Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовые основы управления земельным фондом Российской Федерации 12
1. История развития института управления земельным фондом России 12
2. Правовое обеспечение управления земельным фондом Российской Федерации 37
Глава II. Государственное руководство управлением земельным фондом в Российской Федерации 57
1. Основные направления воздействия государства на регулирование земельных отношений в России 57
2. Правовое регулирование перераспределения земель 73
3. Государственный контроль за использованием и охраной земель в Российской Федерации 83
4. Ответственность за нарушение российского земельного законодательства 101
Глава III. Правовое регулирование управления рынком земли в современных условиях 11?
1. Правовое обеспечение формирования рынка земли в России 113
2. Особенности правового регулирования совершения отдельных сделок с землей 144
Заключение 179
Библиографический список использованной литературы 184
- История развития института управления земельным фондом России
- Правовое обеспечение управления земельным фондом Российской Федерации
- Основные направления воздействия государства на регулирование земельных отношений в России
- Правовое обеспечение формирования рынка земли в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем, что среди природных богатств, которыми дано владеть человеку, несомненно, самое ценное - земля. От того, как мы бережем ее, насколько умело, рачительно хозяйствуем на ней, в огромной степени зависит наше благосостояние. В решении вопросов, связанных с рациональным использованием земель, важная роль принадлежит земельному законодательству.
Земельная проблема имеет не только правовую и экономическую стороны, с ней связано немало политических и социальных потрясений. И это понятно, так как земля занимает определяющее место среди материальных условий, необходимых для жизнедеятельности человека.
В связи с этим очень важной проблемой в ходе реализации земельной реформы в Российской Федерации является проблема правового регулирования управления земельным фондом. Известно, что регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества. Его цель - реализация интересов отдельных граждан и групп людей, связанных с землей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. В современном обществе с возникновением новых отраслей и производств усилилась потребность в регулировании земельных отношений, появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и ь.с эффективного использования1.
Земельная реформа, начатая в 1991 году, является важнейшей частью экономической реформы, проводимой в России и имеющей целью формирование социально ориентированной рыночной экономики.
Состояние экономики, ее эффективность в значительной мере зависят от оборота земли и другой недвижимости. Без надлежаще функционирующего
1 См.: Государственное регулирование земельных отношений /Под ред. А.А. Варламова и B.C. Шаманаева. М... Колос, 2000. С.З
оборота земельных участков и иной недвижимости, то есть без обеспеченной законом возможности совершения купли-продажи, залога и иных сделок с данными объектами гражданских прав, немыслимо успешное развитие предпринимательской деятельности, а значит и экономики в целом1.
В современных условиях, когда ликвидирована монополия государственной собственности на землю, вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране становится одним из наиболее злободневных.
Необходимость формирования нового земельного законодательства определяется причинами политического, экономического и идеологического характера. Действующее земельное законодательство, к сожалению, не является эффективным инструментом для стабильного правого регулирования земельных отношений.
Поэтому цель формирования нового земельного законодательства заключается в обеспечении надлежащего правого регулирования управления земельными отношениями в изменившихся экономических, политических и правовых условиях.
Анализ действующего земельного законодательства показывает, что в настоящее время многие правовые нормы государственного управления землями устарели, содержат определенные противоречия, а по другим аспектам развития земельных отношений практика требует новых правовых норм. Необходимо урегулировать порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; порядок выкупа земель для государственных и муниципальных нужд; механизм защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности за землю; механизмы сделок с землей; ограничения на совершение этих сделок; порядок целевого назначения земель; механизм продажи права землепользования (аренды земли); особенности и условия залога сельскохозяйственных земель и др.
1 См.: Сыродоев Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков //Государство и право. 1999. №9. С.41.
Земельное законодательство о государственном управлении земельным фондом следует развивать на базе конституционных положений, а в части правового регулирования рынка земли - на базе Гражданского кодекса РФ путем раскрытия норм гражданского права с учетом специфики земельных отношений.
Учитывая, что в настоящее время в Государственной Думе активно обсуждается проект Земельного кодекса РФ, предполагается принятие не только его, но и целого ряда федеральных земельных законов, в работе содержатся конкретные предложения по проектам разрабатываемых нормативных правовых актов.
Степень разработанности проблемы исследования. Тема диссертационной работы носит комплексный, многоплановый характер. Проблемы рационального и эффективного использования земли, ее охраны, воспроизводства и повышения плодородия почв, сохранения и создания благоприятной для людей окружающей среды, защиты прав собственности, владения и пользования землей исследовались многими учеными-юристами: Адихановым Ф.Х., Аксененком Г.А., Боголюбовым С.А., Быстровым Г.Е., Балезиным В.П., Волковым Г.А., Голиченковым А.К., Гороховым Д.С., Демьяненко В.Н., Ерофеевым Б.В., Духно Н.А., Иконицкой И.А., Казанцевым Н.Д., Карамышевой О.В., Козырь О.М., Красновым Н.И., Крассовым О.И., Кулиничем П.Ф., Павловым И.В., Поповым М.О., Панкратовым И.Ф., Пандаковым К.Г., Сыродоевым Н.А., Сторожевым Н.В., Тимофеевым Л.А., Турубинером A.M., Чубуковым Г.В. и др. Их труды имеют большую теоретическую и практическую значимость.
В опубликованных работах последних лет изучались отдельные проблемы правового регулирования земельных отношений. Монографии по правовым проблемам государственного регулирования управления земельным фондом отсутствуют. Поэтому возникла необходимость детального исследования деятельности института правового регулирования земельных ресурсов, что сделано в представленной диссертационной работе.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовых проблем регулирования управления земельным фондом на современном этапе земельной реформы, проведенное на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации и ее субъектов и практики его применения.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы, исходя из актуальности ее темы, является разработка механизма правового регулирования управления земельными ресурсами на основе анализа законодательной базы Российской Федерации и Саратовской области как одного из ее субъектов, практики применения земельного законодательства в Российской Федерации и конкретно ее субъекте, определение степени его эффективности, устанавливающего институт государственного управления земельным фондом, а также проектов Земельного кодекса РФ и других федеральных и областных нормативных правовых актов.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
Исследовать теоретические и практические положения правового регулирования управления земельным фондом Российской Федерации, раскрыть его понятие, содержание и механизм действия.
Оценить состояние современной законодательной базы по вопросам государственного регулирования земельных отношений, выявить тенденции развития земельного законодательства.
Провести анализ эффективности действия нормативных правовых актов, регулирующих институт государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации и Саратовской области.
Обобщить практику применения земельного законодательства в Российской Федерации и отдельном ее субъекте.
Выявить пробелы и коллизии в нормативной правовой базе,
регламентирующей вопросы рационального и эффективного использования земли, а также определить меры юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.
Рассмотреть вопросы правового регулирования управления рынком земли и особенности совершения отдельных сделок с ней.
Разработать и обосновать предложения по дальнейшему совершенствованию правового регулирования управления земельным фондом в Российской Федерации.
Предметом исследования является система норм, регулирующих государственное управление земельными ресурсами; практика применения нормативных правовых актов, направленных на обеспечение управления рациональным и эффективным использованием земель.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу исследования составили научные труды в области теории права и земельного права: Адиханова Ф.Х, Аксененка Г.А., Балезина В.П., Башмакова Г.С, Боголюбова С.А., Быстрова Г.Е., Варламова А.А., Волкова А.Г., Голиченкова А.К., Демьяненко В.Н., Духно Н.А., Ерофеева Б.В., Иконицкой И.А., Карамышевой О.В., Козырь О.М., Краснова Н.И., Крассова О.И., Пандакова К.Г., Панкратова И.Ф., Сыродоева Н.А., Тимофеева Л.А., Турубинера A.M., Чубукора Г.В. и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, а также ряд частнонаучных методов: логического, исторического, диалектического, сравнительного правоведения, формально-логического, системно-структурного, статистического анализа и др.
В диссертации автор опирался на теоретические положения общей теории права, земельного, административного, гражданского, уголовного и ряда других отраслей права, а также современные теоретические концепции землеустроительной науки.
Правовая база диссертационного исследования представлена действующими нормативными правовыми актами, регулирующими земельные отношения.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили результаты изучения материалов Министерства земельной политики Правительства Саратовской области, районных (городских) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, Верховного суда РФ.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. Государственное регулирование управления земельных отношений -
система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного
использования земли, ее охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв,
сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, защиту
прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления
комплекса организационных, правовых и экономических мер. Регулирование
земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого
общества для реализации связанных с землей интересов отдельных фаждан и
групп людей, а также разрешения возникающих при этом противоречий.
Правовой институт регулирования управления земельным фондом в Российской Федерации является прерогативой государственного управления земельными ресурсами, основанного на территориальном верховенстве и распространяемого на все земли, независимо от субъектов права собственности ка них.
2. Анализ законодательства по аграрной и земельной реформам позволяет
сделать вывод, что главными целями и задачами реформ, проводимых
государством, являются изменение организационно-правовых форм
сельскохозяйственных предприятий (разрушение крупных коллективных хозяйств
и «фермеризация» сельского хозяйства), введение частной собственности на
землю (в том числе общей собственности членов сельскохозяйственных
предприятий на земельные доли) и организация земельного рынка.
3. В условиях отсутствия полноценного земельного законодательства,
регулирующего на федеральном уровне развитие земельных отношений в
процессе становления рыночной экономики, субъекты Российской Федерации, не
дожидаясь решения правовых проблем со стороны центра, занимаются
разработкой региональных законов, необходимость принятия которых диктуется
самой жизнью. Так, Саратовской областной думой был принят закон «О земле»
позволивший упорядочить земельные отношения на уровне субъекта Российской
Федерации.
Отсутствие многих основополагающих актов, регламентирующих деятельность земельных комитетов, определяющих политику в области земельных преобразований, вынуждает регионы заниматься созданием собственного земельного законодательства, которое в будущем после принятия соответствующих федеральных законов может войти в противоречие с ними.
Для решения проблем обеспечения преобразований в Российской Федерации и ее субъектах, рационального пользования землями необходима разработка законодательных документов, отвечающих современным требованиям, в том числе и Земельного кодекса РФ.
4. Особо важную роль в процессе правового обеспечения земельных
преобразований в целом должна сыграть организованная на федеральном уровне
работа по подготовке проектов модельных законов субъектов Российской
Федерации в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов).
Практика свидетельствует, что невозможно успешное решение проблем земельных преобразований без соответствующей системы государственных органов управления в области регулирования земельных отношений.
В развитии нормативно-правовой базы рынка земли можно выделить два основных направления: разработка основ федеральной политики в сфере использования и охраны земель; разработка на этих основах пакета законодательных и иных правовых актов.
Принятие федерального закона о разграничении земель, находящихся в государственной собственности, позволит кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности, определить порядок, в соответствии с которым и будет проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.
Сельскохозяйственные земли должны оставаться в сельском хозяйстве, их нельзя «выпускать» из аграрного сектора экономики, нельзя включать в общий земельный рынок, они должны быть только в рынке сельскохозяйственной земли, и непременно, при строжайшем соблюдении принципа целевого использования земель.
Перераспределение земель в целях их рационального и эффективного использования является одним из методов государственного управления землепользованием, целесообразного вмешательства государства в земельные отношения. Фонд перераспределения земель представляет собой объект государственной или муниципальной собственности. Он формируется за счет земельных участков, оставшихся в процессе перераспределения земель при выделении физическим лицам в пределах среднерайонных норм, земельных участков, поступающих в этот фонд при добровольном отказе от земельных участков, принудительном изъятии, реквизиции и конфискации земель, выкупе органами местного самоуправления земельных долей, ликвидации сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских), личных подсобных хозяйств, невостребованных земельных долей и предназначен для рационального использования и перераспределения земли и передачи ее эффективно действующим субъектам.
Оборот земли должен быть направлен на обеспечение эффективного использования земельного фонда. В связи с этим требуется разработка юридических механизмов эффективного нормативного государственного
управления, обеспечивающего сохранение и целевое использование земель, соблюдение предельных размеров землепользования, обоснованных принципов оценки земли, отвечающих интересам граждан, общества, государства.
9. Одна из главных задач заключается в решении вопросов надлежащего правового регулирования земельных правоотношений. Это, прежде всего разработка и принятие таких законодательных актов, которые устанавливали бы единые принципы федеральной политики в сфере использования и охраны земель, обеспечивали развитие земельного законодательства на базе конституционных положений и норм Гражданского кодекса РФ, государственный контроль за использованием и охраной земель.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические и практические выводы могут использоваться в процессе разработки нового и совершенствовании действующего законодательства, внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты. Материалы диссертации могут применяться в процессе преподавания земельного и аграрного права. Результаты диссертационной работы будут использованы в дальнейших исследованиях теоретических положений правового регулирования управления земельным фондом.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права. Основные выводы и положения диссертационной работы были изложены автором в выступлениях на научно-практических конференциях, а также в ряде публикаций; используются в учебном процессе при проведении практических занятий по «Земельному праву» в Саратовской государственной академии права.
История развития института управления земельным фондом России
Регулирование земельных отношений осуществлялось на всех этапах развития человеческого общества. Целью его были реализация связанных с землей интересов отдельных индивидуумов и групп людей, а также разрешение возникающих при этом противоречий. Особенно усилилась потребность в регулировании земельных отношений при капитализме. С возникновением новых отраслей производств появилась необходимость в целевом перераспределении земельных ресурсов и их эффективном использовании в целях ускорения социально-экономического развития общества1.
История российского земельного права - это история государственных, политических и экономических преобразований. Государство и гражданское общество определяли свои взгляды на земельный режим и переводили его на язык права в соответствии с тем уровнем знаний, который был присущ конкретному времени2. Право России признавало землю недвижимым имуществом, на которое распространялось общее гражданское законодательство и положения о вещных правах.
С момента создания Российской империи и утверждения сословного строя долгое время земельные отношения в стране сохранялись с незначительными изменениями до тех пор, пока общество не испытало в середине XIX века значительное потрясение - аграрную реформу.
К середине XIX столетия земельный строй России представлял собой сочетание средневекового феодального земельного строя с нарождающимися элементами капиталистических земельных отношений, проявляющихся в множественности форм землевладения и разнообразии их правового регулирования. Бурное развитие экономики в России вело ее к отмене крепостного права и проведению земельной реформы. Содержание крестьянской реформы излагалось в Положении от 19 февраля 1861 года «О крестьянах, вышедших из крепостной зависимости»1. Законы 26 июля 1863 года и 18 января 1866 года уравняли статус удельных и помещичьих крестьян и объединили их в одно крестьянское сословие. Реформа собственности на землю осуществлялась двумя путями: 1) В порядке рыночных отношений (купли-продажи земли); 2) В порядке выкупа крестьянами у помещиков в собственность своей усадебной оседлости.
В результате реформы, повлекшей отмены крепостного права, была создана сложная система общинной и семейной круговой поруки (сельская община отвечала перед государством за каждого домохозяина, а он отвечал перед общиной за членов своей семьи). Реформа 1861 года сохраняла исторически сложившиеся две основные формы землевладения: общинное (на большей территории России) и подворное (в западной ее части). 18 мая 1862 года утверждается Крестьянский поземельный банк, который упрощал получение земельных участков крестьянами на праве личной собственности, не распространенной среди этого сословия.
Таким образом, начиная с 1861 года, крестьяне или единолично, или в рамках земельных общин выступают в качестве носителей прав и обязанностей на землю по законодательству2. Реформа 1861 года на грани двух эпох российской истории - феодализма и капитализма была для страны самой значимой из всех проводимых реформ.
Радикальные изменения земельного строя России начались после поражения революции 1905 года. Важным событием в экономической и социальной жизни страны, в первую очередь деревни, явилась Столыпинская реформа, начатая в 1906 году. Основным направлением реформы были реорганизация крестьянского хозяйства и изменения содержания прав крестьян на землю1. Реформа была направлена на переход от права общей собственности на землю среди крестьян, к праву личной собственности главы хозяйства. Основными правовыми актами Столыпинской аграрной реформы являлись Указ от 9 ноября 1906 года «О новом льготном порядке выдела из общины» и Закон Государственной Думы от 14 июня 1910 года. В перспективе, по мысли П.А. Столыпина, в России должен был сложиться многочисленный класс крепких сельских хозяев, который впоследствии станет надежной опорой власти и сумеет вместе с помещичьим хозяйством обеспечить процветание аграрного сектора экономики. Реформу предполагалось осуществить в более длительные сроки, чем были отпущены историей. В перспективе ее последствия могли благотворно сказаться на всем экономическом облике страны. Ее неудача была обусловлена тем, что она проводилась в условиях сохранения помещичьего землевладения и для его сохранения".
В исторический промежуток времени от отмены крепостного права до 1917 года законодательство предоставило крестьянскому сословию права на землю, право владения ею. Право распоряжаться земельным участком состояло в возможности заключать все виды сделок и совершать иные действия, предусмотренные гражданским законодательством для недвижимости. Право использовать земельный участок ограничивалось обязанностью не нарушать права собственников соседних участков и сервитуты. Закон предоставлял право выкупа земель для государственных нужд .
Столыпинская аграрная реформа, таким образом, положила начало юридическому оформлению прав собственности на землю многочисленного класса мелких земельных собственников. Право собственности является важнейшей предпосылкой формирования гражданского общества и правового государства1. Свободная личность, обладающая экономическими и социально-политическими правами, - одно из достижений мировой цивилизации. В этом смысле Столыпинская реформа несла определенный прогресс, так как регулирование отношений частной собственности на землю стимулировало экономическое развитие сельского хозяйства в России.
Октябрьская революция 25 октября (7 ноября) 1917 года установила в нашей стране новый порядок, как в правовой системе в общем, так и в земельном праве в частности. Вопрос о земле как один из основных вопросов революции, особенно волновал многонациональное крестьянство.
Подготовка аграрной реформы была возложена (Постановлением Временного Правительства от 21 апреля 1917 года) на главный земельный комитет при Министерстве земледелия. Целью реформы, по мнению Маслова СМ. (Министерство земледелия), была "передача всех земель в пользование трудового населения"2.
Правовое обеспечение управления земельным фондом Российской Федерации
Государственное регулирование земельных отношений - это система мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, ее охрану воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения и пользования землей путем осуществления комплекса организационных, правовых, экономических мер.
Кроме государственного, существует рыночное регулирование земельных отношений. Государственное регулирование обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует экономические взаимоотношения субъектов земельного права. Рыночное регулирование осуществляется на основе взаимодействия спроса и предложения на землю как объект недвижимости в рамках существующей правовой базы и с учетом реальных условий рационального использования земельных участков.
Практика развитых стран показывает, что прямое организующее начало в формировании управления и регулирования земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм формируется в рамках существующего законодательства и в интересах граждан. Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану. Правовой основой управления в рассматриваемой сфере является право территориального верховенства государства. Характер деятельности исполнительных органов государственной власти по организации рационального использования и охраны земель обусловлен принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ. Суть этого принципа заключается в разграничении сфер деятельности и полномочий государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную и судебную власти1.
Земельное законодательство традиционно относится к отраслям, на состоянии которых наиболее остро и болезненно отражаются политические, экономические и идеологические изменения в обществе. Сегодня это законодательство фактически формируется заново. В силу множественности функций, которые выполняет земля в жизни общества, земельное законодательство должно регулировать земельно-правовые отношения. В одних случаях земля рассматривается как объект хозяйствования, то есть основа сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного производства, в других - она выступает как место и условие жизнеобитания человека, в-третьих - земля -территория государства, то есть пространственный предел государственной власти. Все эти отношения призвано регулировать земельное законодательство РФ.
В этой связи одной из острейших проблем, стоящих перед государством, является проблема создания и развития земельного законодательства, опосредующего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей. Без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений становится невозможным не только для функционирования отдельных общественно-социальных институтов, но и общества в целом. Как и любое другое, земельное законодательство должно обладать определенной стабильностью, но одновременно адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, предлагая к использованию соответствующие правовые нормы. Вся совокупность действующих на сегодняшний день правовых актов оказалась расчлененной, изолированной от других отраслей права, логически не связанной не только между собой в рамках земельного законодательства, но и с актами других отраслей права. Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы, значительно осложнило деятельность не только комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на местах, но и органов государственной власти, местного самоуправления, судов и граждан.
Создание концепции формирования отрасли законодательства не является юридически обязательной стадией законопроектных работ. Может быть, поэтому проблема разработки концепции законодательства кажется скорее теоретической, нежели имеющей прикладное значение.
Общеизвестно, что за последние годы сначала на союзном, а затем ьа уровне бывших союзных республик, и, прежде всего в РСФСР, были предприняты попытки разработки ряда законопроектов, регулирующих земельные отношения (два из этих законопроектов были приняты: Основы земельного законодательства Союза ССР и республик 1990 года и Земельный кодекс РСФСР 1991 года). Одни законопроекты готовились министерствами и ведомствами (или по их заказу), другие - инициативно: учеными и практиками, депутатами и чиновниками. Однако во всех случаях это делалось без должного обоснования их необходимости, задач, структуры, оценки их согласованности между собой и с действующими законодательными актами, без проработки иных ключевых вопросов.
В то же время ряд важнейших отношений оставался и остается за рамками правового регулирования. Это можно объяснить отсутствием согласованных планов законопроектных работ, отчасти неудовлетворенными ведомственными или авторскими амбициями, которые усугубляются недостаточным пониманием и неадекватной оценкой происходящих в экономике процессов и особенностями их отражения в правовом регулировании.
В понимании концепции развития земельного законодательства можно выделить два основных подхода. В соответствии с первым разработка концепции сводится к "построению концептуальной схемы развития земельного
законодательства"1. Согласно второму разработка концепции предполагает поиск ответов на следующие вопросы: разграничение предметов регулирования земельного и гражданского законодательства, разграничение полномочий в сфере регулирования отношений между федерацией и ее субъектами, а также вопросы регулирования отношений собственности и перераспределения земель между различными субъектами и сферами экономики в условиях рынка земли, структуры и содержания нового федерального земельного закона2.
Для определения понятия «концепция» должен быть использован системный подход. Ключ же лежит в самом понятии "законодательство". Несмотря на то, что в большинстве работ законодательство характеризуется при помощи терминов "совокупность", "комплекс" актов (нормативных или только законодательных), все авторы признают наличие или необходимость наличия системных связей между составляющими эти "совокупности" и "комплексы" элементами .
Основные направления воздействия государства на регулирование земельных отношений в России
В дореформенной литературе, затрагивающей земельно-правовые проблемы, термин «государственное управление земельным фондом» обычно употреблялся для обозначения деятельности государства по организации использования и охраны земли, как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования1. При этом государственное управление земельным фондом всегда связывалось или основывалось на праве исключительной государственной собственности на землю" как в законодательстве, так и в науке.
В 50-х годах вопрос о понятии и содержании распоряжения и управления землей вызвал в юридической литературе оживленную дискуссию. Г.А. Аксененок считал, что в условиях исключительной государственной собственности в СССР право управления землей имеет особое значение и не может отождествляться с правом распоряжения. Распоряжаясь землей, Советское государство определяет хозяйственное назначение земель, производит их отвод и изъятие. Право распоряжения землей принадлежит органам государственной власти и высшим органам государственного управления (Совет Министров). Право управления землями имеет другое содержание. Под управлением, по мнению Г.А. Аксененка, следует понимать непосредственное заведование землями. Оно заключается в учете, регистрации земли, которая высшим органом уже отведена для определенной цели, в распределении земли внутри определенного ведомства, в контроле за ее надлежащим использованием3.
Это утверждение Г.А. Аксененка вызвало возражение со стороны И.В. Павлова, который в рецензии на книгу «Право государственной собственности на землю в СССР» писал: «В нашей стране, где государство выполняет функции организационно-хозяйственного руководства, всякое государственное управление есть активное управление, то есть управление не как заведование чем-то, а как распоряжение определенными ценностями и активная организация использования этих ценностей для коммунистического строительства»1.
Вопрос о сущности и содержании распоряжения и управления землей детально исследовался В.К. Григорьевым. По его мнению, распоряжение землей связано с возникновением тех или иных правоотношений, складывающихся между государством и землепользователями. Оно коренным образом влияет на права и обязанности землепользователей, а в ряде случаев прекращает такие права и обязанности. Функции же управления землей сводятся к упорядочению и оформлению прав и обязанностей землепользователей. В.К. Григорьев подчеркивал, что понятия «распоряжение» и «управление» нельзя противопоставлять друг другу: право управления единым государственным земельным фондом имеет в своей основе распоряжение землей".
В.В. Карасе утверждал, что распоряжение землей всегда представляет лишь распределение или перераспределение ее внутри единого государственного земельного фонда. Распоряжение землей (а также ее недрами, водами и лесами) в отличие от распоряжения всеми другими объектами государственной собственности входит в состав управления единым государственным земельным фондом. Распоряжение государством принадлежащей ему землей осуществляется в порядке управления .
Понятия «распоряжение» и «управление» земельным фондом рассматривались также в работах A.M. Турубинера «Содержание права государственной собственности на землю в СССР» и «Право государственной собственности на землю в Советском Союзе». Распоряжаясь землей, Советское государство определяет юридическую судьбу земельных площадей в стране. Если осуществление распоряжения землей приводит к установлению прав тех или иных организаций или граждан на получение земли и, наоборот, к лишению их прав на землю, то в ряде случаев уполномоченные на то государственные органы, не изменяя общего размера отдельного землепользования или земельного массива, предоставленного тому или иному ведомству (или организации), регулируют распределение земли внутри этого землепользования или земельных массивов. Эту функцию органов государства по регулированию земельных отношений внутри отдельного землепользования A.M. Турубинер и называет управлением землей . При этом он суживает понятие «управление земельным фондом», сводя его к регулированию земельных отношений внутри отдельных землепользователей.
Таким образом, управление единым земельным фондом является составной частью управления государственной социалистической собственностью в целом и строится на следующих основных принципах: социалистическая система хозяйства, единство хозяйственного и политического руководства, плановое использование всех частей земельного фонда и др.
Управление единым государственным земельным фондом состоит в организации его планомерного использования и регулировании системы правоотношений, которые устанавливаются между государством - собственником земли и многочисленными землепользователями, осуществляющими ее хозяйственную эксплуатацию".
60-80-е годы XX века вносят изменения и дополнения в понятие и сущность государственного управления земельным фондом. В.П. Балезин и Н.И. Краснов дают ему такое определение: «Управление земельным фондом представляет собой основанную на правовых нормах деятельность соответствующих органов Советского государства по организации и обеспечению рационального использования земли, сохранению и улучшению ее благотворных свойств и качеств»1.
Как институт советского земельного права государственное управление включает два вида норм: материальные и процессуальные. Материально-правовые нормы устанавливают права и обязанности лиц, участвующих в отношениях по управлению земельным фондом. Процессуально правовые нормы определяют порядок возникновения, изменения, прекращения и осуществления этих прав и обязанностей. Без наличия процессуальной формы материальное содержание государственного управления не имело бы средств реализации .
К концу 80-х годов в полной мере стали проявляться назревавшие в социально-экономической структуре общества глубокие противоречия в развитии земельных отношений, порожденные монополией исключительной государственной собственности на землю. Это предопределило необходимость конкретного изменения в земельных отношениях на основе проведения земельной реформы.
Правовое обеспечение формирования рынка земли в России
Рынок земли на переходном этапе развития экономики является инструментом и одновременно гарантией реализации основных конституционных прав граждан и юридических лиц на землю: права иметь ее частной собственности, права свободно (если это не наносит вреда окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц) осуществлять владение, пользование и распоряжение землей . Важнейшими средствами достижения целей первого и второго этапов земельной реформы в той ее трактовке, которая была определена законодательством в новейшей ее постановке, является выполнение неотъемлемых условий и средств осуществления экономических реформ в целом.
Можно выделить ряд основных проблем правового регулирования отношений, связанных с рынком земли, как общих для всего земельного законодательства, так и специальных - применительно к регулированию отношений рынка земли, от решения которых будет зависеть развитие правовых основ данного рынка: а) концептуальное обеспечение развития земельного законодательства вообще, правового обеспечения земельной реформы в особенности и рынка земли в частности; б) правовое регулирование отношений собственности на землю; в) уточнение приоритетов в развитии правового регулирования использования отдельных категорий земель; г) регулирование.
В качестве правовых регулирований отношений собственности на землю -определяющих дальнейшее развитие земельных отношений, выступают общие положения о праве собственности, закрепленные в ст. 35, 36 Конституции РФ. Однако некоторые из них до сих пор не получил надлежащего развития в федеральных законах, в том числе земельных. К числу таких проблем по-прежнему относятся ограничения, установленные в ряде субъектов РФ, по передаче в частную собственность земельных участков в городах. Нет четкого законодательного регулирования порядка распоряжения гражданами земельными участками, находящимися в их собственности. Например, несмотря на то, что в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»1 предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выдаче свидетельства на право собственности на землю, нотариусы и органы, осуществляющие государственную регистрацию документов о правах на недвижимость, требуют справку об отсутствии споров о границах земельного участка для совершения сделки.
В некоторых случаях требуется специальное регулирование отношений собственности на землю нормами земельного законодательства. Например, формальное применение гражданского законодательства к собственникам земельных долей, возникших при приватизации сельскохозяйственных угодий, не позволяет выделять земельную долю в натуре (на местности), так как получить согласие значительного количества участников общей долевой собственности (500 - 3000 человек) на выдел земельной доли в натуре (на местности), нотариально удостоверить согласие каждого на практике невозможно.
Решение проблемы разграничения государственной собственности на землю на федеральную и субъектов Федерации видится в принятии (в соответствии с положениями ст. 72 Конституции РФ) Федерального закона о разграничении земель, находящихся в государственной собственности. Проведение такого разграничения в Федеральном законе позволит кроме закрепления критериев отнесения земель к федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности определить порядок, в соответствии с которым и будут проводиться фактическое выделение земель и формирование объектов собственности, принадлежащих Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.
С другой стороны, это позволит соблюсти баланс интересов Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, так как передача собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. До проведения такого разграничения невозможно дать четкий ответ на вопрос, какие государственные органы имеют право распоряжаться земельными участками, находящимися в государственной собственности, и какими земельными участками имеют право распоряжаться органы местного самоуправления. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Однако фактически эта норма не может применяться, так как объекты муниципальной земельной собственности еще не выделены из земель, находящихся в государственной собственности.
Пробелы в регулировании правового режима земель городов и иных поселений в определенной мере могут быть также восполнены Градострои-тельным кодексом Российской Федерации . Он предусматривает введение института территориального зонирования, предполагающего определение видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование, что является не чем иным, как определением параметров и видов использования земельных участков.
Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны, применяется в равной мере ко всем расположенным в ее пределах земельным участкам, иным объектам недвижимости соответствии со ст. 40 Градостроительного кодекса РФ на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: жилые зоны, общественно-деловые зоны, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, рекреационные зоны, зоны сельскохозяйственного использования, зоны специального назначения, зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий. Ранее эти вопросы решались в рамках функционального зонирования территории городов и иных поселений, но такое зонирование носило планировочный характер, не было направлено на установление четкого правового режима земельных участков на длительный срок, а ограничения на использование земельных участков в пределах функциональных зон на практике нередко не соблюдались самими же планировщиками.
Зонирование территории как метод установления ограничений по использованию земель ранее уже применялось в российском законодательстве не только в отношении земель поселений. В качестве примеров можно привести установление зон охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов, зон особо охраняемых природных территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны; санитарных, защитных и санитарно-защитных зон; водоохранных зон и прибрежных защитных полос; зон санитарной охраны источников водоснабжения; зон чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия и иных зон в соответствии с действующим санитарным, водным, экологическим законодательством, законодательством об охране памятников истории и культуры Российской Федерации.
