Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие контроля за использованием и охраной земель и необходимость его совершенствования 15
1. Понятие контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации 15
2. Принципы, функции, формы земельного контроля 47
3. Соотношение земельного контроля, земельного мониторинга и экологической экспертизы 69
Глава II. Государственный контроль за использованием и охраной земель 82
1. Задачи и содержание государственного земельного контроля
2. Развитие и совершенствование контрольных функций государственной землеустроительной службы 98
3. Распределение полномочий между органами государственного земельного контроля 11 з
Глава III. Общественный контроль. Самоконтроль организаций за использованием и охраной земель 119
1. Место общественного контроля в системе земельного контроля
2. Участие общественности в судебных исках о возмещении вреда земельным ресурсам 125
3. Правовое обеспечение доступа к информации об использовании и охране земель 127
4. Самоконтроль организаций за использованием и охраной земель 131
Приложение: схема Федерального закона "О государственном контроле и надзоре за использованием и охраной земель в Российской Федерации" 138
Библиография
- Понятие контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации
- Принципы, функции, формы земельного контроля
- Задачи и содержание государственного земельного контроля
- Место общественного контроля в системе земельного контроля
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена двумя обстоятельствами. Во-первых, - ситуацией, сложившейся с контролем в сфере использования и охраны земель (далее - земельный контроль). Особенность ее состоит в том, что с одной стороны, земельный контроль, прежде всего государственный, формально существует: регулярно проводятся проверки соблюдения земельного законодательства (по Российской Федерации за 1996 г. - более 300 тысяч, по Московской области - более 5 тысяч), выявляется значительное количество правонарушений (около 200 и 4 тысяч, соответственно).1
С другой стороны, результативность контроля, понимаемая как степень достижения цели и задач контроля, - не очевидна. Официальная позиция такова: "Осуществление земельных преобразований, изменение форм собственности и хозяйствования на земле не привели к улучшению использования земли...". Сегодня использование земель, в том числе сельскохозяйственных, осуществляется нерационально, "при существенном сокращении мероприятий по охране и рациональному использованию почв", что "еще более углубило процессы деградации земель".2
Во-вторых, своевременность исследования избранной темы определяется происходящими в государстве и обществе изменениями политического, экономического, правового и иного характера.3 Эти изменения далеко не безразличны как с точки зрения общего состояния правового регулирования земельных отношений, так и с пози ций состояния и развития отдельного, но весьма важного правового института - земельного контроля.
Задача понятна: "...формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию, вызывает необходимость усиления государственного контроля за использованием и охраной земель".1
Осталось определить, что в новых реалиях следует понимать под земельным контролем, что значит "усилить" его и как это сделать?
Степень исследованности темы. Общетеоретические проблемы контроля, и, в силу этого, имеющие значение для контроля земельного, исследовались в литературе по теории права (С.С.Алексеев, А.М.Васильев, А.И. Денисов, Г.Н.Манов, СВ. Поленина, И.С.Самощенко, Н.В.Сильченко, Ю.А.Тихомиров и др.).
Контрольная деятельность была предметом работ ученых- административистов (А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, А.А.Кармолицкий, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев, М.И.Пискотин,
А.Л.Прозоров, М.С.Студеникина, Е.В.Шорина, Ц.А.Ямпольская и др.). Пожалуй, общей чертой этих исследований является то, что государственный контроль рассматривается с традиционных административно-правовых позиций, преимуществен-но как функция управления. В то же время, в отдельных работах контроль одновременно характеризуется и как правовая форма деятельности (В.М.Горшенев, И.Б.Шахов).
Результаты специальных исследований отражены в различных источниках. Разделы, посвященные земельному контролю являются обязательным атрибутом учебников и учебных пособий (например, Н.И.Краснов и В.П.Балезин - 1977г., Н.И.Краснов - 1981г., Б.В.Ерофеев - 1994г., В.В.Петров - 1995г. и др.). Этот вид литературных источников, как правило, ограничивается констатацией существующего положения дел, что естественно, учитывая их назначение и сложившиеся требования к подаче материала.
Отдельные теоретические и практические проблемы, важные для понимания земельного контроля, рассматривались в рамках монографических исследований и (или) научных статьях специалистов в области земельного и иных природноресурсовых отраслей права, экологического и аграрного (сельскохозяйственного) права (Г.А.Аксененок, С.А.Боголюбов, М.М.Бринчук, А.К.Голиченков, О.Л.Дубовик, Ю.Г.Жариков, А.А.Забелышенский, И.А.Иконницкая, О.С.Колбасов, Е.Н.Колотинская, М.И.Козырь, О.М.Козырь, Н.И.Краснов, О.И.Крассов, Н.Н.Осокин, И.В.Павлов,
И.Ф.Панкратов, М.С.Пашова, А.Г.Первушин, В.В.Петров, Н.А.Сыродоев и др.).
Ряд проблем, связанных с современным состоянием (1991- 1997 гг.) контроля в сфере "общество-природа", затрагивался в диссертационных исследованиях. В докторских диссертациях В.И.Андрейцева (1992 г.), М.М.Бринчука (1991 г.), О.Л.Дубовик (1993 г.), А.И.Казанника (1991 г.), О.И.Крассова (1991 г.), И.О.Красновой (1997 г.), М.А.Муртазалиева (1996 г.) они рас сматривались (прямо или косвенно) в рамках избранных предметов исследования, соответственно: экологической экспертизы, охраны окружающей среды от загрязнения токсичными веществами, реализации экологического законодательства, региональных экологических проблем, лесного законодательства, зарубежного (США) опыта, природопользования и охраны среды конкретных природных комплексов (оз.Байкал). В кандидатских диссертациях Е.А.Галиновской (1995 г.), М.В.Григорьевой (1993 г.), Н.А.Дедовой (1995 г.),
С.Г.Калгановой (1995 г.) земельный контроль рассматривался в качестве меры, обеспечивающей реализацию того или иного отношения.
Отдельные монографические исследования были посвящены проблемам контроля за охраной отдельных природных объектов, например, атмосферного воздуха (Н.И.Малышко), экологического контроля (А.К.Голиченков). Работы последнего (докторская диссертация и монография - 1992 г.) в значительной мере аккумулировали результаты научных исследований проблем контроля. В них изложена теория экологического контроля как самостоятельного направления эколого-правовой науки, названный контроль характеризуется как функция, гарантия и правовая форма экологической деятельности.
Специальные монографические исследования проблем земельного контроля в современных условиях (1991-1997 гг.) не проводились.
Цель диссертационного исследования - сформулировать и обосновать систему теоретических положений (взглядов), которые в совокупности представляют собой основные положения Концепции земельного контроля в новых (изменяющихся) экономических, политических, правовых, организационных и идеологических условиях. Названная цель предопределила постановку следующих задач:
- уяснить понятие земельного контроля в современных условиях, сформулировать соответствующие ему термины и определения;
- определить цели и задачи земельного контроля в современных условиях;
- сформулировать принципы земельного контроля в их новейшем понимании;
- классифицировать существующие виды земельного контроля; - рассмотреть основные функции и формы земельного контроля;
- обосновать критерии разграничения полномочий органов, осуществляющих земельный контроль.
Предметом исследования являются: комплекс законодательных и иных нормативных правовых актов земельного и иных отраслей законодательства; регулируемый ими круг однородных общественных отношений в сфере земельного контроля; практика применения названного законодательства; современная практика деятельности органов земельного контроля; соответствующий опыт законопроектных работ; специальные правовые и иные исследования проблем теории и практики контроля, прежде всего, земельного.
Методологической основой диссертационного исследования послужили: естественно-научные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы; международные принципы природопользования и охраны окружающей природной среды в их новейшем понимании; конституционные основы правового регулирования использования и охраны земель и иных природных ресурсов, охраны окружающей среды.
В работе над диссертацией были использованы следующие методы исследования: системы сбора первичных данных, обработки первичных данных (описание, обобщение, классификация, анализ, синтез), сравнительного анализа результатов обработки первичных данных, другие общие и специальные методы.
Теоретическую основу исследования составили труды по общей теории права, теории земельного, экологического права (см.: раздел "Степень исследованности темы").
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой первое монографическое исследование земельного контроля в новых экономических, политических, организацион
ных, правовых и идеологических условиях (1991-1997 гг.). В результате исследования обоснована система теоретических положений (взглядов), которые в совокупности составляют основные положения Концепции земельного контроля.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения, обладающие научной новизной:
1. Разработка Концепции современного земельного контроля предполагает обоснование системы положений (взглядов), характеризующих: понятие земельного контроля; его цель и задачи; принципы земельного контроля; виды контрольной деятельности; функции и формы земельного контроля; критерии разграничения полномочий органов, его осуществляющих.
2. Ключевым моментом в подходе к современному пониманию земельного контроля являются признание: а) множественности его правовой природы, б) комплексности отношений земельного контроля.
2.1. Земельный контроль является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель, межотраслевым правовым институтом и институтом земельного права, но и должен служить гарантией исполнения земельных законов, соблюдения требований рационального использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере.
2.2. Государство в отношениях, возникающих в сфере контроля, выступает одновременно в трех качествах: как суверен, как гарант общественных интересов, как собственник земли. В первом случае объектом контроля является вся территория РФ для обеспечение ее целостности и неприкосновенности, а возникающие в связи с этим отношения относятся преимущественно к сфере международного публичного права. Во втором случае объект контроля - все
земли в пределах границ РФ, а возникающие отношения относятся к публично-правовым. В третьем случае объектом являются земли, находящиеся в государственной собственности, а возникающие отношения относятся преимущественно к сфере частного права.
3. Цель земельного контроля - достижение и поддержание такого качества (состояния) земли, которое бы позволило использовать ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельной реформы.
4. Принципами земельного контроля в их новейшем понимании являются:
- комплексности отношений земельного контроля, согласно которому в зависимости субъектного и объектного состава этих отношений они могут носить характер как публично-правовых, так и частно-правовых;
- принцип учета в контрольной деятельности разделения властей, в соответствии с которым органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и в сфере земельного контроля действуют в рамках предоставленных им полномочий;
- принцип преодоления множественности контрольных органов, который предполагает, что функции государственного земельного контроля должны осуществляться одним, специально уполномоченным на то органом, а в случае, если это невозможно, - координироваться им;
- разграничения контрольных и хозяйственных функций, следуя которому один и тот же орган не должен одновременно наделяться полномочиями по использованию земли и государственному контролю за таким использованием;
- принцип адекватной законотворческой деятельности в сфере земельного контроля, согласно которому проекты законодательных
и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения в названной сфере, должны учитывать изменения в понимании земельного контроля, его цели, задач, принципов, видов, содержания и др.
5. Система видов земельного контроля включает: контроль, осуществляемый государством в лице его органов, и контроль, осуществляемый негосударственными органами. При этом первая группа включает: государственный земельный контроль и контроль государства-собственника за использованием своей земельной собственности. Вторая, помимо известных видов контроля (самоконтроля и общественного контроля), - контрагентский контроль, земельный аудит.
Задачей государственного земельного контроля является обеспечение исполнения всеми субъектами земельных отношений, независимо от их подчиненности и форм собственности, действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдения ими установленных требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий.
Задачей земельного контроля государства-собственника земли является обеспечение рационального использования и охраны объекта принадлежащей ему на праве собственности земли, в том числе от посягательств других собственников.
Задачей земельного самоконтроля является обеспечение исполнения действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдение установленных требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий в деятельности конкретной организации.
Задача общественного земельного контроля - обеспечить реализацию и защиту земельных прав граждан и их объединений.
Задача контрагентского контроля - обеспечение соблюдения стороной по договору обязательств по использованию и охране земель, повышению их плодородия.
Задача земельного аудита - выявление проблем, связанных с использованием и охраной земель, и потенциальных обязательств, связанных с передачей земельных участков как недвижимого имущества или текущими операциями с землей.
6. Земельный контроль, как и любая иная контрольная деятельность, обладает собственными функциями (информационная, предупредительная, пресечения правонарушений). Однако их содержание имеет известную специфику, предопределяемую спецификой земельных правоотношений.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений (взглядов), которые составляют основные Положения Концепции земельного контроля в Российской Федерации.
Практическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней основные положения Концепции земельного контроля могут служить теоретической базой для целенаправленного реформирования земельного контроля, разработки соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов. В частности, в Приложении к диссертации приведена структура проекта федерального закона о государственном контроле за использованием и охраной земель.
Теоретические выводы и практические предложения, сформулированные в диссертации, переданы в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Московской области и используются им при подготовке методических рекомендаций по осуществлению земельного контроля в Московской области.
Положения диссертации о земельном контроле и совершенствовании его системы применяются в учебном процессе в Государственном Университете по землеустройству (г.Москва).
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы автором (см.: перечень публикаций), обсуждены на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ (в 1995 и 1996 гг.), в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (1993 г.).
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, приложения и библиографии.
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, степень ее исследованности в научной литературе, формулируются цель, задачи и методы исследования, научная новизна и выводы, выносимые на защиту, дается характеристика теоретической и практической значимости работы, информация об апробации диссертации.
В первой главе исследуется понятия земельного контроля, анализируются его цель, принципы, функции, формы, соотношение земельного контроля со смежными функциями управления в сфере использования и охраны земель - земельным мониторингом и экологической экспертизой.
Во второй главе исследуются задачи и содержание государственного земельного контроля, анализируется процессуально-правовой аспект такого контроля, обосновываются критерии разграничения полномочий органов, осуществляющих земельный контроль, а также рассмотрена роль землеустроительной службы в его осуществлении.
В третьей главе рассмотрены понятие, задачи и содержание общественного земельного контроля и земельного самоконтроля
организаций, проблемы их совершенствования в новых экономических, политических и правовых условиях.
В Приложении предлагается схема Федерального закона "О государственном контроле и надзоре за использованием и охраной земель в Российской Федерации".
Библиография включает 172 источника.
Понятие контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации
Для уяснения понятия земельного контроля рассмотрим то общее, что традиционно понимается под контролем вообще, и то особенное (специфическое), что применимо к контролю земельному, причем осуществляемому в современных условиях. Понятие контроля в- науке всегда было и остается неоднозначным. В юридической литературе советского периода одни авторы понимали под контролем, как свидетельствуют В.М.Горшенев и И.Б.Шахов, "... совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.д.), посредством которых обеспечивается следование определенным "образцам" деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие - механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что социальный контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области соци ального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров"1.
Сами названные авторы характеризуют контроль не только как функцию но и, одновременно, как правовую форму деятельности2.
В юридической литературе периода 1991-1997 гг. контроль продолжают понимать по разному.
С позиций административного права контроль (государственный) характеризуется (А.П.Алехин, 1995 г.) как "функция, тесно связанная не только с обеспечением дисциплины и законности, но и с государственным регулированием", способствующая "соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений..."3.
С позиций экологического права контроль понимается по иному. Например, А.К.Голиченков, работы которого (докторская диссертация и монография - 1992 г.) в значительной мере аккумулировали результаты научных исследований проблем контроля, понимает последний как функцию, гарантию и правовую форму экологической деятельности4 .
Нет единства и в определении видов контроля. Признанным считается разделение контроля на внутренний и внешний5 . Но при этом не всегда точно очерчиваются границы того и другого. В частности, контроль ведомства по отношению к подчиненной ему организации является "внешним", но такой контроль одновременно является также "внутренним", поскольку это - внутриведомственный (отраслевой), в отличие от надведомственного контроля. Некоторые авторы, подчеркивая роль надведомственных органов при осуществлении государственного контроля, невольно приходят к выводу, что "настоящий" контроль осуществляют именно эти органы1 .
Некоторыми учеными выделяется экономический контроль, как отличающийся от "политического"; называются "социальный" и "технический" виды контроля2 .
В то же время лишь немногие авторы стремятся разделить виды контроля в зависимости от уровня его осуществления в государстве с федеральным устройством (местного самоуправления, субъектов Российской Федерации, федерального). И уж совсем мало уделяется внимания невластным видам контроля: общественному, договорному, аудиторскому, средств массовой информации.
В литературе по экологическому праву в системе контроля в области природопользования предлагалось выделять: государственную службу наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственный, производственный, общественный контроль3 . Такой подход воспринят Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст.ст. 67-72).
Функции контроля часто трактуются настолько широко, что стирается отличительная грань между общей исполнительной деятельностью и контролем как таковым, являющимся лишь специальной, хотя и важной частью этой деятельности со своими принципами и задачами.
Так, например, М.С. Студеникина, наряду с "проверкой исполнения", действительно присущей контролю, относит к его функциям и "принятие мер по устранению вскрытых недостатков", хотя не всем видам контроля это свойственно1 . Контрольный орган может, безусловно, потребовать устранения каких-либо недостатков и упущений в работе, издав по этому вопросу свое решение. Но чтобы устранить обнаруженные в ходе контроля недостатки требуется издание (принятие) хозяйственного решения или самим подконтрольным субъектом (хозяйством), или вышестоящим органом управления (местной администрацией, комитетом, министерством и т.д.). В этом решении определяются конкретные хозяйственные меры и средства, необходимые для исполнения требований контрольного органа. Таким образом, конечный предел (граница) контрольной деятельности заключается в изложении самого требования, предписания контрольного органа устранить нарушение. Сам же процесс устранения недостатков в работе осуществляется непосредственно подконтрольным субъектом (хозяйством) или компетентным органом хозяйственного управления.
Тем не менее такое понятие контроля подвергается критике. В частности, И.А.Белобжецкий считает, что если контроль обрывать на стадии принятия решения о недостатках, то он окажется ограниченным в первую очередь "техническими аспектами" в ущерб "социально-экономическим"2 , то есть не будет решать существа вопроса.
Подобное опасение вряд ли обосновано. Ведь предназначение контроля не столь узкое, как кажется на первый взгляд. Контрольный орган снабжает органы государственного управления и власти информацией для выбора правильного варианта решения. Более того, контрольный орган часто "подсказывает" этот вариант в силу квалификации, уровня познаний существа дела его работников.
Интересно в связи с этим суждение известного специалиста по управлению и маркетингу Ф.Котлера. Он пишет о том, что значение контроля в выводах, в "подсказке" как исправить положение, как устранить ошибки, упущения1 .
Принципы, функции, формы земельного контроля
Поскольку земельный контроль в управленческом цикле занимает самостоятельное место, имеет свое назначение, задачи, и его нельзя не выделять из общей функции государственной власти, то можно говорить о его принципах, присущих именно этой специальной управленческой деятельности. Эта мысль правильна лишь в том смысле, что контроль нельзя лишать "автономии", самостоятельности.
Хотя в земельно-правовой литературе государственному управлению в области использования и охраны земель уделялось значительное внимание1 , принципам земельного контроля не оказывалось соответствующего внимания, в лучшем случае рассматривались лишь фрагментарно. Так в 1974 году была опубликована специальная монография А.А.Забелышенского - "Управление земельным фондом в СССР"3, в которой рассматривались вопросы государственного контроля, однако, принципов контроля автор не затронул. Не освещался этот вопрос и в многочисленных учебниках по земельному праву, в которых государственному контролю всегда находилось соответствующее место в главах о государственном управлении в области использования и охраны земель.
Проблема принципов государственного управления, в том числе и контроля, достаточно основательно разрабатывалась учены-ми-административистами (В.И.Горшенев, Ю.М.Козлов, Б.М.Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, В.И. Пронина, А.И. Рябко, М.С. Студеникина, Б.Б. Хангельдыев, И.Б. Шахов, Е.В. Шорина, Ц.А. Ямпольская и др.)1. При этом правильно отмечалось, что раскрыть содержание принципов контроля можно, обращаясь к общим принципам государственного управления.
Е.В.Шорина, исследуя проблему, писала, в частности: "Занимая в управленческом цикле самостоятельное место, функция контроля отличается от других функций управления своим назначением, содержанием, формами и методами осуществления. Благодаря этому применение общих принципов управления к контрольной деятельности имеет свои особенности, которые надо выявлять и изучать. С другой стороны, наличие общих принципов не исключает возможности поиска и наличия специфических принципов контроля"2 .
Можно утверждать, что и содержание принципов земельного контроля следует определять, опираясь на общие принципы государственного управления и контроля.
Законность и гласность - принципы, общие требования, без которых немыслим эффективный контроль за ходом проведения земельной реформы в стране, рациональным использованием и охраной земель. Без обратной связи с мест невозможно обеспечить повышение уровня законности в регулировании земельных отношений. Поэтому эти два условия - законность и гласность - взаи мосвязаны1 . Любой квалифицированный контроль возможен только при наличии достаточно полной информации и гласности о подконтрольной деятельности. Это касается всей системы госаппарата, а также и такой области деятельности как использование и охрана земель, вод, лесов и других природных объектов.
Международный опыт показывает, что все сколько-нибудь крупные природохозяйственные проекты должны проходить публичные обсуждения в тех местах, которые ими затрагиваются.
Для инициаторов работ такие обсуждения важны не только с позиций "прощупывания" общественного мнения, но и как возможность убедить своих оппонентов в правильности и выгодности защищаемого проекта для местных интересов. Такие обсуждения способствуют лучшей подготовке самих проектов, их экологическому и экономическому обоснованию, а также нахождению правильной формы их подачи публике, среди которой подавляющее большинство составляют неспециалисты. Правила публичного обсуждения проектов не требуют, чтобы инициаторы проектов непременно соглашались со своими критиками. Тем не менее, первые обязаны реагировать на обоснованные замечания. Если же замечания не принимаются, должна быть представлена соответствующая аргументация.
О пользе таких обсуждений в отечественных условиях писали во многих своих трудах известные ученые-юристы В.В.Петров, О.С.Колбасов, С.А.Боголюбов, А.К.Голиченков, Г.Н.Полянская, Н.Д.Казанцев и др.
К сожалению, до сих пор в юридической литературе отсутствует единое понимание принципа контроля, нет единых критериев систематизации принципов контроля, на что справедливо указала в свое время Е.В. Шорина1 . Поэтому среди ученых-юристов высказываются разные точки зрения, как при определении, так и при перечислении принципов контроля. Например, В.И. Залужный относит к принципам контроля: его массовость, гласность, постоянность и повсеместность, объективность2 . В.К. Волович и Н.И. Кузнецов считают принципами контроля: массовость, гласность, разносторонность, поддержку положительного опыта, деловитость, эффективность, законность, целесообразность, результативность3 . Можно продолжить этот перечень, даваемый авторами, но мы тогда бы слишком отклонились от темы нашего исследования.
По нашему мнению, вряд ли можно считать принципами контроля, в том числе земельного контроля, результативность, целесообразность, эффективность. Это цели контроля, а не его принципы, ибо принципом обычно признается общее руководящее начало, которое характеризует не детали, хотя и важные, а все рассматриваемое явление общественной жизни, какой-либо вид общественных отношений, в частности, контрольных отношений, то есть отношений, возникающих в процессе деятельности контрольных органов. С.С.Алексеев определил принципы в праве как "своего рода сгустки правовой ткани"4 .
Задачи и содержание государственного земельного контроля
От других видов земельного контроля государственный земельный контроль отличается по задачам, содержанию, органам, объектам контроля и т.д.
Задачей (и основным ожидаемым практическим результатом) государственного земельного контроля является обеспечение исполнения всеми субъектами земельных отношений, независимо от их подчиненности и форм собственности, действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдения установленных ими требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий.
По задачам государственный земельный контроль следует отличать от земельного контроля государства-собственника земли. Задачей последнего является обеспечение рационального использования и охраны объекта принадлежащей государству на праве собственности земли, в том числе от посягательств других собственников.
Различие позиции государства-собственника и государства-суверена в области контроля помогает правовому анализу нынешней ситуации с землей, находящейся в государственной собственности. Как известно, начиная с 90-х годов государство стало поддерживать фермерское движение, даже если оно шло за счет землепользовании колхозов и совхозов. Делая ставку на частную земельную собственность, государство предоставляло право колхозникам и рабочим со вхозов требовать выделения причитающегося им земельного пая из общего массива для образования индивидуального хозяйства. При этом государство не претендовало на получение выкупа за предоставление фермерам земли, находящейся в государственной собственности. Иными словами, "фермерское предпочтение" государства, как суверена, получило преимущество перед интересами государства, как собственника земли. При этом государство шло на ущемление интересов существующих колхозов и совхозов.
Поскольку эта политика предусматривала некоторый передел сельскохозяйственных земель, то при ней, неизбежно, ущемлялись или даже нарушались чьи-то земельные интересы и права. Был создан специальный орган для проведения земельной реформы и контроля за ее ходом - Государственный комитет по земельной реформе и землеустройству Российской Федерации со своими органами на местах. Разумеется, сложившееся положение очень далеко от ситуации конца 20-х - начала 30-х годов. Тогда государство силой "загоняло" крестьян в колхозы. Поэтому степень административного принуждения там и тут несоизмерима.1
Сказанное позволяет сделать вывод, что законодательство о земельном контроле должно уделить гораздо больше внимания учету различий между собственниками и несобственниками земли, так как права и обязанности по отношению к государству у тех и других далеко не совпадают. Не совпадают и методы, посредством которых органы государства могут и должны контролировать хозяйственную деятельность на принадлежащих и не принадлежащих ему землях. Если же методы останутся одинаковыми для всех случаев, то частная земельная собственность, признанная в Конституции Российской Федерации, во многом окажется мертвой буквой.
Необходимо также иметь ввиду, что для защиты прав собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов имеют значение не только нормы материального права, но и процессуальные нормы (процедурные). Они обеспечивают правильное и что очень важно своевременное применение норм земельного законодательства. Но, к сожалению, как правильно указывали Н.И.Краснов, И.А.Иконницкая1 , система процессуальных норм недостаточно разработана. Здесь могут быть два пути решения данной проблемы. Или разработать земельно-процессуальный кодекс, по типу ГПК РФ, или включить процессуальные нормы в специальный раздел Земельного кодекса РФ. По нашему мнению второй путь более реален, о чем было более подробно сказано в первой главе.
Содержание государственного земельного контроля можно, на наш взгляд, рассмотреть через три группы правомочий: информационное обеспечение земельного контроля, принятие решений по результатам контроля, исполнение решений контрольных органов.
Для того чтобы принять квалифицированное решение по результатам земельного контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринимать, чтобы правонарушение не оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь при самом его начале. Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведение проверок, ревизий, исследование (анализ) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе земельного контроля.
Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования земель или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий: - проверку законности оснований пользования земельным участком; - обследование фактического состояния использования или неиспользования земель; - проверку использования земель в соответствии с их целевым назначением и в соответствии с правовым режимом отдельных категорий, видов земель, статусного положения субъектов землепользования.
Проверка законности оснований пользования землей должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землевладении, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, арендуемые участки, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т.д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушения законности приватизации земель.
Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Современное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) землей позволит избежать возможных последствий неправомерного использования участка, как то: нанесение ущерба участникам земельных отношений, ухудшение качества земель, отрицательное влияние на экологию и т.д. Определение подобных фактов на ранних стадиях занятия участка в значительной степени упростит процесс по восстановлению нарушенных прав, возвращению участка в прежнее состояние, не потребует или минимизирует возможные дополнительные затраты.
В тех случаях, когда нарушение земельного закона выявляется достаточно поздно, на устранение правонарушения обычно требуется значительное время и денежные средства. Так как расходы в подобных ситуациях относят на счет нарушителя, то при отказе от добровольного возмещения ущерба он будет возмещать его в гражданско-правовом порядке, что еще в большей степени затянет процесс восстановления нарушенных прав. Так, например, восстановительные работы могут по решению суда потребовать проведения специального комплекса мероприятий: рекультивационных, куль-туртехнических, мелиоративных, противоэрозионных и других, выполняемых с привлечением специальной техники и технологии. Чтобы не допустить ненужных затрат, важно своевременно пресечь правонарушение.
Место общественного контроля в системе земельного контроля
Традиционно роль общественных организаций в нашей стране сводилась к помощи, которую они могут оказать государственным органам разных уровней власти и управления. Такими функциями были наделены и общественные организации в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов1 . На них смотрели как на подспорье, при помощи которого можно было усилить борьбу с браконьерством, лесонарушениями, загрязнением среды обитания и т.д.
Активных членов из состава общественных организаций соответствующего профиля руководящие государственные надзорные органы старались объединить в общественные инспекции с приданием им некоторых правомочий государственных инспекций. Так, по законодательству бывшего СССР общественные инспекторы имели право устанавливать личность правонарушителей, составлять протоколы, требовать прекращения незаконной деятельности, совершать другие действия в целях охраны природы самостоятельно или при участии работников государственных инспекций. Кроме того, в пределах отдельных хозяйств и предприятий активисты охраны природы должны были содействовать в строительстве эксплуатации очистных сооружений, в работах по укреплению оврагов, движущихся песков, береговых склонов, в создании полезащитных лесонасаждений. Для чего, например, рекомендовалось "взять на учет почвы, подверженные эрозии, заболачиванию, засолению; участвовать в озеленении жилых кварталов, содействии птицам и т.п."1 .
В юридической литературе предлагалось расширить их полномочия вплоть до права посещения предприятий и хозяйств, выдачи им обязательных предписаний об устранении выявленных нарушений2 .
Однако, опыт показывает, что общественные организации недолго остаются под опекой государственных служб. Рано или поздно происходит процесс "самопознания", при котором общественные организации начинают осознавать, что они не всегда и не во всем должны оставаться придатком государственных органов и выполнять только их задания. Контроль за действиями нарушителей нередко приводит эти организации к конфликтам с надзорными органами, если по мнению общественности последние плохо борются с осквернителями природы или даже потворствуют им.
В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, ибо это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.
С другой стороны, усилилась просветительская роль многих природоохранных организаций. С помощью средств массовой информации ныне население информировано о многих экологических опасностях, связанных с бесконтрольной эксплуатацией природных ресурсов. Этому же способствовало внедрение экологических дисциплин в учебных заведениях, а также пропаганда экологических знаний.
Природоохранные организации проявляют тенденцию "на равных" выступать с государственными органами и при определении природоресурсовой политики, и при осуществлении контроля за ее осуществлением. С другой стороны, государственные органы в ряде случаев не могут не искать поддержки общественности при прохождении спорных проектов и (или) природоресурсных законов. Некоторые видные политики подчеркивают свою приверженность задаче охраны и рационального использования природных ресурсов.
Общественные организации, заинтересованные в охране природы и рациональном использовании земель, можно разделить на два основных типа.
Одни их них не связаны с определенной местностью, регионом, природным или иным объектом. Они выражают интересы и предпочтения тех, кто добивается проведения определенной экологической и земельной политики в стране в целом. Например, высказываются обоснованные требования по организации новых и сохранению старых заповедников, расширению парков, сохранению живой природы, ограничению застройки красивых ландшафтов или даже вообще зеленых площадей и т.п. В этих организациях группируются любители природы, активные туристы, естествоиспытатели, принципиальные противники бесконтрольной индустриализации и наступления на природу.
Другие же общественные организации имеют местный характер. Они объединяют те круги населения, которые беспокоятся за свое здоровье и нормальный быт из-за появления в данной местности таких объектов, как свалки, "дымящие" производства, горные разработки, а также нежелательные в социальном отношении объекты (например, виноводочные и табачные торговые точки вблизи школ и т.п.). Объекты, загрязняющие природу, могут понизить привлекательность данной местности и привести к падению спроса на землю и недвижимость (дома, дачи и т.п.). Сюда добавляются и тревога за здоровье местного населения. Такие общественные организации обычно возникают как реакция на нежелательные (небезупречные) проекты и нередко имеют временный характер, пока длится борьба против таких проектов.
В Российской Федерации к организациям первого типа (общегосударственного значения) можно отнести Общество охраны природы. Что касается организаций второго типа, то они бывают обычно юридически неоформленными. Поэтому их диалог с властями и ведомствами-преобразователями природы обычно затруднен. Они не имеют возможности использовать многие легальные средства борьбы, и потому иногда прибегают к таким действиям, как несанкционированные демонстрации, пикетирование, угрозы насильственных акций. Иногда к этому добавляются легальные методы, особенно в тех случаях, когда движению оказывают поддержку местные власти.
