Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Общая характеристика законодательства о рациональном использовании и охране земель лесного фонда Российской Федерации
1 Развитие законодательства о землях лесного фонда в советский период и становление нового лесного законодательства Российской Федерации 14
2 Эволюция понятий леса, земель лесного фонда и его состава 23
3 Задачи лесного и земельного законодательства в области рационального использования и охраны земель лесного фонда... ...39
Глава 2 Проблемы права собственности, рационального использования и охраны земель лесного фонда Российской Федерации
1 Общая характеристика права собственности и права пользования землями лесного фонда 52
2 Содержание права пользования землями лесного фонда 68
3 Аренда участков лесного фонда 74
4 Договор концессии участка лесного фонда 92
5 Безвозмездное срочное и краткосрочное пользование участками лесного фонда 104
Глава 3 Правовая охрана земель лесного фонда в целях их рационального использования
1 Понятие и сущность правовой охраны земель лесного фонда и порядка лесопользования 107
2 Органы государственного управления, осуществляющие функции охраны лесов и земель лесного фонда 113
3 Меры охраны земель лесного фонда и права лесопользования, не содержащие норм юридической ответственности 122
4 Соотношение юридической ответственности и других мер охраны земель и права лесопользования 129
5 Виды юридической ответственности 138
Заключение 164
Список использованной литературы
- Развитие законодательства о землях лесного фонда в советский период и становление нового лесного законодательства Российской Федерации
- Эволюция понятий леса, земель лесного фонда и его состава
- Общая характеристика права собственности и права пользования землями лесного фонда
- Понятие и сущность правовой охраны земель лесного фонда и порядка лесопользования
Введение к работе
Россия - крупнейшая лесная держава, обладающая почти 1А частью всех лесных ресурсов планеты. Лесопромышленный комплекс России занимает второе (после США) место в мире по производству древесины, вносит существенный вклад в формирование валового национального продукта и экспортных поступлений. Он обеспечивает занятость около 2 млн. человек.1
Однако реальное богатство нашей страны не в том, как велики ее земельные и лесные ресурсы, а в том, как организовано их хозяйственное использование и охрана, какие доходы и иную пользу дает лесной фонд и его земли людям. В решении этой задачи важная роль принадлежит законодательству, призванному надлежащим образом регулировать общественные отношения, складывающиеся в области использования лесов и земель, на которых они произрастают. Именно к этим проблемам было всегда (и в советское, и в настоящее время) приковано внимание ученых-юристов, исследующих правовые отношения в области лесного хозяйства.
Особую актуальность вопросы организации ведения лесного хозяйства приобретают в условиях реформирования экономики страны.
В застойный период нашей экономики бесхозяйственное отношение к использованию лесов и земель привело к значительному ухудшению их состояния, снижению экологических функций лесного фонда. Этот процесс продолжается и поныне. Усугубляет его несовершенство нормативно-правовой базы, недостаточное урегулирование вопросов собственности на леса, пользования ими, аренды, концессии участков лесного фонда,
1 Исаев А.С. Коровин Т.Н. Актуальные проблемы лесной политики. Лесное хозяйство. 2001 №3 с.9
2 См., например, Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. М. Госюриздат.
1959; Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. М Изд-во «Наука». 1985;
Горбовой В.Ф. Предмет и система советского лесного права. Красноярск. Изд-во Красноярского
университета, 1984.; Гусев P.K. Земельное право. Учебное пособие М. «Контракт» 2000.; Гусев Р.К.
Правовые проблемы управления государственным лесным фондом в СССР: Автореф. дис. канд. юрид.
наук. М.: ИГПАН СССР 1971.; Блинников Р.В. Правовой режим земель государственного лесного фонда в
РФ дисс. к.ю.н. М. 2005
соблюдения санитарных и противопожарных мер защиты лесов и других вопросов, связанных с обеспечением рационального использования и охраны лесного фонда, в том числе земель - составной его части.
Поскольку земли все активнее становятся предметом рыночных отношений, то все настойчивее слышны предложения о приватизации лесного фонда. Однако эти предложения, не имея достаточных экономических обоснований, не получили пока убедительных опровержений ученых-юристов. Регистрируется большое количество нарушений земельного и лесного законодательства: самовольная застройка земель водоохранных зон, несанкционированные рубки леса и другие нарушения.
Таким образом, лесные и земельные ресурсы Российской Федерации требуют более активного вмешательства закона в целях правовой организации их рационального использования, и требуется всестороннее изучение как исторического опыта развития лесного законодательства в нашей стране, так и опыта сегодняшнего дня, в том числе также опыта зарубежных стран. Это необходимо, чтобы выявить направления развития основных институтов лесного и земельного права, от которых зависит успешное решение неотложных задач в области ведения лесного хозяйства, рационального использования и охраны земель лесного фонда.
Актуальность названных выше проблем, их остро дискуссионный характер - все это определило выбор темы диссертационного исследования
Вопросы правового обеспечения рационального использования земель лесного фонда нашли свое отражение в трудах российских ученых: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е Быстрова, В.В Вербицкого, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Ю.Г. Жарикова, Л.А. Заславской, О.А. Зиновьевой, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, Н.И Краснова, О.И. Крассова, Г.А. Ларионова, Е.И. Майоровой, Е.И.
Немировского, Г.Н. Полянской, С.А. Сосны, В.Х. Улюкаева, Г.В. Чубукова, и других. Их исследования оказали позитивное влияние на развитие лесного и земельного законодательства и послужили основой для данного диссертационного исследования. Диссертант сосредоточил свое внимание на дискуссионных вопросах и предложениях по совершенствованию земельного и лесного законодательства.
Предмет исследования составляет лесное и земельное законодательство, а также вопросы применения норм земельного и лесного права в процессе регулирования земельных и лесных отношений.
Цель диссертационного исследования заключается в анализе законодательства, исследовании теоретических и практических проблем в сфере лесного и земельного права, выявлении путей совершенствования действующего законодательства в области обеспечения рационального использования и охраны земель лесного фонда.
Поставленная цель исследования достигается путем решения следующих задач:
изучения лесного и земельного законодательства советского периода и современного его состояния;
анализа эффективности федеральной государственной собственности на леса и земли лесного фонда;
определения содержания права рационального пользования земель лесного фонда и их правовой охраны;
установления связи лесопользования с землепользованием в лесном фонде и ее практического значения;
выявления особенностей правовых отношений, возникающих при аренде и концессии участков лесного фонда;
усиления мер правовой охраны земель лесного фонда и рационального их использования;
обоснования конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование лесного и земельного законодательства Российской Федерации в целях обеспечения рационального использования и охраны земель лесного фонда.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные методы анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формальнологический, сравнительно-правовой, исторический, прогнозирования в целях выявления направлений совершенствования российского законодательства в области ведения лесного хозяйства
Теоретической основой исследования послужили научные труды по общей теории государства и права, гражданского права, экологического, земельного, лесного права, а также относящиеся к предмету исследования работы по административному и уголовному праву. Были изучены нормативные правовые акты по лесному и земельному законодательству (дореволюционной России, советского и современного периодов), научно-практичекие комментарии и судебная практика.
Научная новизна и практическая значимость исследования. В
диссертации по-новому с учетом требований современности исследуются нормы основных институтов земельного и лесного права, от эффективности действия которых зависят перспективы совершенствования правового режима земель лесного фонда. Предложения и выводы диссертанта, связанные с совершенствованием действующего земельного и лесного законодательства, могут быть использованы в законодательной
деятельности государственных органов, в научной и учебной работе, при чтении лекций и проведении практических занятий по курсу «Земельное право»
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации при подведении итогов дискуссии о формах
собственности на леса и земли лесного фонда обосновывается
необходимость сохранения исключительной федеральной собственности на
леса и земли, на которых они произрастают. В отдельных случаях для нужд
частного строительства (коттеджи, дачи и т.д.) земли лесного фонда могут
(после проведения экологической экспертизы) изыматься из гослесфонда, но
в порядке, установленном законодательством. По мнению диссертанта,
понятие "лесной фонд", которое сформулировано в ст.7 ЛК РФ из-за своей
краткости, не соответствует положению ст. 19 ЛК РФ о том, что лесной
фонд находится в федеральной собственности. *
В настоящее время лесной фонд разобщен. Значительные площади лесов и земель, на которых они произрастают, переданы в собственность различных предприятий и организаций (железнодорожного и автомобильного транспорта, сельского хозяйства, поселений, водного фонда) под видом "древесно-кустарниковой" растительности (ст. 11 ЛК РФ). Нельзя, по нашему мнению, кустарники отождествлять, приравнивать к лесу, и отдельные древостой тоже нельзя считать лесом. В собственность предприятий и организаций указанных ведомств помимо кустарников и древостоев переданы лесные массивы, смыкающиеся с лесами гослесфонда и не являющиеся древесно-кустарниковой растительностью. Они образуют единый с гослесфондом лесохозяйственный комплекс, который не следует разобщать во вред лесному хозяйству Российской Федерации. Была, как известно, практика передачи части лесного фонда субъектам Российской Федерации в собственность (часть 2 ст. 19 ЛК РФ), но она создала угрозу
хищнического уничтожения лесов, поэтому часть 2 названного кодекса была отменена.
В ст. 7 ЛК РФ должно быть сформулировано более содержательное понятие «государственного лесного фонда», в состав которого входят: а) леса и земли, на которых они произрастают, находящиеся в непосредственном ведении федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства; б) леса и земли, переданные в пользование и управление органов обороны; в) леса и земли, переданные в пользование и управление поселений (до передачи городских лесов в собственность соответствующих городов); г) леса, расположенные на землях железнодорожного и автомобильного транспорта, а также землях водного фонда; д) леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения. В связи с этим понятие «древесно-кустарниковая растительность» на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 134 ЛК РФ), а также понятие этой растительности, расположенной на землях железнодорожного, автомобильного транспорта и землях водного фонда (ст. 135-136 ЛК РФ) нуждается в уточнении с целью разграничения «леса» как такового и «кустарников» (в том числе отдельных древостоев), которые лесом не являются. Названная растительность, если она отвечает признакам леса, должна быть признана, как уже сказано, государственной собственностью. Следовательно, необходимо внести соответствующие изменения не только в ст. 7 ЛК РФ, но и в ст. 10-11 ЛК РФ.
2. В юридической литературе и прессе широко обсуждается проблема частной собственности на леса и земли лесного фонда. По мнению диссертанта, небольшие лесные участки могут быть в установленном порядке изъяты из лесного фонда и приватизированы только теми гражданами, которые в свое время на законных основаниях получили эти участки в лесном фонде на праве постоянного (бессрочного) пользования
*
или пожизненного наследуемого владения для ведения личного подсобного
или дачного хозяйства (за исключением земельных наделов в лесном хозяйстве, предоставленных в безвозмездное срочное пользование). Это -«лес» в бытовом понимании, и предназначен он исключительно для украшения быта людей, поэтому его нельзя считать частью государственного лесного фонда. Что касается самовольно построенных коттеджных поселков (или отдельных строений), то легализация их права на «лес» невозможна, если не будет принят об этом федеральный закон.
3. Поскольку регулирование земельных отношений в гослесфонде осуществляется нормами лесного и земельного законодательства, необходимо разграничение сферы действия норм двух названных отраслей законодательства. В диссертации обосновывается вывод: регулирование земельных отношений, возникающих непосредственно в процессе ведения лесного хозяйства (аренда, концессия и т.д.), осуществляется в рамках лесного законодательства (внутренние земельные отношения в лесном хозяйстве). Что касается «внешних» отношений, связанных с переводом земель лесного фонда в другие категории, изъятия их для иных государственных и муниципальных нужд, то эти отношения - предмет земельного законодательства. В связи с этим вносится предложение о дополнении содержания ст.79-80 ЛК РФ о том, что одновременно с лесопользованием в лесном фонде осуществляется и землепользование.
4. В научной литературе по гражданскому праву существует мнение о том, что имущественные земельные отношения должны регулироваться нормами гражданского законодательства; высказываются сомнения о существовании земельного права в качестве самостоятельной отрасли права. Диссертант рассматривает такие суждения как несоответствующие практике проведения земельной реформы в Российской Федерации. Земельные отношения вообще и земельные отношения в лесном фонде в частности регулируются не только нормами гражданского, но и нормами земельного и лесного права. При этом возникает вопрос о разграничении сферы
применения к земельным и лесным отношениям норм гражданского, земельного и лесного права. Предлагается следующее разграничение норм лесного, земельного и гражданского законодательства при регулировании земельно-лесных отношений в лесном фонде: ГК РФ является по сравнению с ЗК РФ и ЛК РФ общим законом, нормы которого регулируют имущественные отношения, а Лесной и Земельный кодексы -специальными, отраслевыми законами. Поэтому, если в Лесном или Земельном кодексах имеется специальная норма по тому или иному вопросу регулирования земельных или лесных отношений, то действует эта специальная норма, а не норма гражданского законодательства. В особенности это необходимо учитывать при регулировании договорных отношений в лесном фонде.
5. Ввиду отсутствия специального нормативного правового акта о
концессии участков лесного фонда можно предположить, что эти вопросы
должны решаться в ГК РФ. Но гражданское законодательство не может
регулировать отношения договора лесной концессии, которая является
институтом публичного права. Некоторые авторы ввиду сложности
оформления договора концессии предлагают вообще ее упразднить,
заменив арендой, что, конечно, недопустимо из-за существенных различий
этих двух договоров. Сложившаяся неясность с договором концессии
ухудшает условия использования и охраны лесного фонда, в том числе и
земель лесного фонда. Для устранения этого недостатка предлагается
принять специальный нормативный правовой акт о концессии, который
подробно регламентировал бы данные отношения в сфере лесного
хозяйства.
6. Минимальные ставки лесных податей, устанавливаемые
Правительством РФ, и ставки, устанавливаемые органами государственной
власти субъектов РФ в административном порядке (ст. 103, 104 ЛК РФ), не
отвечают условиям рыночной экономики лесного хозяйства. Анализ
практики применения законодательства, а также крайне
j неудовлетворительное положение в сфере лесопользования позволяют
предложить пересмотр принципов расчета платы за использование лесного фонда, имея в виду увеличение лесных податей и исчисление их исходя из рыночной стоимости леса на корню с учетом его качественных показателей. 7. Обосновывается необходимость четкого разграничения мер охраны лесного фонда, содержащих признаки принуждения, с одной стороны, и не содержащих таковых признаков, с другой. Это: 1) нормы не принудительного характера, дающие право органам контроля осуществлять
. наблюдения, исследовать материалы проверок, давать рекомендации, советы
и таким образом вовремя предупреждать правонарушения; 2) нормы принуждения: пресечение правонарушении, восстановление нарушенного права, юридическая ответственность.
Диссертант считает эти две формы правовой охраны самостоятельными направлениями правоохранительной деятельности органов, осуществляющих эту деятельность в лесном хозяйстве. Следовательно, понятие «правоохрана» (термин, применяемый авторами
л общей теории права) шире понятия «юридическая ответственность».
k В силу этого приобретает актуальность правоохранительная
деятельность органов управления в лесном хозяйстве, а также государственного, муниципального и общественного контроля, органы которого должны сосредоточить свою деятельность на предупреждении правонарушений в лесном хозяйстве.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и
предложения диссертанта изложены в его публикациях. Обсуждались на
V заседаниях кафедры «Земельное право» Государственного университета по
i землеустройству и используются в учебном процессе по дисциплине
земельное право и экологическое право. Они отражены также в тезисах
V'»
rf.
докладов и выступлений на научных конференциях названного университета, а также института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Развитие законодательства о землях лесного фонда в советский период и становление нового лесного законодательства Российской Федерации
До XVII в. лес и занимаемые им земли рассматривались, в том числе по Уложению царя Алексея Михайловича, прежде всего как объект для бортничества, охоты, способ укрытия от набегов врагов. В XVIII в. при Петре I и Екатерине II лесу придается значение корабельного материала, необходимого для строительства российского флота. В XIX и XX вв. учреждаются и функционируют государственные органы управления лесом, который становится средством извлечения прибыли. Достаточно сказать, что в 1913 году лесная отрасль давала 2% государственного бюджета (97 млн. рублей), при этом одна треть из них шла на лесное хозяйство.
Первым законодательным актом, в котором упоминались земли государственного лесного фонда (как часть государственного земельного фонда), был декрет "О лесах" от 14 (27) мая 1918 г. В ст. 5 декрета "О лесах" записано: "В состав лесов Российской Социалистической Федеративной Советской Республики входят земельные площади, предназначенные для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины".
25 июля 1923 г. был принят Лесной кодекс РСФСР, в соответствии со ст. 1 которого "все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного целевого назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный лесной фонд".
«Общие начала землепользования и землеустройства» 1928 г. при перечислении различных категорий земель не указывали земель государственного лесного фонда. Отсутствие такого указания объяснялось тем, что правовой режим земель лесного фонда определяется лесным законодательством, которое рассматривалось как продолжение земельного законодательства.
Последующее законодательство о лесах внесло некоторые дополнения по вопросу о составе государственного лесного фонда применительно к землям данного фонда. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 2 марта 1932 г. "Об организации управления лесами местного значения" (ст. 6) было установлено, что в состав лесов местного значения дополнительно включались леса, расположенные "на непригодных по почвенным условиям для ведения сельского хозяйства земфондах (на госземимуществах, на госземзапасах, на надельных землях, на переселенческих участках и на территории совхозов)". Предусматривалось также выделение особого "местного лесного фонда переходящего (временного) характера", в который подлежали зачислению "леса, расположенные на земфондах, пригодных по почвенным условиям для сельскохозяйственного использования".
Лесной кодекс РСФСР 1923 г. и Положение о лесах местного значения РСФСР 1934 г. регламентировали порядок перевода лесных площадей в другие виды угодий для нужд государственной обороны, транспорта и связи, нужд сельского хозяйства, колонизационные цели, округление границ лесных участков и др. При переводе лесных площадей в сельскохозяйственные угодья предусматривалось, что в случае их неиспользования или нерационального использования они подлежали возврату в состав земель гослесфонда. Организации же, которым эти земли были предоставлены, должны были возместить расходы на их облесение.
В последующий период, вплоть до 1968 г., по рассматриваемому вопросу не были приняты специальные нормативные акты о землях лесного фонда и фактически не был достаточно подробно урегулирован порядок использования этой категории земель. Законодательство, действовавшее до 1968 г., не выделяло земли государственного лесного фонда как самостоятельную категорию земель
Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г., вступившие в силу с 1 июля 1969 г., впервые ввели категорию земель государственного лесного фонда (ст. 4 Основ). Определяя структуру единого государственного земельного фонда, Основы признали в качестве его составной части земли государственного лесного фонда. При этом согласно ст. 43 Основ землями государственного лесного фонда признавались земли, покрытые лесом, а также не покрытые лесом, но предназначенные для нужд лесного хозяйства.
Такое же определение земель государственного лесного фонда содержится и в ст. 4 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых 17 июня 1977 г. и вступивших в силу с 1 января 1978 г., а также в ст. 4 Лесного кодекса РСФСР, утвержденного 8 августа 1978 г. Верховным Советом РСФСР, и в Лесных кодексах других союзных республик.
Исходя из положений Основ земельного законодательства 1968 г. Земельный кодекс РСФСР 1978г. включил в состав государственного земельного фонда все земли, в том числе и земли лесного фонда, а не только земли сельскохозяйственного назначения, как это было в Земельном кодексе 1922 г., который исключал земельные площади из состава лесного фонда.
Эволюция понятий леса, земель лесного фонда и его состава
Проблема рационального использования и охраны земель лесного фонда Российской Федерации предполагает решение целого комплекса правовых вопросов, связанных с совершенствованием как лесного, так и земельного законодательства. Возникает необходимость выяснения фундаментальных понятий лесного и земельного права, их содержания и эволюции на различных этапах развития нашего общества.
Согласно ст. 101 Земельного Кодекса Российской Федерации 2001 года к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Статья 7 Лесного Кодекса Российской Федерации 1997года определяет, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд.
Лесной Кодекс Российской Федерации хотя и содержит нормы, регулирующие земельные отношения, но определения понятия земель лесного фонда не дает, он, в основном, повторяет определение, данное в статье 101 Земельного Кодекса Российской Федерации.
В силу того, что земли лесного фонда предназначены для ведения лесного хозяйства, на их правовой режим большое влияние оказывают нормы, содержащиеся в лесном законодательстве. Не случайно ст. 9 Лесного Кодекса РФ земли лесного фонда признает составной частью участков лесного фонда. Как сказано в данной статье кодекса, к участкам лесного фонда относятся участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель.
Статья 9 ЛК РФ впервые в российском законодательстве вводит понятие "участки лесного фонда". Это сделано, по нашему мнению, для того, чтобы закрепить единство в правовом регулировании использования земли и лесов, на ней произрастающих, и чтобы в законодательстве согласованно решалась как проблема рационального использования и охраны земель, так и лесов, на них произрастающих. Объектом лесных правоотношений является, следовательно, не только лесная растительность, но и земельные участки лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд. Поэтому лесопользователям, которые заинтересованы в использовании только лесов, предоставляются по решению компетентных государственных органов не только леса, но и земли, на которых эти леса произрастают. Исходя из этого договоры аренды, безвозмездного пользования и концессии должны заключаться по поводу всего участка лесного фонда (то есть и лесов, и земель). Следовательно, при определении прав и обязанностей лесопользователей по этим договорам должны быть предусмотрены меры по рациональному использованию и охране не только лесов, но и земель, которые лесопользователям отведены. Но это не всегда учитывается на практике, поскольку основной интерес лесопользователей обращен к лесам, но не к земле.
Изложенное нами выше понятие земель лесного фонда как составной части лесного фонда сложилось не сразу. Дело в том, что существуют разные точки зрения о понятии лес и не лес, о сфере применения лесного законодательства, о возможности и невозможности правового регулировании земельных и лесных отношений только в нормативно правовом акте лесного законодательства, то есть в Лесном кодексе и в других актах лесного законодательства
Необходимо остановиться на содержании дискуссии по этим вопросам. Как пишет проф. Г.Н. Полянская - автор известного крупного исследования по проблемам лесного права, понятие государственного лесного фонда родилось в связи с потребностями лесного хозяйства, для ведения которого необходимы не только леса в собственном смысле слова, но и иные земельные площади, ибо лесное хозяйство осуществляется и на землях вырубок и пожарищ; оно требует земель для лесоразведения, прокладки лесовозных дорог, строительства производственных и жилищных помещений и т. д. Кроме того, в лесу как некоем географическом явлении расположены нелесные угодья (например болота, гольца, неудобные земли), которые хозяйственно нецелесообразно выделить из состава лесов, а, напротив, выгодно подчинить режиму лесного хозяйства: болота должны быть высушены, неудобные земли облесены»10.
Декрет "О земле" 26 октября 1917 г. и декрет "О лесах" от 27 мая 1918 г. еще не дают понятия государственного лесного фонда. Декрет "О земле" говорил лишь о лесах в целом как объекте национализации. Декрет "О лесах" (ст. 5) вводит понятие "леса республики", в состав которых вошли "земельные площади предназначенные для выращивания дровяной, строительной и поделочной древесины". В то же время декрет "О лесах" предоставлял Центральному управлению лесов республики право исключать (в целях развития сельского хозяйства) по представлению местных органов Советской власти из состава лесов: а) древесные и кустарниковые насаждения местного сельскохозяйственного назначения, находящиеся на основных земельных наделах крестьян или б) предназначенные к расчистке.
Из анализа законодательства того времени можно сделать вывод, что "леса республики" - это определенное экономическое и правовое понятие, в основе которого существует лес как природное явление, но которое, с одной стороны, не охватывает ряда лесных площадей, с другой - включает земельные участки, еще только предназначенные для выращивания древесины.
При последующем развитии законодательства встал вопрос об образовании единого государственного лесного фонда. Согласно ст. 1 Лесного кодекса РСФСР 1923, все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность рабоче-крестьянского государства и образуют единый государственный лесной фонд. Таким образом, в ст. 1 ЛК РСФСР 1923г. впервые провозглашается образование единого государственного лесного фонда страны.
Данное понятие государственного лесного фонда появилось в связи с потребностью лесного хозяйства; оно было более широким, чем понятие "леса республики": мы видим, что в него включаются земли, предназначенные для выращивания не только древесины, но и для создания защитных лесов, а также необходимые для нужд лесного хозяйства.
Общая характеристика права собственности и права пользования землями лесного фонда
Право собственности на земли лесного фонда, как известно, комплексный правовой институт земельного и лесного права. Отношения собственности регулируются нормами конституционного, гражданского, земельного, лесного, административного, налогового, и других отраслей права.
В сфере регулирования лесных правоотношений, и обеспечения рационального использования и охраны земель лесного фонда приоритет принадлежит лесному законодательству. При этом охрана земель признается важной составляющей частью рационального их использования. Общие положения права собственности определяются гражданским законодательством (ст. 209 ГК РФ). Практически важные особенности в области регулирования лесных отношений права собственности, рационального использования и охраны земель лесного фонда предусматриваются в лесном и в определенной мере - в земельном законодательстве.
В лесном законодательстве учитываются специфические черты и характер содержания права собственности на леса и земли лесного фонда, а также особенности механизма реализации правомочий собственника на этот вид природных ресурсов.
Важнейшим элементом в содержании права собственности является возможность собственника не только фактически обладать своим имуществом, то есть владеть им, но и получать доход от его использования, извлекать пользу, то есть пользоваться им. Кроме того, право собственности наделяет его обладателя правомочием распоряжения, иначе говоря, правом определять юридическую судьбу имущества путем совершения различных сделок. Без права распоряжения нет и права собственности. Иными словами, собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, принадлежащим ему на праве собственности. Эти общие положения распространяются и на лесной фонд однако с признанием того, что владение, пользование и распоряжение лесным фондом и не входящими в лесной фонд лесами осуществляется с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств.
Земли лесного фонда могут использоваться на разных титулах. Это может быть как право собственности, так и право бессрочного пользования, аренды, концессии и др. При различии этих титулов нельзя не сказать о важном факте, присутствующем в каждом из них. «Этим фактом является сам статус лесного фонда, а вследствие этого и режим использования земель лесного фонда. Это касается, например, охраны природы, соблюдения санитарных, ветеринарных, агрономических (по борьбе с болезнями и вредителями растений) правил, строительных предписаний, обязанности допуска на свою землю представителей надзорных органов, представления государственным землеустроительным органам отчетности о наличии и использовании земли и др.».28 В дополнение к сказанному можно, по нашему мнению, отметить еще один не менее важный факт, а именно то, что использование лесов, как известно, невозможно без использования земель, на которых они произрастают. Следовательно, право пользования лесом влечет за собой и аналогичное право пользования земельным участком (аренда, концессия и др.)
Возникает вопрос о соотношении права собственности на леса и на земли, на которых они произрастают. Может ли право собственности на леса и на землю совпадать в лице одного носителя этого права? Или право собственности на леса должно быть отделенным от права собственности на землю? Но вначале ответим на вопрос: могут ли леса находиться в иной, кроме государственной, собственности - в частной или муниципальной.
В соответствии со ст.9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут, согласно названной статье Конституции, находиться в частной, государственной, муниципальной, и иных формах собственности.
На первый взгляд, можно сделать вывод, что леса и земли лесного фонда могут находиться в различных, то есть во всех названных формах собственности. Но это не так. Норма Конституции, содержащаяся в ее ст.9, не является императивной (обязательной). Слово в ст.9 - «могут» по своему прямому смыслу не означает обязательности. Следовательно, положение Конституции о разнообразии форм собственности нельзя толковать расширительно. Это подтверждается Лесным кодексом РФ.
Новая редакция ст. 19 ЛК РФ, (по ФЗ от 24 августа 2004г. №122-ФЗ) устанавливает исключительное право федеральной государственной собственности на лесной фонд.
В отличие от прежней редакции ст. 19 ЛК РФ, согласно которой ранее допускалась передача части лесного фонда (лесов и земель) в собственность субъектов РФ, новая ее редакция запретила такую передачу. Это положение важно во многих отношениях, в том числе для недопущения использования лесного фонда и его земель исключительно в интересах одного субъекта РФ. Нельзя допустить, чтобы другие субъекты РФ (например, «безлесные», т.е. не имеющие лесов, пригодных для лесохозяйственного использования) были отстранены от пользования богатствами российских лесов (через бюджет, куда идут средства, от хозяйственной эксплуатации лесного фонда, они вправе получить свою долю доходов).
Понятие и сущность правовой охраны земель лесного фонда и порядка лесопользования
Леса и земли лесного фонда — важная основа развития экономики страны, выполняющая в качестве экологического фактора также водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные функции. Поэтому организация лесопользования и связанного с ним землепользования требует комплексного хозяйского использования и правовой защиты лесного фонда и его земель. Право лесопользования, как система норм, призвано обеспечить, с одной стороны, рациональное, высокодоходное использование лесных богатств нашей страны, а с другой -их эффективную охрану в целях их воспроизводства и развития.
В теории права правонарушениями признаются такие действия, которые приводят к нарушениям законных прав и интересов личности, общества и государства. Это характерно также и для лесного и земельного законодательства, устанавливающего обязательный правопорядок в лесном хозяйстве.
Несоблюдение лесопользователями установленных законом обязанностей, например, отказ соблюдать на предоставленных им в пользование участках лесного фонда правил пожарной безопасности или отказ вести работы способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, рассматривается нежелательным действием и потому признается правонарушением. К правонарушениям относятся также загрязнение земель, их порча и другие действия, ухудшающие качество земель и экологическое состояние окружающей среды; следовательно, правовая охрана земель любой категории, в том числе и земель лесного фонда, осуществляется в двух основных направлениях: 1) охрана самих земель как природного объекта и ресурса; 2) охрана режима, порядка землепользования, соблюдение норм и требований земельного и лесного законодательства в целях обеспечения рационального использования и охраны земель.
Н.И. Краснов, исследовавший понятие охраны права землепользования, писал, что "под охраной права землепользования следует понимать не только охрану прав и интересов, землепользователей, а более широко - всю совокупность мер, направленных на обеспечение действующего порядка землепользования, в том числе прав и интересов землепользователей."65 Вследствие этого можно сделать вывод, что охрану права лесопользования следует рассматривать как обеспечение всего порядка лесопользования - охрану не только субъективных прав лесопользователя, но и недопущение нарушений всех тех обязанностей, которые возлагаются законом на пользователя участка лесного фонда, нарушение которых приводит к несоблюдению также норм охраны земель, служащих объектом земельных и лесных отношений в лесном хозяйстве.66
Право лесопользования тесно связано с институтом права государственной собственности на участки лесного фонда. Участки лесного фонда, служащие объектом права лесопользования, принадлежат на праве собственности государству, которое предоставляет участки лесопользователю. В результате этих действий возникает право пользования участком лесного фонда. Государство в целях охраны лесного фонда устанавливает также правовой режим пользования предоставленными земельными участками. Всякое произвольное вторжение в порядок предоставления участков лесного фонда и режим ее использования одновременно может приводить как к нарушениям права лесопользования, так и права государственной собственности на участки лесного фонда.67
Например, самовольный захват земель лесного фонда, незаконные сделки с участками лесного фонда нарушают установленный порядок лесопользования и землепользования в лесах и в результате нарушают право государственной собственности на лесной фонд, включающий в свой состав и земли этого фонда.
Поскольку лесной фонд находится в исключительной собственности государства, то право собственности и право лесопользования тесно связаны. Нарушение права собственности на участки лесного фонда обычно является одновременно и нарушением права лесопользования не только в смысле нарушения субъективного права какого-либо конкретного лесопользователя, но главным образом в смысле нарушения установленного порядка пользования участком лесного фонда безотносительно к конкретным субъектам. Из признания общности задач охраны субъективного права лесопользования и охраны права государственной собственности на лесной фонд не следует, однако, что между ними нет отличий. Нарушение права государственной собственности на участки лесного фонда в основном допускается в сфере распоряжения и управления лесным фондом в порядке предоставления, изъятия участков лесного фонда. Правонарушитель в этих случаях незаконно присваивает себе не принадлежащие ему правомочия собственника участка лесного фонда и совершает несвойственные ему распорядительные или управленческие функции в области регулирования лесных отношений. Восстановление нарушенного права государственной собственности производится такими действиями, как отмена незаконных актов по распоряжению лесным фондом, возврат самовольно захваченного участка собственнику.
Иное складывается при нарушении субъективного права лесопользования. Характерны в этом отношении нарушения, приводящие к различным помехам в лесопользовании, причинению лесопользователям убытков, в частности к повреждению и уничтожению сеянцев и саженцев в питомниках, древостоев, заготовка древесины на чужой делянке и т. п. В подобных случаях убытки возникают исключительно у лесопользователя и возмещаются только лесопользователю, а не государству. Помехи в лесопользовании также устраняются с целью защиты интересов данного лесопользователя, а не государства. Это следует подчеркнуть, так как на практике при устранении тех или иных нарушений в режиме права государственной собственности на леса забывают о неблагоприятных последствиях указанных нарушений для лесопользователя, не учитывают необходимость возмещения понесенных им убытков.
Охрана субъективных прав лесопользователей — это лишь часть института права лесопользования. Другой составной частью данного института являются правовые нормы, устанавливающие обязанности лесопользователей по рациональному использованию земли.
Государство осуществляет широкие мероприятия по охране лесов, предусматривает большие затраты на лесоустройство, на ведение земельного кадастра и др.
Экономические успехи в сфере лесопользования зависят не только от капиталовложений государства, но и от того, насколько сами лесопользователи будут эффективно использовать предоставленные им земли. Следовательно, охрана права лесопользования, предусматривающая определенные требования к лесопользователям, призвана способствовать рациональному, неистощимому пользованию лесными ресурсами, в том числе земель лесного фонда. Так, например, при разработке месторождений полезных ископаемых, в том числе торфа открытым или подземным способом, проведении геологоразведочных, строительных и иных работ на предоставленных во временное пользование лесных угодьях пользователи обязаны за свой счет привести эти участки в состояние, пригодное для дальнейшего использования их по целевому назначению. При работах, связанных с нарушением почвенного покрова, необходимо снимать и хранить плодородный слой почвы в целях использования его для рекультивации земель.
Говоря об охране субъективных прав или охране от нарушений требований рационального использования лесов, мы обычно указываем только на цель охраны права лесопользования или ее назначение. Но необходимо более подробно показать юридическое содержание охраны права лесопользования.
Характер и формы воздействия на участников общественных отношений могут выражаться в контроле (инспектировании) состояния использования лесов в лесных хозяйствах. Государственные органы, правомочные принимать решения, направленные на регулирование лесных отношений, могут потребовать надлежащего исполнения возложенной на лесопользователя обязанностей. В случаях же совершения правонарушений применяются меры юридической ответственности.
