Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1 Исполнительная власть в механизме государственного
управления 14
Понятие и политико-правовой статус органов исполнительной власти 14
Взаимосвязь исполнительной власти с другими ветвями государственной власти: система взаимодействия сдержек и противовесов 34
Глава 2 Новейшие тенденции развития системы исполнительной
власти в современном государстве 61
Факторы усиления исполнительной власти как универсальный вектор развития современной государственности 61
Влияние доктрины делегирования прав на деятельность институтов исполнительной власти в современном государстве 84
Роль органов исполнительной власти в имплементации норм международного права в правовых системах современных государств 114
Заключение 140
Библиографический список использованной литературы 144
Приложение 159
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов о месте, роли и перспективах развития системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и является одной из наиболее дискуссионных в конституционно-правовой теории и в общественно-политической практике.
В Конституции Российской Федерации (статьях 10, 110, 114, 115) заложена концептуальная основа функционирования системы органов исполнительной власти, как института государственной власти, обеспечивающего исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, а главное - защиту прав и свобод человека. При этом категория "исполнительная власть" представляется достаточно условной, так как деятельность органов этой ветви государственной власти не замыкается лишь на исполнении законов и иных правовых актов, перечисленных в статье 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"1.
Переориентация конституционно-правовых основ государственной деятельности в России, обусловленная изменением общечеловеческих ценностей, становится непременным основанием для переосмысления роли исполнительной власти в современном обществе и государстве, вынуждают пересмотреть конституционно-правовые принципы государственного управления и функции исполнительной власти, внести коррективы в характер внутригосударственных и международных правоотношений.
За стремлением увеличить степень эффективности деятельности органов государственного управления, зачастую следует необоснованное расширение
'См.: статью 4 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997
полномочий исполнительной власти. Это обуславливает чрезвычайную важность определения основных способов регламентации и правового ограничения расширения полномочий.
Актуальность настоящего исследования объясняется и наличием социального заказа политического руководства России и ряда стран на выработку решений по созданию модели исполнительной власти, отвечающей современным потребностям общества и государства .
Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив отечественных и зарубежных исследований по проблемам построения современной модели исполнительной власти.
Большой вклад в исследование конституционно-правовых вопросов исполнительной власти, как института государства, его основных признаков и целей принадлежит отечественным ученым: С.С. Алексееву, Н.И. Архиповой, Д. Ашаеву, Н.А. Багдановой, М.В. Баглаю, М.И. Байтину, В.М. Баранову, Я.М. Бельсону, В.А. Венгерову, Н.В. Витруку, Л.Д. Воеводину, В.Г. Графскому, В.Е. Гулиеву, Г.М. Даниленко, А.И. Денисову, Б.Л. Железнову, Б.Л. Зимненко, И.И. Ильинскому, А.Д. Керимову, В.М. Корельскому, В.Н. Кудрявцеву, О.Е. Кутафину, И.И. Лукашуку, В.В. Маклакову, Г.В. Мальцеву, Л.С. Мамут, СЮ. Марочкину, М.Н. Марченко, Г.И. Муромцеву, B.C. Нерсесянцу, Н.П. Петроченко, Ю.С. Решетову, Б.М. Топорнину, М.Х. Фарукшину, А.Г. Хабибулину, З.М. Черниловскому, В.Е. Чиркину, СМ. Шахраю и зарубежным исследователям: А. Альмейеру, Д.Е. Блантону, Б. Брину, А. Гору, М. Джангу, П. Джанфранко, Д. Дилгеру, С. Димонду, М. Дюверже, Р. Кацу, М. Клайну, Н. Клемменсону, С. Лаборде,
2См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. //Российская газета, 2002, 19 апреля; Message to the Congress Transmitting the Proposed "Freedom to Manage Act of 2001" //Weekly Compilation of Presidential Documents.-2001.-October 17.-P.1475-1516 3См., например: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма.-2000; Венгеров А.Б. Теория государства Т. 1. М.: Юрист. - 1995; Власов В.И. Неформальное воздействие на структуры государственной власти. //Государственная власть и местное самоуправление.-2001.-№2; Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. - M.: Проспект, 1999; Муромцев Г.И. Право и политика современной России. - М.: 1996; Романов А.К. Правовая система Англии. М.: Дело.-2000; Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории. //Государство и право.-№3.-1999.
Т. Лови, Ч. Рембару, А.Х. Рингу, P.M. Родсу, А. Филу, Е. Фрайя, Б. Фридману, С. Шайо, А. Шику4 и другим.
Среди работ отечественных авторов, посвященных перспективам развития исполнительной власти, отдельным аспектам управления, месту органов исполнительной власти в системе государственных институтов представляют интерес труды: Н.И. Архиповой, А.И. Бобылева, И.И. Веремеенко, В. Игнатова, И.В. Котелевской, А.Н. Марковой, А.В. Оболонского, Л.А. Окунькова, А. Понеделкова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова и др5. Представляют интерес работы зарубежных авторов: Л. Арнхарта, Д. Беркли, С. Бойда, Е. Вильямсона, А. Генри, Е. Корвина, М. Крозье, Р. Листона, Д. Мэйси, Т. Сиглиано, М. Сидэнфилда, Г. Эдвардса6.
В представленной работе использованы также фундаментальные труды философов, государствоведов и политиков: Августина, Аристотеля, Ж. Бодена, М. Вебера, Гегеля, Т. Гоббса, В.И. Ленина, Д. Локка, Н. Макиавелли, К. Маркса, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Сен-Жюста, В.В. Соловьева, М.М. Сперанского, Б. Спинозы, А. Токвилля, Р. Филмера, Ф. Энгельса7.
Черниловский З.М. История зарубежного государства и права. - М.: Юрист, 1997. Шахрай СМ. Стратегия для России: повестка дня для Президента - 2000. - М., 2000.
4См., например: Almeyer A. Formative years of social security. - University of Wisconsin Press. 1966; Charles Rembar. The Law of The Land: the evolution of our legal system. - Perennial Library. 1993; Duverger M. Le systeme politique francais.- Presses Univer-sitaires de France. 1990; Gianfranco Poggi, The Development of the Modern State: A Sociological Introduction 92. -1978; Michael Jung P. Introduction to American legal system. -Dallas: Pearson Publications Company. 1994; Шайо А. Самоограничение власти. M.: Юрист. -2001. 5См., например: Архипова Н.И., Петроченко Н.П., Седова О.Л Повышение эффективности функционирования Комплексов городского управления, /Сборник материалов конференции. М., 1999; Архипова Н.И., Петроченко Н.П., Седова О.Л. Совершенствование структуры органов исполнительной власти г. Москвы. /Сборник материалов конференции. М., 1999; Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения. //Государство и право. 1999.-№5; Веремеенко И.И. Проблемы науки и отрасли административного права //Государство и Право. 1999.- №5; Игнатов В., Понеделков А. В центре внимания - проблемы укрепления вертикали исполнительной власти. //Власть. -№8-2001; Старилов Ю.Н. Административное право. История. Наука. Предмет. Нормы. Ч.І. Изд. Воронежского университета. 1998; Тихомирова Ю.А. Административное усмотрение и право. //Журнал Российского права. №4.-2000;
См., например: Larry Arnhart. The Godlike Prince: John Locke, Executive Prerogative, and the American Presidency. N.Y., 1989; Corwin E. The President. N.Y.: 1987; Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: University of Chicago Press; Robert A. Liston. Presidental power: how much is to much. - McGraw-Hill Book Co., 1971; Scigliano T. The Supreme Court and the Presedency. - Cliff., 1989; Stanley E. Dimond. Our American Government. Lippincott Company. Philadelphia, 1980; Theodore J. Lowi. Incomplete Conquest: governing America. The Dryden Press, 1993.
7См., например: Аристотель. Политика. //Соч. Т.4. М.: 1988; Вебер М. Избранные произведения. - M., 1990; Гегель Г.Ф.В. Соч. в 14 т. М.: 1929-1959. T.7.; Локк Д. Избранные филосовские произведения в 2 тт. М.,
1960; Философия эпохи ранних буржуазных революций. /Под.ред. Т.И. Ойзермана. М., 1983; Спиноза Б. Избранные произведения в 2 тт. М., 1957; Alexis de Tocqueville. Democracy in America. University of Chicago Press, 2001; Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. /Маркс К., Энгельс Ф.
6
Степень изученности проблемы эффективной, но ограниченной рамками
права исполнительной власти, как основной составляющей современного
государства, представляется недостаточной. Отсутствие фундаментальных
исследований по данной проблеме вполне объяснимо. За последние
десятилетия подверглась серьезному переосмыслению концепция
государства и многие правовые институты, связанные с ним. Наряду с этим, большинство теорий государственного устройства и развития его институтов были предложены более двух веков назад и нуждаются в развитии. Кроме того, подавляющее большинство исследований рассматривают современное государство и исполнительную власть лишь в контексте конституционно-правовых отношений, без учета политических, экономических, социальных и других изменений.
Отсутствие фундаментального научного обоснования перспектив развития и принципов реформирования исполнительной государственной власти, явилось причиной более детального конституционно-правового анализа обозначенной проблемы и легло в основу выбора темы настоящей диссертационной работы.
Объектом научного исследования являются конституционно-
правовые и функциональные проблемы института исполнительной власти в современном государстве.
Предметом исследования являются роль и место системы органов исполнительной власти в современном государстве, взаимодействие исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, основные тенденции развития института исполнительной власти и участие органов исполнительной власти в имплементации международно-правовых актов на территории государства.
Соч. T.21; Гумплович Л. Общее учение о государстве. - Санкт-Петербург: 1910; Макиавелли Н. Государь; Рассуждения о первой декаде Тита Ливия. - Ростов на Дону. 1998. С.129
Цель и основные задачи исследования. Целью настоящего исследования является конституционно-правовой анализ развития института исполнительной власти в контексте политических, экономических и социальных преобразований в современном государстве.
Постановка такой цели определила следующие основные задачи диссертационного исследования:
анализ действующих российских и зарубежных конституционно-правовых норм и правовой доктрины ряда стран с целью определения основных признаков института исполнительной власти;
определение места и роли исполнительной власти в системе разделения властей в современном государстве; обобщение отечественного и зарубежного конституционного опыта создания современной модели исполнительной власти;
выявление основных тенденций конституционно-правового развития системы органов исполнительной власти в современном государстве;
определение объема и границ прав, делегированных исполнительной власти другими ветвями государственной власти;
изучение и систематизация принципов реализации органами исполнительной власти прав по выполнению международных обязательств государства;
Методология и теоретические основы исследования. Теоретической основой диссертации являются, прежде всего, научные труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные исследованию проблем места и роли исполнительной власти в современном государстве, изучению вопросов современных тенденций развития и путей совершенствования системы органов исполнительной власти в государстве. Для достижения поставленной в исследовании цели автором использовались исторический,
нормативный, функциональный, сравнительный, системный, эмпирический и другие методы познания современной науки, апробированные практикой.
Использование исторического метода позволило проанализировать основные тенденции развития системы исполнительной власти в государстве, выявить некоторые закономерности и спрогнозировать дальнейший ход ее развития.
Сравнительно-правовой метод использовался для исследования отечественной и зарубежной правовой базы, регламентирующей деятельность органов исполнительной власти различных государств. При этом изучена нормативная база Конституций Российской Федерации, Германии, Франции, Японии, США, регламентирующая принципы функционирования исполнительной власти. Изучены законы и подзаконные акты российской и зарубежных правовых систем по целому кругу вопросов. К данному исследованию были привлечены и судебные решения стран системы общего права по вопросам ограничения объема полномочий органов исполнительной власти государства.
Сравнительный метод оказался достаточно эффективным для выявления общих и частных закономерностей функционирования и развития систем исполнительной власти в различных современных государствах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые предпринята попытка системного подхода к конституционно-правовому и функциональному анализу деятельности исполнительной власти. В диссертации обобщен обширный исторический опыт функционирования исполнительной власти ряда государств.
В настоящей диссертации впервые предпринята попытка прогнозирования перспективных путей правового совершенствования форм и методов работы системы органов исполнительной власти, на основе передового опыта России и зарубежных стран.
На защиту выносятся следующие положения.
Исполнительная власть представляет собой динамично развивающуюся систему институтов государственной власти, объединенных общими признаками, осуществляющих свою деятельность в соответствии с едиными правовыми принципами для реализации государственной политики.
Правовая характеристика института исполнительной власти заложена в
статьях 10, 77, 78, 110, 114, 115 Конституции Российской Федерации,
Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской
Федерации" и является концептуальной. Вместе с тем, это не дает полного
представления о правосубъектности органов исполнительной власти,
полномочия которых формируются, также, указами Президента Российской
Федерации и подзаконными актами Правительства Российской Федерации.
Таким образом, правовая деятельность органов исполнительной власти
является, во многом, определяющей развитие собственной
правосубъектности.
Очевидно, что активное участие органов исполнительной власти в процессе собственной идентификации, обуславливает необходимость четкого законодательного определения общей концепции развития системы органов исполнительной власти.
Основополагающей конституционно-правовой характеристикой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации является их многофункциональность. Основными конституционными направлениями деятельности являются:
обеспечение основных прав и свобод человека;
выполнение международно-правовых обязательств государства;
реализация конституционно-правовых норм;
исполнение законов;
обеспечение экономического развития государства и регулирование национальной экономики;
реализация государственной политики по обороне и безопасности государства;
реализация государственной социальной политики;
- управление государственной собственностью.
Многофункциональный характер деятельности обусловлен также и
существованием нормотворческих и юрисдикционных прав органов исполнительной власти. Практика делегирования полномочий одной ветвью государственной власти - другой, по-прежнему, остается достаточно распространенной в современных государствах. В условиях переходного периода, когда происходит формирование новых и обновление уже действующих институтов государственной власти в России, вопрос делегирования законодательных и судебных прав приобретает особое конституционно-правовое значение. Делегирование прав становится неотъемлемым атрибутом на пути построения высокоэффективной системы органов государственной власти и адаптации ее к постоянно изменяющимся условиям.
Делегирование законодательных и судебных полномочий органам исполнительной власти не способствует сосредоточению всей полноты государственной власти в ведении одной ветви, поскольку представляет собой передачу лишь незначительной части законодательных и судебных полномочий, основанных на специфике конкретных правоотношений, переданных под юрисдикцию органов исполнительной власти. Во избежании конституционно-правовых и методологических коллизий, автор полагает необходимым введение в правовую терминологию понятий "квази-законодательные" и "квази-судебные" права органов исполнительной власти. Под терминами "квази-законодательные" и "квази-судебные" права, необходимо понимать, что:
- данные полномочия делегированы одной ветвью власти другой и являются производными;
осуществление этих полномочий регулируется конституционно-правовым актом о делегировании;
правовой акт, принятый с использованием "квази-прав", ниже законодательного акта или судебного решения по юридической силе и может быть отменен в случае несоответствия последним;
осуществление делегированных функций происходит под надзором делегирующего органа государственной власти, либо подлежит конституционному контролю;
осуществление делегированной функции может быть прекращено принятием конституционно-правового акта.
Категория "исполнительная власть" является весьма условной ввиду того, что не содержит исчерпывающей конституционно-правовой характеристики этой ветви государственной власти, заложенной в статье 114 Конституции Российской Федерации, а также статьях 13-22 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".
Терминология представляет собой важный правовой инструментарий для построения и развития любой системы права. В использовании адекватной описываемому явлению терминологии, необходимо закладывать глубокий теоретический и практический смысл. Исследуя деятельность исполнительной власти, становится очевидным, что функции органов этой ветви власти выходят далеко за рамки лишь исполнения законов.
Исполнительная власть в современном государстве представляет собой сложную, многоуровневую систему, осуществляющую целый комплекс государственных функций. Вместе с тем, в правовой науке сохраняется традиционный подход к институту государственной власти, не отвечающий, в целом, принципам функционирования органов исполнительной власти в современных условиях. Анализ традиционных принципов и категорий, используемых в правовой науке, иллюстрирует сохранение инерции взглядов на основы организации и функционирования
системы органов исполнительной власти и безусловный приоритет централизации функционирования органов исполнительной власти.
В современных российских условиях организация основ функционирования исполнительной власти по принципу децентрализации, представляется наиболее приемлемой и перспективной.
Важнейшей тенденцией развития современного государства является непременное увеличение объема полномочий системы органов исполнительной власти.
Не представляется возможным согласиться с утверждением ученых, квалифицирующих любое расширение полномочий органов исполнительной власти государства, как попрание прав и свобод человека и других демократических ценностей, провозглашенных в главах I "Основы конституционного строя" и II "Права и свободы человека и гражданина" Конституции Российской Федерации.
Конституционно-правовая деятельность исполнительной власти Российской Федерации и других государств, выходит далеко за рамки внутригосударственной сферы. Органы исполнительной власти принимают участие во внешнеполитической деятельности государства, в создании международно-правовых норм, в обеспечении исполнения государственных международных обязательств.
Практическая значимость. Основные положения и выводы,
сформулированные в исследовании, могут быть использованы при разработке перспективной модели исполнительной власти и реформировании органов исполнительной власти в современном государстве.
Материал, содержащийся в настоящем исследовании, может быть использован при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по курсу конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан и обсуждалась на кафедре государственно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России. Основные положения исследования получили апробацию на международных, межрегиональных и республиканских научно-практических конференциях и семинарах, а также опубликованы в статьях. Результаты диссертационного исследования используются при проведении занятий по теории государства и права, конституционному праву Российской Федерации в Уфимском юридическом институте МВД России, в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан, в Институте права Башкирского государственного университета
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
