Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование охраны и использования объектов животного и растительного мира 11
1, Понятие объектов животного и растительного мира 11
1. Объекты животного мира 11
2. Объекты растительного мира 15
2. Право собственности и особенности оборота объектов животного и растительного мира 22
1. Право собственности на объекты животного и растительного мира 22
2- Особенности оборота объектов животного и растительного мира 26
3. Особенности применения норм гражданского законодательства к объектам животного и растительного мира 32
3. Общая характеристика права пользования объектами животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях 38
1. Государственные природные заповедники 39
2. Национальные парки 43
3. Природные парки 46
4. Государственные природные заказники 47
5. Памятники природы 49
6. Дендрологические парки и ботанические сады 50
7. Лечебно-оздоровительные местности и курорты 51
8. Территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ 53
Глава 2. Особенности правовой охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях 55
1. Особенности правовой охраны объектов животного мира 61
2. Правовые особенности охраны объектов растительного мира 72
3. Правовые особенности использования объектов животного мира 87
4. Правовые особенности использования объектов растительного мира 107
Глава 3. Проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях 120
1. Исторические тенденции развития российского законодательства об охране и использовании объектов животного и растительного мира и современные правовые проблемы 120
2. Проблемы развития законодательства Российской Федерации об охране и использовании объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях 125
1. Коллизии норм права как выражение противоречий публичных и частных интересов 125
2. Проблемы права собственности на объекты животного мира на особо охраняемых природных территорий 141
3. Проблемы разграничения уголовной и административной ответственности за нарушение режима ООПТ 146
4. Правовые проблемы участия граждан в деятельности по охране особо охраняемых природных территорий 154
5. Недостаточность административных полномочий должностных лиц особо охраняемых природных территорий 159
Заключение 167
Библиография
- Понятие объектов животного и растительного мира
- Право собственности и особенности оборота объектов животного и растительного мира
- Особенности правовой охраны объектов животного мира
- Исторические тенденции развития российского законодательства об охране и использовании объектов животного и растительного мира и современные правовые проблемы
Введение к работе
Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях - большая и не достаточно разработанная тема.
Если опыт правового регулирования отношений, связанных с правом собственности на объекты материального мира, имеет тысячелетнюю историю, то экологическое право возникло лишь в прошлом столетии и не заняло соответствующего его значению положения в системе российского права.
Охраняемые природные территории - явление более древнее, чем может
показаться на первый взгляд. Даже первобытные племена, столкнувшиеся с
перепромыслом, с истощением охотничьих, рыболовных и лесных угодий, ус
танавливали запреты и ограничения на добычу животных и растений, обосно
вывая их, как правило, религиозными доводами. Осознание необходимости
воспроизводства естественных природных биоресурсов привело людей к
идее создания заповедных и «заказанных» территорий. В периоды становле
ния и укрепления государственности королевские, княжеские, царские и импе
раторские охотничьи заказники и заповедные леса стали повсеместным явле
нием, характерным для всех без исключения существовавших государств и
цивилизаций. <
Уже в конце XIX и в начале XX века в связи с бурным развитием промышленности и активным освоением новых территорий человечество столкнулось с деградацией и гибелью природных ландшафтов и исчезновением с лица земли некоторых видов животных и растений. Разумеется, в первую очередь с подобными результатами научно-технического прогресса столкнулись наиболее развитые страны. Именно по этой причине, первые особо охраняемые природные территории - в современном понимании - были созданы в США и Европе- В начале XX века первые заповедники, и в том числе - частные, возникли в Российской Империи.
Ныне существующие особо охраняемые природные территории Российской Федерации (далее - ООПТ) — сложная система разнообразных учреждений (в ведении которых эти территории находятся) и объектов, подлежащих правовой охране как общенациональное достояние. Вместе с тем, ООПТ - это
важный институт экологического права, включенный в систему правовой охраны объектов животного и растительного мира.
Именно по этой причине невозможно разделить правовые проблемы охраны объектов животного и растительного мира на ООПТ и проблемы правого регулирования охраны и использования животного и растительного мира вне пределов особо охраняемых природных территорий. Так как правовые проблемы охраны и использования животного и растительного мира на ООПТ, являются, по сути, неотъемлемой частью комплекса проблем правового регулирования охраны и использования животного и растительного мира России. Вместе с тем, как животный, так и растительный мир охраняются одними и теми же способами и методами ведения деятельности по охране ООПТ, а также во множестве случаев одними и теми же нормами, институтами и механизмами системы правовой охраны. По этой причине как правовые проблемы охраны объектов животного и объектов растительного мира, так и способы их решения зачастую одни и те же.
Правовая охрана животного и растительного мира, а также охрана прав собственников и пользователей объектами животного и растительного мира содержат ряд недостатков, порождающих проблемы в применении действующих норм права (пробелы в законодательстве, коллизии с нормами иных отраслей права, наличие значительного количества бланкетных и отсылочных норм и т.д.). Следует отметить логическую незавершенность и неоднозначность многих норм и нормативных определений. Объясняется это, в первую очередь, тем, что правовое регулирование отношений, уже урегулированных объективно существующими законами природы - задача крайне сложная и трудная. Ведь при этом необходимо учитывать многовековые обычаи и эво-люционно сложившийся порядок пользования дикими животными и растениями. В противном случае установленные запреты, ограничения и правила пользования не будут восприняты общественным правосознанием как обязательные для исполнения. Кроме того, необходимо использовать опыт и учитывать знания, накопленные биологической наукой. Так как без естественнонаучных терминов, понятий, законов и специфики, в отрыве от них -экологическое право в части регулирования охраны и использования объектов животного и растительного мира перестанет быть правом, понимаемым как отрасль правовой
науки. Это, в свою очередь, внесет еще больше неоднозначности в понимание и толкование законодательства.
Если вопросы правового регулирования отношений по охране, использованию и контролю за использованием объектов животного мира принципиально урегулированы действующим законодательством, то те же вопросы, относящиеся к объектам растительного мира, разрешены недостаточно. Большая часть из них урегулирована лесным законодательством, но и в нём объекты растительного мира не фигурируют в качестве объектов права. Все эти пробелы и недостатки серьезно осложняют исполнение законодательства об ООПТ.
Указанные проблемы отражаются и в научной литературе. Растительному миру посвящен ряд работ С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Р.К. Гусева, Л.А. Заславской, А.Б. Искоян, О.И. Крассова, Г.Н. Полянской, Н.А. Сыродоева, Г.В. Чубукова, Ю.И. Шуплецовой и др. Правда, следует отметить, что большинство из этих работ затрагивали правовые проблемы охраны и использования объектов растительного мира лишь в связи с освещением вопросов лесного или земельного права.
Вопросы охраны и использования объектов животного мира интересуют значительно больший круг правоведов. Исследования в этой области проводили такие ученые, как С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, Р.Х. Гиззатуллин, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеев, О.С. Колбасов, Н.В. Краев, А.И. Ка-занник, И.О. Краснова, С.С. Константиниди, СП. Матвейчук, И.Ф. Панкратов, А.А. Транин, А.С. Шестаков. Практически во всех этих исследованиях были затронуты те или иные правовые проблемы охраны и использования объектов животного мира на ООПТ, ведь институт ООПТ - неотъемлемый элемент системы правовой охраны объектов животного и растительного мира.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ являются законы и подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации и её субъектов, затрагивающие вопросы охраны и использования объектов животного и растительного мира; регулируемые ими общественные отношения, возникающие в процессе использования и охраны животного и растительного мира; материалы естественнонаучных исследований и результаты практической деятельности, связанной с охраной и использованием объектов животного и растительного мира, в первую очередь на ООПТ.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ Цель исследования - на основе изучения законодательства, правоприменительной практики, выявленных пробелов, коллизий, логических незавер-[ценностей и противоречий норм права - определить нерешенные проблемы охраны и использования животного и растительного мира на ООПТ, обосновать дополнения и изменения в действующее законодательство. Для достижения этой цели решались следующие задачи:
изучение и анализ законодательства Российской Федерации и её субъектов об охране и использовании объектов животного и растительного мира на ООПТ;
обоснование научного толкования понятия «объект растительного мира», отграничение его от смежных терминов: растения, растительность, дре-весно-кустарниковая растительность;
анализ понятия «объект животного мира» и его научное толкование в целях исключения расширительного понимания и, таким образом, исключения существующих и возможных проблем правоприменения;
выявление особенностей правового режима объектов растительного мира как имущества особо рода и объектов окружающей среды;
определение правового режима объектов животного мира как объектов гражданских прав; ,
выявление и анализ правовых особенностей охраны и использования объектов животного и растительного мира на ООПТ;
обоснование и разработка предложений по внесению дополнений и изменений в действующее федеральное законодательство в целях совершенствования системы правовой охраны объектов животного и растительного мира на ООПТ.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ РАБОТЫ являются обычно применяемые в научных исследованиях методы анализа, синтеза, дедукции, индукции, обобщения, аналогии. Кроме того, применялись специальные методы: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и формально-логический.
ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ диссертационного исследования послужили научные труды ученых, специализирующихся в области экологического, при-родоресурсного и земельного права: В. Бжезинского, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, Ю.Е. Винокурова, А.Ю. Винокурова,
А.К. Голиченкова, Р.Х. Гиззатуллина, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, И.А. Иконицкой, А.Б. Искоян, О.С. Колбасова, С.С. Константин иди, О.И. Крассова, Н.В. Краева, В.В. Никишина, И.Ф. Панкратова, Н.А. Сыродоева, А.А. Транина, Г.В. Чубукова, А.С. Шестерюка, Ю.И. Шупле-цовой и др.
Кроме того, в работе используются труды ученых - специалистов в области лесоведения, ботаники, зоологии и географии: Г.Ф. Морозова, В.И. Онегина, Н.Ф. Реймерса, А.С. Шестакова, Ф.Р. Штильмарка.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИИ состоит в том, что в ней впервые предложены способы решения выявленных в ходе исследования правовых проблем, основанные на знаниях биологии, экологии, охотоведения, ихтиологии и лесоводства с учетом правоприменительных особенностей урегулированной нормами права деятельности по охране животного и растительного мира на ООПТ.
ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАШИТУ:
1. Не все дикие животные, являющиеся объектами правового регулирования и полностью соответствующие признакам объектов животного мира, подпадают под действие Федерального закона «О животном мире»1. Например, одноклеточные животные, одомашненные животные, вредители лесов и сельскохозяйственных растений, паразиты человека (либо домашних животных) должны быть исключены из сферы его регулирования, так как в противном случае деятельность по борьбе с вредителями лесов и сельскохозяйственных растений, лечение паразитарных заболеваний, хозяйственное использование одомашненных животных будет необходимо осуществлять в порядке, определенном для пользования объектами животного мира со всеми вытекающими правовыми последствиями.
Для решения этой проблемы предлагается новое доктринальное толкование понятия «объект животного мира», исходящее из правоприменительной практики и учитывающее знания, накопленные биологической наукой.
По мнению диссертанта, объектами животного мира следует считать любые многоклеточные организмы животного происхождения, начиная со стадии зиготы (оплодотворенной яйцеклетки) или неоплодотвореннои яйцеклетки (в случае партеногенеза) — консументы или редуценты (т.е. плотоядные и расти-
' СЗ РФ. 1995 г. № 17, Ст. 1462.
тельноядные животные, паразиты и сапрофаги, питающиеся органическими останками), обладающие нервными клетками и нервной сетью (системой) и не относящиеся к сельскохозяйственным, одомашненным или домашним животным, вредителям сельскохозяйственных растений и леса, паразитам человека, сельскохозяйственных, одомашненных или домашних животных.
Приведенное толкование дополняет смысловое содержание существующего нормативного определения, а не является его заменой.
Широко используемое в законодательстве понятие «объекты растительного мира» не имеет нормативного определения. Исходя из необходимости и особенностей правоприменительной практики, а также учитывая биологические особенности растений, предлагается новое доктринальное толкование понятия «объект растительного мира». По мнению диссертанта, объекты растительного мира - это любые дикорастущие многоклеточные организмы как естественного, так и искусственного происхождения, начиная со стадии зиготы, споры {зооспоры) или вегетативного зачатка, не обладающие нервными клетками и нервной сетью (системой) (являющиеся, в преобладающем большинстве случаев, продуцентами1).
В настоящее время не установлен правовой режим животных, выпущенных в естественную природную среду обитания с целью акклиматизации, реакклиматизации, воспроизводства и расселения. В отношении животных, находившихся до выпуска в неволе, действуют лишь нормы гражданского законодательства, которые не позволяют однозначно утверждать, что такие животные, выпущенные в природную среду, поступили в государственную собственность и, таким образом, их использование и охрана должны осуществляться в соответствии с правовым режимом объектов животного мира.
Предлагается внести в Федеральный закон «О животном мире» норму, устанавливающую презумпцию поступления в собственность государства животных, выпущенных в естественную природную среду обитания с целью акклиматизации, реакклиматизации, воспроизводства и расселения.
4. Обосновывается необходимость введения постоянного публичного сервитута, обременяющего все земельные участки, в пределах которых возможно разрешенное пользование объектами животного мира, по аналогии с
1 Продуценты (от латинского praducens, род.падеж prod u cent is - производящий, создающий), организмы, способные к фото-ил и хемосинтезу и являющиеся в пищевой цепи созидателями ергаиич.вещества, т.е. все автотрофные организмы (БСЭ, М., 1972 г., т,21( стр.36)
публичным сервитутом, устанавливаемым в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сенокошения и сбора дикорастущих растений.
Цель установления такого сервитута - обеспечение права пользования объектами животного мира. Так как в связи с упрочением в России института частной собственности возможно значительное увеличение количества конфликтов интересов собственников земельных участков и поверхностных водных объектов с лицами, которым государство предоставило право пользования объектами животного мира. Аналогичные конфликты интересов возможны также между указанными собственниками и государством, как собственником объектов животного мира, обитающих на земельных участках, государству не принадлежащих.
Предлагается введение в федеральное законодательство об ООПТ нормы, устанавливающей постоянный публичный сервитут для обеспечения пользования на ООПТ объектами растительного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях на земельных участках, расположенных в границах ООПТ, но принадлежащих другим субъектам права.
В соответствии с федеральным законодательством должностные лица, осуществляющие охрану объектов животного и растительного мира на ООПТ регионального и местного значения, не наделены необходимыми полномочиями по привлечению правонарушителей к административной ответственности. Исследование регионального законодательства показало, что субъекты Российской Федерации зачастую принимают законы, регулирующие охрану и использование объектов животного и растительного мира на ООПТ, не соответствующие федеральному законодательству и не обеспечивающие должностных лиц ООПТ указанными полномочиями в полной мере.
Предлагаются дополнения и изменения действующего федерального законодательства, позволяющие наделить необходимыми полномочиями должностных лиц, осуществляющих охрану объектов животного и растительного мира на ООПТ как федерального, так и регионального значения.
ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ заключается в том, что предложенные дополнения и изменения в действующее федеральное законодательство в случае их применения будут способствовать повышению эффек-
тивности деятельности по охране объектов животного и растительного мира на ООПТ; упрочат систему правовой охраны, устранив неоднозначность в профессиональном и обыденном толковании норм, определяющих, в конечном итоге, меры юридической ответственности за нарушения установленного порядка природопользования; устранят пробельность законодательства в части регулирования оборота объектов животного мира. Кроме того, положения диссертации могут быть использованы как для введения единой терминологии в законодательство, так и в научно-методической литературе по рассмотренным вопросам.
Понятие объектов животного и растительного мира
«Животные, одна из двух основных групп мира живых существ (другая группа - растения). Все животные - гетеротрофные организмы, т. е. питаются готовыми органическими соединениями и не способны ассимилировать неорганические вещества. Среди одноклеточных организмов имеются формы (например, эвглена), как бы переходные по типу обмена веществ между животными и растениями, сочетающие гетеротрофный обмен с автотрофным (см. Автотрофные организмы)»2.
Но не все живые организмы, фактически являющиеся животными, то есть имеющие гетеротрофный3 тип питания и при этом находящиеся в состоянии естественной свободы, могут быть названы «дикими животными» и причислены, таким образом, к объектам животного мира. Так, еще законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» к объектам охраны окружающей природной среды наряду с животным миром, отдельно, были отнесены микроорганизмы. Как известно, многие микроорганизмы - простейшие, преимущественно одноклеточные, живые существа - обладают гетеротрофным типом питания и по сути своей являются животными организмами.
Следует отметить, что в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»2 к объектам охраны окружающей среды (ст. 4) отнесены леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд. Таким образом, в указанной статье закона уже нет четко выраженного разграничения между простейшими животными - микроорганизмами и животными - объектами животного мира. Хотя, впрочем, в законе упоминаются микроорганизмы (любые - гетеротрофные и автотрофные) в качестве загрязняющих веществ. Как объект права микроорганизмы четко отделены от животных, растений и вирусов лишь в ст. 2 Федерального закона «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»3 в определении понятия «трансгенные организмы».
Федеральное законодательство не конкретизирует понятие «диное животное». Видимо, по этой причине в ст. 1 закона г, Москвы «О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы»4, где изложены понятия закона, дикие животные определены как животные..., не относящиеся к видам, искусственно выведенным человеком, обитающие в состоянии естественной свободы, а также изъятые из природной среды или выращенные или разведенные в неволе.
В реальной жизни, связанной с правоприменительной практикой, исходя из нормативного определения животного мира, могут возникнуть вопросы: становятся ли «дикими животными», например, толстолобик или белый амур, выращенные человеком в прудовом хозяйстве, а затем, волею случая (в результате прорыва прудовой плотины и т.п.), оказавшиеся в состоянии естественной свободы? Либо следует считать таких животных безнадзорными животными? Ответов на эти вопросы в законе «О животном мире» и ином законодательстве нет. Именно по этой причине аналогичным вопросом задается М.М. Бринчук: «Можно ли считать объектом животного мира каспийских осетров, выращенных на рыбозаводе, а затем выпущенных в водоем?». На наш взгляд, ответы на эти вопросы обязательно должны быть даны в основополагающем Федеральном законе «О животном мире». О правовых способах решения указанной проблемы и соответствующих предложениях будет сказано ниже.
Кроме того, гетеротрофным типом питания обладают не только животные, но и некоторые растения: росянка и раффлезия - «поглощающие» насекомых, многие орхидеи и лианы экваториальных лесов - паразитирующие на древесных растениях. Но одним из основных отличительных признаков многоклеточных животных, свойственным даже примитивным двухслойным кишечнополостным (за исключением губок и трихоплаксов), является наличие у животных, в отличие от любых иных многоклеточных живых организмов, нервных клеток и нервной системы (сети) и, следовательно, рефлексов.
Таким образом, объектами животного мира следует считать любые многоклеточные организмы животного происхождения, начиная со стадии зиготы (оплодотворенной яйцеклетки) или неоплодотвореннои яйцеклетки (в случае партеногенеза) - консументы или редуценты (т.е. плотоядные и растительноядные животные, паразиты и сапрофаги, питающиеся органическими останками), обладающие нервными клетками и нервной сетью (системой) и не относящиеся к сельскохозяйственным, одомашненным или домашним животным.
Следовательно, к объектам животного мира относятся даже одноклеточные организмы, если эта единственная клетка - оплодотворенная яйцеклетка, т.е. полноценная особь на начальной стадии своего развития. Поэтому, например, сбор птичьих яиц, а равно и яиц пресмыкающихся, или любых иных объектов животного происхождения (икры, яиц или куколок насекомых, коконов и т.п.), являющихся вместилищем полноценного животного организма на определенной стадии его развития, есть не что иное, как изъятие объектов животного мира из среды обитания. Тот факт, что животные на самых ранних (вплоть до яйцеклетки) стадиях развития являются объектами животного мира со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями, подтверждается, в частности, подзаконными нормативными правовыми актами.
Право собственности и особенности оборота объектов животного и растительного мира
Рассматривая оборотоспособность объектов животного и растительного мира, нельзя обойти вопросы разграничения и осуществления права собственности. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с собственностью на объекты животного и растительного мира, принципиально решены федеральным законодательством. Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 9) установлено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом Конституцией предусмотрены два ограничения на осуществление правомочий собственника природных ресурсов: собственник не может нарушать права и законные интересы иных лиц, а также наносить ущерб окружающей среде (ч. 2 ст. 36). Федеральным законом «О животном мире» однозначно определено, что животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (ч. 1 ст. 4). Лесным кодексом Российской Федерации установлено: лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности... Формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений, устанавливаются федеральным законом (ст. 19). Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом (ст. 20). А из пункта 2 ст. 261 ГК РФ следует, что если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения.
Однако, ряд проблем, возникающих в процессе использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов и древесно-кустарниковой растительности, непосредственно связанных с вопросами о собственности на эти объекты, лесным законодательством не урегулирован. Например, законода-тельством не определена форма собственности на городские леса и леса, расположенные на землях сельских поселений. До настоящего времени в России не проведено разграничение животного мира на объекты, находящиеся в федеральной собственности, и объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации. Разграничение, декларированное Федеральным законом «О животном мире» (ч. 3 ст. 4), должно быть проведено в порядке, установленном федеральным законом. Однако до настоящего времени такой закон не принят. Учитывая то, что согласно Федеральному закону «О животном мире» вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 4), а также, что Правительство Российской Федерации по согласованию с субъектами Российской Федерации... может относить определенные объекты животного мира к федеральной собственности (ч. 8 ст. 4), можно сделать вывод о необходимости заключения соглашений о разграничении собственности на объекты животного мира по видам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. По мнению Колбасова О.С., «таких соглашений должно быть
В каждом из них целесообразно решить вопрос о собственности не только на животный мир, но и на все виды природных ресурсов, включая землю. А лучше всего было бы вообще не делить природные ресурсы на собственность федеральную и субъектов Федерации, а придерживаться принципа единой государственной собственности»1. В настоящее время применение указанных норм в части разграничения государственной собственности на животный мир осуществляется именно так, как было предложено Колбасовым О.С.: то есть как такового разграничения не проведено, и действует принцип единой государственной собственности. За некоторыми небольшими исключениями. Например, Московской городской Думой 30.06.99 г. был принят Закон №28 "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы". Преамбулой этого закона установлено, что закон регулирует отношения в области использования диких животных. Далее, статьей 2 «Общие положения», предусматривалось, что настоящий Закон имеет целью: урегулирование правоотношений в области использования редких и исчезающих дииих животных и растений для их сохранения для настоящих и будущих поколений; регламентацию использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы в части, не регулируемой иными нормативными правовыми актами; обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации.
Двумя годами раньше, 19.09.97 г., Правительство Москвы издало постановление №630 «О правилах добывания и коммерческом использовании диких наземных животных в г. Москве и на прилегающих подведомственных территориях". Таким образом, органами государственной власти Москвы приняты нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие отношения в области охраны и использования объектов животного мира, которые по критериям, установленным Федеральным законом «О животном мире» (ч. 5 ст. 4), могут быть отнесены к федеральной собственности. Однако, разграничения государственной собственности на федеральную и собственность Москвы как субъекта Российской Федерации до настоящего времени проведено не было.
Особенности правовой охраны объектов животного мира
Понятно, что охрана среды обитания объектов животного мира и охрана животного мира являются неотъемлемыми составными частями охраны окружающей среды со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.
Охрана животного мира и среды его обитания обеспечивается, в частности, путем установления: ограничений и запретов на использование объектов животного мира, устанавливаемых органами исполнительной власти РФ или субъектов РФ в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания; предотвращения заболеваний и гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств и линий связи и электропередачи (ст. 28); а также в результате деятельности по сохранению среды обитания объектов животного мира (ст.ст. 21, 22 Федерального закона «О животном мире»). Сохранение среды обитания обеспечивается, по закону, следующими мероприятиями: - обязательным проведением экологической экспертизы, предшествующей принятию хозяйственных решений, способных повлиять на объекты животного мира и среду их обитания; - обязательным принятием мер по сохранению условий размножения, нагула, отдыха и путей миграции, мест постоянной концентрации объектов животного мира, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий; - выделением защитных участков территорий и акваторий, имеющих местное значение, в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира. По предложениям специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на указанных защитных участках могут быть организованы видовые заказники (ст. 22 Федерального закона «О животном мире»); - занесением редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Российской Федерации. Действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в Красные книги, не допускаются (ст. 24 Федерального закона «О животном мире»). - организацией и функционированием ООПТ, осуществляющих охрану среды обитания объектов животного мира в соответствии со специфическим режимом особой охраны.
Все перечисленные мероприятия должны в обязательном порядке проводится на всех ООПТ. Вместе с тем, в зависимости от вида ООПТ можно выделить те или иные специфические особенности режима особой охраны, в соответствии с которым осуществляется как охрана объектов животного мира, так и сохранение среды их обитания.
Организация охраны объектов животного мира на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, полномочия должностных лиц, призванных её осуществлять, достаточно подробно определены Федеральными законами «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире» и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП). Но такое довольно-таки тщательное правовое регулирование деятельности по охране объектов животного мира проведено законодателем- лишь в отношении государственных природных заповедников и национальных парков. Отчасти - в отношении государственных природных заказников. Так, пунктом 2 ст. 35 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» предусмотрено, что работники, осуществляющие охрану территорий государственных природных заказников федерального значения, пользуются теми же правами, что и государственные инспекторы по охране государственных природных заповедников и национальных парков. Полномочия должностных лиц, осуществляющие охрану территорий государственных природных заказников регионального значения, федеральным законодательством не определены. И это при том, что в целом по России образованы и действуют более 4000 государственных заказников регионального значения, занимающих около 3% территории страны (см. http://www.wildnet.ru/Russian/NE/Doc104.HTMU. Кроме того, законом предусмотрена возможность создания дирекций государственных природных заказников регионального значения, подчиненность и порядок финансирования которых устанавливаются соответствующими органами государственной власти субъектов РФ1. Однако правовой статус этих дирекций законом не определен. Этой же статьей закона (п.8) устанавливается, что для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации. Правовой статус подобных администраций законом также не установлен.
Исторические тенденции развития российского законодательства об охране и использовании объектов животного и растительного мира и современные правовые проблемы
Законодательство об охране и использовании объектов животного и растительного мира на ООПТ - это комплекс нормативных актов, содержащих правовые нормы, формирующие и устанавливающие правовые институты, принципы и правовые механизмы, относящихся как к собственно экологическому, так и к природоресурсному праву. В данном параграфе речь пойдет о существенной части экологического права. Потому что проблемы охраны дикой природы - это наиболее значимые, широко известные проблемы, пользующиеся вниманием науки. В то же время они прочно ассоциируются в массовом правосознании с деятельностью и обязанностями государства. Одним из способов правовой охраны дикой природы (понимаемой как совокупность естественных экосистем) получившим всемирное распространение, является организация и функционирование особо охраняемых природных территорий.
Еще в далеком прошлом люди стали организовывать заказники и заповедники для сохранения, в первую очередь, животных - объектов охоты. Смысл понятия «неистощительное природопользование» был понятен и известен очень давно. И здесь уместно процитировать известного ученого-биолога и признанного знатока заповедного дела Ф.Р. Штильмарка: «в Киевской Руси, и в Московском княжестве, и в царской России существовали территории, предназначенные только для высочайшей охоты. Государевы займища, потешные луга, потешные острова, на которых князья и цари «деяли ловы». Царь Алексей Михайлович установил «государеву заповедь» на Семи островах у Мурманского побережья, где ловили кречетов для царских охот. Чукчи устраивали заказники на моржей в морях Арктики, русские промышленники договаривались не бить зверя в тех или иных таежных урочищах, тувинцы соблюдали запрет добычи бобров в истоках Енисея - таких примеров очень много, это было свойственно большинству охотничьих народностей и племен. Правда, соблюдать такие ограничения не всегда удавалось - мешали межплеменные распри, нехватка пищи, появление пришельцев и другие Таким образом, охотничьи заказники представляют собой очень древнюю форму охраняемых природных территорий. Заповедники начали возникать значительно позже»1. В данном случае речь идет о заповедниках, организуемых официальными властями. Но в отечественной истории есть множество примеров частных заповедников: Чапли (Аскания-Нова), созданный в Херсонской губернии в конце XIX века; леса на Ворскле, принадлежащие графу Шереметьеву и др. По мнению автора, «можно с полным основанием утверждать, что решающую роль в развитии заповедного дела в России сыграли охотоведы и охотники. Это было вызвано большой тревогой в связи с резким сокращением численности охотничьих животных в начале XX века»2. В результате, в 1912 г. в Российской Империи был принят «Закон об установлении ограничительных по охоте на соболя мер», явившийся одним из актов правительства по сохранению дикой фауны и запретивший промысел соболя на три года. Закон установил «признать для сохранения соболя необходимость выделения охранных участков, так называемых заповедников, которые служили бы местом для спокойного существования и размножения соболей и центром их расселения в прилегающие охотничьи районы». В 1915 г. во исполнение закона был создан Саянский, а в 1916 г. - Баргузинский заповедник3.
Однако создание ООПТ как массовое явление, исходящее из осознания взаимосвязи всех элементов естественных экосистем, в значительной мере проявилось лишь в XX веке. Именно развитие естественных наук, биологии и, впоследствии, экологии (биогеоценологии) привело власти многих стран мира к идее охраны природы в комплексе. Безусловно, важным фактором, поспособствовавшим принятию таких решений, стал так называемый «экологический кризис», вполне реально и зримо проявившийся не только в развитых, но и в развивающихся странах.
Исторический анализ развития отечественного законодательства об охране и использовании животного и растительного мира как более или менее логичной, взаимосвязанной с иными отраслями законодательства и непрерывной во времени системы следует, наверное, начать с судьбоносного для России 1917 года. Разумеется, и до Октябрьской революции существовали законы Российской Империи, устанавливающие порядок природопользования и охраны диких животных и растений. Действовало, например, отличное, превосходившее по эффективности многие европейские аналоги, лесное законодательство. По мнению ректора Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии, академика РАЕН В.И. Онегина, «в России управление лесным хозяйством уходит в далекое прошлое. К примеру, лесовосстановле-ние берет начало с XVI века, когда в окрестностях Ярославля были заложены лесные культуры кедра. Из четырех тысяч подписанных Петром Первым указов более 200 задевали вопросы лесного хозяйства. Его указ № 1995 от 19 ноября 1703 года "О запрете рубок леса в поймах рек" не только обеспечивал строительство флота, но и полноводность рек»1. Результаты ответственного отношения государства к правовому регулированию лесопользования были -по сравнению с нынешним положением дел - поразительными: «в царской России при том, что в казённых лесах европейской части заготавливалось всего-то б млн. куб.м доходность превышала расходы на лесное хозяйство в 5 раз (ныне, примерно, ноль), и в начале XX века на деньги, полученные от продажи этого объёма государственного леса на корню частным заготовителям, содержалось всё народное образование империи»2.
Но нынешняя правовая система РФ, действующее законодательство как федеральное, так и субъектов РФ во многом сформировались на основе предыдущей системы права. Именно поэтому исторический анализ развития законодательства следует начать с 1917 года.
Б.В.Ерофеев выделяет три этапа формирования отечественного экологического права: первый - с 1917 г. по 1968 г.; второй - с 1968 г. по 1989 г.; третий этап, по его мнению, продолжается до настоящего времени. Конечно, можно критически отнестись к выводу известного ученого-правоведа, избравшего датой начала третьего этапа дату выхода первого, по его мнению, «учебного пособия по советскому экологическому праву», автором которого Б.В. Ерофеев и является3. Но нельзя не согласиться с тем, что в конце 80-х начале 90-х годов прошлого века отечественное законодательство, а, следовательно, в значительной степени и экологическое право, претерпело принципиальную трансформацию. Так что 1991 год - год принятия российского закона «Об охране окружающей природной среды» - можно вполне обоснованно считать годом начала третьего этапа формирования отечественного экологического права.
В самом начале первого этапа были приняты важные законодательные акты - декреты «О земле»2, «О лесах»3, «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»4, «Об охране памятников природы, садов и парков»5, «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»6. Однако законодательство той поры отличалось характерной особенностью: по мнению Б.В. Ерофеева, правовое регулирование осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов, а так как основным объектом правового регулирования являлась земля, то растительный мир, дикая фауна и иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в которой они были экономически выгодны государству7. Примером, подтверждающим именно такое отношение советской власти к данному вопросу на рассматриваемом историческом этапе может являться постановление Совета Министров РСФСР «Об образовании главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР» № 1004 от 09.08.55 г.8. Существование заповедников рассматривалось в ту пору российским правительством как осуществление работ по увеличению численности охотничье-промысловых животных и рациональному использованию их запасов. Главо-хоте РСФСР было поручено, в том числе, и проведение научной и исследовательской работы на базе государственных заповедников.
