Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие российского законодательства о формировании объектов землеустройства в XVIII - XX вв 11
1. Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России 11
2. Правовое регулирование межхозяйственного (территориального) земле устройства в советском и новейшем законодательстве 29
Глава II. Правовой механизм образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства 62
1. Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений 62
2. Способы образования новых и упорядочения существующих земельных участков 75
3. Формирование частей объектов землеустройства 93
4. Землеустроительное формирование территориальных зон 105
Глава III. Проблемы совершенствования российского законодательства о территориальном землеустройстве 120
1. Сравнительно-правовой анализ законодательства ряда зарубежных стран о формировании объектов землеустройства 120
2. Развитие федерального нормотворчества в сфере регулирования территориального землеустройства 133
3. Регулирование законодательством субъектов Российской Федерации отношений при проведении территориального землеустройства 153
Заключение 170
Библиография 173
Список нормативно-правовых актов и материалов судебной практики 184
- Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России
- Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений
- Землеустроительное формирование территориальных зон
- Регулирование законодательством субъектов Российской Федерации отношений при проведении территориального землеустройства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Территориальное землеустройство как система отношений по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков, их частей и территориальных зон является объектом правового регулирования.
Посредством землеустройства осуществляется формирование и индивидуализация земельных участков (их частей) в качестве объектов имущественных прав и обременении, установление границ зон с особыми условиями использования территорий, а также изменение границ объектов землепользования, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении. При этом законодательно закреплен принцип обязательности проведения землеустройства, что позволяет обеспечить соблюдение прав и законных интересов участников земельных отношений.
Исследование землеустроительных отношений имеет существенное теоретическое и практическое значение для организации использования и охраны земель. Однако на современном этапе полноценный научный анализ проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства не проводился. Законотворчество в этой сфере по большей части не имеет теоретического концептуального обоснования, что неизбежно отражается на его качестве. В таких условиях необходим развернутый системный подход к изучению правового механизма землеустройства исходя из его целей, задач, принципов и особенностей.
Актуальность темы исследования обусловлена и проблемами реализации законодательства о территориальном землеустройстве, связанными с наличием декларативных и бланкетных норм, его пробельностью и колли-зионностью, отсутствием единообразия в разрешении споров в области
землеустройства. При этом нормотворчество и правоприменительная практика опережают теоретические исследования.
Анализ механизма правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в историческом и современном контексте позволит определить направления его дальнейшего совершенствования и повышения эффективности.
Цель диссертационного исследования - на базе изучения теоретических положений, анализа законодательства и практики его применения выработать систему концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования отношений по образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства. Данная цель предопределила постановку следующих задач:
определение правового механизма территориального землеустройства с точки зрения особенностей его объектов, субъектов и правовьж средств;
обзор подходов к закреплению нормативных предписаний в сфере землеустройства исходя из анализа отечественного законодательства XVIII-XXbb;
характеристика тенденций современного российского и зарубежного законодательства в рассматриваемой области;
- выявление основных проблем правоприменительной практики и
методологических путей их решения на базе полученных теоретических
выводов,
-формулирование предложений по совершенствованию законодательства о территориальном землеустройстве.
Предметом диссертационного исследования стали совокупность общественных отношений по поводу формирования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства, а также теоретические положения и правовые средства регулирования территориального землеустройства (нормы права, складывающиеся в связи с их применением правоотношения и положения законодательства, зарубежная правоприменительная практика, теоретические основы и проблемы).
Методологической основой исследования является комплексное использование способов и приемов научного познания с учетом рассмотрения предмета изучения в диалектической и исторической взаимосвязи.
К числу методов исследования относятся общенаучные способы познания, включающие исторические, логические, прогностические приемы, использование систем сбора первичных данных и их обработки (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и технико-юридический.
Отсутствие теоретических работ по теме диссертации предопределило применение самостоятельных исследовательских приемов: установление и систематизация правовых оснований образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства; обобщение и анализ предпосылок для повышения эффективности правового регулирования в этой сфере; прогнозирование развития законодательства исходя из полученных результатов исследования.
В совокупности перечисленные методы позволили раскрыть правовой механизм территориального землеустройства во взаимосвязи с задачами текущей земельной реформы, различными отраслями законодательства, опытом правоприменительной практики.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по общей теории земельного права, а также отдельные исследования по вопросам формирования, изъятия и предоставления земельных участков, использования результатов землеустройства для целей государственного и муниципального управления земельными ресурсами, совершения сделок с земельными участками, разрешения земельных споров.
Общие проблемы регулирования земельных отношений освещались в литературе по теории земельного права (Аксененок ГА, Балезин В.П. Беляева З.С., Боголюбов СА, Быстрое Г.Е., Волков ГА, Галинов-ская ЕА, Голиченков А.К., Ерофеев Б.В., Жариков Ю.Г., Иконицкая ИА,
Козырь О.М., Колотинская Е.Н., Краснов Н.И., Крассов О.И., Минина Е.Л., Осокин Н.Н., Пашова М.С., Петров В.В., Сыродоев НА, Чубуков Г.В. и др.).
Вопросы экологизации земельного законодательства, установления и развития приоритетов охраны окружающей среды в механизме земельно-правового регулирования исследовались в работах Боголюбова С А, Брин-чука М.М., Быстрова Г.Е., Васильевой М.И., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Жарикова Ю.Г., Казанцева Н.Д., Колбасова О.С., Петрова В.В., Петровой Т.В., СыродоеваНА и др.
Специальные теоретические исследования законодательства о землеустройстве, а также смежных вопросов правового регулирования отношений в сфере деятельности по ведению государственного земельного кадастра при использовании результатов землеустройства проводились Забе-лышенским АА, Колотинской Е.Н., Сахаровым П.Д., Сидоренко В.Н., Ялбулгановым АА.
Историческое аспекты развития отечественного законодательства о землеустройстве освещались в работах Балезина В.П., Бочкова Н.В., Волкова С.Н., Пальчикова Ф.И., Ржаницына АА, Рудина Н.П., Снегирева МА, Хауке ОА, Шулейкина ИД.
Комментирование действующего законодательства в исследованной области осуществлялось Боголюбовым СА, Быстровым Г.Е., Волковым ГА, Галиновской ЕА, Ерофеевым Б.В., Жариковым Ю.Г., Иконицкой ИА, Крассовым О.И., Пашовой М.С., Фоминой Л.П., Чубуковым Г.В., Ялбулгановым А.А. и др.
Специальные монографические исследования проблем правового регулирования образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в современных условиях (1993-2004 гг.) не проводились.
Научная новизна диссертации. Проведенное исследование является первой диссертационной работой по анализу правового регулирования
образования новых и упорядочению существующих объектов землеустройства в текущий период земельной реформы.
В современной литературе рассматривались лишь отдельные аспекты правового регулирования землеустроительной деятельности, не позволяющие комплексно раскрыть его содержание. При этом прикладное значение землеустройства обусловливало теоретическое изучение его нормативного регулирования по «остаточному» принципу.
В диссертации обоснованы концептуальные предложения по развитию правового регулирования исходя из значения территориального землеустройства для земельных, лесных, водньж, аграрных, экологических, градостроительных и других правоотношений.
По результатам исследования сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения, выносимые на защиту:
-
Образование новьж и упорядочение существующих объектов землеустройства представляет собой систему земельно-процессуальных отношений по поводу формирования земельных участков, их частей и территориальных зон. Указанной системе соответствует самостоятельный правовой механизм, основанный на сочетании императивных и диспозитив-ньж методов регулирования, а также совокупности правил землеустройства в зависимости от характеристик объектов земельных, лесньж, водньж, экологических, градостроительных отношений, одновременно являющихся объектами землеустройства.
-
Нормативное закрепление и применение средств правового механизма образования новьж и упорядочения существующих объектов землеустройства должно осуществляться на основании следующих принципов:
приоритета требований охраны земли при формировании и упорядочении объектов землеустройства, включая соблюдение противоэрозион-ной и мелиоративной организации территории;
соблюдение законных интересов лиц, права которьж затрагиваются землеустройством, в том числе путем их извещения о проведении земле-
устроительных работ, регламентирования процедуры согласования границ объектов землеустройства, публичного обсуждения вариантов формирования таких объектов;
презумпции достаточности объема сведений, получаемых в результате землеустройства, в целях исчерпывающего описания его объектов в государственном земельном кадастре и при государственной регистрации прав на земельные участки и сделок с ними;
императивности требований и технических условий проведения землеустройства.
3. Содержание деятельности по образованию новых и упорядочению
существующих объектов землеустройства обусловливает следующие док-
тринальные положения нормотворчества в указанной сфере:
отнесение установления порядка проведения территориального землеустройства только к полномочиям федеральных органов государственной власти;
разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти при регулировании отношений в сфере землеустройства, в том числе по принятию технических условий, требований, регламентов его проведения;
согласованность нормативных предписаний о формировании объектов землеустройства и норм земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях и объектах.
4. В качестве условий устранения недостатков в расположении объ
ектов землеустройства (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, из
ломанности границ) в пользу земель, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, должны выступать гарантии, аналогичные
существующим при изъятии земельных участков для государственных или
муниципальных нужд исходя из сочетания публичных и частных интере
сов в использовании земель.
5. Досудебный порядок разрешения споров между участниками тер
риториального землеустройства является наиболее эффективным инстру
ментом урегулирования разногласий в процессе образования новых и упо
рядочения существующих объектов землеустройства.
Указанный порядок должен предусматривать сбор и представление доказательств, в том числе производство необходимых землеустроительных экспертиз, обсуждение мировых соглашений, что устранит повтор-ность аналогичных действий в судопроизводстве и уменьшит число дел, переносимых в стадию судебного разбирательства.
6. Реализацию правового механизма территориального землеустрой
ства следует обеспечить системой мер юридической ответственности, в
том числе при нарушении требований и технических условий проведения
землеустройства.
В качестве указанных мер должно выступать сочетание административной и имущественной ответственности, обеспечиваемой посредством обязательного страхования рисков причинения убытков вследствие нарушения правил выполнения землеустройства, а также лишения хозяйствующих субъектов права заниматься землеустроительной деятельностью в случае систематического характера нарушений.
Административную ответственность необходимо предусмотреть за несоблюдение требований и технических условий проведения землеустройства, включая технические регламенты межевания земель, непредставление экземпляра землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, нарушение требований противоэрозионной и мелиоративной организации
территории в соответствии с утвержденной землеустроительной документацией, невьшолнение обязательньж мероприятий по обеспечению охраны земель, предусмотренных землеустроительной документацией.
7. Для повышения заинтересованности в обеспечении средствами
землеустройства рационального использования и охраны земель целесооб-
разно установить меры экономического стимулирования землепользователей, включая дифференцированную плату за землю (земельный налог) в зависимости от степени противоэрозионной и мелиоративной организации территории.
Практическое значение диссертации. Предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные в диссертации, могут использоваться в нормотворчестве органов государственной власти и мест-, ного самоуправления, а также являться теоретической основой для дальнейшего исследования в данной сфере.
Методика анализа рассмотренных проблем может применяться при преподавании курса земельного права в высших учебных заведениях.
Теоретические выводы и практические предложения, представленные в диссертации, переданы в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области, Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Московской области и применяются при разработке методических рекомендаций по организации землеустройства и использованию его результатов для целей ведения государственного земельного кадастра.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена на кафедре земельного права юридического факультета Государственного Университета по землеустройству.
Выводы и предложения диссертанта обсуждены на конференциях юридического факультета названного Университета и изложены в публикациях. Концепция исследования использована при преподавании курса земельного права в Государственном Университете по землеустройству, Научно-исследовательском институте земельных отношений и землеустройства, Московском областном учебном центре «Нахабино».
Структура диссертации обусловлена задачами исследования, предполагающими рассмотрение отечественного и зарубежного опыта право-
вого регулирования территориального землеустройства, определение современного состояния законодательства и перспектив его развития.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии
Становление и развитие законодательства о землеустройстве самодержавной России
Понимание сущности мероприятий по поземельному устройству в рассматриваемый период невозможно в отрыве от анализа проводившихся земельных преобразований. При этом землеустроительный процесс первоначально осуществлялся в условиях незаконченных писцовых межеваний 1679-1680 гг. и 1684 г., по которым предусматривалось установление границ земельных наделов в целях взимания налога за землю в отношении всех вотчин. Темпы петровской экономической модернизации потребовали: введения правовых гарантий приоритетной защиты и закрепления земель в собственность дворянства, что было реализовано с принятием Указа Петра I от 23 марта 1714 г. «О единонаследии»; совершенствования механизма отвода и последующего использования земель для промышленного строительства (см, например, Указ Петра I от 18 января 1721 г. «О покупке к заводам деревень»); создания условий для «альтернативного» налогообложения, независящего от результатов малоэффективного писцового межевания; получения актуальных сведений о состоянии имений в целях возможного перераспределения земель; создания механизма «земельного стимулирования» государственной службы.
В связи с низким уровнем реализации ранее принятых для установления земельного налога Писцовых наказов о всеобщих валовых межеваниях вотчин (1683, 1684 гг.) вводилась новая система налогообложения. Указом от 22 февраля 1722 г. утверждался размер подушной подати купеческого, иноземного и крестьянского населения по данным ревизий (начиная с 1724 г. по 1835 г. со-стоялось 8 ревизий крепостного населения страны) . С регламентированием подушной подати отпала необходимость в писцовых межеваниях, что значительно упростило систему налогообложения и вместе с тем привело к сокращению числа землеустроительных мероприятий в целом .
Существенную часть петровских земельных преобразований составила реформа церковного, включая монастырское, землевладения. Суть реформы заключалась в установлении максимальных размеров земельных участков, передаваемых церкви, с одновременной ревизией существующих землевладений. Выявленные в ходе инвентаризации «приписные земли монастыря» передавались с предварительным установлением границ в ведение Вотчинной коллегии для перераспределения. Преобразования в сфере церковного использования земель с неизбежностью привели к последующей секуляризации земель 1764 г. и окончательному сосредоточению функций управления земельным фондом у государственных ведомств.
Таким образом, рассмотренная земельная реформация сопровождалась необходимостью выполнения землеустроительных мероприятий по территориальной организации использования земель. Режим землепользования, в рамках которого реализовывался землеустроительный процесс, должен был отвечать новым качественным условиям экономического базиса укрепления абсолютизма в России. Отсюда, полномасштабное экономическое реформирование и изменение соответствия производственных отношений характеру производительных сил привело к перестройке всех явлений общественной надстройки, включая земельные отношения4.
Проводившееся с 1720 г. межевание имений, предоставленных служивым дворянам в районе Ингерманландии (Псковской и Новгородской губерний, Ладоги и Невы), выявило необходимость качественно нового подхода к правовому регулированию землеустройства.
Как установили ранее, мероприятия по организации землепользования не могли оставаться в стороне от реформы земельных отношений в целом. Синхронное с реформой нормотворчество в области землеустройства требовало: унификации различных определений межевания; устранения коллизионности в регламентировании межевания по Соборному уложению 1649 г. и Писцовым наказам 1680, 1683, 1684, 1868 гг.; введения технологической процедуры межевания, учитывающей развитие геодезического дела в Европе с решением проблемы подготовки профессиональных землеустроителей. Однако из всех перечисленных задач законодательно удалось решить лишь последнюю. Так, в 1722 г. принимается Инструктивное уложение о производстве технических работ при межевании с использованием астролябий и мерной цепи .
Процессуальные принципы межевания, по-прежнему, исходили из положений Писцового наказа 1684 г. Межевание рассматривалось как комплексное землеустроительное действие, включающее инвентаризацию земель, установление и закрепление на местности границ земельных участков имений, описание границ с составлением планов, разрешение возникающих при этом земельных споров, возбуждение «писцовых преследований» в отношении нарушителей межевых процедур. В основу выполнения межевых работ была положена проверка прав каждого владельца земли. Главным доказательством поместных и вотчинных прав на землю должны были стать соответствующие письменные документы. В случае их отсутствия земля могла закрепляться на основании показаний самого владельца и «старожилов», если при этом не возникало споров со смежными землепользователями .
Таким образом, межевание превратилось в формальную процедуру сбора сведений о землепользовании с включением их в писцовые книги. Положения о запрете межевания при спорности границ участка или самовольном землепользовании существовали в условиях фактического распространения дворянской земельной собственности при установлении границ имений только по инициативе их владельцев. Отсутствие унифицированного нормативного порядка изъятия и предоставления имений делало общепринятой практику отвода земель по «словесному писанию просителя, служивого человека», что порождало многочисленные межевые споры в имениях Ингерманландии7. Изложенное выявило необходимость новых подходов к законодательному регулированию межевания.
Возросшее количество землевладений дворянства с неупорядоченными земельно-отводными документами, отсутствие правового решения вопросов устранения неудобий землепользования и установления сервитутов явились предпосылками для проведения очередных общегосударственных мероприятий землеустройства. Отказ от валового межевания в связи с отменой налога с поместий и вотчин привел к неизбежному росту земельных споров. В царском Указе 1731 г. отмечалось: «Многие земли прежде были не межеваны, а которые и были межеваны, тех межи и грани через многие прошедшие годы попортились и ямы заровнялись. Отчего непрестанно происходят ссоры и драки, и смертные дела...» .
Разработанная в 1754 г. Инструкция межевщикам предусматривала новые технические способы составления картографических материалов и описания границ имений. Выявление излишков землепользовании при разнице документов о правах на землю и результатов кадастровой съемки влекло изъятие надела в государственную казну.
Возникшая проблема, свойственная для определения межевания с элементами контрольных полномочий, решалась путем установления факта давно-стного владения землей с изменением ранее выполненных писцовых описаний . Однако такие изменения вносились межевщиками после доклада дела межевой канцелярии при Сенате, что само по себе существенно затрудняло данную процедуру легализации фактического сложившегося землепользования. Как писал А.А. Ржаницын, характеризуя предпосылки генерального межевания: «Проводившиеся работы с такой степенью расширили функции их главных участников - землеустроителей, что Сенатская комиссия по реформе межевых дел отмечала «все владельцы стали быть подвержены во всем своем недвижимом имении ... под рассмотрение посылающихся, разного количества и сословия не практикованных в государственных делах межевщиков, порешающих судьбу главного состояния первых упомянутых ...»10.
Индивидуализация земельного участка как объекта земельных отношений
Российское законодательство определяет земельный участок как объект земельных отношений в виде части поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке114. Являясь отсылочным к правила описания и удостоверения границ, данное определение требует раскрытия критериев, по которым земельные участки будут отвечать условиям их индивидуализации.
В результате индивидуализации земельному участку придаются такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков, что, в свою очередь, является необходимым условием включения участка в гражданский оборот.
Анализ указанных критериев целесообразно выстроить от концептуального подхода определения недвижимости.
Российское законодательство восприняло различные основания отнесения вещей к недвижимости. В их числе как природные характеристики непере-мещаемых объектов, так и прочная связь с землей либо особая ценность имущества. Гражданский кодекс РФ (часть первая)115 определяет недвижимость, не раскрывая данные основания, а экстраполируя их на примерах конкретного имущества. При этом вопрос об исчерпанности оснований также остается открытым, поскольку федеральными законами к недвижимым вещам может относиться имущество, не названное в Гражданском кодексе РФ.
Согласно Кодексу (ст. 130), к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимости также относятся подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты.
Анализ ряда положений зарубежных правовых доктрин показывает неоднозначность дефинирования недвижимости на фоне тенденции создания законодательных институтов, специально регулирующих отношения в сфере оборота недвижимости. Так, Французский гражданский кодекс широко трактует недвижимое имущество, относит к нему машины, инструменты, сырье для производственных нужд, сельскохозяйственные орудия. При этом собственность на землю распространяется на все, что лежит над и под поверхностью земли116. По Германскому гражданскому уложению недвижимость представляет собой земельные участки, их составные части, вещи, прочно связанные с почвой -строения, продукты земли, семена, если они внесены в землю, растения117. В отличие от принципа определения недвижимости индуктивным способом английское общее право дифференцирует её по критерию естественного и искусственного происхождения, относя к первому только «земельную собственность». Как предусматривает классификатор институтов common law, земля, будучи естественной природой созданной недвижимостью, охватывает все, что на ней расположено, будь-то создано природой или человеком. Она включает в себя не только поверхность земного шара, но и все находящееся на ней. Отсюда, регулирование отношений собственности на землю есть исчерпывающий механизм распространения этого титула на вещи, расположенные в границах земельного участка, поскольку не предписано иное .
Отметим главную характеристику недвижимости «по природе», проистекающую от естественно-природных, неуничтожаемых и «неперемещаемых» свойств земли. В силу данного обстоятельства земельный участок представляет собой единственную недвижимость, определяющуюся физическими свойствами объекта, не подлежащего перемещению (в отличие от иной «недвижимости», возможность перемещения которой признается и современным уровнем техники). Показательно, что и лексическое значение недвижимости толкуется как имущество, состоящее из земельного участка119.
Определение недвижимости, исходя из неразрывной связи объекта с землей, заставляет оценить обоснованность упоминания среди недвижимости участков лесного фонда, обособленных водных объектов, недр, а также выработки самостоятельных критериев их индивидуализации.
Регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды . Учитывая независимость пространственно-территориальной составляющей участков леса от свойств его других компонентов, к регулированию отношений с участками лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Таким образом, объектом лесных правоотношений обычно выступает сложный объект - участок лесного фонда, представляющий совокупность лесной растительности и земельного участка121.
Обособленный водный объект, являющийся небольшим по площади и непроточным искусственным водоемом без гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами, признан составной частью земельного участка. Имущественные отношения по поводу таких водных объектов регулируются положениями гражданского законодательства о недвижимых вещах (ч. 7 ст. 11, ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ ). Как справедливо отмечается в литературе, в рассматриваемом случае объектом недвижимости являются не сами воды, хотя и сопряженные с дном и берегом, а земельный участок, на котором расположен данный объект .
В отличие от перечисленных положений участки недр, существующие в виде горного или геологического отвода, определяются по границам, учитывающим пространственные контуры месторождений полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, разносы бортов карьеров и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности. Невозможность вследствие этого применить «пространственно-земельный» критерий определения участков недр как недвижимой вещи обусловлена индивидуализацией недр только в процессе предоставления и дальнейшего использования в отрыве от индивидуализирующих признаков земельных участков .
Таким образом, определение большинства недвижимых вещей естественно-природного происхождения производно от земельного участка.
Одним из конституирующих правил оборота недвижимого имущества является его индивидуальная установленность, т.е. наличие признаков, однозначно выделяющих недвижимость из других объектов имущественных прав. При этом невозможность определения недвижимости по родовым признакам объясняется её уникальными характеристиками в силу свойства незаменимости. Строго говоря, индивидуальными качествами обладают все предметы материального мира, однако свойство незаменимости превращает индивидуализацию недвижимости в обязательное условие её оборотоспособности125.
Указанные положения не отрицают существование недвижимости одного рода (земель одного разрешенного использования, лесов одной группы или категории защищенности, водных объектов, отнесенных законом к федеральной собственности, и т.п.), а также правовое регулирование в отношении недвижимости, объединенной общими признаками. В частности, земли, недра, воды, леса установлены как предметы регулирования природоресурсного и природоохранного законодательства126, ограничивается или запрещается отчуждение земель тех или иных категорий и видов разрешенного использования. Однако вовлечение земельных участков в гражданский оборот, предполагающий возможность определения их юридической судьбы, допускается только при их индивидуализации. Равным образом, земля не может стать объектом права землепользования, если она не снабжена индивидуализирующими её конкретную часть (участок) признаками1 7. Отсюда, объектом землепользования всегда является индивидуально определенный земельный участок .
Гражданское законодательство в целях регулирования имущественных отношений характеризует земельный участок как объект права собственности (ст. 261 Гражданского кодекса РФ). Такая характеристика включает следующие положения:
- территориальные границы земельного участка определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству;
- если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения;
- собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Землеустроительное формирование территориальных зон
В число объектов землеустройства включены территориальные зоны, выделяемые в связи с установлением в их границах особого правового режима использования земельных участков при зонировании земель в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом федеральный законодатель не дает оригинального определения территориальной зоны в качестве объекта землеустройства, что, по мнению ряда авторов, позволяет использовать максимально широкое по содержанию понятие территориальной зоны в Федеральном законе от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре»210. В таком случае землеустроительное формирование территориальной зоны рассматривается как мероприятие по установлению её границ при проведении зонирования земель, общие принципы и порядок осуществления которого предусматриваются федеральными законами (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ).
Правовая природа зонирования заключена в делении территории по определенным признакам, обусловливающим общность правового режима использования земель, исходя из их принадлежности к какой-либо категории и установленного критерия разрешенного использования. Зонированием может предусматриваться как сплошное деление территории, так и выделение участков, каждая группа которых включается в особую зону, объединенных совокупностью природных, хозяйственных и иных характеристик, а также сходным правовым режимом.
Выступая в качестве метода регулирования использования земель, зонирование впервые применено в США посредством введения градостроительных ордонансов, ограничивающих высоту сооружаемых зданий для обеспечения охраны здоровья и безопасности населения. Ордонансы по зонированию обычно регламентируют цели использования определенных земель, типы и размер сооружений, которые могут быть построены в этих районах, а также порядок их размещения. Однако в отличие от такого понимания зонирования, в целом сходного с делением земель на категории по российскому законодательству, зонирование территорий в России представляет собой дополнительный в рамках дифференциации на категории способ регулирования использования земель, с помощью которого уточняются и детализируются правила землепользования, регулируется деятельность в публичных интересах .
Отметим, что Земельный кодекс РФ связывает зонирование территорий с определением разрешенного использования земельных участков независимо от категории земель212. Указанное совпадает с практикой зонирования в ряде европейских стран, предусматривающей деление по режимам использования урба-низованных, а также сельских местностей с целью обеспечения приоритетов охраны сельскохозяйственных земель, прибрежных участков, естественно природных ландшафтов и т.п.213
С точки зрения развитости механизма правого регулирования формирования территориальных зон российское законодательство наиболее последовательно в вопросах зонирования земель поселений, определения зон с особым режимом использования земель, носящих публично-правовой характер, выделения зон резервирования земель, эколого-функционального зонирования.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ зонирование представляет собой деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование. Формирование территориальных зон поселений осуществляется в соответствии с правилами землепользования и застройки на основе генерального плана городского или сельского поселения либо территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов.
Землеустройство территориальной зоны выполняется по схеме зонирования, включающей графический материал со сведениями о проектных границах территориальных зон различного функционального назначения и текстовый в виде градостроительного регламента для каждой зоны. При этом действуют следующие правила формирования объекта землеустройства: границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне, что обусловлено единством градостроительного регламента для земельных участков, расположенных в какой-либо зоне; указанные границы определяются с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных границ. Таким образом, сам факт проектирования границ территориальной зоны не затрагивает характеристик существующих земельных участков как объектов территориального землеустройства.
Последовательность подготовки материалов, согласования и утверждения результатов зонирования определяется Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99), одобренных научно-техническим советом Госстроя России от 10 июня 1999 г.214, а также постановлением Госстроя России от 29 октября 2002 г. № 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации»215. Концепция зонирования должна включать выявление соотношения территориальных (функциональных) зон с зонами ограниченной градостроительной деятельности, предусматривающими особый режим использования земель в связи с наличием зон охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, заповедных зон, зон особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны, санитарных, защитных и санитарно-защитных зон, водоохранных зон и прибрежных защитных полос, зон санитарной охраны источников водоснабжения, зон залегания полезных ископаемых, территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия, зон с экстремальными природно-климатическими условиями, иных зон, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
К числу территориальных зон функционального назначения относятся :
- жилые зоны, предназначенные для застройки многоквартирными многоэтажными жилыми домами, жилыми домами малой и средней этажности, индивидуальными жилыми домами с приусадебными земельными участками;
- общественно-деловые зоны, предназначенные для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами;
- производственные зоны, предназначенные для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами;
- зоны инженерной и транспортной инфраструктур, предназначенные для застройки объектами железнодорожного, водного, воздушного, автомобильного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры;
- рекреационные зоны, в т.ч. земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используемыми для отдыха и туризма;
- зоны особо охраняемых территорий, включающие земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение;
- зоны сельскохозяйственного использования, в составе которых имеются земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения;
- зоны специального назначения для размещения объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений;
- зоны военных объектов и другие зоны режимных территорий;
- иные зоны, установленные органами местного самоуправления городских и сельских поселений в соответствии с местными условиями.
Наряду с функциональным (внутрипоселенческим) зонированием также могут вьщеляться зоны по характеру и степени урбанистической освоенности, развитию транспортной, инженерной и социальной инфраструктур (зоны городского центра, научно-образовательные зоны, зоны охраны природной среды и Т.П.) .
Землеустроительное формирование территориальной зоны функционального назначения осуществляется согласно проекту межевания территории, разрабатываемого для зон существующей и планируемой застройки в границах красных линий. Вопросы организации рассматриваемого межевания получили правовою регламентацию в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. № 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений» .
При межевании застроенных территорий проводится выделение кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры с вьщелением территорий транспортных и инженерных коммуникаций в соответствии с планом красных линий. В свою очередь, подготовленные проектные материалы на укрупненные объекты градостроительной деятельности являются основанием для межевания границ земельных участков с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, существовавших на период застройки указанных территорий.
Вместе с тем, проекты межевания территории не относятся к перечню землеустроительной документации, предусмотренной Федеральным законом от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве», в свою очередь, допускающим образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства в отсутствии проекта межевания территории как специального вида градостроительной документации. Указанное обусловливает следующую особенность формирования объектов землеустройства.
Регулирование законодательством субъектов Российской Федерации отношений при проведении территориального землеустройства
Российская Федерация имеет двухуровневую систему органов государственной власти, предусматривающую разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Реализуя указанный принцип дифференциации полномочий органов государственной власти, Российской Федерации тем самым не только значительно увеличивает круг реальных носителей власти, но и создает систему, в которой каждый орган осуществляет публичные полномочия по строго определенному кругу вопросов, и только вся система в совокупности представляет государственную власть в целом .
Одновременно Конституцией Российской Федерации устанавливается наличие в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономных округах, автономной области собственного законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, а также вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. При этом закрепленное в качестве основы конституционного строя равноправие субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации312.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации демонстрирует в числе концептуальных факторов его развития, необходимых для понимания исследуемой проблемы, следующее.
Во-первых, отсутствие в ряде случаев в Конституции России положений, которые позволили бы установить, что и как с позиции нормотворчества в сфере совместного ведения определяется Российской Федерацией и её субъектами313. Так, в сфере земельно-правового регулирования Конституция предусматривает, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36 ч. 3). Помимо этого вопросы владения, пользования и распоряжения землей, земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Согласимся с мнением, что неоднозначность конституционного определения нормотворческой компетенции Российской Федерации и субъектов Федерации требует детализации их полномочий по принятию нормативно-правовых актов .
Во-вторых, Конституция Российской Федерации в число актов, разграничивающих полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, включает Федеративный и иные договоры.
Федеративным договором - Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г.315 земля, её недра, воды, растительный и животный мир объявлены достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, что в некоторых случаях повлекло принятие субъектами Федерации противоречащих Конституции РФ норм об отнесении земель к их собственности316. Предметом совместного ведения Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга объявляется установление общих принципов территориального деления в краях и областях, что не нашло своего отражения в Конституции России.
В-третьих, нормотворчество субъектов Российской Федерации в сфере земельных отношений значительное время развивалось в условиях «опережающего» регулирования путем издания нормативных актов при отсутствии федерального законодательства. Такая ситуация была вызвана пробельностью последнего, во многом обусловленной признанием недействующими положений Земельного кодекса РСФСР. При этом федеральные законы принимались лишь по отдельным вопросам земельно-правового регулирования (вплоть до издания Земельного кодекса РФ).
Как справедливо отмечается в литературе, регионализация законодательства в отраслях, отнесенных Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Федерации и её субъектов, возможна лишь в тех случаях и тогда, когда это допускает федеральный законодатель посредством своего умолчания, бездеятельности, т.е. тем, что, в сущности, допускает пробел в законе, который в отраслях совместной компетенции восполняет региональный законодатель. Само же отнесение комплексных отраслей законодательства, включая земельное, к совместной компетенции Российской Федерации и её субъектов оправдывается не только федеративным характером государственного устройства, но и разнообразием региональных особенностей, их экономическими и социальными различиями317.
Принципиальная возможность «опережающего» регионального регулирования по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, не раз подтверждалась Конституционным Судом России. Согласно его правовой позиции, отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный правовой акт, что следует из смысла ст.ст. 72, 76 (часть 2) Конституции России и вытекает из природы совместной компетен-ции . Однако реализация данных нормотворческих полномочий должна быть с соблюдением следующих условий: по предметам совместного ведения тот или иной вопрос всегда решается в соответствии с Конституцией России и базирующейся на ней системы федеральных правовых актов; после издания федерального закона, восполняющего пробел федерального регулирования либо изменяющего такое регулирование, нормативный акт субъекта Федерации должен приводиться в соответствие с ним.
В-четвертых, региональное нормотворчество осуществляется в условиях, обеспечивающих единство правовой системы Российской Федерации. Критериями системы выступают положения, согласно которым по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Изложенное не затрагивает полномочий федеральных органов государственной власти по изданию нормативных актов подзаконного характера, а лишь касается установления супремативных связей законодательных актов различной юридическои силы .
Продолжительное время региональное нормотворчество о землеустройстве развивалось в отсутствие федерального законодательства, адекватно учитывающего задачи аграрно-земельной реформы. Так, запланированные начальные этапы реформы предусматривали закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей с уточнением административных границ, выявление потребностей в земле граждан и юридических лиц, формирование специальных фондов земель для их последующего перераспределения, принятие решений о передачи земель гражданам и юридическим лицам. Указанное требовало разработки нового землеустроительного процесса.
Очевидно, положения Земельного кодекса РСФСР 1991 г., определявшие землеустройство как систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства и решений Советов народных депутатов по организации использования земли, проводимых преимущественно за счет средств государственного бюджета государственными проектными предприятиями, не отвечали потребностям и темпам реформы, предполагавшим «переключение» инициативы по организации землепользования на правообладателя земельного участка. Пробельность федерального законодательства на фоне принятия в период с 1993 по 2000 гг. всего 8 законов, содержащих нормы о землеустройстве (в т.ч., Федеральные законы от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель»320, от 16 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан», Градостроительный кодекс РФ), компенсировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
