Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Природные территории городов, их состояние и проблемы сохранения и развития 14
1.1. Природные комплексы на территориях городов и их состояние 14
1.2. Сравнительная характеристика природных территорий городов иных государств 31
1.3. Состояние окружающей среды городов и проблемы сохранения и развития их природных комплексов 39
Глава 2. Правовой режим городских природных территорий в современном законодательстве об особо охраняемых природных территориях 50
2.1. Законодательные акты, регулирующие правовой режим особо охраняемых природных территорий 51
2.2. Основные понятия, цель и содержание отдельных нормативных актов, рейдирующих правовой режим особо охраняемых природных территорий 62
2.3. Проблемы сохранения и развития городских природных территорий в законодательстве об особо охраняемых природных территориях 87
Глава 3. Основные направления формирования правового режима особо охраняемых городских природных территорий 116
3.1. "Особо охраняемая городская природная территория": понятие и содержание 117
3.2. Содержание основных предложений по формированию правового режима особо охраняемых городских природных территорий. 127
3.3. Совершенствование законодательства для обеспечения правового режима особо охраняемых городских природных территорий 155
Заключение 172
Библиография 178
Приложение
- Природные комплексы на территориях городов и их состояние
- Сравнительная характеристика природных территорий городов иных государств
- Законодательные акты, регулирующие правовой режим особо охраняемых природных территорий
- "Особо охраняемая городская природная территория": понятие и содержание
Введение к работе
Одним из важнейших прав человека, провозглашённых Конституцией РФ, является его право на благоприятную окружающую среду.1 Однако осуществлять это право становится всё труднее. Расширение производственной деятельности человека сопровождается ростом численности населения городов,2 увеличением количества транспорта, накоплением отходов человеческой деятельности и сокращением городских природных территорий. В сложившихся условиях для решения экологических проблем общество всё чаще обращается к правовым методам, развивая природоохранное законодательство. В последнее десятилетие российское природоохранное законодательство в значительной мере продвинулось вперёд, однако полностью проблему обеспечения гарантий прав человека на благоприятную для жизни в городах окружающую среду ему решить не удалось; более того, в городах положение продолжает ухудшаться. Размеры и состояние городских природных территорий не обеспечивают восстановления природной среды, а существующее законодательство об особо охраняемых природных территориях (ООПТ) не уделяет им должного внимания. Сложившееся положение поставило вопрос о необходимости исследования правового режима городских природных территорий.
В предлагаемой работе эффективность правового режима городских природных территорий, установленного действующим законодательством об особо охраняемых природных территориях (ООПТ), оценивалась по состоянию городских природных территорий таких городов, как Москва, Санкт-Петербург, Казань, Самара, Нижний Новгород и других. Данная категория городов была выбрана по ряду причин. Во-первых, по оценке экологов они относятся к наиболее загрязнённым городам России. Во-вторых, в силу своих размеров и многофункішональности, в них наиболее полно сосредоточился весь спектр проблем сохранения природных территорий. В-третьих, столицы и административные центры регионов имеют больше экономических возможностей для решения проблем природных территорий и реализации положений законодательства об ООПТ. В-четвёртых, в них эффективность законодательства об особо охраняемых природных территориях в вопросах сохранения и развития городских природных территорий проявилась в новых общественно-экономических условиях раньше, чем в большинстве других городов России.
Актуальность исследования
Состояние окружающей природной среды в городах и существующие проблемы в реальном обеспечении прав человека на благоприятную окружающую природную среду ставят вопрос об адекватности действующего законодательства возникшим проблемам. Вследствие этого, все большую актуальность приобретает исследование состояния действующего законодательства об ООПТ, его влияния на сохранение природной среды городов, сохранение и развитие городских природных территорий, поиск путей его совершенствования. Актуальность исследования определяется также необходимостью обеспечить сохранность городских природных территорий в новых экономических условиях, особенно с принятием нового Земельного кодекса РФ, существенным образом изменившего порядок гражданского оборота земель городских поселений.
Степень разработанности проблемы.
Сокращение городских природных территорий и ухудшение их состояния порождает проблему сохранения благоприятной окружающей среды для жителей имеющих определенную специфику. городов. Эта проблема в свою очередь порождает ряд проблем законодательства, одна из которых заключается в поиске ответа на вопрос: каким должен быть правовой режим городских природных территорий, чтобы городские природные территория не сокращались, а их состояние не ухудшалось?
Поиск решения комплексной проблемы сохранения благоприятной окружающей среды лежит прежде всего в области охраны окружающей среды. Изучению этой проблемы были посвящены работы многих исследователей; в основе же ее лежат фундаментальные идеи российских и зарубежных учёных, - В. И. Вернадского, Э. Геккеля, В.Н. Сукачева3 и других, - которые способствовали пониманию человечеством того, что человек является частью природы и обязан подчиняться её законам, и что необходим переход на ноосферный путь развития, то есть на разумно управляемое развитие человека, общества и природы.
Определённый научный интерес представляют работы зарубежных авторов,
- Ж. Дорста, У. Дугласа, Б. Коммонера, Ф. Рамада, Р. Уиттекера, П. и Ч. Равелль,4
- посвященные проблемам экологии.
Поскольку предметом нашего исследования являются особенности правового режима городских природных территорий в законодательстве об ООПТ, в данной работе использовались исследования по проблемам экологической безопасности городов, охраны природной среды, экологической экспертизы и другим.
Наиболее актуальным проблемам экологии посвящены материалы, представленные в научных статьях Е.И. Майоровой, О.В. Даниленко, Р.Б. Рюминой и Т.С. Бакуниной; Г.А. Ларионова; В.И. Данилова-Данильяна и других,5 которые были использованы в нашей работе. Однако проблема правового режима городских природных территорий не являлось в этих статьях главным предметом рассмотрения.
Проблемы, наиболее близкие к теме нашего исследования, были рассмотрены в кандидатских диссертациях Г.В. Выпхановой, Н.Ю. Тихомирновой, Ю.И. Шуплецовой. В работе Г.В. Выпхановой исследованы общие вопросы охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности в городах и иных поселениях данной группы.6 Исследования Н.Ю. Тихомирновой посвящены проблемам правовой охраны среды города Москвы. В них рассматриваются вопросы обеспечения санитарно-гигиенического режима, охраны растительности, рациональной планировки и застройки городских территорий при сохранении природных объектов города, планирования охраны окружающей среды в городах.7 Работа Н.Ю. Тихомирновой представляет определённый интерес в аспекте решения проблем охраны окружающей среды на основе существовавшего в то время (еще доперестроечного) законодательства. Однако развитие законодательства и произошедшие в нём изменения породили новые проблемы. В диссертации Ю.И. Шуплецовой исследованы проблемы правовой охраны зелёных насаждений в городах. Основное внимание в ней уделяется уточнению понятия "зелёные насаждения", определению их правового статуса, характеристике основных видов зелёных насаждений, изучению и анализу законодательства и обоснованию предложений по развитию нормативно-правовой базы их охраны.8
В перечисленных работах рассматривается широкий круг проблем экологического законодательства Все эти работы, помимо прочего, непосредственно касаются проблем сохранения окружающей природной среды городов, однако правовой режим городских природных территорий не являлся в них предметом исследований. В последней диссертации определён правовой статус зелёных насаждений, как имущества особого рода и объекта окружающей среды, разработаны предложения о порядке отнесения городских зелёных насаждений к объектам различных форм собственности, рассмотрен правовой механизм, которым необходимо обеспечить исполнительную власть и соответствующие городские структуры для защиты зелёных насаждений от деятельности отдельных лиц и организаций. Но в новых экономических условиях, особенно с принятием нового Земельного кодекса РФ, появилась необходимость охраны городских природных территорий, как важнейшего элемента системы жизнеобеспечения городского населения, от воздействия различных факторов, в том числе - от действий и бездействия региональной и федеральной исполнительной власти, а значит, и необходимость исследования правового режима городских природных территорий. Важность данной проблемы и отсутствие исследований в этой области определили выбор темы предлагаемой диссертации.
Цель диссертации - на основе анализа состояния городских природных территорий оценить эффективность законодательства об особо охраняемых природных территориях и выработать предложения по определению правового статуса городских природных территорий как "особо охраняемых городских природных территорий" и их правового режима, с целью совершенствования существующего законодательства. канд. юрид. наук. - М, 1984. 8 Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зелёных насаждений в городах. Автореф. дисс. канд.
В соответствии с этим, ставятся следующие задачи исследования:
1. Проанализировать существующее на федеральном и региональном (городском) уровнях законодательство об особо охраняемых природных территориях, рассматривая его:
- с точки зрения целей этого законодательства; -как систему правовых актов;
-с позиции достаточности годержащихся в нём правовых положений, необходимых для решения проблем содержания и развития городских природных территорий.
2. Оценить возможность применения законодательства об особо охраняемых природных территориях для решения природоохранных задач на территории городов.
3. Выявить проблемы, снижающие эффективность существующего законодательства.
4. Исследовать и обосновать необходимость законодательного придания городским природным территориям статуса особо охраняемых городских природных территорий (ООГПТ).
5. Сформировать понятие "особо охраняемая городская природная территория".
6. Выработать предложения по определению правового режима этой территории.
7. Предложить способы повышения эффективности законодательства об особо охраняемых природных территориях для более качественного решения проблем экологической безопасности городов.
Предметом исследования в предлагаемой работе является правовой режим городских природных территорий в законодательстве об особо охраняемых природных территориях.
юрид. наук. - М, 2000.
Методологической основой диссертационного исследования послужили естественнонаучные и философские взгляды на единство и взаимодействие общества и природы; выработанные мировым сообществом принципы охраны окружающей среды; конституционные основы экологического законодательства и общенаучные методы исследования юристов-экологов.
В процессе исследования использовались методы сравнительного, правового, системного и институционального анализа и синтез. Правовой анализ дал возможность оценить соответствие существующей нормативно-правовой базы целям охраны природы, задачам регулирования природопользования и сохранения природной среды, а также возможность её правоприменения; установить имеющиеся расхождения экологических принципов и юридических норм, выявить недостающие правовые нормы нормативно-правовой базы, закрепляющие провозглашённые принципы. Системный анализ обеспечил возможность рассматривать законодательство, как взаимосвязанную систему правовых актов, объединённых единой целью, терминологией, находящихся в логической связи, сохраняющих определённую иерархию и дополняющих друг друга; позволил установить терминологические и содержательные расхождения понятий, определяющих сущность законодательства об особо охраняемых природных территориях. Сравнительный анализ позволил выявить особенности законодательных актов различных уровней, их согласованность, преимущества, недостатки и общие тенденции. Институциональный анализ предоставил возможность выявить роль государственных институтов в формировании законодательства и их подходы к решению экологических проблем. Синтез позволил получить обобщённое представление о правовом режиме городских природных территорий и сформулировать предложения по совершенствованию законодательства в области правовой защиты городских природных территорий.
Теоретической основой исследования послужили труды учёных, специализирующихся в области экологического права: С.А. Боголюбова, М.М.
Бринчука, А.К. Голиченкова, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Петрова и других.9 Ценность этих трудов состоит в том, что их авторы являются ведущими учёными в области экологического права, принимают участие в разработке, обсуждении и рецензировании законодательных актов по проблемам экологии.
Научная новизна исследования определяется тем, что впервые осуществлён концептуальный подход к раскрытию содержания понятия "особо охраняемые природные территории" и соответствия законодательства об ООПТ стоящим задачам по сохранению и развитию городских природных территорий, а также обоснована необходимость законодательного придания городским природным территориям статуса особо охраняемых городских природных территорий (ООГПТ).
Основные положения, содержащиеся в диссертации, которые отвечают критерию научной новизны, могут быть сведены к следующему:
- проведен анализ основных терминов, используемых в законодательстве об ООПТ, и на его основе систематизированы основные понятия "природная территория", "природный объект", "природный комплекс", "природно-административный комплекс", которые используются в предложениях по совершенствованию законодательства об ООГПТ;
-раскрыто содержание термина "особая охрана", присутствующего в понятиях "особо охраняемая природная территория" и "особо охраняемая территория и объекты";
-впервые сформулировано понятие "особо охраняемая городская природная территория";
- показана необходимость разделения и правовой регламентации функций представительной (законодательной) и исполнительной властей, федеральных и региональных властей по учреждению (созданию) и содержанию 001Ш ;
- обоснована приоритетная роль законодательной (представительной) власти в учреждении и определении границ ООГПТ и режима их использования;
-подготовлены предложения по правовому регулированию городских природных территорий как "особо охраняемых природных территорий";
-представлены обоснования целесообразности включения ООГПТ в систему зонирования городских территорий в качестве одного из видов территориальных зон и в генеральные планы городских поселений (городов);
-обоснована необходимость совершенствования законодательства об ООПТ с целью включения в него положений, обеспечивающих сохранение и развитие городских природных территорий;
-внесены предложения по согласованию правовых актов, составляющих законодательство об ООПТ, в соответствии с определением городской природной территории как "особо охраняемой городской природной территории" и её правового режима
Результаты проведенного исследования нашли отражение в основных
теоретических положениях, выносимых на защиту:
1. Основным понятием, позволяющим наиболее полно раскрыть содержание правового режима использования и особой охраны природного комплекса, находящегося на городской территории, следует считать понятие "особо охраняемая городская природная территория" (ООГПТ): "Особо охраняемые городские природные территории - находящиеся на территории города участки земли и водоемы с воздушным пространством над ними и другими природными объектами, на которых располагаются природно-административные комплексы, предназначенные для сохранения и восстановления природной среды города и выполнения природоохранных, научных, культурных, эстетических, рекреационных и оздоровительных
М., 1990.; Петров В.В. Экология и право. - М.,1981.
функциЙ с установленным для них полномочными органами режимом использования и особой охраны".
2. Городские природные территории являются одним из основных элементов поддержания безопасной городской среды. Использование и охрана природных территорий крупных городов требует особого правового регулирования, а потому должно занимать особое место в природоохранном законодательстве. В диссертационном исследовании предлагаются пути совершенствования существующего законодательства об ООПТ в виде ряда изменений и дополнений к ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» или путем принятия отдельного нормативно-правового акта об ООГПТ.
3. Из всех городских природных территорий существующее законодательство берет под свою защиту только имеющие статус «особо охраняемых». В диссертационном исследовании показано, что даже в Москве они составляют менее половины территорий природного комплекса города, а в других городах иногда представлены только городским парком и ботаническим садом. Следовательно, большая часть городских территорий вообще не защищена. Предлагается для всей городской природной территории в целях ее сохранения и развития установить и законодательно закрепить правовой режим особо охраняемых городских природных территорий.
4. ООГПТ необходимо считать одним из основных элементов инфраструктуры городского поселения. Их образование и развитие предусматривать в Генеральном плане развития города
5. С целью сохранения и развития ООГПТ, законодательством в планах развития городов должны быть предусмотрены буферные зоны с облегчённым режимом воздействия на природную среду и резервные зоны (территории) для расширения особо охраняемых городских природных территорий.
6. Предлагается осуществлять охрану и использование городских природных территорий с учетом того, что они являются сложившимися природными комплексами, включающими отдельные компоненты окружающей среды (земля, водоемы, зеленые насаждения, атмосферный воздух и т. д.).
7. Полномочия законодательной и исполнительной власти в вопросах образования, использования и охраны ООГПТ должны быть пересмотрены. Функцию образования ООГПТ и утверждения режима ее использования и охраны необходимо передать законодательной (представительной) власти. Изменение границ, назначения и режима регулирования ООГПТ должно оформляться законодательным актом.
8. В диссертационном исследовании обосновывается необходимость установления и законодательного закрепления нормативов обеспеченности природными территориями на одного жителя города Это позволит определять, в зависимости от численности населения города или объемов вредных выбросов, размеры территорий, которые необходимо выделить в городе под природные объекты.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что в ней на основе анализа состояния городских природных территорий показана недостаточная эффективность законодательства об особо охраняемых природных территориях в сохранении и развитии городских природных территорий и выработаны предложения по его совершенствованию, определив их правовой статус как "особо охраняемых городских природных территорий", а также порядок учреждения и режим охраны и использования.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что предложено обоснование необходимости перевода городских природных территорий в категорию особо охраняемых природных территорий и придания им статуса особо охраняемых городских природных территорий, что позволит восполнить пробел в существующем законодательстве об ООПТ, регламентировать правовой режим ООПТГ на основе нового подхода к распределению полномочий законодательной и исполнительной власти в сфере создания, охраны и использования городских природных территорий, включить их в качестве необходимого элемента инфраструктуры города Практическая реализация предложенных положений будет способствовать сохранению и развитию городских природных территорий и поддержанию благоприятной окружающей природной среды для населения городов.
Природные комплексы на территориях городов и их состояние
Природные комплексы городов призваны выполнять средозащитные, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции. Природные комплексы включают в себя городские и пригородные леса и лесопарки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности и долины рек. В их состав входят охраняемые территории природно-заповедного и историко-краеведческого значения.
Формирование природных комплексов (или, как они первоначально назывались, лесопарковых зон) городов, в отличие от давних традиций создания садов и парков, началось в нашей стране лишь в конце 20-х годов XX века По замыслу их создателей, они "предназначались для свободного оздоровительного отдыха трудящихся города". На конференциях по лесопарковому строительству, состоявшихся в Ленинграде (1950г.) и в Москве (1951 г.) было дано следующее определение лесопарка: лесопарк - это лесной массив, предназначенный для загородного отдыха трудящихся в условиях свободного режима пользования, приведенный в определённую ландшафтно-планировочную систему, благоустроенный на основе технического проекта. Позднее под лесопарками понимали часть леса зелёной зоны города, предназначенную для массового загородного отдыха населения.10
По мере роста городов и ухудшения экологической обстановки, природные комплексы городов всё больше становятся средством, обеспечивающим поддержание благоприятной окружающей среды в городах, оздоровления окружающей среды. Наряду с эстетическими, рекреационными функциями природные комплексы восстанавливают природную среду, обогащая воздух кислородом. Так, сосновый лес на одном гектаре выделяет за год до 30 т. кислорода.11
С точки зрения улучшения городского воздуха лесопарки должны располагаться как можно ближе к городу, но это условие не всегда выполнимо. По санитарно-гигиеническим требованиям целесообразно удаление лесопарков от города не более чем на 10 км.12 Однако и данная величина может сильно изменяться и корректироваться в зависимости от рельефа, преобладающего направления и среднегодовой скорости ветра. Поэтому особо важное значение для восстановления природной среды городов приобретают природные комплексы, расположенные в черте города или в непосредственной близости от неё. Это необходимо учитывать при оценке обеспеченности городов зелбными насаждениями.
Рассмотрим состояние природного комплекса и зеленого фонда отдельных городов России.
Основу природного комплекса города составляют 17 лесопарков, около 100 городских и районных парков, включая 9 специализированных, 14 садов, более 400 скверов и 160 бульваров. Постановлением Правительства Москвы № 68 от 02.02.93 г., площадь объектов озеленения 1-ой категории (городских лесов, лесопарков и памятников садово-паркового искусства) определена в 14,5 тыс. га, П-ой категории (озелененных объектов общего пользования) - 7,0 тыс. га, озелененных территорий, находящихся в ведении организаций, предприятий, ведомств и других собственников - 11,5 тыс. га, неосвоенных территорий - 12,0 тыс. га. Всего 45,0 тыс. га.
По данным НИиПИ Генплана Москвы, лесные территории составляют 11,1 тыс. га, насаждения общего пользования - 5,1 тыс. га, прочих открытых пространств - 5,6 тыс. га, специальных зеленых насаждений - 23 тыс. га; из них около 10,0 тыс. га находятся в микрорайонах и 5,0 тыс. га - в ведении различных ведомств.13
Таким образом, НИиПИ Генплана, БТИ, Москомзем, Мослесопарк и другие ведомства относят одни и те же земли к различным категориям земель, вследствие чего можно обнаружить разные данные о количестве зеленых насаждений в городе. Инвентаризация городских зеленых насаждений не проводилась около 30 лет из-за отсутствия заинтересованности ведомств в ее проведении и дефицита финансирования. В результате проведенной Москомприроды инвентаризации зеленых насаждений, при которой использовались методы дистанционного зондирования высокой точности, выявилось, что показатели по площадям, полученные в результате космосъемки, расходятся с данными НИиПИ Генплана более чем на 50%. Это позволяет НИиПИ Генплана рассматривать эти территории, как свободные и перспективные для строительства.
Успешное разрешение существующих противоречий состоит в осознании того, что озеленение города всегда было и будет общегородским делом, требующим общегородского управления и финансирования. Попытка разделить выделяемые на эти цели ресурсы между различными ведомствами, префектурами и организациями ничего, кроме развала отрасли, не могут принести.
27 октября 1995 г. Правительство Москвы приняло Постановление "Об основных направлениях сохранения и развития территорий природного комплекса Москвы", в котором отмечалось: "Территории природного комплекса Москвы составляют единое целое с системой природных территорий Московского региона; включают в себя городские и пригородные леса и лесопарки, парки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности и долины рек; выполняют важнейшие средозашитные, санитарно-гигиенические, рекреационные и эстетические функции".14
В Постановлении указывается, что территория природного комплекса в границах Москвы составляет 20,65 тыс. га, из них леса и лесопарки составляют 14,09 тыс. га, озеленённые территории (сады, парки, скверы) - 6,56 тыс. га На территории в 15,65 тыс. га размещаются объекты природоохранного и рекреационного назначения и на территории 5,0 тыс. га - медицинские объекты, объекты спорта и специального назначения.
В систему территорий природного комплекса Москвы входят объекты уникальной экологической, ландшафтной, историко-культурной ценности: национальный парк "Лосиный остров", природный парк "Битца"; водно-ландшафтная система Крылатское - Серебряный бор - Строгино; историко- культурные ансамбли Коломенское, Царицыно, Кусково и др.15
В этом Постановлении достаточно полно указано содержание и назначение природного комплекса Москвы. Перейдем к последовательному рассмотрению его важнейших составных частей.
Лесопарковый защитный пояс (ЛЛЗП) Москвы является составной частью зеленого фонда и природного комплекса города. Одновременно лесные территории ЛГОП входят в лесной фонд Российской Федерации.
Общая площадь земель ЛПЗП, входящих в лесной фонд, составляет 162,4 тыс. га. Из них природные территории составляют менее 45% ЛГОП, а 35% (57 тыс. га) занимают урбанизированные территории. Последние представляют собой конгломераты городской и сельской застройки, производственных и сельскохозяйственных территорий, транспортных и инженерных сооружений, непосредственно примыкающих к границам Москвы. Природные и урбанизированные территории вокруг Москвы распределяются неравномерно. Урбанизированные территории формируются преимущественно вдоль радиальных транспортных направлений, а на востоке Москвы образуют сплошной ареал загрязненного воздуха. На западе Москвы размещаются преимущественно природные территории, что несколько улучшает экологическую обстановку, так как именно отсюда поступают в столицу основные воздушные массы. Из 57 тыс. га урбанизированных территорий, входящих в ЛПЗП, 35 тыс. га занимают городские (22 тыс. га) и сельские (16 тыс. га) поселения. На территории поселений многоэтажные застройки составляют 90% жилого фонда.
Сравнительная характеристика природных территорий городов иных государств
Анализ схем планировок зарубежных городов показывает, что не везде существуют целостные системы зеленых насаждений, объединяющие отдельные массивы в единую композицию.
Зеленые насаждения в планировочной структуре города, в зависимости от его специфических особенностей, имеют разнообразные схемы размещения: центрическое и периферийное, в виде систем "колец" (нередко на месте бывших крепостных укреплений), "пятен", радиальных клиньев, линейно-полосовых и комбинированных систем. Общей тенденцией является стремление увеличить в городе площади, занятые парками и скверами, садами и бульварами, равномерно разместив их по всей территории. Важную роль играет озеленение улиц и площадей, придомовых участков.
Планировочная структура с центрическим расположением паркового массива, в некоторых случаях - водоема, получила распространение в городах и жилых районах с численностью населения до 50-60 тыс. человек, не рассчитанных на дальнейшее развитие.
В 60-е годы появились новые города на 100 - 200 тыс. жителей с компактной планировочной структурой, в которых жилая застройка окружалась парками и участками естественного ландшафта, находящимися в пределах пешеходной доступности.
Системы "зеленых полей" и "зеленых пятенн распространены в исторически сложившихся городах, где трудно проводить реконструкцию застройки (Берлин, Прага, Париж). Зеленые клинья получили свое воплощение в Вашингтоне и Амстердаме.
В городах-спутниках Хельсинки и Парижа озелененные пространства и естественный ландшафт играют ведущую роль в формировании планировочной структуры.
Линейно-полосовые системы организации зеленых насаждений используются в городах, где сочетаются элементы центрической, периферийной, групповой или линейно-полосовой систем озеленения.
Следует отметить, что не во всех городах сеть парков охватывает берега рек; например, нет крупных парков на берегах Сены в Париже, на берегах Темзы в границах Лондона.
Система озеленения европейских городов начала складываться в феодальный период и продолжала свое развитие длительное время. Вот почему в исторически сложившихся компактно застроенных центрах явно недостаточно зеленых насаждений. В планировке же новых городов наметилась тенденция к материальному приближению человека к природе за счет создания зеленого диаметра вдоль русла реки или широких озелененных полос и клиньев, пронизывающих жилые районы.
Что же касается современного оформления территории зеленых насаждений зарубежных городов, то оно чрезвычайно разнообразно. Как правило, парки решаются в свободном пейзажном стиле, и только в старых дворцовых парках сохраняется регулярный стиль. Крупные зеленые массивы создаются как лесопарки на базе естественного леса или на открытом пространстве, но в обоих случаях стремятся использовать конкретные природные условия: водоемы, рельеф, луга, скалы и т.д.
Для многих американских городов характерна прямоугольная планировка с включением отдельных диагоналей. А вот регулярная планировка самого парка или сквера встречается довольно редко и только в парадных зонах парка или в специализированных парках, садах (итальянский, испанский, "сад роз" и т.д.).
Американские парки создают условия для отдыха в природном окружении: обширные "естественные" газоны, "коренные" леса, "натуральные" водоемы и т.д. Много внимания уделяется созданию перспектив и красивых видов. Парки изолируются от улиц, в них нет асфальтовых дорог, не проводятся массовые мероприятия - для этих целей существуют развлекательные парки.
Высокая стоимость городских земель нередко заставляет зарубежные города решать проблемы обеспечения зелеными насаждениями за счет пригородных парков, которые связываются с городскими зелеными насаждениями парковыми дорогами.
Продемонстрируем вышесказанное на примерах отдельных зарубежных городов. Будапешт протянулся на 28 км по берегам Дуная. Современный Будапешт занимает площадь 1673 кв. км. В связи с ухудшением экологической ситуации, начиная с 1970 г. из города выведено около 300 предприятий, загрязнявших окружающую среду, а на месте многих из них появились зеленые насаждения. За счет озеленения улиц, площадей улучшилось качество воздуха, но из-за большой плотности застройки в центре города затруднено создание больших зеленых массивов. Поэтому проектом генерального плана предусматривается значительное развитие сети парков как в границах застройки, так и вне ее. Сейчас на долю Будапешта приходится 20% всей территории парков в городах Венгрии, что почти в два раза больше, чем в 1970 г. Однако в среднем на одного жителя приходится по 8 кв. м. зеленых насаждений общего пользования.
В Берлине насаждения всех видов пользования занимают около 30% территории города, в том числе: зеленые насаждения общего пользования - 1800 га, лесопарки - 1700, спортивные парки - 250, коллективные сады, частная застройка - 1000, больницы - 350, кладбища, мемориалы - 400 га.
Большинство объектов озеленения заложено в середине или конце ХГХ в. и в настоящее время окружено плотным кольцом жилой и промышленной застройки. В плане города это отдельные массивы, плохо связанные между собой, лишь в юго-восточной части города имеются значительные по площади городские лесопарки вокруг озер и каналов р. Шпрее. Например, в Кепенекском лесопарке в воскресные дни отдыхает до 350 тыс. берлинцев. По генеральному плану развития Берлина намечается устройство пешеходных связей между существующими парками, а также расширение существующих озелененных территорий и превращение их в парки. Зеленые коридоры создаются вдоль транспортных магистралей, например бульвары вдоль Грюнештрассе и Грейевальдерштрассе. На северо-востоке разбивается новый лесопарк площадью 1371 га.
Париж представляет собой сплошную историческую застройку с редкими пятнами зеленых насаждений. В период реконструкции Парижа (1852 - 1871г.) одновременно с пробивкой широких проспектов, пресекающих весь город, и созданием площадей была резко увеличена территория насаждений общего пользования. Было создано 48 км бульваров, которые и в наши дни считаются достопримечательностью города, а крупные пригородные массивы - Булонский и Венский леса - включены в территорию города, хотя они и находятся за пределами сплошной застройки города. Зеленые насаждения традиционно находятся в ухоженном состоянии, независимо от того, будь то Булонский лес (848 га), Люксембургский сад (22,5 га) или Пале-Рояль (2 га).
Лондон по количеству и качеству зеленых насаждений занимает одно из первых мест среди европейских столиц. Крупные озелененные территории общего пользования в виде отдельных пятен размещены в центре города среди застройки. Один из парковых комплексов площадью около 400 га, длиной почти 5 км можно считать зеленым клином, проникающим в самое сердце города к зданию парламента. Его образуют Сент-Джеймс-парк, Гайд-парк и Кенсинггонский сад. По данным 70-х годов, в городе имелось 4,6 тыс. га зеленых насаждений общего пользования, что составляло 15% территории города. Большая часть парков находится в аристократической западной части Лондона, восточная часть города озеленена скромнее.
Город имеет целый пояс крупных лесных массивов на окраине; например, Ричмонд-парк (943 га). Зеленый защитный пояс Лондона, а точнее - строгое соблюдение его границ, позволяет оградить от хаотичного использования земли, водоемы, живописный окружающий ландшафт. Застройка ведется только на внешней границе пояса, который не дает расползаться городу.
Законодательные акты, регулирующие правовой режим особо охраняемых природных территорий
Рядом авторов отмечается, что законодательная база в области охраны природной среды и рационального использования природных ресурсов пока еще недостаточно сформирована. "Законодательство проходит стадию постоянного реформирования и бесконечного совершенствования. Поэтому в целом представляет собой во многом бессистемный набор конституционных положений, федеральных законов, законов города Москвы, подзаконных нормативных актов межведомственного характера, а также отраслевых нормативных документов".56
Круг включённых в законодательство актов об особо охраняемых природных территориях определен Федеральным законом от 15 февраля 1995 г. №33-Ф3 "Об особо охраняемых природных территориях" (далее ФЗ ООПТ). Согласно ст. 1 этого закона, система законодательных актов, основанная на соответствуюпщх положениях Конституции Российской Федерации и состоящая из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, образует законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.57
При таком подходе в состав законодательства об особо охраняемых природных территориях следует включить: - Конституцию РФ; - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"; - законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и её субъектов, принятые в соответствии с ФЗ OOWf% (т.е. в законодательство следует включать только законодательные акты, принятые позже этого закона и только в соответствии с ним).
Однако, во-первых, такое толкование законодательства об особо охраняемых природных территориях противоречит существующему пониманию "законодательства - как совокупности всех правовых норм, регулирующих отдельную сферу общественных отношений"59 или "...как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения в целом или один из видов общественных отношений .60
Во-вторых, из этого законодательства тогда следовало бы исключить все ранее принятые законодательные акты по правовому регулированию отношений в сфере особо охраняемых природных территорий, в том числе такие, как Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991),61 Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах" (1995 г,),62 Указ Президента РФ "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" (1992),63 Указ Президента РФ "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" (1992)64 и другие, поскольку они были приняты до появления этого закона, а Земельный кодекс РФ (2001), б5 Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002)66 и другие - поскольку ему не соответствуют их отдельные положения. Очевидно, с таким подходом согласиться нельзя.
Круг законодательных актов, входящих в законодательство об особо охраняемых природных территориях, можно было бы определить через природоохранное законодательство, но критерии формирования этого законодательства также отсутствуют. Критерии законодательства об ООПТ мы рассмотрим в третей главе нашей работы, а для рассмотрения структуры законодательства об особо охраняемых природных территориях, видах законодательных актов, их иерархии, соотношения национального и международного законодательств и других особенностей возьмём общепринятый критерий: законодательство должно объединить правовые нормы, регулирующие отношения в области особо охраняемых природных территорий. Однако круг нормативных актов, составляющих законодательство об особо охраняемых природных территориях, в этом случае очень широк. При таком подходе в данное законодательство войдут следующие законодательные акты: - Конституция Российской Федерации; - Закон Российской Федерации "О недрах" (1992 г. ред. от 08.08.2001,с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2002); - Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 г.); - Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (1995 г.); - Федеральный закон "Об экологической экспертизе" (1995 г. с изменениями от 15 апреля 1998 г.); - Федеральный закон "О животном мире" (1995 г.); - Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.); - Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" (1995 г.); - Лесной кодекс Российской Федерации (1997 г.); - Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (1998 г.); - Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (1998 г.); - Градостроительный кодекс Российской Федерации (1998 г.);67 - Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" (1999 г.). - Земельный кодекс Российской Федерации (2001 г.); - Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002 г.);
Сюда также могут войти разрабатываемые проекты Федеральных законов "Об обязательном экологическом страховании", "Об экологической культуре" и другие.
В состав законодательства об особо охраняемых городских природных территориях входят и международно-правовые акты. В качестве примера такого акта можно назвать "Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике "Озеро Ханка" (1996 г.).
"Особо охраняемая городская природная территория": понятие и содержание
Прежде чем переходить к выработке правового режима городских природных территорий, необходимо определить, что следует взять за его основу?
На наш взгляд, с учетом существующих подходов к сохранению названных в законодательстве природных территорий находящихся в черте городов, городские природные территории целесообразно отнести к особо охраняемым природным территориям, выделив их в отдельную категорию -"особо охраняемых городских природных территорий". В этом случае возникает необходимость сформировать содержание этого понятия.
Можно ли сформировать понятие "особо охраняемые городские природные территории" исходя из понятия "особо охраняемые природные территории"? Иначе говоря, применимо ли к понятию "особо охраняемая городская природная территория" понятие "особо охраняемая природная территория"? Мы полагаем, что эти понятия различаются не только тем, что одно относится ко всем территориям, а другое - к городским: они различаются прежде всего по цели и содержанию. Эти различия мы рассмотрим более подробно.
1) ФЗ ООПТ определяет "особо охраняемые природные территории", как "участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны" (преамбула ФЗ ООПТ). Цель создания ООПТ по этому закону - создать особый режим охраны для "природных комплексов и объектов, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение", т.е. сохранить особые объекты и природные комплексы, которые представляют особое значение для общества в масштабах государства.
К особо охраняем природным территориям законодатель относит территории, на которых размещаются природные объекты, выделяющиеся своей особенностью, уникальностью, невосполнимостью, необходимостью, с потерей которых общество понесёт ощутимые, невосполнимые утраты.
То, что является ценностью для всего общества, безусловно, является ценностью и для населения больших городов. Но для него ценность имеют не только эти территории. Для него уникальна, невосполнима и жизненно необходима в буквальном понимании этого слова вся городская природная территория, которая восстанавливает и сохраняет природную среду.
Поэтому назначение особо охраняемой городской природной территории отличается от назначения особо охраняемых природных территорий, находящихся в других, не городских условиях. Если назначение последних -сохранить уникальные природные комплексы, то первых - сохранить любые природные комплексы, способные восстанавливать природную среду. И в этом их принципиальное отличие.
2) В городах площадь природных территорий сокращается, и общество всё чаще приходит к мысли, что человеку в городских условиях для существования необходимы не только жилище, транспорт, энергия, тепло, места развлечения, но и воздух, водоемы, растительность, т.е. та среда, без которой он не может существовать. Природные комплексы для города становятся жизненным фактором, элементом городской структуры, развитие которого надо предусматривать при развития городов. Для этих элементов городской структуры нужна территория, на которых размещались бы природные объекты. Для того, чтобы обеспечить функционирование и охрану этих объектов, необходимо создавать определённые структуры, которые вместе с природными объектами образуют природно-административные комплексы, способные выполнить предназначенные им функции.
3) Надо ли создавать природные комплексы, отводить под них специальные территории? Может быть, проще высаживать на различных свободных местах побольше деревьев и не заботиться ни о каких комплексах? Не отрицая пользы увеличения растительности в городе, экологи считают, что посадка отдельных деревьев не может заменить природные комплексы.
Отдельное дерево не может противостоять натиску отравленной воздушной городской среды. Средняя продолжительность жизни дерева в городе вне своего сообщества 10-15 лет; больше этого срока оно не выдерживает. Как подсчитали специалисты Всероссийского НИИ охраны природы, ежегодно в Москве засыхает 135 тыс. деревьев, взамен которых высаживается только 27 тыс. В лесном массиве деревья, стоящие на опушке, на окраине массива, также погибают быстрее, поскольку им приходится брать на себя основной удар потока отравленного воздуха. Отдельные группы деревьев не могут самовосстанавливаться, самосохраняться, поскольку для них также нужна определённая среда. Но защищенная часть леса проводит естественное восстановление своих окраин, этой самой неустойчивой полосы леса, обеспечивает её птицами и муравьями, уничтожающими вредителей, удерживает влагу, защищает от ветра, поставляет микроорганизмы. Она самовосстанавливается, то есть создаёт такие условия, которые не могут быть созданы отдельными деревьями, а только лесными насаждениями, ограждёнными от вредного влияния человеческой деятельности.
4) В городах для новых застроек градостроители длительное время использовали территории, занятые растительностью, поскольку это не требовало разборки существующих строений, инженерных коммушжаций, отселения жильцов и решения других проблем, связанных с обеспечением жизнедеятельности остающихся объектов на период строительства Особенно эти территории были привлекательны для районов новостроек. В результате площади природных территорий значительно сократились. Важнейшей задачей при планировании развития городов стало их сохранение. Оградить природные территории можно, только создав определённый режим их использования. Требуется законодательство, определяющее правовое положение природных объектов и комплексов, которое поставило бы городские природные комплексы под охрану закона, регулировало бы деятельность человека на их территории.
5) Каждый природный объект и комплекс имеет свои особенности, но есть и общие, основные признаки, которые их объединяют и которые выражают их сущность. Так, для природных комплексов общим признаком является территория, участки земли, совокупность природных объектов, для особо охраняемых природных территорий - наличие природных объектов, особый режим охраны и т.д.
