Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие и становление законодательства о недрах :
1.1. Горное законодательство Российской Империи 10
1.2. Законодательство о недрах советского периода 27
1.3. Современное формирование законодательства о недрах на примере нефтегазовой промышленности 35
Глава 2. Предоставление недр и земельных участков в пользование организациям нефтегазовой промышленности :
2.1. Исследование порядка предоставления недр в пользование организациям нефтегазовой промышленности 51
2.2. Особенности предоставления земельных участков для нужд недропользования организациям нефтегазовой промышленности 69
2.3. Разграничение норм горного и земельного законодательства при предоставлении недр в пользование для нефтегазовой промышленности 87
Глава 3. Проблемы рационального использования и охраны недр и земель в процессе недропользования организациями нефтегазовой промышленности :
3.1. Рациональное использование недр организациями нефтегазовой промышленности 107
3.2. Рациональное использование попутного нефтяного газа организациями нефтегазовой промышленности 111
3.3. Правовая охрана недр при консервации и ликвидации нефтегазовых скважин 122
3.4. Правовая охрана земель, нарушенных в процессе недропользования разливами нефти 135
Заключение 155
Библиография
- Горное законодательство Российской Империи
- Законодательство о недрах советского периода
- Исследование порядка предоставления недр в пользование организациям нефтегазовой промышленности
- Рациональное использование недр организациями нефтегазовой промышленности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На протяжении многих лет вопросы, связанные с недропользованием, были актуальными для российского законодательства. Актуальными они остаются и в настоящее время, в связи, с чем объем многочисленных изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» за последние годы увеличился. Тем не менее, некоторые современные проблемы правового регулирования использования и охраны недр и полезных ископаемых остаются до сих пор нерешенными, что, зачастую, причиняет государству, окружающей среде и гражданам существенный вред.
Согласно законодательству о недрах, которое основывается на Конституции РФ, все недра в границах территории России, включая содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.
Как известно, такие полезные ископаемые, как нефть и газ, ориентированы большей частью на экспорт. Однако, например, добываемый попутный нефтяной газ каждый день сжигается недропользователями на факельных установках или рассеивается, несмотря на то, что он является государственной собственностью, подлежит правовой охране в соответствии с п. 1 ст. 9 Конституции РФ, а, главное, может экспортироваться.
В условиях мирового финансового кризиса повысились риски по невыполнению недропользователями своих обязанностей, установленных законодательством о недрах, по ликвидации и консервации нефтегазовых скважин, что не обеспечивает в значительной степени должную и необходимую охрану окружающей среды.
С момента принятия Закона РФ «О недрах» практика торгов в форме конкурса показала, что, зачастую, данный правовой режим был обременен
субъективными коррумпированными условиями при проведении конкурсов, что отрицательно влияло на принятие решений о выборе недропользователя. Поэтому не конкурс, а аукцион стал основной формой проведения торгов на право пользования участками недр. Однако аукцион не предусматривает критериев и требований к участникам торгов, что позволяет участвовать в них любому лицу, которое не имеет даже опыта работ по геологическому изучению, разведке и добыче полезных ископаемых. Отсутствие опыта работ в области недропользования, например, при добыче нефти и газа может негативно повлиять на недра, что приведет к экологически неблагоприятным последствиям. Поэтому актуальным также становится исследование проблемы критериев и требований к участникам торгов в форме аукциона при решении вопросов предоставления недр в пользование.
Также остро стоит проблема по срокам оформления земельных участков для нужд недропользования, в частности, для геологического изучения недр. Несмотря на взаимодействие органов государственной власти и недропользователей, отмечается, что за последнее время процедура оформления прав землепользования усложнилась до предела.
Из проблемы оформления земельных участков для нужд недропользования следует проблема резкого снижения объёмов геологоразведочных работ, что является причиной уменьшения добычи полезных ископаемых на старых месторождениях, которые уже не компенсируют прирост запасов. В советское время, например, значительный прирост запасов различных видов полезных ископаемых обеспечивался опережающими геологическими исследованиями.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что возникла необходимость в более детальном исследовании отдельных вопросов, складывающихся в процессе пользования недрами.
Степень разработанности темы. Горное законодательство имеет более чем трехсотлетнюю историю, в каждом из трех ее периодов (Российская Империя, Советский Союз, Российская Федерация) многие важные его положения рассматривались и изучались правоведами. Следует отметить, что именно в период горного законодательства Советского Союза горные отношения начали изучаться как общественные отношения в области использования и охраны недр, поэтому «горное законодательство» и «законодательство о недрах» впоследствии стали синонимами.
В разные годы в юридической науке вопросы, связанные с правовым регулированием использования и охраны недр рассматривались многими специалистами, в результате чего они нашли свое отражение в трудах следующих ученых:
в Российской Империи - А.Л. Боровиковского, Н.Ф. фон Дитмара, В.В. Исаченко, Д.П. Карницкого, Г.Г. Левестама, А.Н. Митинского, М.Я. Пергамента, В.А. Удинцева, А.А. Штофа и других;
в Советском Союзе - М.И. Агошкова, Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, Л. А. Заславской, A.M. Каверина, М.Е. Коган, Н.В. Мельникова, Н.Б. Мухитдинова, Г.Н. Полянской, А.А. Рускола, Н.А. Сыродоева и других;
в Российской Федерации - Д.В. Василевской, М.В. Дудикова, Б.Д. Клюкина, Е.А. Козловского, Е.Ю. Мазкова, М.Е. Певзнера, А.И. Перчика, С.А. Сосны, Л.В. Столяровой, О.М. Теплова, Н.И.Толстых и других.
Комплексные исследования правовых вопросов, затрагивающих использование и охрану недр, проведены в работах В.Б. Агафонова, М.В. Дудикова, B.C. Комисаренко, О.И. Котовой; Е.Ю. Мазкова, И.И. Павлова, А.В. Сапожникова, О.М. Теплова, Д.В. Хаустова, Д.Г. Храмова. Они посвящены ряду проблем, многие из которых остались нерешенными до настоящего времени. Отношения в области недропользования
стремительно развиваются, поэтому на данном этапе необходимость в исследовании правового регулирования использования и охраны недр возрастает. В особенности это касается проблем использования и охраны недр, обеспечения защиты интересов государства, граждан Российской Федерации, а также организаций нефтегазовой промышленности.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере предоставления недр в пользование и земельных участков для нужд недропользования организациям нефтегазовой промышленности, рационального использования и охраны недр, а также земель, нарушенных в процессе пользования недрами организациями нефтегазовой промышленности.
Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие общественные отношения в области использования и охраны недр и определяющие права и обязанности недропользователей, российская и зарубежная правоприменительная практика в этой области.
Цель и задачи диссертационной работы. Цель настоящей работы состоит в исследовании правовых норм, регулирующих использование и охрану недр организациями нефтегазовой промышленности, и на этой основе выработка конкретных предложений по совершенствованию существующего правового регулирования в области использования и охраны недр организациями нефтегазовой промышленности. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи:
- изучение исторического развития, а также современного
формирования законодательства о недрах на примере нефтегазовой
промышленности;
- исследование проблем правового регулирования предоставления
недр в пользование, а также земельных участков для нужд
недропользования организациям нефтегазовой промышленности;
выявление проблем действующего законодательства о недрах в области рационального использования и охраны недр организациями нефтегазовой промышленности;
формулирование предложений по совершенствованию правового регулирования использования и охраны недр на примере нефтегазовой промышленности.
Методологической основой исследования является комплекс научных методов исследования: сравнительно-правовой, исторический, системно-структурный, статистический и другие.
Теоретической основой исследования послужили монографические работы современных российских правоведов. При написании диссертации были изучены труды ученых в области природоресурсного, земельного и экологического права: Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Л.А. Заславской, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Е.Г. Краюшкиной, Е.В. Новиковой, Н.А. Сыродоева, О.М. Теплова, Л.Б. Шейнина и других.
Научная новизна исследования. Исследования по проблемам правового регулирования использования и охраны недр и полезных ископаемых проводились и прежде. Тем не менее, значение актуальности этих исследований по многим положениям снизилось в связи с быстроразвивающимися отношениями в области недропользования и российским законодательством.
Научная новизна настоящей диссертационной работы заключается в том, что предпринята попытка исследования современных актуальных проблем правового регулирования использования и охраны недр, в частности, на примере нефтегазовой промышленности, с учетом последних изменений законодательства о недропользовании, что позволило
сформулировать предложения по совершенствованию действующих правовых норм в области недропользования и землепользования. Основные положения, выносимые на защиту:
1. Право недропользования в нефтегазовой промышленности, будучи
подинститутом института права недропользования отрасли горного права,
представляет собой, по мнению диссертанта, систему правовых норм,
регулирующих общественные отношения в области:
геологического изучения месторождений углеводородов, разведки и добычи нефти и газа и их компонентов, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей углеводородного сырья (трубопроводов, подземных хранилищ нефти и газа и их компонентов), в пределах участка недр и земельного участка, предоставленных недропользователю.
В связи с отсутствием критериев и требований к участникам торгов в форме аукциона на право пользования участками недр возникает необходимость в уточнении положений законодательства о недрах об аукционах на право пользования участками недр, в соответствии с которыми участки недр предоставляются в пользование. Диссертантом предлагается установить в законодательстве о недрах критерии и требования к участникам торгов в форме аукциона на право пользования участками недр такие же, какие предъявляются к участникам торгов в форме конкурса. В связи, с чем аукцион станет закрытым, и в нем будут участвовать только те лица, чья деятельность действительно направлена на геологическое изучение месторождений углеводородов, разведку и добычу нефти и газа.
В связи с недостаточным урегулированием порядка оформления земельных участков, необходимых для недропользования, предприятиями нефтегазовой промышленности, сроки которого составляют более одного года, предлагается закрепить правило о том, что земельные участки,
необходимые для проведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются на основании заявления недропользователя, заинтересованного в предоставлении земельного участка; документов, содержащих сведения о выполнении кадастровых работ по земельному участку; подписания договора аренды земельного участка. Это позволит предоставлять земельные участки для нужд недропользования в максимально короткий срок: до одного месяца и нескольких дней.
4. В целях обеспечения эффективной реализации принципа
рационального использования недр, в рамках действующего
законодательства о недрах, предлагается в лицензионных соглашениях на
право пользования недрами предусматривать обязанность
недропользователя - предприятия нефтегазовой промышленности по
утилизации попутного нефтяного газа в качестве сырья для
электроэнергетических, нефтехимических и других предприятий, а также
для осуществления возможности его приема в газотранспортную систему.
5. Для эффективного функционирования правового механизма по
обеспечению обязательных мероприятий по ликвидации и консервации
нефтегазовых скважин, диссертантом предлагается установить правовой
режим использования амортизационного фонда недропользователями —
предприятиями нефтегазовой промышленности в рамках лицензионных
соглашений на право пользования недрами. В частности, предлагается
устанавливать в заключаемых лицензионных соглашениях на право
пользования недрами, что амортизация ликвидированных нефтегазовых
скважин осуществляется за счет средств создаваемого недропользователем
- предприятием нефтегазовой промышленности амортизационного фонда,
размер, порядок формирования и применения которого определяются
соглашениями в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Денежные средства амортизационного фонда позволят проводить
амортизацию уже ликвидированных скважин, которые со временем
разрушаются или приходят в негодность, что приводит к утечкам газа в атмосферу из выработанных нефтегазовых месторождений, а, впоследствии, к загрязнению окружающей среды.
Практическое значение диссертации заключается в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут быть использованы при разработке нового или совершенствовании действующего законодательства о недрах. Материалы диссертации могут быть использованы в правоприменительной практике, органами государственной власти, юридическими службами нефтегазовой промышленности, в процессе преподавания курсов «Горного права», «Земельного права», «Экологического права» и «Природоресурсного права», а также в научно-исследовательской работе.
Апробация результатов исследования. Теоретические и практические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, были изложены в научных публикациях и доложены в выступлениях на научно-практических конференциях, которые проводились в Российском государственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающие десять параграфов, заключения и библиографии, которая содержит перечень использованных нормативно-правовых актов и научной литературы.
Горное законодательство Российской Империи
Становление института недропользования берет свое начало со времен Руси, когда московские правители, например, если начинать с Ивана III, стали развивать и поддерживать горное дело (поиск руд и их разработка, строительство плавильных заводов). Первых «еуропских» горных мастеров пригласил Иван III. При Иване Грозном активно велись поиски золотых и серебряных руд, англичане добились больших привилегий, получили разрешение на разработку железных руд. По указам первых Романовых проводились экспедиции с участием сотен людей для выявления месторождений серебра - монетного материала России, а также меди и других полезных ископаемых. Однако, по мнению диссертанта, дореволюционное правовое регулирование недропользования активно начало развиваться в основном с эпохи Петра Великого. Это и неудивительно: если в западноевропейских странах уже к 15-16 вв. были выработаны более или менее твердые принципы горного законодательства, что впоследствии им позволило развить горные законы, то на Руси было совсем не так. Появление в Западной Европе горного законодательства связано, прежде всего, с быстрым и ранним развитием горного дела. При возникновении различных западноевропейских государств в них уже существовали горные разработки с технически развитым оборудованием, установились понятие о горной регалии и правила о передаче в разработку месторождений полезных ископаемых частным лицам. После свержения монгольского ига начинаются попытки русских царей восстановить горное дело1.
При Петре Великом отмечается ярко выраженное становление горного дела. Его устные распоряжения о поисках полезных ископаемых выполняются очень быстро: поиски проводятся на Урале, в Сибири, на Севере, на Кавказе, на Волге и Дону.
Вследствие чего возникла проблема, где централизовано хранить все полезные ископаемые. Создается объединенная горная администрация путем утверждения нормативно-правового акта: Именного Указа от 24 августа 1700 года «Об учреждении приказа Рудокопных дел» , куда передавались все найденные полезные ископаемые, в том числе и ранее найденные.
Впоследствии проблемы недропользования возникают из-за отсутствия нормативно-правового регулирования, которые, в свою очередь, создают ряд проблем, например, в торговых отношениях.
В связи со своим желанием облегчить открытие месторождений полезных ископаемых в России, Император издает Указ от 2 ноября 1700 года «О прииске золотых, серебряных, медных и иных руд по всему пространству России; об осмотре Воеводам приисканных руд на месте, и о награждении учинивших таковой прииск частных людей».
В Указе говорилось о жаловании великого государя в случае обнаружения руд и наказании рудоискателя, в случае сокрытия находки .
Этот указ позволил начать активные поиски и добычу полезных ископаемых, что существенно улучшило ситуацию в развитии горного дела, поскольку много людей приступило к разработке найденных ими приисков.
Однако 8 июня 1711 года недавно созданный Сенат упраздняет приказ Рудокопных дел. Все рудокопные дела передавались ведомствам, которые существовали в губерниях .
Эти ведомства зачастую не пополняли казну Империи из-за чиновничьего произвола, что существенно повлияло на денежное состояние государства, поскольку некоторые начальники отписывались об отсутствии приисков полезных ископаемых, несмотря на то, что это было не так.
И только почти через четыре года 17 мая 1715 года ситуация изменилась, поскольку был вновь создан приказ Рудокопных дел5.
Появилась необходимость восстановить и укрепить прежнее единство в управлении горным делом.
В петровские времена появляется частное горное предпринимательство, а также отделяется право на недра от права на поверхность земли. Эти новшества должны были способствовать развитию горного дела. Но приглашенные Петром иностранные предприниматели не были заинтересованы в российском горном деле, поскольку опасались потерь своего капитала из-за отсутствия у них каких-либо прав.
10 декабря 1719 года утверждается Указ «Об учреждении Берг-Коллегиума», в котором можно увидеть первую серьезную горнозаконодательную меру как «Берг-Привилегия». «Берг-Привилегия» в соответствии с этим Указом включала в себя основание горного законодательства, которое выразилось в появлении первых недропользовательских прав, как право каждого поданного российского государства на поиск месторождений полезных ископаемых, добычу и обработку полезных ископаемых6.
Берг-Привилегия дала серьезный стимул к развитию не только горных отношений, но к развитию всего горного законодательства, поскольку ее основание можно увидеть и в современном законодательстве о недрах - геологическое изучение, разведка и добыча полезных ископаемых.
30 июля 1720 года Берг-Привилегия была дополнена еще одним правом, которое давало разрешение иностранным специалистам рудных дел пользоваться всеми правами наравне с русскими поданными7.
Это дополнение позволило иностранным предпринимателям участвовать в развитии российского горного дела, к чему стремился Император. Равные права русских и иностранных предпринимателей на поиск месторождений полезных ископаемых, добычу и обработку полезных ископаемых являлись залогом здоровой конкуренции.
Необходимо также отметить, что сам принцип Берг-Привилегии, как и многие его нормы, несомненно, доказывают то, что Петр Великий заимствовал их из иностранных горных законов. Это касается и горной регалии, поскольку это понятие было чуждо нашему государству.
Законодательство о недрах советского периода
Государственная политика Союза ССР привела к излишней централизации и партийно-чиновничьему бюрократизму в решении вопросов предоставления и изъятия земли31.
Это обусловило содержание законодательных актов в области промышленной эксплуатации недр земли. Начиная с Горного положения СССР и заканчивая Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 года, содержание горных отношений предопределялось государственной формой собственности на недра.
А административно-правовой метод стал основным способом регулирования отношений недропользования.
Стоит не согласиться с автором, высказавшим данную точку зрения, поскольку в СССР присутствовал частично гражданско-правовой метод регулирования, но непродолжительное время.
Однако уже в 40-х годах XX века государственная социалистическая собственность охватывает весь круг возможных объектов права собственности, в том числе и право государственной социалистической собственности на недра земли. Это подтверждает и Г.А. Аксененок, считая, что исключительной собственностью государства является не только земля, но и ее недра 2.
Стоит отметить, что ученые, которые занимались правовыми проблемами недропользования, зачастую придерживались практически одинаковых взглядов, поскольку право было пронизано социалистическими идеями, т.е. тем, что являлось основой того времени.
Например, Г.Н. Полянская признавала, что такие объекты, как леса, земля, ее воды и недра, являются средствами производства, состоящими только в исключительной собственности государства. Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик рассматривали недра как один из видов имущества, которое является исключительной собственностью государства33.
Административный подход к использованию недр, как исключительной собственности государства, выражался в централизованном методе управления в этой области общественных отношений.. В основе централизованного метода управления лежали многочисленные приказы, распоряжения, а также установки, спускаемые сверху.
Централизованный метод управления активно применялся руководством в период культа личности Сталина в решении почти всех вопросов34, - отмечал профессор Г.А. Аксененок.
С одной стороны это имело отрицательный элемент, поскольку воля только одного человека являлась прерогативой, а с другой стороны -должным образом обеспечивался порядок в отношениях недропользования, но, ни первое, ни второе не должно умалять прямое действие закона.
Если обратиться к истории законодательства о недрах, то можно отметить, что Декрет «О недрах земли» регламентировал порядок и способы эксплуатации недр земли на основе проведенной национализации земли. При этом эксплуатация недр и распределение добычи полезных ископаемых находились в ведении Горного Совета ВСНХ и его органов. Можно сказать, что вся горная промышленность была под контролем Горного Совета. Централизованный метод управления пронизывал всю систему горных отношений сверху донизу, что даже проявлялось в непосредственной эксплуатации полезных ископаемых, которая производилась национализированными государственными предприятиями, находившимися в ведении уполномоченных государственных органов35.
Стоит отметить, что в советское время были тресты, которые так же, как и другие предприятия, выполняли установки уполномоченных органов.
В июле 1923 года вступило в силу Положение о недрах и их разработке, которое распространялось уже, в отличие от Декрета «О недрах земли», и на территории союзных республик36.
Данный нормативно-правовой акт разрешал всем гражданам поиски и разведку полезных ископаемых с предоставлением преимущественного права на разработку месторождения полезных ископаемых как первому открывателю, т.е. допускал частное предпринимательство в горной промышленности. Такой подход к частному горному промыслу, вообще, противоречил сам по себе административному регулированию недропользования советской властью. Ответ на этот вопрос заключался в том, что уровень развития горной промышленности намного отставал от заданных тенденций коммунистической партии, поэтому руководству СССР пришлось решиться на такие гражданско-правовые меры. Так, снова появилась некоторая «горная свобода», которая была отменена с приходом советской власти.
Развитие добывающей, топливной и энергетической промышленности потребовало за собой и развитие нового горного законодательства, особенно в области порядка пользования и распоряжения полезными ископаемыми, залегающими в недрах земли.
Это привело к тому, что гражданско-правовой метод, который использовался Советами, в итоге из старого Положения о недрах и их разработке нашел свое отражение в новом горном законе: 9 ноября 1927 года ЦИК и СНК СССР утвердил Горное положение Союза Советских Социалистических Республик. В развитие его были приняты горные законы в союзных республиках, например, в РСФСР Горный закон был принят 16 апреля 1928 года .
При этом необходимо отметить, что термины «горное законодательство», «законодательство о недрах» и «законодательство о недропользовании» имеют равнозначный характер, поскольку в разные времена означали и означают одно и то же.
В Горном положении сохранилось предоставление возможности частного предпринимательства в горном деле, а также весьма подробно был регламентирован порядок получения участков на правах первого открывателя, его права и обязанности. Допуская, в целях развития промышленности, частное предпринимательство в горном деле, законодательство о недрах одновременно целым рядом ограничений способствовало подготовке условий для ликвидации капиталистических элементов. Специальные ограничения были установлены в отношении обязательного минимума горных работ, ограничивалась переуступка прав, все горные работы были поставлены под контроль государственных органов. Что явно отличало новое Горное положение от Положения о недрах и их разработке, поскольку в последнем были установлены ограничительные условия, как в отношении ряда местностей, так и в отношении размера площади, предоставляемой в разработку, сроков для производства разведочных работ. Также необходимо отметить, что на правоотношения, связанные с горным промыслом, распространяли свое действие общие правила советского законодательства об ограничениях капиталистических элементов и государственном контроле .
Исследование порядка предоставления недр в пользование организациям нефтегазовой промышленности
Основания возникновения прав пользования участками недр предусматриваются ст. 10.1 Закона «О недрах», которые сформированы на административно-правовом механизме.
Исключение составляет лишь п. 8 и п. 9 ст. 10.1 Закона «О недрах», которые говорят о том, что основанием возникновением прав может являться вступившее в силу соглашение о разделе продукции и государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр, заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с законодательством о размещении заказов61.
Соглашение о разделе продукции является элементом договорных отношений в недропользовании. Но на сегодняшний день существует проблема слабой реализации законодательства о соглашениях о разделе продукции в условиях российской экономики, из-за чего на высшем уровне не раз говорилось о невыгодности заключения таких соглашений. Государственный контракт также является элементом договорных отношений в недропользовании, но только с одной особенностью, что данное соглашение может заключаться только на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд по двум видам недропользования: региональному геологическому изучению недр и геологическому изучению недр.
При этом необходимо отметить, что российское законодательство под государственными и муниципальными нуждами понимает обеспечиваемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности РФ или муниципальных образований.
Соответственно, основания возникновения прав пользования недрами можно разделить на две основные группы в зависимости от их юридической природы: административно-правовые и договорные62.
Но в последнее время используется и смешанная группа. В ней используются, как административно-правовые, так и договорные методы регулирования недропользования.
Е.В. Кабатова писала, что каждый из этих подходов может быть обоснован, в каждом можно выявить свои «плюсы» и «минусы», с которыми необходимо мириться для достижения тех целей, которые ставит перед собой государство63.
На сегодняшний день почти весь процесс предоставления недр в пользование, с двумя исключениями, можно назвать административным и подразделить на четыре последовательных этапа: определение участков недр для передачи в пользование; определение условий недропользования; выбор недропользователя; оформление предоставления недропользователю права пользования участком недр.
Определение участков недр, которые подлежат передаче в пользование, обычно осуществляется в рамках федеральных и региональных программ развития народного хозяйства и его отраслей. В конечном итоге эти программы устанавливают цель и ожидаемый конечный результат использования того или иного участка недр. Затем ведется подготовка перечня участков недр, которые будут предоставляться в пользование в течение определенного срока. Подготовка перечня объектов лицензирования осуществляется в соответствии с программами развития минерально-сырьевой базы и добывающей промышленности, конъюнктурой рынка минерального сырья, поступающими заявками на разработку месторождений полезных ископаемых .
Объекты лицензирования, включенные в утвержденные перечни, выставляются на конкурсы и аукционы или предоставляются в пользование на бесконкурсной основе.
Причем необходимо отметить, что в РФ существует два вида конкурсов и аукционов: закрытые и открытые.
Открытый конкурс (или аукцион) проводится без ограничений по численности и категории недропользователей, а закрытый конкурс (или аукцион) проводится для определенных категорий недропользователей.
Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно- технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, учет интересов национальной безопасности РФ. Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр.
Предоставление права пользования недрами может также осуществляться с применением только двух механизмов - результаты аукционов или решение уполномоченных органов. Применение того или иного механизма зависит от вида пользования недрами. Предоставление права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых может осуществляться на основе аукционов. После анализа практики проведения конкурсов, многочисленных консультаций, как с представителями федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ было принято решение о том, что конкурсы на право пользования недрами являются механизмом, отягощенным большим субъективным фактором, что негативно сказывается на принятии решений о выборе пользователя недр.65.
В случае исключения из практики конкурсной системы ликвидируется один из востребованных институтов недропользования. В нашей стране накоплен богатый опыт конкурсного предоставления недр в пользование. Но, мы согласны с тем, что чиновники зачастую превратили конкурс не в торги, а в способ получить выгоду и удовлетворить собственные интересы, который не имеет никакого отношения к конкурсной системе. Тем самым недобросовестные чиновники подорвали доверие у недропользователей к состязательности на конкурсных торгах.
В данном случае, речь тогда должна идти о торгах в форме аукциона, которые не учитывают специфическую направленность деятельности участников при решении вопросов предоставления недр в пользование. Предоставление недр в пользование на условиях конкурса зачастую действительно имеет субъективный характер. Выигравшим торги по конкурсу признается лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, обладает такими критериями как: научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, сроки реализации соответствующих программ, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства. То обстоятельство, что конкурсная комиссия заранее назначена, позволяет недобросовестным участникам торгов становиться победителями конкурса, не имея для этого, как опыта работы в области недропользования, так и других критериев, в соответствии с которыми выявляется победитель.
Рациональное использование недр организациями нефтегазовой промышленности
Рациональное использование недр и правовая охрана минеральных ресурсов - важнейшая задача науки и практики. Технический прогресс в нефтегазовой промышленности развивается быстрыми темпами, и нынешнее, а также благополучие будущих поколений зависит только от того, как бережно и разумно будут разрабатываться природные ресурсы.
Минерально-сырьевая база России является редкой по сравнению с остальным миром, поскольку в ней аккумулируются многочисленные виды полезных ископаемых, которые, в свою очередь, могут иметь гигантские, как объемы, так и масштабы деятельности для недропользователей. При всей уникальности минерально-сырьевой базы российская добывающая промышленность не является лидером на мировой арене, поскольку это связано, прежде всего, с географическим месторасположением и сложными подземным залеганием полезных ископаемых. А многие советские месторождения в результате длительного использования истощаются.
Значительные месторождения нефти и газа, которые снабжают внешних и внутренних потребителей, уже давно перешли в стадию падающей добычи. Практически большая часть проблем в последние годы аккумулировалась в государственном секторе по контролю за рациональным использованием и охраной недр.
Бережное отношение к природным ресурсам нашей страны, в особенности к недрам, не может существовать без нормативного закрепления их рационального использования и правовой охраны. Поэтому законодатель придает этим вопросам особое значение.
Рациональное использование и правовая охрана недр заключается в наблюдении за надлежащим выполнением технических методов и способов горных работ и соответствия с геологическим строением месторождений, их особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль), а также правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ, в целях достижения наиболее полного использования месторождений полезных ископаемых (технический контроль) .
Первостепенной задачей геологического контроля является охрана недр от нерационального использования полезных ископаемых, а также деятельность в области сокращения потерь углеводородов при их добыче, а в дальнейшем и переработке.
Как известно, проблемы рационального использования и правовой охраны недр до сегодняшнего дня остаются нерешенными, поскольку многие предприятия нефтегазовой промышленности нарушают нормы по охране недр, что при добыче нефти и газа причиняет существенный вред государству, населению и природе в целом.
Негативным примером такого ущерба является то, что нефтяные компании до сих используют метод, в соответствии с которым добываемая нефть на промысле отделяется от других полезных ископаемых, например, от питьевой воды (так называемое «полоскание» нефти). Это приводит к загрязнению питьевой воды нефтяными шламами (отходами).
Поэтому, как отмечал Н.Б. Мухитдинов, геологический контроль всегда должен быть также направлен на обеспечение соблюдения установленного порядка и эффективности геологических работ, выполняемых добывающими предприятиями .
Целью добывающих компаний является полное извлечение из недр полезных ископаемых, имеющих промышленное значение. Но, как известно, при любой добыче существует вероятность потерь полезных ископаемых. Для этого государство устанавливает нормативы потерь полезных ископаемых, чтобы компании имели возможность не нарушать закон и не быть виновными в этом, поскольку мелкие потери, очевидно, являются неизбежными. Однако государство требует от добывающих компаний не допускать потерь, которые превышают нормативы.
Сверхнормативные потери приносят двойной вред государству и природе. Во-первых, добывается меньше, чем следовало бы, полезных ископаемых. Во-вторых, потерянные ископаемые или безвозвратно утрачены, или смогут быть когда-нибудь извлечены, но с большими расходами, чем, если бы они были добыты своевременно118.
Способ добычи нефти и газа до сих пор остается один — бурение, но, всякое проникновение в землю с целью недропользования не является конвейером, что, очевидно, порождает вопрос об индивидуализации потерь каждого месторождения.
Рациональное использование недр в значительной степени связано со спецификой учета потерь, которые призывают к принятию доступных для понимания правовых норм, где будут отражаться особенности разрабатываемых месторождений нефти и газа.
Сокращение потерь полезных ископаемых является проблемой не только для государства, но и для природы в целом, поскольку все природные ресурсы в своем нормальном состоянии образуют сплоченный организм, который в процессе недропользования может иметь, как положительный, так негативный эффект. Некорректное бурение, например, может привести к таким проблемам, как уменьшение запасов подземных вод, ухудшение почвенного слоя, и многому другому, что является недопустимым.
Поэтому стоит отметить, что рациональное использование и охрана недр предполагают такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств друг с другом и разработка месторождений не влекла бы за собой ухудшения состояния земли, вод и лесов11 .
Важным при разработке месторождений полезных ископаемых является то, что нельзя допускать ухудшения состояния земельной поверхности, поскольку это приводит к деградации почвы.
Отмечается, что одним из главных минусов работ по добыче нефти и газа является истребление плодородных земель, что главным образом минимизирует, например, сельскохозяйственное производство. Многие тысячи гектаров плодородных земель пропадают для сельскохозяйственного и лесного использования. А загрязненные нефтегазовой промышленностью земли зачастую сами уже являются центрами загрязнения почв, воды и окружающей среды в целом, что ухудшает условия жизни человека на этих землях.
С учетом того, что до 2020 года добыча жидкого углеводорода будет держаться на уровне около 300 миллионов тонн в год, - это позволит достичь отметки к 2012 - 2013 годам десять миллиардов тонн нефти , необходимо уже сегодня предпринимать законодательные шаги в области охраны недр.
Рациональному использованию и охране недр посвящено 16 статей 3 раздела Закона «О недрах». Однако необходимость в уточнении некоторых норм, внесение изменений и дополнений, которые, например, позволят остановить неправомерные действия недропользователей, бесспорна.
На сегодняшний день в России острыми проблемами правового регулирования рационального использования и охраны недр являются, прежде всего: рациональное использование попутного нефтяного газа организациями нефтегазовой промышленности и правовая охрана недр при консервации и ликвидации нефтегазовых скважин.
Эти вопросы приобрели особое значение, поскольку в России на постоянной основе ведется добыча нефти и газа и их компонентов, что причиняет природе колоссальный ущерб .
