Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1 Землеустройство как предмет правового регулирования
1 Понятие и принципы землеустройства 13
2 Объекты землеустройства 46
3 Субъекты юридически значимых землеустроительных действий 58
4 Правовое содержание землеустроительных действий 75
ГЛАВА 2 Проблемы правового регулирования землеустроительного процесса
1 Понятие и стадии землеустроительного процесса 102.
2 Реализация прав участников землеустроительного процесса. 121
3 Основные стадии землеустроительного процесса 123
4 Особенности правового регулирования проведения землеустроительных действий на землях отдельных категорий 150
ГЛАВА 3 Соотношение землеустроительных правотношений с другими видами земельных правоотношений
1 Землеустроительных правоотношений в системе земельных правоотношений 162.
2 Отношения по планированию в сфере использования земель и землеустроительные отношения, 18$
3 Землеустроительные правоотношения при формировании земельных участков 203
4 Соотношение землеустроительных и земельно-кадастровых правоотношений 2J7
Список использованной литературы
- Понятие и принципы землеустройства
- Объекты землеустройства
- Понятие и стадии землеустроительного процесса
- Землеустроительных правоотношений в системе земельных правоотношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие земельной реформы затронуло все земельные отношения, внося существенные коррективы в правовое регулирование как отношений в области владения, пользования и распоряжения земельными участками, так и отношений в области управления земельными ресурсами. Существенные изменения перетерпели и землеустроительные отношения. Если до начала земельной реформы 90-х годов 20 века землеустроительные мероприятия обеспечивали реализацию функции по управлению в сфере использования и охраны земли, находящейся в исключительной государственной собственности, і о в настоящее время землеустройство осуществляется на основе положений, закрепленных Констигуциеи Российской Федерации, в том числе многообразия форм собственности на землю. Это, а также развитие рыночных отношений, включение земельных ресурсов в оборот, установление новых принципов федерализма и осуществление муниципальной реформы, иные значимые общественные преобразования заставили пересмотреть содержание землеустройства и его назначение.
В то же время известно, что одними из наиболее проблемных с точки зрения реализации, являются отношения по формированию земельных участков. Остаются значительными временные и денежные затраты при осуществлении землеустроительных действий- Это, в свою очередь, затрудняет приобретение и реализацию законных прав на землю собственников, владельцев и пользователей земельных участков, создает существенные затруднения при защите прав на землю.
Закрепленные законодательно изменения в регулировании землеустроительных отношений также требуют комплексного изучения. Так, одним из результатов преобразований землеустроительных отношений является то, что исполнительные органы государственной власти освобождаются от проведения некоторых землеустроительных действий,
относящихся к функциям органов публичной влас і и, передавая их проведение частным лицам и организациям- Действующее законодательство предусматривает возможность проведения землеустроительных действий любыми лицами. В таком случае землеустройство перестает быть только одной из функций по управлению в сфере использования и охраны земли, а становится видом коммерческой деятельности. Определение границ земельных участков отнесено к виду деятельности по обслуживанию рынка недвижимости. Данный вид деятельности рассматривается как общественно значимые услуги- Такой подход к статусу землеустройства не отражает правового содержания землеустроительных действий. Комплексное исследование землеустроительных отношений позволит выявить проблемы реализации і аких отношений и сформулировать предложения по совершенствованию их правового регулирования. В то же время, такие землеустроительные действия как установление границ, согласование границ, закрепление их специальными знаками затрагивают интересы правообладаїелей земельных участков, потому что обеспечивают описание индивидуальных характеристик земельного участка как объекта права- Таким образом, выявляется новая задача землеустройства в современных условиях -создание условий для защиты прав и охраняемых законом интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости. Это также является основанием для изучения правовой природы землеустроительных действий.
Особенности землеустроительных действий связаны с одним из основных видов землеустроительных действий - межеванием земель и земельных участков. При межевании земель и земельных участков проводялся землеустроительные действия по установлению границ объектов землеустройства с закреплением таких границ межевыми знаками. В результате таких землеустроительных действий производится формирование земельного участка как объекта учета и права. Следовательно, землеустроительные действия, проводимые при межевании, обеспечивают
формирование объекта учега и права (в первую очередь земельного участка). Межевание земельных участков проводится как при разграничении государственной собственности, так и при предоставлении земельных участков в собственность, аренду, на праве постоянного (бессрочного) пользования, в срочное безвозмездное пользование, для различных видов хозяйственного и иного использования.
Исследование правовой природы межевания необходимо, так как с помощью землеустроительных действий, проводимых при межевании, реализуются различные виды земельных правоотношений, например, по планированию в сфере использования и охраны земель, земельно-кадастровые отношения, а также отношения права собственности на земельные участки.
Следует также заметить, что в современных условиях рациональное использование земли как части окружающей среды обеспечивают также градостроительное планирование, зонирование, резервирование земель. Землеустройство, градостроительное планирование, зонирование, резервирование объединяет один объект — земля как часть окружающей среды, пространс гвенно-территориальная основа. С включением земельных участков в гражданский оборот выявление правового значения землеустроительных действий, проводимых при градостроительном планировании, зонировании, резервировании, позволит обеспечить выявление и описание всех имеющих правовое значение характеристик земельного участка как объекта права. Это, в свою очередь, облегчит как проведение планирования в сфере использования и охраны земель, так и формирование цивилизованного рынка недвижимости, включая земельные участки.
Поскольку земельная реформа затронула практически весь круг земельных 01 ношений, актуальным является изучение соотношения землеустроительных правоотношений с иными земельными отношениями, прежде всего непосредственно связанными с землеустройством, К таким
б отношениям следует отнести, в первую очередь, отношения по ведению земельного кадастра, зонирования земель и другие.
Состояние исследования темы. В настоящее время с учетом новых подходов к земельному участку как природному объекту и ресурсу, а также объекту гражданского оборота, не было работ, посвященных исследованию правовой природы землеустройства в целом. Отдельные способы землеусгроиства являлись предметом исследования. Например, Лащенов А.В. рассматривал образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, при этом, автором подчеркивается прикладное значение межевания при определении границ земельного участка. Земельно-кадастровые правоотношения рассматривались Гаврилюк МЫ.2. Правовая природа межевания как основного землеустроительного мероприятия не была предметом исследования современных ученых правоведов.
Целью диссертационного исследование является - на базе изучения теоретических положений, анализа федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также практики их применения выработать концепгуальные предложения но совершенствованию правового регулирования землеустройства и межевания земельных участков с учетом принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов. Это свою очередь обеспечит правовое регулирование рынка недвижимости, включая земельные участки.
Задачами диссертационного исследования являются на основе теоретических положений, истории развития правового регулирования землеустройства и межевания в России, а также анализа современного законодательства выявить:
правовые аспекты землеустройства, особенности субъектов и объектов землеустройства, особенности проведения отдельных землеустроительных действий в условиях включения земельных участков в гражданский оборот и
1 Лащенов А В Правовое регулирование образование новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации Автореф диссерт. на соискание ученой степени кандидата юридических наук М 2005
законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов;
принципы проведения землеустройства и межевания, а также определить особенности их реализации в современных условиях.
выработать предложения по совершенствованию правового регулирования землеустроительных отношений в условиях включения земельных участков в гражданский оборот и закрепления в законодагельсгве принципа единства судьбы земельного участка и всех, прочно связанных с ним объектов;
оценить правовую природу межевания, выделив технические и правовые землеустроительные действия, проводимые при межевании, и их правовые последствия, а также сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования межевания земельных участков как объектов гражданского оборота.
Предметом диссертационного исследования являлись совокупность общественных отношений по землеустройс і ву, особенности, правовая природа и различия межевания земель и земельных участков; а также теоретические положения и нормативные правовые акты, регулирующие проведение землеустроительных мероприятий.
Методологическими основами диссертационного исследования являлись общенаучные способы и приемы познания, такие как метод сравнительного анализа, исторический метод, логические и прогностические приемы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и технико-юридический.
Изучение правовой природы землеустройства в России с периодичностью раз в пятьдесят лет предопределило применение в диссертационном исследовании в первую очередь исторического метода с целью выделения некоторых основных принципов при проведении
Гаврилюк М Н Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков Лвтореф диссерг насоисскан ученой степени каїїдид юрид паук М 2006
землеустройства и межевания в России, имеющих значение и практическое применение в современный период.
Теоретическими основами диссертационного исследования являлись научные труды по общей теории права, земельного права, землеустройства и межевания таких ученых как Алексеев С.С., Адиханов Ф.Х., Аксененок Г.А., Андриишин Н.В., С.А. Боголюбов, Венедиктов A3,, Волков ГА, Волков С.Н., Голиченков А.К., Дембо Л.И., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Иконицкая ИЛ., Кассо ЛА, Кавелин СИ, Козлов Н.И,, Козырь О.М., Колотинская Е.Н., Крассов О.И., Краснова О.И., Краснов Н.И., Мартынов Б.С, Осипов НЛ\, Ржаницын АА, Сахаров П.Д., Сыродоев Н.А., Осипов Н.Т, Петров В.В., Турубинер A.M., Удачин СА, Улюкаев В.Х., Успенский Л.В., Фесенко ИЛ., Фомина Л.П., Чешев А.С., Чубуков Г.В., Шулейкин И.Д., Хауке ОА, Ялбулганов А. А..
Научная новизна диссертационного исследовании в том, что оно является первым комплексным исследованием, посвященным рассмотрению правовой природы землеустройства в целом. При этом для выявления правового значения землеустройства в условиях включения земельных участков в гражданский оборот, рассмотрены содержание и особенности проведения отдельных землеустроительных действий, а также специальные требования к субъектам и объектам землеустройства. Кроме того, в диссертационном исследовании впервые рассматривается правовая природа межевания земельных участков в современных условиях. Роль межевания в условиях законодательного закрепления единства земельного участка и расположенных на нём объектов существенно изменяется. Оно является средством, с помощью которого реализуются как основные функции государства но управлению в сфере использования и охраны земель, так и земельные права и обязанности юридическими лицами и іражданами как правообладателями земельных участков и других объектов недвижимости.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что выводы и предложения, полученные
диссертантом, могут быть использованы в научных исследованиях правовых институтов землеустройства и межевания земель. Межевание в настоящее время формируется как межотраслевой институт и может быть предметом исследования. В целом выводы, полученные в результате исследования, позволяют провести работу по совершенствованию правового регулирования землеустройства в рамках реализации концепции законодательного закрепления принципа единства судьбы земельного участка и всех, расположенных на нём объектов- Полученные выводы также могут быть использованы при разработки учебных курсов по дисциплинам «Земельное право», «Землеустройство», «Кадастр», и проектов нормативных актов, регулирующих землеустроительные отношения в современных условиях в России.
Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты исследования используются автором при чтении лекций на юридическом факультете Санкт-Петербургского Государственного Универси ге ш по курсу «Земельное право», спецкурсам «Проблемы правового регулирования землепользования на примере Санкт-Петербурга»3; «Правовые проблемы регулирования землепользования на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области»4, «Землеустроительный процесс»5.
Диссертация обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта и выступлениях на ряде научно-практических конференций.
Основные положения, обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
Проірамма Утверждена на заседании учебно-методической комиссии юридического факультет СПбГУ -протокол 5 от 21 апреля 1999 года
4 Программа Утверждена на заседании учебно-методической комиссии юридического факультет СПбГУ -
протокол 14 от 15 мая 2003 года
5 Программа рассмотрена и рекомендована на заседании учебно-методической комиссии юридического
факультет СПбГУ - ироюкол № I от OS сентября 2005 года, утверждена на заседании Ученого Совета
юридического факультета СПбГУ - про гокол J& 9 от 22 сентября 2005 года
L В условиях включения земельных участков в гражданский оборот расширяются цели проведения землеустроительных действий. Это не только обеспечение рационального использования земли как основы жизни и деяіельности человека и компонента окружающей среды, но и обеспечение условий для защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости. Правовое регулирование проведения землеустроительных действий в новых условиях предлагается осуществлять с учетом следующих специальных принципов: а) публичности проведения землеустройства; б) устойчивости границ объекюв землеустройства; в) неопровержимости (неоспоримости) сведений об объектах землеустройства, содержащихся в государственных реестрах об учете недвижимого имущества; г) равенства прав участников землеустроительных действий.
2. Закрепленное в законе понятие землеустройства не учиїьшает новых целей и функций землеустройства. В целях обеспечения условий для защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков с помощью землеустройства проводится описание правовых характеристик объектов землеустройства, включая земельные участки, как объектов учета и права. Правовыми можно считать характеристики, которые определяют содержание земельных прав и обязанностей правообладателей земельных участков. В связи с этим можно выделить следующие землеустроительные действия, которые затрагивают земельные права и обязанности и определяют их содержание (юридически значимые действия): а) при согласовании границ объекта землеустройства выявление характера волеизъявления (обоснованное согласие или несогласие) правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости относительно таких правовых характеристик как целевое назначение, вид разрешенного использования, границы объектов, включая границы обременении; б) передача по акту правообладателю земельного участка межевых знаков под наблюдение за сохранностью в целях
11 обеспечения условий для реализации и защиты своих прав и обязанностей правообладателями земельных участков, имеющих общую границу.
Исходя их правового содержания землеустроительного процесса можно выделить следующие его особенности: во-первых, релятивность (относительность), при которой одна стадия перетекает в другую или проходит «красной нитью» через все стадии; во-вторых, осуществление землеустроительных действий в сфере бесспорной юрисдикции; в-третьих, неоднородность отношений участников землеустроительного процесса (административные, гражданские, земельные отношения). При этом следует подчеркнуть, что землеустроительный процесс завершается внесением, специально уполномоченным органом в данные государственного земельного кадастра сведений об объектах землеустройства.
Закрепленное в праве понятие межевания земельных участков не в полной мере отражает все правовые аспекты землеустроительных действий. В связи с этим, межевание земельных участков предлагается определить как проводимые участниками землеустройства в соответствии с законом совокупность землеустроительных действий по определению, согласованию с заинтересованными лицами границ земельных участков и других объектов землеустройства, а также установлению на местности специальных знаков (межевых знаков), передаваемых землеустроителем по акту правообладателю земельного участка под наблюдение за сохранностью.
В законодательстве недостаточно определен статус участников землеустроительных действий: землеустрошеля и заинтересованных лиц. На практике функции землеустроителя выполняют специалисты топографо-геодезических организаций. При этом затрагиваются права и охраняемые законом интересы правообладателей недвижимости, так как при согласовании границ земельного участка выявляется характер волеизъявления заинтересованных лиц относительно характеристик
объекта, которые могут оказать влияние на содержание земельных прав и обязанностей, а также закрепляют на местности межевые знаки, обозначающие границы объекта права, и передают такие знаки правообладателю земельного участка.
Недостаточный уровень правовой подготовки специалистов топографо-геодезических организаций является одной из основных причин нарушений прав заинтересованных лиц при проведении землеустроительных действий. Для устранения таких негативных последствий предлагается закрепить в законе минимальные профессиональные требования к землеустроителю.
Заинтересованными лицами являются правообладатели земельных участков или иных объектов недвижимости. Предлагаются следующие критерии, по которым лица могут быть признаны заинтересованными: а) зарегистрированное в соответствии с требованиями законодательства право на недвижимое имущество (титул) - критерий титульного владения; б) общая граница с объектом землеустройства или расположение внутри него - критерий общей границы с объектом; в) визуальный обзор объекта землеустройства-критерий визуального обзора. 6. Отношения по оформлению документов о правах на земельные участки, используемые на законных основаниях, (отношения по фактическому землепользованию) являются видом землеустроительных отношений, имею г временный характер, возникают на э гапе реформирования земельно-имущественных отношений с целью изменения объема (содержания) прав и обязанностей субъектов. Для возникновения отношений по фактическому землепользованию требуется наличие следующих юридических фактов. Во-первых, принятие законодательного акта на федеральном уровне об изменении земельных нрав и обязанностей (реформа земельных отношений, предоставление субъекту права землепользования по своему усмотрению выбрать вид права на землю: аренда, собственность, иное право). Во-вторых, волеизъявление
фактического землепользователя относительно изменения содержания его земельных прав и обязанностей. В-третьих, решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, обладающих правом предоставления земельных участков, принятое на основании такого волеизъявления. Землеустроительные действия, проводимые при установлении границ земельных участков, используемых на законных основаниях, обеспечивают реализацию функций по государственному управлению в сфере использования и охраны земель, а также формирование земельных участков как объектов іражданского оборота с учетом интересов правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости.
Понятие и принципы землеустройства
Правовая природа землеустройства изучалась в России довольно подробно как в дореволюционный период, так и после, и рассматривалось с различных точек зрения. Можно выделить две основные точки зрения на землеустройство: первая - определяла землеустройство как действия по установлению границ земельных участков как объектов землеустройства; вторая - определяла землеустройство как совокупность мероприятий, носящих экономический характер, и обеспечивающих эффективное и рациональное управление земельными ресурсами, В обоих случаях землеустройство рассматривалось как технические дейс і вия, имеющие прикладное значение. В целом, существовавший подход к правовой природе землеустройства можно назвать технико-экономическим. Причину разнообразия взглядов на землеустройство как правовое явление можно обьясниіь различными задачами, стоявшими в сфере регулирования земельных отношений, в тот или иной период истории России. До 1937 года изучению землеустройства были посвящены работы таких авторов, как Б.С.Мартынов, О. Хауке, С Л.Кавелин6, которые рассматривали землеустройство с различных точек зрения. Следует особо отметить исследование правовой природы землеустройства в работе Б.С.Мартынова7 «Понятие землеустройства (опыт догматического исследования Положения 29 мая 1911г.)», В названной работе автор обобщил различные существовавшие в тот период взгляды па правовую природу землеустройства и обоснованно отметил, что отсутствие определенности понятия «землеустройства» связано с его близостью к другим областям знаний и отраслям законодательства. В частности, современники Б.СМартынова8, выделяли «поземельное устройство», под которым понимали установление внешних границ участка, и «землеустройство», под которым понимали - меры по улучшению крестьянского землепользования путем устранения различных неудобств, то есть земель сельскохозяйственного назначения в современной терминологии. Можно сделать вывод, что «поземельное усіройство» определялось через совокупность технических действий по установлению границ, а «землеустройство» - через экономические меры, обеспечивающие рациональное крестьянское землевладение. Такой подход, к сожалению, сохраняется и в настоящее время.
Кроме того, к началу XX века под землеустройством понимали - отвод земель в административном порядке путем наделения (предоставления); устранение различных неудобств землевладения (таких как чересполосица, общность в землевладении, вклинивание и другие неудобства); продажу государственных земель крестьянам- О.Хауке, видел в землеустройстве деятельность государства по регулированию земельного строя в интересах общества, В таких определениях землеустройство также рассматривалось как технические действия, обеспечивающие реализацию государственной функции по управлению.
Следует согласиться с выделяемыми Б,С Мартыновым111 особенностями землеустройства. Во-первых, публичный характер землеустроительных действий, который проявлялся в том, что о проведении землеустроительных действий в письменном виде извещались все заинтересованные лица. Результаты проведения таких действий после их утверждения публиковались специально уполномоченным государством органом. Во-вторых, однократность их проведения. Однократность в первую очередь касалась проведения землеустроительных действий по межеванию земельных участков. Установив границы земельных участков» государство осуществляло только регулирование действий собственника по использованию участка в таких границах в рамках, установленных законом. Факт проведения землеустроительных действий по установлению границ и опубликования нх результатов специально уполномоченным органом подтверждает значимость таких землеустроительных действий, как для собственника, так и для государства. При проведении государственного межевания государство определяло границы своей собственности, а также признавало и предоставляло собственнику защиту от посягательств на границы его собственности.
Данные особенности (публичность и однократность проведения землеустрои іельньїх действий), по-нашему мнению, актуальны в современный период развития России. Существование в начале XX века государственного межевания, специального полюбовного межевания через посредников и судебно-межевого разбирательства11 позволяло правообладателям земельных участков самим выбирать способ установления границ своих участков в условиях правового регулирования процедур названных видов межевания, а также прав и обязанностей их участников. Признание со стороны государства факта завершенности землеустроительных действий через утверждение их результатов специально уполномоченным органом закрепляло значение государственного межевания.
После 1917 г, сохранялся технико-экономический подход к землеустройству как явлению правовой действительности. Землеустройство рассматривалось как инструмент регулирования земельных отношений, Н.И.Козлов в своей работе «Землеустройство (по Земельному кодексу Р.С.Ф.С.Р.)» понимал под землеустройством в широком смысле совокупность мероприятий, направленных на наиболее полное и хозяйственно-выгодное использование всех земель государственного фонда, а также выделение земель городам, поселениям, городского типа и госземимуществ12 (курсив наш Т,И,). Объектом землеустройства были только земли, находящиеся в едином государственном фонде, т.е. в государственной собственности, В первую очередь объектом землеустройства являлись земли сельскохозяйственного назначения. Земли городов и других поселений являлись объектами землеустройства только на стадии их выделения городам из состава сельскохозяйственных земель. В этот период уделялось внимание землемерно-техническим действиям, проводимым при землеусгройстве с целью рационального использования земель.
Объекты землеустройства
Перечень объектов землеустройства в Федеральном законе РФ «О землеустройстве» не совпадает с перечнем объектов земельных ошошепий, определенных в статье 6 Земельного кодекса РФ, Дефинитивная норма в сгагье 1 ФЗ «О землеустройстве» содержит только перечисление объектов землеустройства, не раскрывая их содержание, В других статьях ФЗ «О землеустройстве» (например, статья 13) в числе объектов землеустройства называются земли различных категорий и группы земельных участков, которые не перечислены в дефинитивной норме в статье 1 закона, В таком случае, дефинитивная норма названного закона не содержит исчерпывающего перечня объектов землеустройства. Кроме земель различных категорий, территориальных зон, земельных участков, частей земельных участков к объектам землеустройства в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» относятся; 1) группы земельных участков; 2) земельные участки для осуществления сельскохозяйственного производства; 3) территории субъектов РФ, муниципальных образований, других административно-территориальных образований; 4) территории, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока; 5) территории, используемые лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока.
Понятия некоторых объектов землеустройства, например, «группы земельных участков» и «территории, используемые лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока» отсутствуют в самом законе, и выделение их в качестве объектов землеустройства представляется спорным.
Группы земельных участков могут быть объединены в территориальные зоны, которые названы самостоятельным объектом землеустройства.
Территории, используемые общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока относятся к землям особо охраняемых природных территорий как вид земель в составе категории земель, - особо охраняемые территории. Понятие и особенности правового режима таких земель определены в специальном законе от 07 мая 2001 года № 49-ФЗ59 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока». В названном специальном законе предусмотрено образование част и терри і ории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, При этом, в состав части территории может входить поселение. В таком случае это земли поселений как категории земель. В случае, если поселение имеет временный характер и непостоянный состав населения, - это земли особо охраняемой территории как категория земель. Целью использования таких земель является - обеспечение условий для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.
В таком случае объектом землеустройства будут: 1) либо границы муниципального образования или иной территориальной единицы РФ, поселения, на территории которых проживают и осуществляют традиционные виды природопользования и хозяйствования; 2) либо земельный участок, который используется гражданами, относящимися к коренным малочисленным народам.
На территории, используемой лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока могут быть выделены земельные участки, которые также являются самостоятельным объектом землеустройства. В данном случае законодатель не придерживается единой терминологии, использует понятия, которые могут толковаться по-разному, что создает трудности при применении норм закона о землеустройстве.
Вряд ли можно признать обоснованным включение законодателем в перечень объектов землеустройства «территории», которые не являются объектами земельных отношений. При этом, понятие «территория» используется как для определения админисграгивно-территориальных единиц Российской Федерации, так и для определения одного из видов особо охраняемых территорий - территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока или лицами, относящимися к таким коренным малочисленным народам. Понятие «территории» используется в таких отраслях публичного права как конституционное , государственное, муниципальное . Объектом земельных отношений являются не территория, а земли, для коюрых установлен определенный правовой режим (земли различных категорий, перечислены в статье 7 Земельного кодекса РФ), В состав территории субъекта РФ, муниципального образования, иной административно-территориальной единицы могу г входить земли различных категорий. В таком случае объектом землеустройства являются земли различных категорий, а не территории,
В настоящей работе землеустройство рассматривается как описание в землеустроительных документах характеристик объекта, определяющих содержание земельных прав и обязанностей правообладателей недвижимости. Если признать, как указывает законодатель, «территории» в качестве объекта землеустройства, то в землеустроительных документах должны описываться характеристики территории, определяющие содержание земельных прав и обязанностей правообладателей земельных участков и других объектов недвижимости, к которым можно отнести: 1) местоположение границ, например, субъекта РФ, муниципального образования, иной административно-территориальной единицы; 2) границы земель различных категорий, которые входят в состав территории, например, субъекта РФ, муниципального образования, иной административно-территориальной единицы.
Такие характеристики указываются в документах территориального планирования. Объектами землеустройства являются границы субъектов РФ, муниципальных образований, других территориальных образований, а не их территории. В процессе землеустройства производится установление на местности границ субъектов Российской Федерации % иных территориальных единиц Российской Федерации включая муниципальные образования, районы, города, другие территориальные образования Российской Федерации для определения на местности территориальных пределов, на которых осуществляют полномочия представительные и исполнительные органы публичных образований
Понятие и стадии землеустроительного процесса
Землеустроительный процесс являлся предметом исследования и рассматривался как разновидность земельного процесса. 6 Для понимания содержания землеустроительного процесса следует обратиться к истории вопроса.
До 1917 года в России выделяли землеустроительный, земельный и межевой процессы. СП. Кавелин понимал под земельным процессом установление, оформление и защиту земельных прав. Собственники заинтересованы в установлении на местности границ своих земель и в гарантиях со стороны государства устойчивости чаких границ и незыблемости своих прав на землю, эти цели достигаются в межевом процессе. Постепенно в России начинает формироваться межевой процесс как закрепленная в законах деятельность специально уполномоченных органов, направленная на обеспечение устойчивости границ земельных участков и незыблемости прав собственников. Порядок проведения работ по установлению границ земельных участков и закреплению их на местносги межами регулировался специальным Законом о землеустройстве от 14 июня 1910 г., а также Положением о землеустройстве. Законодательством были определены способы раздела земельных участков на части (выдел селениям, выселкам, частям селений и т.п.), способы преобразования форм землевладений (выдел отдельным членам сельских обществ, разверстание угодий на отрубные участки и т.п.), способы уничтожения чересполосицы, способы раздела угодий, находящихся в общем пользовании, способы отграничения земель от смежных землевладений. Земля являлась объектом права частной собственности, и межевание обеспечивало защиту интересов собственников. Межевание признавалось важным действием при проведении землеустройства, предпринимаемым специально уполномоченными публичной властью должностными лицами, для обеспечения спокойствия владельцев и «развода по настоящим границам их владения»1 9, Процедура межевания была урегулирована и состояла из пяти стадий. Первая стадия -подготовительная, начиналась с обращения заишересованных лиц в Уездную Комиссию с заявлением о проведении землеустроительных действий. В заявлении указывалось, что конкретно желает провести заявитель -разрешить спор по границам, отграничить участок, возобновить границу и т.п. Землеустроитель выезжал на место, где он уточнял намерения заявителей, исследовал условия землевладения и землепользования, устанавливал, какие способы преобразования землевладений наиболее целесообразны. Он определял, на какие земли будет распространяться землеустройство, составлял примерный чертеж, выявлял дополнительную площадь, на которую должно было распространяться землеустройство. Землеустроитель определял также круг смежных землевладельцев, характер споров, которые имеются между ними, возможно ли достижение соглашения. Кроме того, он выяснял, не находятся ли земли, на которых проводится землеустройство, в залоге, не состоят ли они под запрещением, не обременены ли обязательствами прежнему собственнику. Землеустроитель имел право на месте знакомиться с документами, представляемыми лицами, участвующими в землеустройстве, определял возможность проведения землеустройства в обязательном порядке в случае несогласия части домохозяев или смежных землевладельцев. Землеустроитель был свободен в своих действиях и мог предпринимать любые действия, если они направлены на достижение целей землеустройства.
Вторая стадия - составление проекта землеустройства, третья стадия -доведение его до сведения населения, В них участвовали землеустроители, землемеры и заинтересованные лица. Землемер и землеустроитель проводили землеустройство в соответствии с утверждённым для них планом работ. На этом этапе землеустроитель проверял, извещены ли все заинтересованные лица. К числу заинтересованных лиц относились лица, имеющие смежную границу с участком, который подлежал землеустройству. Если в материалах не было информации об извещении заинтересованных лиц о проведении землеустройства, то землеустроитель приостанавливал производство по делу о землеустройстве, и направлял извещения всем заинтересованным лицам либо, не приостанавливая производство по делу о землсусгройсівс, извещал их лично. По поручению землеустроителя землемер мог направить извещения или оповестить лично о дате проведения землеустройства всех заинтересованных лиц. Землеустроитель по возможности вместе с землемером выезжал на место проведения землеустройства. На месте проведения землеустройства землеустроитель, или по его поручению землемер, разъясняли участникам порядок предстоящих действий и проверяли наличие технических и вспомогательных средств, необходимых для проведения работ по землеустройству. Обеспечение деятельности землеустроителя и землемера по проведению землеустройства возлагалось на заинтересованное лицо.
Если все заинтересованные лица являлись и между ними отсутствовали споры по внешним границам участка, то землеустроитель устанавливал внешние границы и, при содействии землемера, приступал к составлению проекта плана- Землемер обходил участок, подлежащий землеустройству, и устанавливал внешние границы в местах, где споры отсутствуют. Границы в таких местах устанавливались землемером согласно показаниям заинтересованных сторон и закреплялись в натуре постоянными знаками государственного межевания. В местах, где имелись споры, землемер отмечал границы по показаниям всех заинтересованных сторон, закрепляя их временными знаками. Если имелся спор, и одна из спорящих сторон не явилась, то землемер отмечал границы по показаниям явившейся стороны, закрепляя их временными знаками. При наличии споров землемер предлагал сторонам прийти к соглашению, а в случае не достижения соглашения собирал показания заинтересованных сторон. При этом стороны могли представлять доказательства своей правоты, которые оценивались землемером.
Землемер составлял проект спорного отграничиваемого участка, или участка, граница которого возобновлялась. Составленный проект разрешения спора с приложением плана землемер передавал землеустроителю. Землеустроитель в присутствии землемера предъявлял заинтересованным лицам составленный проект разрешения спора, выделения или возобновления границы участка. На данном этапе границы участка отграничивались временными (типа постоянных) межевыми знаками. Установив границы участка в натуре, землеустроитель или землемер составляли письменный проект землеустройства. Если проект составлялся не самим землемером, то он обязательно просматривался им на месте. Правильность работы землемера проверялась землемером-ревизором. Проверка касалась правильности технического оформления. Землемер-ревизор подписывал проект землеустройства, который землеустроитель представлял заинтересованным лицам с разъяснением порядка и сроков его обжалования, О проведённых работах землеустроитель составлял протокол. Все материалы землеустроителем передавались в Уездную Комиссию.
Четвертая стадия - рассмотрение и утверждение проекта, пятая стадия -приведение его в исполнение (реализация). Рассмотрение и утверждение проекта землеустройства производилось Уездной Комиссией, которая была вправе принять решение об утверждении проекта без изменений, изменить его либо возвратить материалы землеустроителю для доработки, прекратить дело о землеустройстве. Решение Уездной Комиссии могло быть обжаловано путем подачи частной жалобы в Губернскую Комиссию в течение 30 дней с даты его объявления или с даты выдачи решения или выписки из него. После утверждения проекта землеустройства Уездной Комиссией, материалы передавались в Губернскую Комиссию, которая включала работы в план, и командировала землемера для приведения его в исполнение и установления на местности границ участка. На подлинных экземплярах планов ставил подпись губернский землемер, что подтверждало правильность их оформления, затем они утверждались Губернской комиссией. 20
Землеустроительных правоотношений в системе земельных правоотношений
В современных условиях усложнения общественных отношений наиболее результативным является комплексный подход при исследовании такого многообразного явления правовой действительности как землеустройство. Комплексность подхода, по-нашему мнению, проявляется в рассмотрении особенностей землеустроительных правоотношений в их взаимосвязи и взаимозависимости с другими видами земельных правоотношений. Такое рассмотрение выявит взаимодействие землеустроительных правоотношений не только с земельными, но и с гражданскими и админисіраіивньши правоотношениями. В рамках данного исследования будут рассмотрены взаимодействие землеустроительных только с земельными правоотношениями, Особенности взаимодействия и влияния землеустроительных и других видов правовых ошошений будут только обозначены. В условиях становления рынка недвижимости значение и место землеустроительных правоотношений в системе правовых отношений может быть предметом самостоятельного исследования.
Ранее были рассмотрены особенности субъектов, объектов, содержания землеустройства. На практике проведение землеустроительных действий занимает значительное время и связано с существенными финансовыми затратами. При этом, выявляются значительное количество нарушений прав участников землеустроительных действий сотрудниками топографо-геодезических организаций (не привлечение к процедуре согласования границ, проведение согласования границ камеральным способом, когда правообладатель соседнего участка по причине неподготовленности не может оценить, как соотносится граница на плане и на местности, и в результате добросовестно заблуждается и др,). Изменение правового регулирования землеустроительного процесса в современных условиях направленно исключительно на уменьшение сроков и стоимости проведения землеустроительных действий, так как землеустроительные действия рассматриваются исключительно как технические. Рассмотрение связей и зависимостей землеустроительных и других видов земельных отношений позволит выявить особенности землеустроительных правоотношений в современных условиях, а также проблемы правового регулирования таких отношений,
В связи с новыми целями землеустройства появляются новые особенности землеустроительных правоотношений. С включением земельных участков в гражданский оборот расширяется круг правоотношений, с которыми землеустроительные правоотношения тесно взаимодействуют.
В период монополии государственной собственности на землю землеустроительные правоотношения как часть земельных правоотношений в первую очередь «обслуживали» правоотношения по государственному управлению в сфере использования и охраны земель, а также правоотношения по землепользованию. Инициатором возникновения землеустроительных отношений в этот период являлись органы государственного управления. Землеустроительные правоотношения являются средством реализации правоотношений по управлению в сфере использования и охраны земель и по землепользованию. Приступать к использованию земельного участка в соответствии с законодательством до 1993 года можно было только после проведения землеустроительных действий и получения документа, удостоверяющего права на земельный участок (статья 10 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, статья 32 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года).
В современных условиях землеустроительные правоотношения как часіь земельных правоотношений возникают при формировании земельного участка как объекта учета и права. Изменения функций государства в сфере регулирования земельных отношений также требуют изменений содержания прав и обязанностей субъектов государственного управления в сфере использования и охраны земель. Объектом государственного управления может быть только земельный участок, находящийся в государственной собственности. Для внесения сведений о праве государственной собственности в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним должно быть проведено его формирование. Следовательно, для реализации отношений по управлению в сфере использования и охраны земель должно быть проведено формирование земельного участка для разграничения государственной собственности на землю. Таким образом, в современных условиях землеустроительные отношений обеспечивают формирование земельного участка для разграничения государственной собственности на землю. Рассмотрению особенностей землеустроительных правоотношений при формировании земельных участков посвящен параграф 3 настоящей главы. После разграничения государственной собственности на землю земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могуг быть предоставлены для использования в определенных целях на правах аренды, собственности, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования. Таким образом, землеустроительные правоотношения обеспечивают условия для реализации земельных правоотношений по предоставлению земельных участков.
