Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые основы использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
1. Понятие «использование земель» применительно к землям населенных пунктов. Взаимосвязь использования и охраны земель 11
2. Правовой режим земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 23
3. Правовое регулирование установления территориальных границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 34
4. История развития правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 41
ГЛАВА II. Правовое регулирование использования земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
1. Территориальное планирование городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и его влияние на использование и охрану их земель 66
2. Градостроительное зонирование городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 80
3. Ограничения прав на землю городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 122
ГЛАВА III. Правовое регулирование охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
1. Понятие «охрана земель». Принципы охраны земель 138
2. Особенности и основные задачи охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 146
3. Правовой режим пригородной зоны населенного пункта. Пригородные зоны городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга 172
Список нормативных правовых актов и иных правовых
Документов 189
Библиография
- Понятие «использование земель» применительно к землям населенных пунктов. Взаимосвязь использования и охраны земель
- Правовой режим земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
- Территориальное планирование городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и его влияние на использование и охрану их земель
- Понятие «охрана земель». Принципы охраны земель
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Различные правовые институты в области использования и охраны земель всегда представляли интерес для исследования учеными-юристами.
С началом земельной реформы в России и отменой исключительной государственной собственности на землю земли населенных пунктов, таких как города Москва и Санкт-Петербург, стали наиболее привлекательны для инвесторов, что привело к активному использованию их земель.
В результате стремительного вовлечения земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в рыночные отношения, активного использования земель данных субъектов Российской Федерации оказалось, что уже разработанных правовых механизмов, а также норм федерального законодательства недостаточно для правового регулирования всего объема отношений в области использования и охраны их земель. Это потребовало от теоретиков земельного и экологического права, а также законодателя разработки дополнительных правовых мер в указанной сфере регулирования. Это определяет также необходимость проведения дополнительных научных исследований в области использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Использование, и охрану земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяют различные факторы, которые оказывают влияние на правовой режим их земель. Дополнительных исследований требуют те экологические факторы, которые оказывают влияние на использование и охрану земель указанных субъектов Российской Федерации и должны подлежать правовому регулированию. Комплексное научное исследование подобного рода ранее не проводилось.
Мировая практика свидетельствует о том, что одним из наиболее эффективных способов решения территориальных, транспортных и экологических проблем крупных городов является комплексное освоение их подземного пространства. Для историко-культурных центров, таких как города Москва и Санкт-Петербург, это особенно актуально, поскольку освоение подземного пространства позволяет более эффективно решать задачи охраны историко-культурных объектов.
В настоящее время города федерального значения Москва и Санкт-Петербург значительно отстают по степени освоения и использования подземного пространства от других крупных городов мира. Это в первую очередь связано с практически
полным отсутствием необходимого нормативно-правового регулирования, а также научных исследований в данной области.
Активное развитие и становление нормативной правовой базы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области использования и охраны земель не только положительно повлияло на развитие некоторых правовых механизмов, в том числе в области охраны земель, но и привело к возникновению коллизий между нормами законодательства данных субъектов Российской Федерации и нормами федерального законодательства. Для устранения таких коллизий требуется проведение дополнительных научных исследований.
Существующая на данный момент правоприменительная практика в области исследуемых в настоящей работе отношений, в том числе в сфере градостроительного зонирования, разрешенного использования земельных участков, охраны земель, отражает наличие ряда правовых пробелов в правовом регулировании. Это потребовало проведения правового анализа нормативных правовых актов с целью их совершенствования.
Нормативные основы в обозначенной области правового регулирования составляют Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее -
ЗК РФ), Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. (далее - Градостроительный кодекс РФ), Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» 3 , другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также нормативные правовые акты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
При анализе правового регулирования использования и охраны земель населенных пунктов использовались труды А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Г.А. Волкова (при рассмотрении принципов земельного права), Б.В. Ерофеева, А.А. Забелышенского, И.И. Евтихеева (при анализе правового режима земель населенных пунктов), ОМ. Козырь, О.И. Крассова, Н.Л. Лисиной, Ю.С. Шемшученко (при исследовании охраны окружающей среды населенных пунктов). Положения данных работ могут иметь дальнейшее развитие с целью совершенствования правового регулирования использования и охраны земель.
1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (с последующими изменениями и
дополнениями) // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4147.
2 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. (с последующими
изменениями и дополнениями) // Росс. Газ., 2004, № 290.
3 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с последующими
изменениями и дополнениями) // СЗ РФ, 2002, № 2, ст. 133.
Комплексного исследования, а также сравнительно-правового анализа в области правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга ранее не проводилось.
Вышеуказанные факторы определили актуальность темы диссертационного исследования.
Предмет диссертационного исследования. Тематика и задачи исследования обуславливают анализ основных источников правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Предметом диссертационного исследования является правовое регулирование использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; правоотношения в области использования и охраны земель данных субъектов Российской Федерации, правовой режим земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, научно-теоретические воззрения и практика правового регулирования отношений, возникающих в процессе использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; нормы действующего российского права, регулирующие сферу отношений в области использования и охраны земель, а также результаты отечественной правоприменительной практики.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; выявление сущности правового режима земель данных субъектов Российской Федерации и факторов, определяющих особенности их правового режима; разработка теоретических положений в обозначенной области исследования.
Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:
- установить особенности и основные направления правового регулирования
использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга;
провести анализ правового режима земель населенных пунктов и выявить особенности правового режима земель указанных субъектов Российской Федерации;
рассмотреть правовые основы использования земель и провести анализ территориального планирования, градостроительного зонирования рассматриваемых населенных пунктов;
- рассмотреть правовое регулирование использования подземного пространства
при использовании земель городов федерального значения Москвы и Санкт-
Петербурга для целей застройки в части правового регулирования отношений,
возникающих в данной области, в правилах землепользования и застройки;
- провести анализ разработанных в земельно-правовой практике городов
федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга правовых мер по охране земель,
не имеющих аналогов в федеральном законодательстве;
- выявить пробелы и недостатки действующих нормативных правовых актов,
регулирующих использование и охрану земель городов федерального значения
Москвы и Санкт-Петербурга, внести предложения по совершенствованию
действующего законодательства.
Теоретическую основу исследования составили труды следующих ученых и теоретиков права: Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, О.А. Самончик, Ю.С. Шемшученко и др.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составляют федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в области использования и охраны земель, материалы практики арбитражных судов Российской Федерации.
В качестве методологической основы исследования использованы философские принципы развития и системности; общенаучные методы исследований (анализа, синтеза); специальные научные методы (исторический, сравнительно-правовой, логический); а также комплексный подход.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе впервые проведено комплексное исследование правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, изучен правовой режим их земель, осуществлен сравнительно-правовой анализ в указанной области изучения.
В результате проведенного исследования получены следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Правовое регулирование использования и охраны земель городов федерального
значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется на основании норм
различной отраслевой принадлежности и характеризуется:
1) конкретизацией норм федерального законодательства в нормативных
правовых актах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,
наличием нормативных правовых актов, которые не имеют аналогов в
федеральном законодательстве;
ужесточением (по сравнению с федеральным законодательством) правовых требований, предъявляемых к охране земель рассматриваемых субъектов Российской Федерации;
недостаточным правовым регулированием отдельных отношений в области использования и охраны земель;
4) наличием коллизий между нормами федерального законодательства и
нормативными правовыми актами городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга.
Специфика использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется рядом экологических факторов, связанных с повышенным загрязнением всех компонентов природной среды в результате высокой плотности застройки, концентрации различных видов транспорта, высокой плотности населения. Данные факторы создают дополнительные антропогенные нагрузки на земли рассматриваемых субъектов Российской Федерации и должны учитываться при осуществлении правового регулирования использования и охраны их земель. Поскольку состояние земель указанных населенных пунктов зависит от степени загрязнения иных компонентов природной среды, правовое регулирование их охраны должно основываться на комплексном подходе охраны всех компонентов природной среды.
Основной задачей правового регулирования использования и охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должна являться задача обеспечения безопасности населения, проживающего на территориях данных субъектов Российской Федерации.
Правовое регулирование использования подземного пространства при осуществлении застройки на землях городов федерального значения Москвы и
Санкт-Петербурга требует разработки и включения в градостроительные регламенты положений об использовании подземного пространства. Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства должны разрабатываться с учетом природных, техногенных, социальных, экономических факторов и закреплять допустимые показатели плотности подземной застройки и минусовой высотности (глубины) подземной застройки.
Положения градостроительных регламентов об использовании подземного пространства городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны закрепляться в отношении территориальных подзон, выделяемых в границах единой территориальной зоны. Специфика использования подземного пространства указанных населенных пунктов практически исключает возможность разработки единого градостроительного регламента использования подземного пространства для целой территориальной зоны. Границы территориальных подзон подземного пространства могут не совпадать с границами территориальных подзон наземного пространства.
Покрытие поверхности земли водо- и воздухонепроницаемыми материалами в процессе застройки, асфальтирования (так называемое «запечатывание территории») является одним из основных видов негативного воздействия на почвы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и нуждается в правовом регулировании. Указанная деятельность должна осуществляться с учетом соблюдения следующих правовых требований:
1) получения предварительного разрешения уполномоченного органа
государственной власти;
2) проведения подготовительных работ, включающих снятие, транспортировку
и сохранение плодородного слоя почвы;
3) минимизации площади покрытия поверхности земли водо- и
воздухонепроницаемыми материалами;
проведения рекультивации земель за счет средств лиц, деятельность которых привела к покрытию поверхности земли водо- и воздухонепроницаемыми материалами, а также проведения работ по компенсационному озеленению в зоне осуществления указанной деятельности;
возмещения вреда в случае неправомерного покрытия поверхности земли водо- и воздухонепроницаемыми материалами.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена важностью и актуальностью темы исследования. Сформулированные в диссертации выводы, теоретические положения и предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в правотворческой деятельности, а также в правоприменительной практике. Положения диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях в области использования и охраны земель, а также отдельных правовых институтов в данной области исследования.
Теоретические выводы могут быть использованы в учебном процессе при разработке программ, чтении лекций, ведении практических семинарских занятий, преподавании специальных курсов в высших учебных заведениях по дисциплинам «Земельное право» и «Экологическое право».
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова. Отдельные положения исследования нашли отражение в статьях, опубликованных диссертантом по теме исследования. Основные положения диссертации доложены в выступлениях на научных конференциях по экологическому и земельному праву, использованы при участии в заседаниях научного кружка кафедры экологического и земельного права.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 10 параграфов, перечня использованных нормативных правовых актов и судебно-арбитражной практики, библиографии.
Понятие «использование земель» применительно к землям населенных пунктов. Взаимосвязь использования и охраны земель
Термин «использование земель», широко применяемый в теории земельного права, а также в земельном законодательстве Российской Федерации, представляет собой комплексное понятие. Определение термина «использование земель» не закреплено на уровне федерального законодательства, а таюке в законодательстве городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Использование земель в теории земельного права, как правило, рассматривается через различные виды использования земель. Фактически, отношения по использованию земель представляют собой отношения по извлечению полезных свойств и качеств земли, необходимых для осуществлении тех или иных видов деятельности. Регулируя более узкий объем отношений, чем земельные правоотношения в целом, земельные правоотношения по использованию земель имеют более узкий характер и являются одним из видов земельных правоотношений в целом.
Использование земель в значительной мере осуществляется через реализацию прав на землю собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков. Так, например, как предусмотрено ст. 40 ЗК РФ , собственник земельного участка имеет право: 1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а таюке пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; 3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; 4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
Таким образом, субъекты земельных правоотношений вправе осуществлять виды использования земель по собственному усмотрению, в пределах имеющихся у них прав и обязанностей, с учетом соблюдения ограничений прав на землю, применимых к данным земельным правоотношениям.
Использование земель приобретает особенности и специфику в зависимости от характера конкретных правоотношений, возникающих по поводу использования земли.
Как и иным правоотношениям, земельным правоотношениям по использованию земель присуще наличие ряда составляющих элементов: 1) норм права, регулирующих данные правоотношения; 2) субъектов права - участников земельных правоотношений; 3) объекта права; 4) содержания земельных правоотношений.
Существенным образом на характер земельных правоотношений по использованию земель влияет объект земельных правоотношений. Статья 6 ЗК РФ в качестве объектов земельных отношений рассматривает землю как природный объект и природный ресурс, земельные участки, части земельных участков. При характеристике отношений по использованию земель необходимо учитывать, что при реализации имущественных прав на землю объектом земельных отношений является конкретный земельный участок, по поводу которого возникают земельные отношения, либо часть земельного участка, а таюке все недвижимое имущество, которое прочно связано с землей, - и в этом случае возникают земельные отношения по использованию данного конкретного земельного участка либо его части. Помимо этого, земля может рассматриваться как природный объект, природный ресурс, и, соответственно, объектом использования в данном случае будет рассматриваться земля как природный объект и природный ресурс. В ст. 4 Федерального закона № 7-ФЗ от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ «Об охране окружающей среды») земли и почвы названы объектами охраны от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
Следует также согласиться с точкой зрения Ю.Г. Жарикова, который отмечает, что объектом земельных отношений может являться федеральный земельный фонд, а также земельный фонд субъектов в целом, его составные части в пределах границ республик, областей, административно-территориальных образований, отдельные участки, как это происходит, например, при реализации функции управления земельным фондом6. Объектом земельных правоотношений по использованию земель могут таюке являться земли, находящиеся в границах того или иного населенного пункта, как, например, при осуществлении территориального планирования такого населенного пункта, градостроительного зонирования и т.д.
При классификации земельных правоотношений необходимо в самостоятельный вид выделять земельные правоотношения по поводу использования и охраны различных категорий земель, в том числе правоотношений по использованию и охране земель категории земель населенных пунктов .
Особый вид земельных правоотношений, тесно связанный с правоотношениями по использованию земли — это «охранительные земельные правоотношения», целью которых является охрана прав субъектов земельных правоотношений на землю, а также сохранение земли как природного объекта. Как определяет Ю.Г. Жариков, «основными формами реализации этих правоотношений является регулирование порядка использования и охраны земель путем закрепления в законе прав и обязанностей лиц, использующих землю, выполнения соответствующих функций управления, установление ограничений прав на землю и применение санкций к правонарушителю: мер административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности в случае нарушения земельного законодательства»8.
Все создаваемые в рамках земельного законодательства институты, механизмы так или иначе направлены на регулирование отношений по использованию земель, основной задачей которых должно являться, в первую очередь, обеспечение рационального использования и охраны земель.
Правовой режим земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
Определение понятия «правовой режим земель» имеет важное теоретическое и практическое значение для выявления сущности правового регулирования использования и охраны земель. Как справедливо указал О.И. Крассов, «анализ понятия «правовой режим земель» имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых земельное законодательство регулирует широкий спектр земельных отношении» .
Одним из основных принципов, определяющих использование и охрану земель в Российской Федерации, является деление земель по целевому назначению на категории. Данный принцип закреплен в ст. 1 ЗК РФ, устанавливающей, что земельное законодательство Российской Федерации основывается, помимо иных принципов, на принципе деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из принадлежности земель к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства.
Пункт 2 ст. 7 ЗК РФ закрепляет, что правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Исходя из статьи 1 и статьи 7 ЗК РФ, можно сделать вывод о том, что в понимании ЗК РФ правовой режим земель определяется тремя основными факторами: во-первых, принадлежностью земель к той или иной категории, во-вторых, - исходя из зонирования территории, в-третьих - основываясь на разрешенном использовании земельных участков.
Закрепленное в ЗК РФ понимание правового режима земель лишь частично отражает подход к данному понятию, сложившемуся в теории земельного права, поскольку разрешенное использование земельных участков и зонирование территории являются характеристиками, применимыми не ко всем категориям земель. При этом в большей мере они относятся к категории земель населенных пунктов (о зонировании можно также говорить в отношении земель историко-культурного назначения, а также категории земель промышленности, энергетики, транспорта, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения) .
Анализ правового режима земель в земельно-правовой науке носит более широкий характер и не сводится к пониманию правового режима земель только через определение категории земель, разрешенного использования земельных участков и зонирования.
Понятие «правовой режим земель» впервые в теории земельного права было затронуто И.И. Евтихеевым, который говорил о том, что при общем правовом основании - государственной собственности на землю — существуют разные и не совпадающие по объему земельные режимы для отдельных разрядов земель. Как отмечал автор, «под земельным режимом понимается статус прав и обязанностей органов земельного управления в отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного управления основных функций - административной, юрисдикционной и нормативной»24.
Н.И. Краснов указывал на то, что под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать «установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве»25.
И.А. Иконицкая определяла правовой режим земель как «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющие определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»26.
О.И. Крассов отмечает то, что «правовой режим земель (всех земель, отдельных категорий и их видов) представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управление использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав и обязанностей лица, которое использует участок на законных основаниях»2 .
Рассматривая правовой режим земель, можно говорить как о правовом режиме земель в целом, так и о правовом режиме земель отдельных категорий. Важнейшее значение установления правового режима земель заключается в том, что через него определяется порядок использования и охраны земель. Как указывал О.И. Крассов, «практическое значение понятия «правовой режим земель» заключается в том, что его употребление дает возможность определить порядок использования и охраны определенной категории земель, то есть установить особенности содержания права собственности в отношении той или иной категории земель, возможности использования земель на основании соответствующих титулов (права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и др.), особенности управления использованием и охраной земель и т.д.» .
Основу деления земель Российской Федерации на категории, в том числе и основу выделения категории земель населенных пунктов, составляет деление земель по целевому назначению. В основе выявления правового режима земель, относящихся к категории земель населенных пунктов, лежит градостроительное зонирование, а в основе определения правового режима земельных участков, расположенных на землях населенных пунктов, также, помимо прочего, и разрешенное использование земельного участка. Как справедливо отмечал О.И. Крассов, «правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов зонирования территорий, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости. Помимо этого на правовой режим земельного участка оказывает влияние наличие ограничений прав на землю, а также наличие публичных и частных сервитутов»29.
Отличительной особенностью, определяющей уникальность правового режима земель населенных пунктов, в том числе и правового режима земель городов Москвы и Санкт-Петербурга, является то, что на их территориях происходит смешение правовых режимов различных категорий земель. Таким образом, можно говорить о неоднородности правового режима земель городов Москвы и Санкт-Петербурга. Некоторыми авторами в такой ситуации применяется термин «наложение» правовых режимов одних категорий земель на правовые режимы иных категорий . Особенность целевого назначения городских земель заключается в том, что они предназначены не для какой-то одной цели, а для обеспечения всевозможных нужд города31.
Территориальное планирование городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и его влияние на использование и охрану их земель
Территориальное планирование в Российской Федерации осуществляется на трех основных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Градостроительным законодательством Российской Федерации устанавливается, что генеральный план населенного пункта является основным документом территориального планирования на муниципальном уровне, первостепенным документом планирования градостроительного развития территории того населенного пункта, для которого он разрабатывается, направлен на регулирование использования земель такого населенного пункта. Положения генерального плана должны учитываться при разработке правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий, при осуществлении проектирования, строительства, реконструкции в населенном пункте.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим территориальное планирование в Российской Федерации, является Градостроительный кодекс РФ. Согласно п. 2 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, территориальное планирование — это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований.
Как предусмотрено п. 3 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ, основными документами территориального планирования городов Москвы и Санкт-Петербурга являются их генеральные планы, при этом устанавливается, что «Генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга включают в себя текстовые материалы, сведения, а также карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения на территории города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга. ... Согласование проектов генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга не осуществляется. Публичные слушания по проектам генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга».
Впервые институт территориального планирования появился в западных странах. Планирование территории городов осуществляется в Германии с 1900 г., в Великобритании первый нормативный правовой акт о планировании был принят в 1909 г. 1и Территориальное планирование во многих странах зарождалось и развивалось таким образом, что сначала оно появлялось на городских территориях, а впоследствии распространялось на территорию всей страны .
На территории нашей страны территориальное планирование начало свое активное развитие с 20-х годов XX века. Одним из основных актов на первоначальном этапе становления территориального планирования стало Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 октября 1926 г. «Об обязанности для городских поселений и поселков иметь планы и проекты планировки» .
В настоящее время территориальное планирование городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга представляет собой комплексный правовой механизм, предопределяет не только порядок использования и охраны земель городов Москвы и Санкт-Петербурга, а решает целый комплекс задач в развитии города экологического, социально-экономического и иного характера, основные из которых заключаются в следующем: 1) обеспечение безопасности территории и предотвращение вредных воздействий хозяйственной деятельности на окружающую среду; 2) сохранение и развитие системы природных и озелененных территорий города; 3) охрана объектов культурного наследия; 4) обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности проживающего на территории населенного пункта населения, улучшение жилищных условий населения, повышение уровня застройки; 5) развитие общественных территорий, формирование комплексов объектов социальной инфраструктуры; 6) обеспечение надежности и безопасности систем транспортного обслуживания и инженерного обеспечения территории.
Генеральные планы городов Москвы и Санкт-Петербурга имеют непосредственное значение для организации рационального использования и охраны их земель, поскольку являются основой градостроительного зонирования и планировки территорий в городах Москве и Санкт-Петербурге, размещения и строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Как предусмотрено ст. 24 Градостроительного кодекса города Москвы, задачи территориального планирования и мероприятия по территориальному планированию города Москвы должны определяться, в том числе, в области сохранения, рационального использования и развития особо охраняемых природных территорий, природных и озелененных территорий, охраны объектов культурного наследия и сохранения исторического облика города Москвы, совершенствования функционально-планировочной структуры территории города Москвы, развития систем транспортного обслуживания населения и территории города Москвы, размещения и строительства, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры, развития систем инженерного обеспечения населения и территории города Москвы, размещения и строительства, реконструкции объектов инженерной инфраструктуры, развития систем культурно-бытового обслуживания населения города Москвы, размещения и строительства, реконструкции объектов социальной инфраструктуры, комплексного развития жилых территорий, жилищного строительства, реконструкции, капитального ремонта жилищного фонда, комплексного развития общественно-деловых территорий, размещения и строительства, реконструкции общественных, административных, деловых объектов капитального строительства регионального значения, комплексного развития производственных территорий, размещения и строительства, реконструкции производственных объектов капитального строительства регионального значения.
Понятие «охрана земель». Принципы охраны земель
Основной подход, сложившийся в эколого-правовой и земельно-правовой науке в отношении охраны земель, заключается в рассмотрении земли как природного ресурса. Объектом охраны при этом в первую очередь признается земля как природный ресурс.
Земля как природный ресурс рассматривается, с одной стороны, как составляющая часть окружающей природной среды и служит средством производства, а с другой стороны, - является операционным базисом осуществления хозяйственной и иной деятельности. А.К. Голиченков указывает на две основные функции земли как природного ресурса: «Первая из них - способность земли служить в качестве естественного средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве. Вторая — способность выступать в качестве территориальной (пространственной) основы (базиса) осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ».
Охрана земель включает систему организационных, экономических, правовых, инженерных и других мероприятий, направленных на защиту земель от неправомерного, нерационального использования, защиту от вредных антропогенных и природных воздействий в целях повышения эффективности природопользования и создания благоприятной экологической обстановки.
Определяя понятие «правовая охрана земель», В.В. Петров говорил о том, что «правовая охрана земель — система содержащихся в правовых нормах предписаний, направленных на сохранность земель, восстановление и улучшение их почвенного плодородия»1 .
А.А. Забелышенский определял правовую охрану земель как «закрепление в нормах права оснований и условий землепользования, ответственности за их нарушение, системы организационно-правовых мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель с учетом взаимодействия с другими элементами природы и окружающей природной среды, охрана прав землепользователей и укрепление законности в земельных отношениях»200.
ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве объектов охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности указал земли, недра, а также почвы. Действовавший ранее Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» в различных нормах предписывал необходимость охраны почв, однако, среди объектов охраны окружающей природной среды почвы специально не выделялись, объектами охраны признавались земля и ее недра (Ст. 4). ЗК РФ также не выделяет в качестве отдельного объекта земельных правоотношений почвы. Однако отсутствие в некоторых федеральных нормативных правовых актах почв в качестве объекта охраны окружающей природной среды, а также объекта земельных правоотношений не означает, что поверхностный плодородный слой земли не подлежит правовой охране .
При рассмотрении объектов охраны, закрепленных в ЗК РФ, на наш взгляд, следует согласиться с мнением О.Л. Дубовик, которая относит к объектам охраны не только земли как природный объект и природный ресурс, земельные участки, а также режимы охраны и порядок использования земель, земельных участков, почв203. На наш взгляд, в населенных пунктах рассмотрение в качестве объекта охраны режимов охраны и порядка использования земель, земельных участков, почв имеет немаловажное значение, поскольку, как было рассмотрено выше, в населенном пункте происходит смешение, наложение правовых режимов земель различных категорий в рамках единого правового режима земель населенных пунктов. Охрана режимов отдельных территорий города, таких как, например, земель особо охраняемых природных территорий, земель историко-культурного назначения города и т.д., приобретает особую актуальность для сохранения этих территорий и объектов, расположенных на них.
Правовое регулирование отношений в области охраны земель основывается на определенных принципах, которые, в свою очередь, «выступают одним из элементов основных начал» регулирования отношений в области охраны земель.
Регулирование правовой охраны земель, в том числе правовой охраны земель городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, основывается на ряде правовых принципов. Из закрепленных в Конституции РФ общих принципов, распространяющих свое действие на всю систему права, которые непосредственным образом относятся к охране земель, являются положения, устанавливающие основы правового режима земли как природного объекта и природного ресурса. Статья 9 Конституции РФ закрепляет, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», при этом, как закреплено в статье 36 Конституции РФ, «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Одним из основных межотраслевых принципов земельного права, регулирующих охрану земель, является закрепленный в ст. 1 ЗК РФ принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде. Данный принцип, как совершенно справедливо отмечает Волков Г.А., «направлен на экологизацию земельного законодательства» 5, и в этом заключается важнейшее значение данного принципа для реализации охраны земли. Межотраслевой характер принципа охраны земли проявляется в данном случае при соприкосновении земельного права прежде всего с экологическим правом, и в указанном принципе установлен прежде всего экологический аспект регулирования земельных отношений206.
Именно через охрану земель проявляется тесная взаимосвязь земельного и экологического права, а также происходит экологизация земельного права. Эта характерная особенность охраны земель заложена в принципы, в соответствии с которыми она осуществляется, поскольку охрана земель основывается не только на общеотраслевых принципах, закрепленных в Конституции РФ, и принципах земельного права; охрана земель также базируется на принципах экологического права, т.к. общественные отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (охране природных ресурсов), а соответственно и охрана земли как природного ресурса и составной части окружающей природной среды, относятся к предмету экологического права.
