Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые основы конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
1.1. Понятие и основные признаки конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации . 29
1.2. Законодательство о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
1.3. Отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 54
1.4. Процедуры конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 70
Глава 2. Виды конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной властисубъектов Российской Федерации 80
2.1. Организационный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 80
2.2. Правотворческий процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 108
2.3. Контрольный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации . 117
2.4. Правоохранительный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации 142
Заключение 171
Список использованных правовых источников и литературы .
- Законодательство о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Правотворческий процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
- Контрольный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена современными процессами конституционного строительства в России, выражающимися, помимо прочего, в дальнейшем повышении роли и значения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации особенно в части рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению названных органов. От качества, законности и обоснованности их деятельности во многом зависят успех в проведении современных преобразований российского общества и государства, авторитет данных органов среди избирателей.
В этих условиях отчетливее проявляется наличествующее противоречие между каталогом функций и полномочий, возложенных Конституцией России, учредительными актами ее субъектов, федеральными и региональными нормативными правовыми актами на законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и надлежащей процессуальной обеспеченностью их реализации.
Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ – нормотворческие, организационные, контрольные, юрисдикционные, иные – сформулированы, исходя из конституционных постулатов высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), и смысловой опосредованности ими деятельности законодательной власти (ст. 18). При этом само законодательство субъектов РФ, наряду с их учредительными актами, отнесено к основам конституционного строя России (ч. 2 ст. 5), чем подчеркнута особая значимость законодательной функции субъектов РФ, реализуемой их законодательными (представительными) органами. Однако последние не могут в полной мере отвечать и требованиям конституционных норм, закрепляющих их функции и полномочия, и ожиданиям практики. Причина этого кроется, в том числе, в отсутствии в отечественной конституционно-правовой науке работ, специально посвященных комплексному познанию процесса реализации функций и полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Отметим, что проведенные отечественными учеными-конституционалистами исследования нормотворческих проблем данных органов не исчерпывают всего спектра вопросов их юридической деятельности. Потребность же в такого рода комплексном исследовании есть. Именно оно позволит осмыслить и раскрыть суть и ту реальную силу власти законодательных (предста-
вительных) органов субъектов РФ, которая выражается в их юридической деятельности, определяемой диссертантом как конституционный процесс.
Актуальность данного диссертационного исследования подтверждается и состоянием действующего законодательства о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Им охвачен широкий круг различных по своему наименованию, юридической силе, содержанию и форме нормативных правовых актов, регулирующих отношения этого процесса. Причем неуклонное увеличение их количества не всегда обусловлено объективными предпосылками. Кроме того, данное законодательство нельзя признать системным и исчерпывающим уже потому, что многие отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ еще четко не урегулированы конституционно-правовыми нормами. Более того, отсутствуют четкие научные ориентиры перспективного развития названного процесса.
Изложенные и иные научные и практические проблемы, касающиеся конституционного процесса законодательных (представительных) органов субъектов РФ, не ставшие ранее предметом самостоятельных научных исследований, определили выбор темы данного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации опосредована сложностью и многоаспектностью проблемы. Именно поэтому конституционно-правовому анализу подверглись лишь отдельные аспекты реализации законодательными (представительными) органами своих полномочий. В частности, это коснулось проблем организации, правотворческой деятельности, структуры, статуса депутатов законодательных (представительных) институтов государственной власти субъектов РФ, что отражено в трудах С.А. Авакьяна, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.А. Белкина, В.М. Божьева, Л.В. Бутько, М.В. Варлен, Н.В. Витрука, Р.М. Дзидзоева, Л.А. Нудненко, А.С. Прудникова, И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой.
Базовые позиции конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ определены работами, посвященными проблеме юридического процесса и выявлению специфики его видов и выполненные такими учеными как Д.Н. Бахрах, Г.А. Борисов, В.И. Васильев, В.М. Горшенев, Е.Г. Лукьянова, В.О. Лучин, М.С. Саликов, А.А. Павлушина, В.А. Протасов, В.С. Пиголкин, Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Тонков и др. Изложенные данными учеными выводы и предложения использованы при разработке целого ряда положений конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Отдельные аспекты проблемы, касающейся правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, получили отражение в диссертационных исследованиях (С.М. Бекетова, 1999; Е.А. Холодилова, 2005; Е.Ф. Лукьянчи-кова, 2009).
При этом уже осуществленными разработками, касающимися правотворческой деятельности названных органов, с учетом современных публично-правовых преобразований в России и ее субъектах не исчерпывается теоретическая и практическая потребность в комплексном исследовании всех разновидностей юридической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Спектр названных проблем оказался вне поля зрения ученых-конституционалистов. Это определило выбор темы диссертационного исследования, которым охвачены как общие проблемы конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, так и многие вопросы его видового и структурного свойства.
Цель диссертационного исследования – осуществить комплексный правовой анализ конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ для разработки его концептуально-правовых основ, выявления видовой специфики с учетом тех идеалов и ценностей, к которым стремится современная Россия.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда задач, в числе которых:
– выявление признаков и формулирование понятия конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– анализ законодательства о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– изложение общих признаков отношений конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– раскрытие процедур конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– освещение организационного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– выявление особенностей правотворческого процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– раскрытие контрольного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
– характеристика правоохранительного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Объект диссертационного исследования – комплекс общественных отношений по поводу юридической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ с учетом ее структуры и процедур.
Предметом диссертационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформирована на основе обобщений и выводов, представленных в работах таких ученых, как Т.М. Бялкина, С.Б. Глушаченко, Н.В. Гранкин, В.Г. Ермаков, А.Д. Керимов, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, А.Ф. Малый, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, А.Н. Нифанов, Е.Д. Проценко, Л.Г. Свечникова, Ю.Н. Ста-рилов, О.И. Чепунов, В.Е. Чиркин, др. Их научные подходы к рассмотрению проблем государственного устройства Российской Федерации, конституционно-правового статуса и функционирования публичных структур оказали серьезное воздействие на разработку проблем конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правовая основа диссертационного исследования сформулирована, исходя из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) ее субъектов; федеральных законов от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов»; законов субъектов РФ, регулирующих конкретные отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по поводу нормотворчества, внесения и рассмотрения депутатского запроса, контрольных функций, порядка выражения недоверия должностным лицам.
Помимо этого учтены соответствующие положения Регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и иных принимаемых ими нормативных правовых актов. Использованы также Регламенты зарубежных законодательных органов.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследований и периодических изданий.
Помимо этого, определенное внимание уделено практике Конституционного Суда РФ в части, касающейся исследуемой проблемы.
Методологическая основа диссертационного исследования сформулирована, исходя из диалектического метода познания общественных явлений и процессов, позволившего рассмотреть конституционный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в комплексе взаимосвязей и взаимозависимостей.
В диссертации применены общенаучные (системный, анализа и синтеза, логический) и частнонаучные (формально-юридический, лингво-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методы.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно рассмотреть и предложить решение основных проблем конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, сформулировать его теоретическую основу и с учетом этого выявить видовые особенности его процессов.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
– разработана новая научная концепция конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отражающая интегральный подход к решению научных и практических проблем реализации функций и полномочий названных органов;
– предложены трактовки содержания (как юридической деятельности),
внутренней (отношения между участниками) и внешней (процедуры) формы конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве самостоятельных, но диалектически связанных составляющих; подход к структурированию исследуемого конституционного процесса путем выделения четырех базовых элементов – организационного, правотворческого, контрольного, правоохранительного процессов; основные тенденции развития законодательства о конституционном процессе;
– доказана целесообразность принятия каждым субъектом Российской Федерации закона «Об ответственности перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации»; введения наименования «Регламент конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» взамен существующего и структуры такого Регламента;
– введены в научный оборот авторские определения «конституционный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «законодательство о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
Основываясь на анализе доктринальных и правовых источников, касающихся юридической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, диссертантом предложено ввести в научный оборот термин «конституционный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ», посредством которого отражается интегральный подход к решению научных и практических проблем реализации функций и полномочий названных органов.
-
С учетом теоретико-правовых и конституционно-отраслевых научных разработок и сложившихся вариантов упорядочения исследуемой группы отношений представлена авторская трактовка конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридически опосредованной государственно-властной деятельности, прямо связанной со своевременным, законным и справедливым решением вопросов ведения в рамках установленной системы отношений и соответствующих процедур.
3. Проведенное исследование позволило диссертанту выявить содер
жание и форму (внутреннюю и внешнюю) конституционного процесса зако
нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации.
По мнению диссертанта, содержание названного процесса составляет юридическая деятельность данных органов; внутреннюю форму – отношения, обеспечивающие устойчивую конституционно-правовую связь участников исследуемого процесса; внешнюю форму – процедуры, придающие необходимую целенаправленность, стабильность и последовательность рассматриваемой юридической деятельности.
При этом автором сделан вывод о диалектическом соотношении указанных компонентов конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Подчеркнуто, что в реальной жизни они друг без друга не действуют.
4. Диссертантом обоснована целесообразность определения законода
тельства о конституционном процессе законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов РФ, под которым предложено по
нимать совокупность нормативных правовых актов, выражающих нормы
конституционного процесса (или даже одно правило поведения), регулиру
ющие характерные отношения.
Исследуя соответствующие нормативные правовые акты и нормы, автором выявлены и раскрыты две основные тенденции развития законодательства о конституционном процессе. Одна из них отражает повышение роли и значения законов субъектов Российской Федерации в регулировании отношений конституционного процесса законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Другая – расширение и углубление систематизации и кодификации норм процессуального конституционного права, главным образом, в форме регламентов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
5. По мнению диссертанта, в целях развития и совершенствования за
конодательства о конституционном процессе законодательных (представи
тельных) органов названного уровня государственной власти целесообразно:
– принять модельный закон «Об ответственности перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации», состоящего из общих положений и норм, отражающих специфику такой ответственности, адресуемой конкретным участникам (лицам);
– поименовать Регламент законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ термином «Регламент конституционного процесса законодательных (представительных) органа государственной власти субъекта РФ», который более правильно и точно отражает глубинный смысл, присущий рассматриваемому процессу, и позволяет исследовать все его разновидности с единых теоретических позиций.
6. В диссертации раскрыта структура конституционного процесса зако
нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, объединяющая четыре базовые составляющие: орга
низационный процесс; правотворческий процесс; контрольный процесс; пра
воохранительный процесс. Каждый из них как проявление государственно-
властной деятельности законодательных (представительных) органов субъек
тов Российской Федерации имеет собственную специфику и структуру. Эле
ментами последней, по мнению автора, являются соответствующие произ
водства. Например, производство парламентов субъектов РФ по решению
вопросов административно-территориального устройства, по соглашениям
об изменении границ субъектов РФ предстают как составляющие правотвор
ческого процесса; производство парламентов субъектов РФ по подготовке
депутатов к заседанию и их регистрации; по формированию повестки дня их
заседания; по организации и проведению их заседаний; о формированию их
организационной структуры; по участию в создании публичных органов,
предусмотренных законом, – как составляющие организационного процесса.
Автором сделано уточнение, что целый ряд действий парламентов субъектов РФ совершается ими в качестве участников иных юридических процессов. В их числе обусловленная ч. 1 ст. 104 Конституции России деятельность законодательных (представительных) органов субъектов РФ по инициированию принятия федерального закона.
7. С учетом базовых составляющих конституционного процесса зако
нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации диссертантом предложена типовая структура его Ре
гламента, включающая следующие разделы «Общие положения …», «Орга
низационный процесс…»; «Правотворческий процесс …»; «Контрольный
процесс …».
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
– доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
– изложены доктринальные и правовые основы конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– раскрыты правотворческая, организационная, контрольная и правоохранительная разновидности конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
– изучено законодательство о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, выявлены и раскрыты две основные тенденции его развития;
– проведена модернизация подхода, касающаяся определения конституционного процесса законодательных (представительных) органов субъекта РФ, его содержания, формы и структурирования, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения способствуют дальнейшему развитию законодательства о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также совершенствованию практики его применения в ходе реализации названными органами своих функций и полномочий.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также могут быть использованы в процессе преподавания конституционного права, парламентского права, законодательного процесса, а также соответствующих спецкурсов и семинаров. Сформулированные и обоснованные автором предложения по развитию законодательства о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ могут быть применены в правотворческой деятельности.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке ее обсуждения и рецензирования на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Юридического института НИУ «БелГУ». Апробация теоретических положений работы проходила путем опубликования результатов, выступлений на научно-практических конференциях, три из которых имеют статус международных.
По проблемам диссертации опубликовано 10 работ общим объемом более 5 п.л.
Результаты исследования используются при чтении лекций, посвященных организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в практической деятельности Белгородской областной Думы.
Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы, ее особенностями и логикой развития. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.
Законодательство о конституционном процессе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Законодательство о конституционном процессе парламентов субъектов РФ относится к одной из его важных и значимых характеристик, поскольку оно придает процессу необходимую целенаправленность, последовательность и возлагает на его участников те полномочия, которые необходимы им для решения его вопросов. Без названного законодательства парламентам субъекта РФ трудно, а порой, и невозможно должным образом исполнять обязанности в своей компетенции. Между тем, в науке конституционного права проблема нормативно-правового регулирования отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ в качестве его самостоятельной проблемы еще не поставлена и не исследована. Ничего не сказано о рассматриваемом законодательстве и в нормах конституционного права, регулирующих отношения этого процесса.
В целях преодоления ситуации, сложившейся в познании и нормативном определении понятия и признаков законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ, и исходя из необходимости и значимости для конституционно-правового регулирования его отношений, сформулируем понятие данного процесса, исследуем его структуру и изложим возможные тенденции его дальнейшего развития1. Понятие законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ. Оно должно быть производным от понятия «законодательство». В юридической литературе законодательство отождествляется либо только с законами (узкое понятие)1, либо со всей системой нормативно-правовых актов (широкое понятие)2. При этом сторонники этих подходов к познанию законодательства стремятся выдать свое определение законодательства за единственно правильное и научно-обоснованное.
На наш взгляд, противопостоять указанным выше мнениям ученых-юристов о понятии законодательства не следует, потому что каждое их них вносит свой вклад в решение тех или иных законодательных проблем. Узкое определение законодательства подразумевает ведущую роль закона в системе нормативно-правовых актов и требует от нормотворческих лиц издавать такие подзаконные нормативно-правовые акты, которые полностью соответ-ствовалибы закону. Широкое понятие законодательства охватывает всю систему нормативно-правовых актов. Однако при этом ведущее место в этой системе оно отводит закону. Поэтому отметим еще раз – каждое из приведенных выше определений законодательства ученых-юристов вносит соответствующий вклад в разрешение проблем этого законодательства, потому каждое из них может стать основой познания этой или иной части этого законодательства.
При характеристике законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ будем исходить из широкого определения понятия законодательства. Такой подход, с одной стороны, позволяет выявить и исследовать максимально возможное число нормативно-правовых актов, регулирующих отношения этого процесса, а с другой стороны, показать и раскрыть ведущую роль в их системе соответствующих законов. Опираясь на широкое понятие законодательства и исходя из его специфики применительно к конституционному процессу полагаем, что под этим законодательством можно понимать всю совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы конституционного права (или даже одно правило поведения), регулирующих юридическую деятельность парламентов субъектов РФ, а также ее отношения и процедуры. Как часть российского законодательства, законодательство о конституционном процессе парламентов субъектов РФ характеризуется всеми его чертами. Оно содержит (выражает) нормы права, издается уполномоченными на то органами государственной власти в той форме, о которой говорит закон, и т.д.1 Данные признаки подчеркивают взаимосвязь рассматриваемого законодательства с другими частями законодательства. В тоже время законодательство о конституционном процессе парламентов субъектов РФ занимает самостоятельное место в системе российского законодательства, поскольку ему присущи отличительные черты и свойства, которые можно разделить, исходя из особенностей его построения на содержательные и внешние. Содержательные особенности законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ. Анализ этого законодательства с позиций его содержания свидетельствует о том, что оно выражает не любые нормы права, а только те, которые регулируют конституционный процесс парламентов субъектов РФ. Именно эти нормы составляют главные содержательные юридические характеристики рассматриваемого законодательства, а их исследование приобретает особое значение для дальнейшего развития этого законодательства и превращения его в надежный конституционно-правовой элементмеханизма регулирования конституционного процесса парламентов субъектов РФ. Разумеется, дать полный и всесторонний анализ норм законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ в настоящем параграфе не представляется возможным из-за большого объема исследований, необходимых для этого. Наша задача гораздо проще. Она заключается в определении нами только тех особенностей норм законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ, исследование которых имеет первостепенное значение для придания этому процессу необходимой последовательности и оформленности. К таким их особенностям можно отнести: предмет регулирования, назначение, адресатов и виды. Кратко рассмотрим специфику перечисленных свойств норм законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ и с учетом этой специфики сформулируем предложения по их дальнейшему совершенствованию и развитию.
Исследование предмета регулирования норм законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ является важнейшей задачей науки конституционного права, решение которой связано с поиском ответа на вопрос «Что регулируют нормы этого законодательства?»1.
«В юридической литературе, – пишет С.А. Авакьян, –подходы к исследованию предмета правового регулирования имеют свои оттенки, но в главном расхождения нет. Воздействуя на общественные отношения, юридическая норма имеет ввиду не нечто абстрактное, а конкретных их участников. Причем правовое регулирование всегда предлагает в качестве исходного мотива активное поведение участников общественных отношений. Поведение сторон есть ключевое действие, так как оно всегда имеет побудительный момент. Вступая в общественные отношения (совершая какие-либо действия или принимая решения), их субъекты тем самым осуществляют определенную деятельность»1. В нашем случае такой деятельностью является деятельность парламентов субъектов РФ. Она осуществляется парламентами субъектов РФ (их уполномоченными лицами), сообразуется с теми отношениями, в которых участвуют и принимают решения эти органы, а также с задачами ее правового регулирования. Но какова же структура деятельности парламентов субъектов РФ? Ответ на данный вопрос обусловлен, с одной стороны, ее целостностью (единством), с другой стороны, многообразием и автономностью ее видов.
Целостность деятельности парламентов субъектов РФ означает, что нормы законодательства о конституционном процессе парламентов субъектов РФ призваны создать прочный юридический фундамент ее бытия, например, сформулировать и закрепить ее общее понятие, общие цели и задачи, а также общие принципы.
Отношения конституционного процесса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В процессе реализации своих функций и полномочий парламенты субъектов РФ решают большое число вопросов, отнесенных к их ведению законом, в связи с этим вступают в многочисленные отношения с другими участниками этого процесса. Отметим, что в науке конституционного права еще нет работ, в которых бы комплексно с единых методологических позиций были исследованы все разновидности отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ. Ученые конституционного права основное внимание уделяют исследованию нормотворческих отношенийпарламентов субъектов РФ. Такие исследования актуальны, полезны и необходимы для познания и совершенствования правотворческого процесса парламентов субъектов РФ. Однако они не показывают всего многообразия отношений, складывающихся в конституционном процессе парламентов субъектов РФ. А между тем, необходимость в таком исследовании есть,потому что, как уже отмечалось нами ранее при характеристике признаков конституционного процесса парламентов субъектов РФ, такие отношения выражают его внутреннюю форму, которая обеспечивает устойчивую конституционно-правовую связь участников этого процесса, без познания которой нельзя правильно и всесторонне иссле- довать природу и объем рассматриваемого процесса.
Создание устойчивой научно-обоснованной теории отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ необходимо и для дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса его участников, поскольку он еще не отвечает современным требованиям, предъявляемым к нему. Познание отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ вносит необходимую данность и в практику функционирования парламентов субъектов РФ, а также в разрешение ими вопросов, отнесенных к их ведению законом. Исследование отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ предполагает формулирование их понятия и признаков, а также выявление их структуры и видов. Такой подход к анализу этих отношений позволяет, во-первых, правильно показать их роль и место в конституционном процессе парламентов субъектов РФ, во-вторых, разработать с единых методологических позиций их конституционно-правовую модель, в-третьих, определить виды отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ и показать их специфику.
Понятие отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ должно выводиться из общего познания процессуального отношения, так как с точки зрения автора по данному вопросу во многом зависит определение общих признаков рассматриваемых отношений1. Здесь важно не допустить логического противоречия, когда решение отдельных вопросов отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ будет противоречить общей позиции автора по вопросу о понятии процессуального отношения.
Руководствуясь данным определением процессуально-правового отношения, а также учитывая специфику отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ, под ними можно понимать урегулированную группой норм конституционного права конституционно-правовую связь (связь субъективного права и юридической обязанности), которая складывается, развивается и прекращается в ходе разрешения парламентами субъектов РФ и их уполномоченными органами вопросов, относящихся к их ведению законом, и которая находится в единстве с фактическим поведением их субъектов.
Опираясь на мнения ученых-юристов о признаках процессуальных отношений, а также исходя из специфики правового регулирования отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ, к общим признакам этих отношений можно отнести следующие: функциональное назначение, правовое регулирование, субординацию, непрерывность и структуру. Функциональное назначение отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ. Его выяснение предполагает выявление той роли, которую выполняют эти отношения в конституционном процессе парламентов субъектов РФ. Исходными для решения этой важной задачи выступают выводы ученых-юристов о том, что процессуальные отношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальными правоотношениями2, производными от последнего, имеют по отношению к нему подчиненный служебный характер1, обеспечивают реализацию материальных правоотношений2. Руководствуясь изложенным подходом к характеристике функционального назначения процессуальных отношений, а также опираясь на специфику отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ, можно сделать вывод о том, что главное функциональное назначение рассматриваемых отношений состоит в обеспечении реализации, прежде всего, норм материального конституционного права, которые содержатся в Конституции РФ (учредительных актах субъектов РФ) и законов, которые устанавливают материальные предпосылки отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ – норм, закрепляющих основы конституционного строя РФ, норм об основных правах и свободах человека и гражданина и т.д. Реорганизация таких норм составляет главный смысл отношений конституционного процесса парламентов субъектов РФ.
В тоже время указанные отношения могут выступать каналом реализации и норм других отраслей права. Такое свойство, присущее отношениям парламентов субъектов РФ, связано с принятием ими законов парламентов субъектов РФ об административной ответственности, так как они неразрывно связаны в том числе и с применением норм материального административного права об административной ответственности. Эти нормы в реальном их измерении применяются на практике через действия участников отношений конституционного процессапарламентов субъектов РФ. Иными словами, рассматриваемые отношения – это необходимое средство реализации тех норм материального права (конституционного, административного и т.д.), которые регулируют материальные отношения, закрепляющие предпосылки отноше-нийпарламентов субъектов РФ.
Правотворческий процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Власть парламентов субъектов РФ главным образом законодательная, которая реализуется через принятие ими различных по своему наименованию, юридической силе и форме нормативно-правовых актов, а также через внесение в них необходимых изменений и дополнений. Такая деятельность – самое трудное и самое благородное их юридическое дело. Причем число таких актов в каждом субъекте РФ с каждым годом заметно увеличивается, а качество имеет тенденцию к улучшению. Однако несмотря на это среди указанных актов есть немало таких, которые полностью не соответствуют требованиям правового государства и тем процессам, которые протекают в нем. В этой связи многие известные ученые как теории государства и права, так и науки конституционного права, все больше внимания уделяют решению наиболее значимых и актуальных проблем правотворчества, включая и проблемы издания норм права парламентами субъектов РФ1.Причем многие такие проблемы уже успешно ими решены. Поэтому нет необходимости в проведении всесторонних и всеобщих исследований правотворчества парламентов субъектов РФ. Наша задача здесь гораздо скромнее. Она состоит главным образом в нашем стремлении привлечь внимание ученых-юристов к еще не решенным до конца или дискуссионным вопросам правового регулирования парламентов субъектов РФ и высказать свое отношение к их решению. К таким вопросам мы относим следующие о: наименовании; понятии и признаке этого процесса, а также его стадиях и видах.
Наименование правотворчества парламентов субъектов РФ. В юридической литературе эта деятельность называется по-разному – законодательный процесс субъектов РФ1,правотворческая деятельность парламентов субъектов РФ2, производство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по принятию нормативно-правовых актов3 и т.д. Использование учеными-юристами названных и других терминов, обозначающих процесс издания норм права парламентами субъектов РФ, как правило, определяется целями и предметом его научного познания и потому их разнообразие может иметь место в юридической литературе. Цели и предмет нашего исследования предполагают применение термина «правотворческий процесс парламентов субъектов РФ», поскольку он ориентирует эти органы на издание того нормативно-правового акта, который будет соответствовать в том числе и требованиям объективного права, а также естественным правам человека и принципам правового государства, так как содержит в себе слово «право» и призывает к его творению (созданию). Кроме того, данный термин распространяет свое действие не только на законы субъектов, но и на подзаконные нормативно-правовые акты парламентов субъектов РФ, тем самым включая их в объект нашего исследования и позволяя выделить в структуре данного процесса его вторичный процесс.
Справедливость использования указанного термина в определенной мере подтверждается и законодательной терминологией. Например, термин «правотворческий процесс» использован в наименовании IV главы Закона Курганской области «О нормативно-правовых актах Курганской области». С учетом сказанного, еще раз отметим, что процесс реализации нормот-ворческих полномочий парламентов субъектов РФ целесообразно обозначить словосочетанием «правотворческий процесс парламентов субъектов РФ». Понятие «правотворческий процесс парламентов субъектов РФ». Среди ученых-юристов до сих пор нет единства в его определении. По-разному формулирует его и действующее законодательство. Так, ст. 5 Закона «О правовых актах в Свердловской области» под правотворческим процес-сомпонимает урегулированный нормативно-правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности ее правотворческих лиц, а ст. 1 Закона «О нормативно-правовых актах Республики Алтай» отождествляет правотворческий процесс с нормотворческой деятельностью. Однако подавляющее число законов субъектов РФ о правотворчестве его определений не дают. Не вдаваясь в подробный анализ ситуации, сложившейся в формулировании понятия рассматриваемого процесса, отметим, что оно может быть разработано на основе понятия о конституционном процессе парламентов субъектов РФ, представленного и обоснованного нами ранее. Опираясь на него, а также на специфику правотворческих отношений парламентов субъектов РФ. Под этим процессом будем понимать урегулированную группой норм права представительную, государственно-властную, конституционно-110 правовую и динамичную деятельность парламентов субъектов РФ, осуществляемую ими в целях создания стройной системы законов субъектов РФ, соответствующую требованиям времени, а также отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в нем,и процедуры их реализации. К специфическим признакам рассматриваемого процесса можно отнести следующие. 1. В системе правотворческой деятельности субъектов РФ этот процесс является первичным, поскольку законы парламентов субъектов РФ призваны регулировать базовые первичные общественные отношения, отнесенные к ведению субъектов РФ. Кроме того, данный признак подтверждается юриди ческой силой тех нормативно-правовых актов, которые издают парламенты субъектов РФ. По своей юридической силе их законы занимают высшую ступень в иерархии законодательства субъектов РФ, и потому им должны со ответствовать все иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. О необходимости такого соответствия прямо говорит и действующее законодательство. Например, ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 обязывает высшее должностное лицо и органы исполнительной власти субъектов РФ издавать свои нормативно-правовые акты на основании и исполнении законов субъектов РФ.
Контрольный процесс законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В науке конституционного права еще нет работ, специально посвященных исследованию контрольного процесса парламентов субъектов РФ. До сих пор ученые конституционного права пишут о нем лишь частично, попутно при раскрытии сущности контрольных функций парламентов субъектов РФ1. Между тем, в настоящее время сложились необходимые теоретические, нормативно-правовые и фактические основания, позволяющие выделить в качестве самостоятельного вида юридической деятельности парламентов субъектов РФ их контрольную деятельность (их контрольный процесс) и исследовать ее с позиций науки конституционного права.
Теоретическими предпосылками обособления контрольной деятельности парламентов субъектов РФ отиных видов их юридической деятельности выступают исследования ученых конституционного права о контрольных функциях парламентов субъектов РФ и обусловленных ими контрольных полномочиях их депутатов2, поскольку именно они дают необходимый научный импульс для исследования с единых теоретических позиций всей совокупности контрольных действий парламентов субъектов РФ и их депутатов для разработки мер, направленных на превращение их в целенаправленный и упорядоченный контрольный процесс парламентов субъектов РФ.
Определенную роль в разработке теории контрольного процесса парламентов субъектов РФ играют и работы ученых-юристов о контрольной деятельности органов государственной власти, так как их отдельные положения применимы и для познания сущности контрольной деятельности парламентов субъектов РФ3.
Нормативно-правовыми предпосылками, говорящими о самостоятельности контрольногопроцесса парламентов субъектов РФ, выступают нормы конституционного права, регулирующие этот процесс. Они содержатся в различных нормативно-правовых актах, например в Законе от 29 января 2000 г. «О контрольных функциях законодательного собрания Санкт-Петербурга», в Регламентах парламентов субъектов РФ (тех их частях, которые регулируют процесс реализации контрольных функций парламентов субъектов РФ) и т.д. Нормы, регулирующие контрольный процесс парламентов субъектов РФ, подчеркивают его самостоятельность и создают определенные правовые предпосылки для рассмотрения его в качестве самостоятельного объекта познания наукикон-ституционного права.
Фактической предпосылкой, говорящей о наличии контрольного процесса парламентов субъектов РФ, являетсяпрактическая деятельность их уполномоченных лиц по реализации контрольных функций и обусловленных ими контрольных полномочий их депутатов.Эта деятельность парламентов субъектов РФ выражает реальную фактическую сторону их контрольного процесса и охватывает все их контрольные действия, что позволяет говорить о его самостоятельностии особой значимости в РФ. Осуществление парламентами субъектов РФ их контрольных функций позволило законодателям некоторых субъектов РФ назвать эти органы контрольными1. С учетом сказанного о предпосылках контрольного процесса парламентов субъектов РФ можно сделать вывод о том, что это самостоятельный вид конституционного процесса парламентов субъектов РФ и занимает в его структуре самостоятельное место. Исследование контрольного процесса парламентов субъектов РФ неразрывно связано, во-первых, с разработкой его понятия и признаков, и, во-вторых, с выяснением его структуры и особенностей ее производств. Понятие и признаки контрольного процесса парламентов субъектов РФ. Опираясь на понятие «конституционный процесспарламентов субъектов РФ», которое было сформулировано нами ранее, под контрольным процессом парламентов субъектов РФ можно понимать представительную, государственно-властную, динамичную деятельность парламентов субъектов РФ по реализации контрольных функций парламентов субъектов РФ и контрольных полномочий их депутатов, осуществляемую в целях обеспечения законности и дисциплины в поведении подконтрольных им лиц, а также отношения этого процесса и процедуры их реализации. Анализ действующего законодательства и практики его применения парламентами субъектов РФ свидетельствует о следующих признаках контрольного процесса парламентов субъектов РФ, которые отличают его от иных видов юридической деятельности парламентов субъектов РФ и которые дают нам полное право рассматривать его как самостоятельный процесс парламентов субъектов РФ. 1.Он представляет собой процесс реализации парламентами субъектов РФ их контрольных функций и обусловленных ими контрольных полномочий их депутатов. Эти функции и полномочия предопределяют природу, содержание и объем контрольногопроцессапарламентов субъектов РФ, и потому их познание имеет фундаментальное значение для создания теории этого процесса, в полной мере отвечающеготребованиям времени и той реальной роли, которую он играет в обеспечении функционирования субъектов РФ. Разумеется, мы не претендуем на всесторонний анализ контрольных функций парламентов субъектов РФ и контрольных полномочий их депутатов, так как это самостоятельная проблема науки конституционного права, решению которой уже посвящена обширная литература.
