Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Лесной фонд и земли лесного фонда как объекты лесных и земельных правоотношений 19
1. Понятие и состав лесов и земель лесного фонда 19
2. Опыт правового регулирования использования земель лесного фонда в истории отечественного и зарубежного лесного права . 37
3. Нормативно-правовая база регулирования отношений по поводу лесопользования на землях лесного фонда 73
Глава II. Особенности управления лесами и землями лесного фонда 89
1. Основы государственного управления лесами и землями лесного фонда 89
2. Система органов управления лесным фондом и землями лесного фонда 103
3. Полномочия органов управления в сфере лесного хозяйства
Глава III. Право пользования землями лесного фонда .. 118
1. Общая характеристика права пользования землями лесного фонда, основания его возникновения и прекращения 118
2. Объекты и субъекты права пользования землями лесного фонда 129
3. Содержание права пользования землями лесного фонда 151
Заключение 176
Библиография
- Понятие и состав лесов и земель лесного фонда
- Опыт правового регулирования использования земель лесного фонда в истории отечественного и зарубежного лесного права
- Основы государственного управления лесами и землями лесного фонда
- Общая характеристика права пользования землями лесного фонда, основания его возникновения и прекращения
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Первоначальный этап реформы законодательства о земле и других природных ресурсах сменяется новым этапом. В настоящее время стоит вопрос об углубленном развитии положений природоресурсного законодательства и в частности, законодательства о земле и о лесе.
В основе любых преобразований должны лежать базовые принципы, установленные Конституцией Российской Федерации. Перспективы развития лесного и земельного законодательства определены необходимостью дальнейших преобразований в области управления лесным фондом и землями лесного фонда, а также его использования.
Согласно ст.9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Ст. 42 Конституции РФ закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, ст. 58 обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Одной из важнейших частей окружающей человека природной среды, и вместе с тем - одним из важнейших и наиболее ценных природных ресурсов, требующих особой заботы человека, является лес.
Между тем, как отмечают специалисты, современное состояние лесопользования характеризуется низким уровнем использования лесных ресурсов и недостаточной его экономической эффективностью. Из возможного объема лесопользования (500 млн. кубометров в год) используется только 145 млн. кубометров1. В качестве главных причин, сдерживающих приток инвестиций в лесопромышленный сектор России, указывают такие, как неэффективность доступа к лесным ресурсам, несовершенство правовых и организационных механизмов эффективной борьбы с незаконными вырубками леса, недостаточно надежная защита прав на использование земель лесного фонда, отсутствие специализированной машиностроительной базы и др.2 Как указывается в Экологической доктрине Российской Федерации3, основными задачами в сфере нормативного правовое обеспечения и правоприменения являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения. Для этого необходимо, в частности: устранить имеющиеся противоречия между природно-ресурсными и природоохранными нормами законодательства Российской Федерации, а также между законодательством в области охраны окружающей среды и нормами иных отраслей права; обеспечить реализацию законодательных актов путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для полноценного применения федеральных законов; выполнить правовое закрепление необходимости представления экологического обоснования деятельности как одного из обязательных условий при проведении конкурсов, тендеров, аукционов на право реализации и/или выбора проектов; развить систему государственных стандартов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, закрепление в правовой системе Российской Федерации международных экологических стандартов, обеспечивающих снижение антропогенной нагрузки на окружающую среду; гармонизировать законодательство Российской Федерации в области охраны окружающей среды и нормы международного права в этой области в рамках обязательств Российской Федерации по международным договорам; развить и активизировать судебные механизмы разрешения противоречий между интересами населения, субъектов хозяйственной деятельности и государства в области охраны окружающей среды; усовершенствовать методики расчета и практику компенсации ущерба в результате экологических правонарушений и (или) осуществление экологически опасных видов деятельности; обеспечить применение механизмов прекращения незаконной деятельности.
Необходимым условием успешного решения этих насущных задач является научная разработка проблем правового обеспечения рационального использования и сохранения как леса в целом, так и земель лесного фонда.
Общеизвестно, что самая высокая степень правовой защиты лесов как природного ресурса и элемента окружающей природной среды достигается в условиях федеральной собственности на лес и земли лесного фонда, которая служит реальной предпосылкой для создания наиболее эффективных механизмов управления системой разработки лесных ресурсов при сохранении природоохранных функций леса. Об этом свидетельствует как многовековая практика ведения лесного хозяйства в развитых капиталистических странах и России, так и результаты теоретических исследований. В нашей стране, в силу исторических причин эта предпосылка наличествует: подавляющая часть земель, занятых лесами, находится в составе единого лесного фонда.
При этом необходимо заметить, что российский законодатель справедливо включил земли, находящиеся под лесной растительностью, в состав лесного фонда, в качестве его органической части, составляющей один из неотъемлемых элементов леса. Такой же точки зрения придерживаются и ученые-правоведы4.
Тем самым эти земли оказываются в сфере действия лесного законодательства. Однако это ни в коей мере не выводит их из сферы действия земельного законодательства, которое согласно п.1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации5 регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения). Среди основных принципов земельного законодательства России - учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы, и др.
Указанные принципы лежат в основе взаимодействия норм земельного и лесного права в процессе регулирования правоотношений, связанных с использованием земель лесного фонда.
При этом в теоретическом аспекте соотношение норм земельного и лесного права требует углубленного исследования. Ряд связанных с этой проблематикой вопросов до сих пор остаются дискуссионными; в научной литературе даже весьма авторитетными авторами порой высказываются спорные суждения о положении земель лесного фонда в системе объектов, входящих в сферу регулирования лесного права. При том, что имеется обширная литература, в которой затрагиваются разнообразные аспекты земель лесного фонда как объекта правового регулирования, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, специально посвященные анализу правового режима земель лесного фонда Российской Федерации с учетом как истории вопроса, так и новейших изменений в действующем законодательстве Российской Федерации.
Итак, актуальность настоящего исследования обусловлена:
1) высокой значимостью леса как одной из конституционно охраняемых ценностей в качестве специфического природного ресурса и составляющего элемента природной среды;
2) значением федеральной собственности на лесные земли как важной предпосылки эффективного управления системой лесосбережения и разработки лесных ресурсов, что обусловливает особое положение земель лесного фонда в общей массе земель, покрытых лесной растительностью;
3) необходимостью углубленного теоретического исследования соотношения норм земельного и лесного права, составляющих основу правового режима земель лесного фонда Российской Федерации;
4) необходимостью научного осмысления изменений, внесенных за последние годы в российское законодательство и касающихся управления землями лесного фонда РФ;
5) недостаточной разработанностью указанных аспектов режима земель лесного фонда Российской Федерации в юридической научной литературе последних лет.
Степень разработанности темы.
Теоретическую основу данной работы составляют фундаментальные труды в области земельного и лесного права, лесоводства, истории правового регулирования отношений, связанных с использованием лесных земель. В их числе работы таких ученых, как Г.А. Аксененок, Н.П.Анучин, С.А.Боголюбов, С.А.Богомолов, Г.Е.Быстров, П.В.Васильев, М.К.Гурский, Р.К.Гусев, Л.И.Дембо, И.И.Евтихиев, Б.В.Ерофеев, Ю.Г.Жариков, Л.А.Заславская, О.А.Зиновьева, И.А.Иконицкая, Д.Н.Исупов, В.П.Каверин, Н.Д.Казанцев, А.В.Карасс, О.С.Колбасов, И.О.Краснова, Н.И.Краснов, О.И.Крассов, Е.И.Немировский, Н.Т.Осипов, Г.Н.Полянская, А.М.Турубинер, Г.Н. Эйриян и др.
В процессе диссертационного исследования были изучены работы русских дореволюционных правоведов Ф.К.Арнольда, Ф.А.Гайковского, П. Кнорре, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, Н.И.Фалеева, Н.Шелгунова, Д.С. Шилкина.
В работе также использовались труды ученых-специалистов в других отраслях права: С.С.Алексеева, М.Н.Марченко, А.В.Мицкевича, В.П.Мозолина, Ю.А.Тихомирова.
Отдельные вопросы правового регулирования режима земель лесного фонда рассматриваются в работах таких авторов, как В.П.Балезин, С.А.Боголюбов, Г.Е.Быстров, Г.А.Волков, А.К.Голиченков, Дж.А.Грей, В.К.Григорьев, В.М.Жирин, К.А.Зернов, Н.Н.Кашпор, Б.Д.Клюкин, А.Ф.Козлов, А.И.Королев, Б.А.Крынская, Н.В.Ловцова, В.П.Лысенко, В.О.Маренков, В.Л.Мунтян, Е.И.Немировский, М.С.Пашова, М.И.Паладина, И.Г.Руссова, М.С.Сахипов, В.И.Сухих, Н.А.Сыродоев, В.К.Тепляков, В.П.Тарасенко, Р.Хайитов, М.А.Цветков, и др.
Отмечая значительную научную ценность проведенных исследований, вместе с тем необходимо отметить, что, некоторые выводы и положения выдвинутые перечисленными учеными и специалистами требуют дальнейшего развития в теоретическом и практическом плане, а ряд научных положений нуждается в корректировке в свете изменившихся социально-экономических и правовых условий регулирования правоотношений, связанных с использованием земель лесного фонда Российской Федерации.
Предмет и объект исследования.
Объектом исследования является правовой режим земель лесного фонда в Российской Федерации.
Предмет исследования составляет совокупность законодательных и иных нормативных источников правового регулирования использования земель лесного фонда в Российской Федерации на современном этапе и имеющиеся проблемы и перспективы совершенствования его законодательно-нормативной базы; статистические данные о состоянии земель лесного фонда РФ и эффективности их использовании.
Цель исследования состоит в том, чтобы, опираясь на анализ действующего законодательства РФ, данные историко-сопоставительного анализа опыта государственного регулирования земельных и лесных правоотношений в России и ряде других стран, представленные в юридической и специальной литературе научные концепции, материалы судебной практики, статистические данные о состоянии лесного фонда РФ, осуществить комплексный анализ правового режима земель лесного фонда Российской Федерации, исследовать эффективность применения правовых норм, регулирующих правоотношения, связанные с использованием указанных земель, выявить актуальные проблемы и перспективы дальнейшего развития правовой базы нормативно-правового регулирования этих правоотношения и разработать на этой основе предложения по совершенствованию правового режима земель лесного фонда Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
-охарактеризовать современное состояние лесного, земельного и экологического законодательства содержащее нормы регулирования отношений по использованию и охране земель на текущий период, поскольку нормативно правовые акты регулирующие отношения по использованию и охране земель лесного фонда устарели;
-выявить пробелы в правовом регулировании земельных отношений и в сфере использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов, дать конкретные предложения по их усовершенствованию;
-определить основные направления повышения эффективности использования земель лесного фонда, в частности по средствам более широкого применения нетрадиционных способов использования и(или) осуществления побочных лесных пользователей на основе использования разнообразных титулов права землепользования, предусмотренных земельным и лесным законодательством, в том числе и титула сервитута публичного и частного.
- выполнить теоретический анализ понятия лесного фонда;
- осуществить теоретический анализ понятия земель лесного фонда;
- рассмотреть теоретические проблемы, связанные с законодательным определением состава земель лесного фонда Российской Федерации;
- провести индивидуальный анализ правового режима лесов и земель лесного фонда;
- исполнить сравнительный анализ опыта правового регулирования использования лесных земель с учетом исторического опыта регулирования земельных отношений как в дореформенный период развития земельного и лесного законодательства, так и исторического опыта развития зарубежного лесного и земельного законодательства;
выполнить систематический анализ нормативно-правовой базы регулирования отношений по поводу пользования землями лесного фонда Российской Федерации;
- осуществить комплексный анализ правового режима земель лесного фонда, включая особенности управления этими землями, для чего:
- провести сравнительный анализ исторических аспектов государственного управления землями лесного фонда;
- систематизировать нормы земельного, лесного и других отраслей действующего российского законодательства, устанавливающие правовой режим землепользования на участках земель лесного фонда РФ;
исследовать существующую в Российской Федерации систему государственного управления землями лесного фонда, выявить ее достоинства и недостатки, наметить возможные пути их устранения посредством внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу регулирования использования земель лесного фонда.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют международные нормативно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, гражданское, земельное и лесное, а также иное федеральное законодательство, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти; решения высших судебных органов; материалы судебной практики, связанной с рассмотрением дел, о нарушениях лесного и земельного законодательства и разрешения земельных и лесных споров.
Методологические основы исследования составили общенаучный, логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и аксиологический методы. Кроме того, применялись методы интегрального, сравнительного и критического анализа результатов исследований, проведенных другими авторами по рассматриваемым в работе вопросам. В качестве основных источников исследования использованы действующие нормативные акты, которые были подвергнуты системному и логическому анализу. .
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена в первую очередь выбором его темы. Впервые в отечественной юридической науке предметом научного анализа выступает комплекс теоретических и практических проблем, связанных с правовым режимом земель лесного фонда Российской Федерации с учетом как истории вопроса, так и новейших изменений в действующем законодательстве Российской Федерации, в социально-экономических условиях современной России.
Кроме того, новизна настоящей работы заключается в ряде конкретных научных результатов, полученных в ходе исследования, а именно:
- проведен теоретический анализ понятия земель лесного фонда и их состава с учетом как исторического аспекта, так и его современной законодательной базы;
- выполнен сопоставительный анализ опыта правового регулирования использования земель государственного лесного фонда и лесных земель с иными формами собственности в истории отечественного и зарубежного лесного права, выявлена позитивная роль принципа государственной собственности на лесные земли и существования в национальной системе права категории лесного фонда;
- осуществлен обзорный системный анализ нормативно-правовой базы регулирования отношений по поводу лесопользования и использования земель лесного фонда Российской Федерации, выявлена прогрессивная, динамизирующая роль источников международного права в развитии и совершенствовании российского законодательства, устанавливающего режим земель лесного фонда;
- реализован комплексный анализ правового режима земель лесного фонда, включая критерии права собственности, особенности управления этими землями, вопросы землепользования и лесопользования а также охраны, и защитного воспроизводства лесов и земель лесного фонда;
проведен систематический анализ объектов и субъектов права землепользования;
выявлен ряд противоречий между действующим лесным законодательством РФ, с одной стороны, и другими отраслями природоресурсного законодательства, в частности, земельным и водным законодательством, предложены возможные варианты конкретного их устранения путем внесения соответствующих изменений в действующее лесное и земельное законодательство;
- рассмотрены основы государственного управления землями лесного фонда;
- исследована существующая в Российской Федерации система органов государственного управления землями лесного фонда, выявлены ее недостатки, предложены возможные пути их устранения посредством внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу регулирования использования земель лесного фонда;
- проанализирована система форм ответственности в сфере земельных и лесных правонарушений определен ряд правовых средств борьбы с нарушениями лесного и земельного законодательства, регулирующего режим пользования землями лесного фонда РФ, предложены конкретные пути их разрешения.
По результатам изучения судебной правоприменительной практики разработаны предложения по совершенствованию правовой охраны лесов и земель лесного фонда.
Понятие и состав лесов и земель лесного фонда
Согласно ч.1 ст. 101 Земельного кодекса Российской Федерации7 к землям лесного фонда относятся: во-первых, лесные земли, которые, в свою очередь, подразделяются на а) земли, покрытые лесной растительностью и б) земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и, во-вторых, предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Согласно ранее действовавшему Земельному кодексу РСФСР8 (ч. 1 ст. 94 ЛК РСФСР) землями лесного фонда считались земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предоставленные для нужд лесного хозяйства и лесной промышленности. Определение ныне действующего ЗК РФ представляется более распространенным, подробным и в этом смысле более приближенным к содержанию ст. 8 действующего Лесного кодекса РФ9. Однако в последней состав земель лесного фонда описан более полно. Так, помимо тех видов лесных земель, не покрытых лесной растительностью, которые перечислены в ч.1 ст. 101 ЗК РФ, в ч.2 ст. 8 ЛК РФ, указаны также погибшие древостой, пустыри, площади, занятые питомниками, не сомкнувшимися лесными культурами. Среди видов, предназначенных для нужд лесного хозяйства, нелесных земель, упоминаемых в ч.З ст. 8 ЛК РФ, помимо земель, занятых просеками, дорогами и болотами, фигурируют также земли, занятые сельскохозяйственными угодьями, и др.
Заметим, что в Земельном кодексе эти земли характеризуются как земли, предназначенные не для нужд лесного хозяйства, а для ведения лесного хозяйства. Понятие «ведение лесного хозяйства» представляется более узким, чем понятие «нужды лесного хозяйства», соответственно, под земли, предназначенные непосредственно для ведения лесного хозяйства подпадает более узкий круг земель, чем под понятие земель, предназначенных для нужд лесного хозяйства. Такое положение объясняется тем, что под «ведением лесного хозяйства» обычно понимается специфическая лесохозяйственная деятельность.
Кроме того, ЛК РФ к нелесным землям лесного фонда относит и некоторые земли, не предназначенные для нужд лесного хозяйства, а именно, неудобные для использования земли (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие), если они расположены в границах лесного фонда.
С учетом этих замечаний приходится признать, что определение земель лесного фонда, данное в ст. 101 ЗК РФ, лишь внешне, по форме кажется приближенным к определению ЛК РФ, по существу же оно воспроизводит старое определение ЗК РСФСР, из которого прямо вытекает вывод о том, что определяющим признаком земель лесного фонда является их целевое предназначение. Такой вывод можно встретить и в ряде научных работ, основанных на этом кодексе. Так, О.И.Крассов, комментируя указанную норму старого ЗК РСФСР, отмечает, что «закрепление в законодательстве такой структуры земель лесного фонда обусловлено разным целевым назначением двух указанных видов земель. Лесные земли предназначены для выращивания лесов, рационального и эффективного их использования и воспроизводства. Для этих же целей используются и те участки лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью (вырубки, гари и т.п.). Они также предназначены для лесовосстановления, поэтому относятся к лесным землям.
Нелесные земли - земли, которые не только не заняты лесом, но и не предназначены для его выращивания. Их целевое назначение состоит в обслуживании нужд лесного хозяйства - устройство просек, дорог и т.п.»10.
Однако, как мы видим, Лесной кодекс прямо относит к нелесным землям лесного фонда и такие земли, которые не только не предназначены для нужд лесного хозяйства, но в силу своих объективных характеристик вряд ли могут использоваться для каких-либо нужд лесного хозяйства, как, например, земли, занятые болотами, каменистыми россыпями.
Впрочем, если следовать букве ныне действующего ЗК РФ, то болота, в соответствии с ч.1 его ст. 101, причем все без исключения, приходится, вопреки положению ЛК РФ, отнести к землям, предназначенным для ведения лесного хозяйства, в то время как ЛК прямо относит их к «иным», то есть не предназначенным для нужд этого хозяйства, землям.
В связи с этим возникает и еще одна интересная проблема. В соответствии со ст. 11 Водного кодекса Российской Федерации (ВК РФ) болота относятся к поверхностным водным объектам наряду с озерами, водохранилищами и прудами11. А ст. 118, 119 ВК РФ относят водно-болотные угодья к числу особо охраняемых водных объектов. Поэтому проблема правового регулирования охраны и использования болот лежит в сфере действия не только лесного и земельного, но и водного законодательства. Представляется достаточно сложным выделить болота в массивах лесов для организации отдельного управления охраной и использованием. Поэтому может быть предложено относить болота, как это делает ЛК РФ, к нелесным землям лесного фонда с установлением дополнительных требований по их охране и использованию с учетом правового режима поверхностного водного объекта. А при объявлении водно-болотных угодий особо охраняемыми водными объектами (ст. 118 ВК РФ) правовое регулирование должно производиться также, как при регулировании охраны и использовании любых других особо охраняемых природных территорий и объектов.
Таким образом, в действующем Земельном кодексе РФ, как и в ранее действовавшем ЗК РСФСР, отражено более узкое понятие лесных земель, нежели в Лесном кодексе РФ.
Поэтому, с учетом необходимости приведения в соответствие земельного и лесного законодательства, регулирующего режим земель лесного фонда Российской Федерации мы считаем целесообразным внести соответствующие изменения в чЛ ст. 101 ЗК РФ, с целью приведения ее в более полное соответствие с определением земель лесного фонда, данном в ЛК РФ, поскольку последнее представляется более точно отражающим существенные характеристики указанной категории земель.
Опыт правового регулирования использования земель лесного фонда в истории отечественного и зарубежного лесного права
Первые законы о лесах появились в Западной Европе в VIII в.41 Они были направлены в основном на защиту феодальных прав на леса, вытекающих из сословных привилегий. Лесное хозяйство в современном его понимании в то время еще не существовало, ценность леса определялась его способностью служить охотничьими угодьями и базой для заготовки меда. В дальнейшем, когда, с развитием товарно-денежных отношений, древесина приобрела рыночную стоимость, главное содержание лесного законодательства стали определять нормы, устанавливающие собственность на лесные земли, а также детальная регламентация управления лесным хозяйством, в том числе вопросов учета и устройства лесов, их финансирования, отпуска древесины из лесов, порядка осуществления в них сельскохозяйственных пользований, ответственности за нарушение правил пользования лесами и т.п. При этом основное место в лесном законодательстве занимало регулирование управления лесами, составляющими государственную собственность .
Почти одновременно с развитием лесного законодательства стали развиваться административные органы управления лесами. Так, первая государственная лесная администрация была учреждена во Франции ордонансами Филиппа Красивого в 1291 г. и Филиппа Длинного в 1318 гг.43 Их функции в основном заключались в охране государственных лесов. В Чехии первый лесной закон был издан в 1379 г. Он, в частности, регулировал порядок проведения рубок44.
В XV - XVII вв., с развитием горного дела в Западной Европе возникла постоянная необходимость в древесном угле, что поставило леса под угрозу истребления. В связи с этим в ряде стран были изданы законодательные акты, целью которых было согласование интересов горного и лесного дела: ордонансы Франциска I (1518 г.) и Генриха II (1554 г.) для Франции; законы императора Максимилиана 1568 г. (для Чешского королевства) и 1673 г. (Для Венгрии). Лишь в XIX в. в сфера действия лесного законодательства стала распространяться на лесные земли, находившиеся в негосударственной (общинной, церковной) собственности. В качестве примеров этого процесса специалисты в области лесного права приводят Лесной кодекс Франции 1827 г. и закон о специальном управлении негосударственными лесами, принятый в Австро-Венгрии в 1898 г.45 И, наконец, к концу XIX - началу XX в. активизировался процесс развития законодательства, регулирующего пользование лесными землями, находившимися в частной собственности. К этому времени стала очевидной необходимость охраны лесов не только как источника природного сырья, но и как важного природоохранного и защитного фактора, в связи с чем и усилились природоохранительные тенденции в развитии лесного права. Так, в 1888 г. в России было принято Положение о сбережении лесов, действие которого распространялось на все леса, независимо от в чьей собственности находились соответствующие лесные земли.
В настоящее время во всех развитых капиталистических странах соседствуют различные формы собственности на лесные земли. Так, в США лишь менее 30% лесных земель находится в собственности федерации, штатов и органов местного самоуправления, еще около 13% контролируется крупными лесопромышленными предприятиями, остальные лесные земли (около 60%) принадлежат мелким собственникам. Примерно такое же соотношение форм собственности на лесные земли наблюдается в Финляндии46. Во Франции частновладельческие лесные земли составляют 65%, земли муниципальных лесов - 21%, государственные лесные земли - 14%47. Самой значительной долей государственных лесных земель (почти 90%) отличается Канада. В связи с наличием различных форм собственности на лесные земли задачи сохранения и улучшения лесов, стоящие перед лесным законодательством этих стран, преломляются в целый спектр норм, адресованных различным субъектам, во владении которых находятся лесные земли. При этом оно значительно различается по степени кодификации и централизации. Так, лесное законодательство США не кодифицировано, большая часть норм, регулирующих использование лесных земель, относится к компетенции штатов, которые самостоятельно устанавливают и правовой режим находящихся в их собственности лесных земель, и регулируют частное лесное землевладение на своих территориях. Федеральное законодательство регулирует лишь пользование лесами, находящимися в собственности федерации. В Канаде, при том, что, как уже сказано, основная доля лесных земель находится в государственной собственности, правоотношения по использованию этих земель для ведения лесного хозяйства регулируются в основном на уровне провинций.
С середины XX века в странах Западной Европы наметилась тенденция к кодификации лесного законодательства. Так, в 50-х — 60 гг. было полностью обновлено лесное законодательство Финляндии; во многом изменено законодательство Швеции; в Финляндии были приняты Закон об управлении лесами от 9 сентября 1966 г., регулирующий порядок ведения лесного хозяйства на государственных лесных землях, и Закон о частновладельческих лесах от 15 сентября 1967 г. Во Франции был принят Лесной кодекс от 29 октября 1852 г., который не только установил лесной режим для государственных и общественных лесов, но и ввел ряд ограничений по ведению лесного хозяйство на частнособственнических лесных землях, как и на распоряжение этими землями. После принятия Лесного кодекса, в его развитие, во Франции был принят целый ряд нормативных актов, регулирующих деятельность государственных служб по управлению лесами.
Основы государственного управления лесами и землями лесного фонда
Правовой режим пользования землями лесного фонда во многом определяется правом собственности на эти земли. Будучи неотъемлемой частью лесного фонда, земли лесного фонда согласно ч.1 ст. 19 ЛК РФ находятся в федеральной собственности. В ранее действовавших Основах лесного законодательства Российской Федерации от 6 марта 1993 г. вопрос о праве собственности на леса не был урегулирован, хотя согласно ст. ст.2 этого законодательного акта лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации и других субъектов Федерации.
Как было показано в предыдущей главе исследования, в развитых капиталистических странах исторически существуют как публичная, так и частная формы собственности на лесные земли, аналогичное положение существовало и в России до революции 1917 года. В то же время мировая практика свидетельствует о том, что управление хозяйством на лесных землях является более эффективным, когда эти земли находятся в публичной, в том числе государственной собственности. Как отмечает О.И.Крассов, «учитывая естественные природно-экономические свойства леса как природного объекта, установление права частной собственности на значительные площади лесных массивов нецелесообразно. Это обусловлено тем, что процесс лесовоспроизводства связан длительными сроками, нередко превышающими пределы человеческой жизни. Капитал, затраченный на приобретение земель для ведения лесного хозяйства, приносит прибыль лишь по истечении долгого времени, иногда 100 - 150 лет. Поэтому рубка леса — исключительно прибыльное мероприятие для его собственника, заинтересованного прежде всего в получении прибыли. Вложение средств в искусственное лесовосстановление в условиях частной собственности на эти земли малорентабельно»3 \
Этого нельзя сказать о собственности на лесные земли субъектов Российской Федерации, которая представляла бы собой разновидность публичной собственности на эти земли.
Положения, касающиеся права собственности субъектов Российской Федерации на лесные земли содержатся и в Федеративном договоре162. Согласно Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (ст.Ш) земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Это положение Федеративного договора может служить предпосылкой для закрепления права государственной собственности республик на землю и иные природные ресурсы. Если же принять во внимание ч.4 ст. 5 Конституции Российской Федерации, согласно которой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой, то приходится и за другими субъектами Российской Федерации признать право собственности на леса. Согласно п. «г» ст.72 Конституции Российской Федерации разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Необходимо заметить, что согласно Разделу второму Конституции Российской Федерации «Заключительные и переходные положения» в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Следует также принять во внимание и то, что ГК РФ (п.п. 1 и 2 ст.214) также предусматривает возможность отнесения земли и других природных ресурсов, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации. Согласно п.5 ст.214 ГК РФ отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом.
Таким образом, приходится признать, что проблема разграничения собственности Российской Федерации и субъектов федерации на земли лесного фонда пока не разрешена. Представляется целесообразным принятие Федерального закона, разграничивающего федеральную собственность и собственность субъектов федерации на природные ресурсы, в том числе земли лесного фонда. При разработке такого Федерального закона можно принять за основу общий принцип разграничения, предложенный в Указе Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2144 «О федеральных природных ресурсах»163, в котором к федеральным природным ресурсам отнесены: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения, виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и другие, а также иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Общая характеристика права пользования землями лесного фонда, основания его возникновения и прекращения
Среди прав на землю в Российской Федерации ЗК РФ выделяет право пользования землей. Землепользование — установленный законом или исторически сложившийся свод правил использования земли как средства производства и в других целях.
Это право может принадлежать как собственнику земельного участка, так и лицам, которым данный участок предоставлен на ином праве или которые имеют право пользование участком по другим основаниям.
Для анализа режима пользования землями лесного фонда необходимо рассмотреть систему объектов пользования, затем выявить типы субъектов пользования и рассмотреть их правомочия, вытекающие из конкретных форм и условий землепользования, устанавливаемых действующим законодательством Российской Федерации.
Собственник вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом свободно не нарушая закона. При этом основное содержание права собственности в ГК РФ раскрывается через три важнейших правомочия собственника. Согласно п. 1 ст. 209 ГК собственник вправе своим имуществом: а) владеть, т.е. реально им обладать; б) пользоваться, т.е. извлекать из него выгоду, для которой имущество предназначено; по общему правилу, именно собственник получает от своего имущества плоды, продукцию и доходы (ст. 136 ГК); в) распоряжаться, т.е. определять его юридическую судьбу: продавать, дарить, сдавать в аренду, отдавать в залог и т.п.
Полное соединение пользования и владения возможно только при осуществлении правомочий собственника. Остальные лица имеют, как правило, ограничения при осуществлении своих правомочий. Например, собственник сада предоставляет право одному лицу гулять в саду, другому - собирать плоды, употреблять и продавать их .
К.П. Победоносцев отмечает, что в русском праве не было выражено отличие различных правомочий по пользованию имуществом так, как это было сделано в римском праве. При передаче собственником права пользования другому лицу круг правомочий этого лица определялся актом или договором, на основании которого полномочия были переданы. Если не было особого указания, то при передаче права пользования не должна была затрагиваться хозяйственная сущность имущества, и это имущество должно было быть возвращено собственнику без изменения. Например, при отсутствии особого указания,183 нельзя было продавать лес на сруб из имения, отданного во временное пользование.
Подобная конструкция существует и ныне. В частности, ст. 607 ГК РФ предусмотрено, что в аренду (во временное владение и пользование) могут передаваться вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (не потребляемые вещи).
Право пользования недвижимым имуществом, к которому относятся и земли лесного фонда, и ранее, и ныне подвергалось значительным ограничениям. Ранее они существовали либо как сохранение прав государства на отдельные виды угодий или принадлежностей земельных участков, либо как государственный надзор за отдельными отраслями хозяйствования, имеющими, по мнению законодателя, особую важность. Например, ограничение прав владельцев рубить или употреблять по своему усмотрению свои леса или деревья некоторых заповедных пород.
В то же время, право пользования не может существовать отдельно от права собственности или права владения. Если пользователь не является собственником или владельцем имущества, то возникает вопрос о том, на каком правовом основании он пользуется этим имуществом?
Если используется имущество, у которого нет собственника, то пользователь одновременно и является владельцем, а если владелец имеется, но не выражает своего запрещения, то с его стороны это может считаться согласием, возобновляемым каждый год. Например, в том случае, когда речь идет о сборе общедоступных вещей: валежника, плодов, ягод, трав и т.п.185 Такое положение существовало в русском праве и существует ныне - ст. 221 ГК РФ.
В русском праве также существовала и конструкция «отдельного пользования». К такому пользованию относились права угодий в чужих имениях и сервитуты .
Угодья состояли в возможности пользования лесами по праву въезда и пользовании звериными и иными промыслами.
Право въезда давало владельцу возможность пользоваться строевым и дровяным лесом из чужих дач для домашних нужд. При этом такое право являлось личным и въезжие пользователи не могли: - торговать лесными материалами, вырубленными в таких лесах; - уступать свое право третьим лицам; - допускать или давать новые въезды; - продавать лес на сруб посторонним.
При этом В.И. Синайский отмечает, что в начале 20-го века такое право уже отживало и постепенно сменялось лесными сервитутами или выделом лесного участка въезжему владельцу.
В короткий период 1993-1997 гг., когда действовали Основы лесного законодательства РФ, в них применялось такое понятие как "владение лесным фондом", но до сих пор многие специалисты лесного хозяйства и даже юристы ошибочно истолковывают этот термин, считая его титулом правомочия собственника. Однако этот термин был употреблён законодателем в совершенно другом смысле, т.е. как синоним термина "ведение" или "управление", не имеющего "собственнического интереса". Это означает, что на тот момент государство было полновластным собственником земель лесного фонда, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, у которых они находились в бессрочном (постоянном) пользовании . В настоящее время ситуация несколько изменилась. Указанные субъекты осуществляют право пользования землями лесного фонда, в основном, на основании договоров.
Как и любые другие права, права землепользователей возникают из юридических фактов. Юридическими фактами называют такие обстоятельства, при наступлении которых возникают, изменяются или прекращаются права и обязанности. В правовой науке выделяют два вида юридических фактов - события и действия. События наступают независимо от воли субъектов (граждан и организаций) и являются, как правило, непреодолимыми и непредотвратимыми. К числу событий относят, например, рождение и смерть человека, стихийные бедствия и иные чрезвычайные обстоятельства.
