Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Понятие правового режима земель приграничных территорий и особенности их правового регурирования 11
1.1 Исторические и правовые аспекты понятия правового режима земель приграничных территорий 11
1.2 Особенности правового регулирования земель приграничных территорий в Российской Федерации 41
1.3 Правовые аспекты сотрудничества сопредельных государств в области использования и охраны приграничных земель 63
ГЛАВА II. Особенности правового режима земель приграничных территорий 80
1. Особенности предоставления земель приграничных территорий некоторым субъектам земельных отношений 80
2. Управление землями приграничных территорий 112
З. Охрана земель приграничных территорий 150
Библиография 179
- Исторические и правовые аспекты понятия правового режима земель приграничных территорий
- Особенности правового регулирования земель приграничных территорий в Российской Федерации
- Особенности предоставления земель приграничных территорий некоторым субъектам земельных отношений
- Управление землями приграничных территорий
Введение к работе
В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственной страной с таким количеством соседей на своих границах. При этом 36 субъектов Российской Федерации имеют общие сухопутные границы с государственной границей России. В настоящее время их общая территория - почти 12,5 млн. кв. км (73,1% всей территории России), население - около 74 млн. чел. (49,9% населения России). Эти статистические данные говорят о том, что приграничные земли являются одним из крупнейших объектов земельных отношений, которые обладают определенной спецификой в правовом регулировании.
Актуальность исследуемой темы обусловлена: незавершенностью международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации и формированием новой системы охраны границы на новых участках, в связи с которым требуется массовое изъятие, отвод и предоставление земельных участков.
- неблагоприятной экологической обстановкой в ряде приграничных регионов, вызванной экологическими катастрофами, произошедшими на территориях сопредельных государств и имеющими трансграничный характер;
- бессистемным характером нормативного регулирования земельных отношений, которые возникают в связи с предоставлением, использованием и охраной земель приграничных территорий, объективной необходимостью его анализа с целью выработки адекватных норм в сфере управления, использования и охраны приграничных земель;
- необходимостью проведения специального исследования понятия земель приграничных территорий, которое является новацией земельного законодательства, с целью получения конкретных выводов и предложений;
- особенностями использования приграничных земель Пограничной службой Федеральной службы безопасности Российской Федерации, которой в установленном законом порядке отводятся в постоянное (бессрочное) пользование земельные полосы или участки для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений. Специалистами отмечается недостаточное финансирование и неорганизованный характер землеустроительных работ, кадастрового учета и земельного контроля в отношении земель, предоставленных Пограничным органам.
Степень научной разработанности проблемы. На настоящий момент не существует монографических работ в земельном праве, специально посвященных комплексному изучению содержания правового режима приграничных земель, способов управления ими, и их охраны. Особенностью изысканий в исследуемой области является то, что проблемы приграничных земель привлекли к себе внимание относительно недавно, и это, несомненно, сказалось на степени ее исследования.
Цель и задачи исследования. Цель данного исследования - изучение особенностей правового режима земель приграничных территорий, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по обеспечению рационального использования и охраны земель, расположенных в непосредственной близости от государственной границы Российской Федерации.
В рамках поставленной цели определены задачи диссертационного исследования:
- исследовать организационно-правовую структуру земель приграничных территорий;
- проанализировать содержание правового режима земель приграничных территорий;
- предложить научно-обоснованные элементы правового режима земель приграничных территорий;
- определить систему мер охраны земель приграничных территорий;
- разработать предложения по совершенствованию земельного законодательства, определяющего правовой режим земель приграничных территорий;
- проанализировать влияние Земельного кодекса РФ на упорядоченность земельных отношений в пределах приграничных территорий.
Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие условия и порядок рационального использования и охраны земель приграничных территорий, практика применения законодательства в Российской Федерации.
Объектом исследования выступают земельно-правовые проблемы обеспечения правового режима земель приграничных территорий, система мер- по« упорядочению земельных отношений в пределах приграничных территорий.
Методологической основой исследования является целый комплекс научных методов исследования: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный, диалектический, социологический, статистический, логический и другие методы научного познания.
Теоретическая1 и правовая основа работы. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды ученых в области теории права и государства, экологического, аграрного и земельного/ права- А.П1 Абрамова, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, A.F. Гранберга, В.В. Глущенко, Е.А. Галиновской, О.Л. Дубовик, Е.Л. Ежукова, И.А. Иконицкощ В.И. Ивакина, Ю.Г. Жарикова, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Е.Л. Мининой, Н.М. Огородников, А.А. Порка, Э.А. Пушмина, С.Н. Русина, О.А. Самончик, А.Ф.Сурова, Н.А. Сыродоева, Г.В. Чубукова.
Труды перечисленных и других авторов стали научной основой для разработки проблем, рассматриваемых в настоящей диссертационной работе.
Правовую основу работы составили: международные договоры Российской Федерации по исследуемой проблеме, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные акты, законодательные акты субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется следующими позициями: практически впервые в науке земельного права проведено монографическое исследование правового режима земель приграничных территорий;
- исследование правового режима земель приграничных территорий проведено на основе положений нового Земельного кодекса Российской Федерации;
- предложено определение понятию «правовой режим земель приграничных территорий»;
-на основе анализа земельного законодательства, законодательства,об охране государственной границы Российской Федерации, законодательства об особенностях государственной службы казачества, с учетом роли приграничных земель в обеспечении безопасности и обороны государства; выявлены особенности предоставления некоторым субъектам земельных отношений земельных участков, расположенных в приграничных территориях;
- проведено исследование и выявлены особенности правового режима земель приграничных территорий;
- сделан научный анализ теоретических положений об управлении землями приграничных территорий, системы государственных органов управления, их функций;
-внесены предложения и рекомендации по упорядочению земельных отношений в пределах приграничных территорий;
-в контексте исследования дана оценка трансграничного сотрудничества сопредельных государств в области совместной охраны приграничных земель.
На защиту выносятся полученные теоретические выводы, которые являются новыми или содержат существенные элементы новизны:
1. Диссертантом предлагается определение земель приграничных территорий, под которыми следует понимать земли со сложным правовым
режимом, в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно установление запретных и охранных зон.
2. По мнению диссертанта, под правовым режимом земель приграничных территорий следует понимать установленную нормами и основанную на принципах земельного права совокупность правил предоставления, использования и охраны приграничных земель, которая характеризуется сложным составом прав, обязанностей и ограничений землепользователей-, в целях обеспечения безопасности страны, а также рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов. России.
Содержание правового, режима земель приграничных территорий устанавливается, нормами земельного, гражданского, административного и экологического права наряду с нормами права, регулирующими оборону и безопасность страны.
3.Охрана земель приграничных территорий-имеет межгосударственный, трансграничный характер. Наиболее эффективным является сотрудничество, осуществляемое от имени субъекта Российской Федерации, имеющего выход к государственной; границе, с аналогичным субъектом сопредельного государства. Такого рода сотрудничество по вопросам охраны приграничных земель обладает рядом специфических черт: 1) субъекты Российской- Федерации не являются субъектами, международного права и не обладают международной правосубъектностью; 2) отсутствие международной правосубъектности, тем не менее, позволяет субъектам Российской Федерации выступать сторонами трансграничных соглашений по вопросам, входящим в компетенцию субъектов, в том числе по вопросам охраны приграничных земель и других природных ресурсов; 3) соглашения субъектов Российской Федерации в порядке осуществления охраны приграничных земель могут заключаться в форме: а) «рамочных» соглашений природоохранного содержания; б) соглашений по поводу материально-технического обустройства соответствующего участка Государственной границы, предусматривающих природоохранные мероприятия.
4. Диссертантом аргументирована необходимость разработки единой методики возмещения ущерба, причиненного приграничным землям и другим природным ресурсам экологически опасной деятельностью сопредельного государства; которая должна сводиться к следующим основным принципам:
а) обеспечение баланса экологических и экономических интересов приграничных регионов; ; „
б) направление имущественных санкций, налагаемых в связи с причинением вреда приграничным землям, на мероприятия по восстановлению земель;
в) возмещение ущерба, нанесенного трансграничными воздействиями, в полном объеме, в порядке, устанавливаемом на основе межгосударственных соглашений по мировым ценам и согласованной методике.
5. Для обеспечения в пределах приграничных земель режимных мероприятий, в целях охраны государственной границы Российской Федерации, недопущения захламления и деградации приграничных земель, диссертантом аргументирована необходимость правового регулирования порядка и условий установления охранных и запретных зон. Диссертант считает, что? Правила установления охранных и запретных зон в пределах приграничных земель должны содержать:
- требования по подготовке соответствующего проекта территориального землеустройства (проекта границ земельных участков, расположенных в границах полосы отвода);
- требования по постановке на государственный кадастровый учет вновь образованных земельных участков;
- требования по обеспечению следующего режима использования земельных участков: а) недопущение размещения капитальных зданий и сооружений, многолетних насаждений и других объектов, препятствующих или создающих помехи содержанию государственной границы и выполнению задач органами Пограничной службы ФСБ Российской Федерации; б) недопущение проведения сельскохозяйственных работ и выпаса скота; в) недопущение разрастания сорной травянистой растительности и иного захламления; г) обеспечение пожарной безопасности, особенно в местах прилегания к лесным массивам, для чего не допускается скопления сухостоя, валежника и других горючих материалов;
- требования по согласованию с органами Пограничной службы ФСБ РФ размещений инженерных коммуникаций, линий электропередач, связи, магистральных газо-нефтепроводов.
Правила установления охранных и запретных зон в пределах приграничных земель должны утверждаться Правительством РФ.
6. Отсутствие в настоящий момент единого понимания земель приграничных территорий порождает ряд проблем в процессе предоставления приграничных земель некоторым субъектам земельных отношений. По мнению диссертанта, назрела реальная необходимость принятия в соответствии с пунктом 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ Указа Президента РФ, закрепляющего понятие приграничной территории в границах административно территориального образования в составе субъекта Российской Федерации, имеющего непосредственный выход к государственной границе. Это позволит: 1) преодолеть правовые коллизии в части понимания земель приграничных территорий; 2) определить, в соответствии с требованиями Земельного кодекса РФ, пространственные пределы ограничения прав иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц на приобретение земельных участков в собственность; 3) установить территориальные пределы расселения казачьих обществ, взявших на себя в установленном порядке обязательства по охране государственной границы, и имеющих в связи с этим ряд социально-экономических льгот.
7. Учитывая значительные особенности приграничных земель, диссертантом обосновывается необходимость разработки федеральной целевой Программы охраны приграничных земель. В ее подготовке и реализации должны принять участие все заинтересованные лица и органы, осуществляющие деятельность в пределах приграничных земель. Программа должна включать общую характеристику ситуации с охраной земель приграничных территорий, цели и задачи Программы, сроки и этапы реализации мероприятий по охране земель приграничных территорий. Программа охраны приграничных земель должна предусматривать: разработку законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с охраной земель приграничных территорий, уточняющих порядок государственного и общественного контроля за использованием и охраной земель; мероприятия по восстановлению нарушенных земель приграничных территорий; профилактические мероприятия по недопущению нарушения земель приграничных территорий. Кроме того, Программа должна определить источники и размер финансирования предусмотренных в ней мероприятий.
Научно-практическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ходе исследования выводы и разработанные на их основе практические предложения могут быть использованы при разработке нового или совершенствовании действующего законодательства, регулирующего управление, использование и охрану земель приграничных территорий. Ряд положений могут стать теоретической базой для дальнейших научных исследований в области регулирования земельных отношений.
Материалы диссертации могут служить дополнительным научным материалом в учебном процессе при изучении земельно-правовых дисциплин в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Материалы диссертационного исследования отражены в 13 научных публикациях автора. Основные теоретические выводы и положения, выносимые на защиту, использовались при чтении лекций по земельному праву России, проведении соответствующих семинарских занятий, обсуждались на научной конференции в Оренбургском Государственном Университете, на международной научно-практической конференции «Проблемы приграничного сотрудничества», научно-практической конференции «Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования» в Москве.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, библиографии.
Исторические и правовые аспекты понятия правового режима земель приграничных территорий
Проблемы правового режима государственных границ и приграничных регионов вызывают устойчивый интерес ученых и практиков с середины 80-х годов XX века. Этот интерес обусловлен глобализацией экономики, развитием межрегионального сотрудничества, кардинальными изменениями на карте мира. На современном этапе развития России угрозы ее безопасности приобрели, в основном, невоенный характер, поэтому защита интересов государства на приграничных территориях представляется не менее важной, чем на государственной границе. Государство обязано оказывать доминирующее влияние на развитие приграничных регионов, что в первую очередь должно найти выражение в создании соответствующей правовой основы, поскольку появление новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза и неразвитость новой приграничной инфраструктуры привели к появлению связанных с этим пограничных и приграничных проблем и угроз.
Проблемы приграничья затрагивают интересы и тех, кто работает на земле.-Так, например, в Оренбургской области тринадцать районов граничат с суверенной Республикой Казахстан. В 20- километровой полосе расположен ряд хозяйств, чьи сельскохозяйственные1 угодья. и районы выпаса скота находятся непосредственно на границе1. Необходимость соблюдения режимных мероприятий на земле, массовое изъятие и предоставление земельных участков органам пограничной службы ФСБ России, создают трудности ведения сельскохозяйственных работ, ограничивают права на землю граждан и юридических лиц, находящихся в,пределах приграничных территорий.
По состоянию социально-экономического , развития приграничные регионы в большинстве случаев уступают внутренним регионам России,, в хвязи с чем Правительство Российской Федерации не раз ставило вопрос о формировании особого отношения к приграничным субъектам Федерации: Так, начиная с 1999 года, на заседания Правительства РФ периодически выносится вопрос о проблемах приграничных субъектов Российской Федерации, и ставятся конкретные задачи- перед федеральными органами исполнительной власти, имеющие ключевое значение для- жизнеобеспечения регионов, часть границ которых, совпадает с государственной границей Российской Федерации;
В" решении проблем приграничных территорий особое место занимают вопросы, общегосударственного характера, касающиеся совершенствования миграционного, налогового, таможенного законодательства, развития, правовой базы международного- сотрудничества с сопредельными государствами по различным направлениям, в том числе охраны и использования земель приграничных территорий. В свете изложенного выше, решение последнего вопроса требует особого подхода и изучения.
Анализ правового режима земель приграничных территорий невозможен без осмысления самого понятия «приграничная территория», что имеет свою историю. Это даст возможность не только объяснить существующее положение дел на землях приграничных территорий, но и спрогнозировать основные тенденции развития земельных отношений в приграничных территориях, создать методологическую базу для государственного управления землями, составной частью которого является определение правового режима земель.
Первоначальное понимание сущности категории «граница» сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и охраняющей ее целостность. Исходя из этого, и в нашей общественной науке утвердилось воззрение на государственную границу как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой существуют различного рода угрозы.
Однако граница между социальными объектами никогда не была линией. На самом деле, между ними всегда существовало некое пространство - приграничная территория. При чем, это пространство создавалось довольно часто искусственно. Так, русские цари присоединяли к России окраинные земли не только с целью получения новых источников сырья, рынков сбыта, но и чтобы обезопасить центральные районы от внешнего врага.
Первым законодательным документом, достаточно четко определившим назначение сторожевой и станичной службы, был «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе» 1571 года, принятый на совете станичных голов, станичников, станичных вожжей и сторожей. Приговор определял организацию службы сторож, отмечая, что нет необходимости делать особых ограждений и «станов», а: «...стояти сторожам на стороже с июнь несседая, переменяясь, и ездити по урочищам, переменяясь направо и налево по 2 человека по наказам, каковы им наказы дадут воеводы. А станов им неделати, а огни класть не в одном месте...». Это стало первым этапом выполнения государством своей важнейшей функции охраны и защиты границ.
На втором этапе на смену сторожевой службе пришла служба форпостная, которая осуществлялась поселенным войском и городами-форпостами. В это время усилилась зависимость охраны границы и попутного использования приграничных земель поселенным войском и жителями форпостных городов. Учитывая ограниченность земельных ресурсов в пределах крепостных городов, заранее определялись максимальные размеры земельных участков, предоставляемых «двору» для обработки и «прокорма»4.
При Петре I основные усилия были направлены- на укрепление пограничных линий. Слободская Украина добровольно взяла на себя охрану юго-восточной границы Московского государства. При этом она пользовалась определенными льготами как-то: правом занимать пустующие земли, свободой населения заниматься промыслами, освобождение от податей5.
Из приказов, направленных на? правовое регулирование отношений в сфере охраны государственной границы и учета имеющихся земель, наиболее значимыми в указанный период были Разрядный и Поместный приказы. В числе прочих дел они- ведали вопросами комплектования служилого сословия, охраны рубежей государства, подробного описания русских земель, в особенности южных.
Ко второй четверти XVII века часть военно-административных функций перешла к Стрелецкому приказу и Казачьему, существовавшему в 1613 - 1624 годах. Особое значение имела деятельность Посольского приказа, в состав которого в 1680 году были включены приказы, ведавшие вновь приобретенными землями.
Особенности правового регулирования земель приграничных территорий в Российской Федерации
Концентрация значительной части интересов Российской Федерации в ее пограничных пространствах обусловила необходимость создания здесь единого правового поля, обеспечивающего надежное функционирование системы безопасности России. Земля, как один из главных материальных ресурсов страны, возможно, более чем что- либо другое, нуждается в защите, которую можно создать, лишь установив особый статус земель приграничных территорий.
Основным критерием отнесения земель к приграничным, является не целевое назначение, а их месторасположение, отсюда и некоторые особенности правового регулирования данного вида земель. Для рассмотрения этого вопроса в динамике, считаем необходимым, проанализировать земельное законодательство, охватив период с начала земельной реформы по сегодняшний день.
Начало осуществления земельной реформы обычно связывается с принятием 28 февраля 1990 года Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле (далее - Основы 1990 года)44. Данный закон закрепил принципиально новый подход к земельному вопросу, объявив землю достоянием народов, т.е. фактически провозгласив её денационализацию, и открыв тем самым возможность введения иных форм собственности на землю. Таким образом, издание Основ 1990 года стало первым шагом на пути перестройки правоотношений в сфере земельной собственности, землевладения и землепользования, заложившим основу для отмены монополии государственной собственности на землю, перераспределения земли, введения альтернативных форм земельной собственности и форм хозяйствования на земле, включения земли в гражданский оборот. Данные нововведения не могли оставить незатронутой систему управления земельным фондом: на смену государственной административной системе управления земельными ресурсами, основанной, прежде всего, на праве исключительной государственной собственности на землю, должна была прийти другая система, действующая на основе территориального верховенства публичной власти и влияющая на процесс развития земельных отношений преимущественно с помощью экономических рычагов. Новая природа земельных отношений, в том числе в области управления землями, расположенными в непосредственной близости к государственной границе требовала соответствующего правового обеспечения.
После принятия Основ 1990 года дальнейшее формирование и развитие земельного законодательства происходило, главным образом, в республиках Советского Союза, включая РСФСР. Закон РСФСР от 23.11.90 «О земельной реформе»45 и Земельный кодекс РСФСР от 25.04.9146 имели ту же концептуальную направленность, что и Основы 1990 г.: целью земельной реформы они провозглашали перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель. Постановка таких задач требовала принципиального решения о статусе государственной земельной собственности, и было установлено, что монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется, землей наделяются граждане, предприятия, организации, учреждения, объединения и товарищества.
В отличие от Основ 1990 г., указанные нормативные акты предусмотрели существование различных форм собственности - государственной, колхозно-кооперативной, частной и коллективно-долевой - и провозгласили их равенство. Полномочиями по перераспределению земель были наделены местные представительные органы власти - Советы народных депутатов. Вместе с тем, были сохранены значительные ограничения в области разгосударствления земли. Так, передача земельных участков в собственность граждан (частную или коллективную), а также предприятий и иных организаций, допускалась лишь для целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. В 1993 году принцип денационализации земли был, по сути, окончательно утверждён законодательным актом, имеющим высшую юридическую силу - Конституцией РФ, статьёй 9, которой установлено, что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.
Таким образом, одной из основных целей земельной реформы (а также одним из её основных результатов) явилась отмена монополии государственной собственности на землю, законодательное признание права частной собственности на землю, а также права муниципальной земельной собственности.
Вместе с тем, изменение отношений земельной собственности привело к существенной перестройке самой системы и принципов управления приграничными землями. В этом смысле имели принципиальное значение также и некоторые иные положения законодательства рассматриваемого периода.
Особенности предоставления земель приграничных территорий некоторым субъектам земельных отношений
Предоставление земель в науке земельного права рассматривается с разных позиций: как функция государственного управления в сфере использования и охраны земель; как основания возникновения прав и обязанностей на земельные участки; как институт земельного права .
Рассматривая предоставление земель, как одну из важнейших функций управления земельным фондом, необходимо отметить, что управление земельным фондом преследует цель - обеспечение рационального использования земли. Посредством предоставления земель наделяются земельными участками заинтересованные в них граждане и юридические лица для выполнения определенных хозяйственных задач и удовлетворения личных потребностей. Через управленческую деятельность государство определяет своей властью общие правила поведения и пользования землей как объектом хозяйствования, права и обязанности субъектов земельных правоотношений применительно к отдельным категориям земель с учетом их основного целевого назначения, условиями предоставления земель отдельным физическим и юридическим лицам.
Предоставление земель как основание возникновения субъективного права на земельный участок представляет собой совокупность юридических фактов, т.е. юридический состав, состоящий из совокупности действий, взаимосвязанных между собой, каждое из которых является юридическим фактом и одновременно отдельной стадией процесса предоставления земельного участка.
Земельным законодательством определены некоторые особые правила приобретения прав на земельные участки гражданами и юридическими лицами из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Этому есть несколько объяснений. Как считает профессор Боголюбов С.А., «особые правила предоставления земель необходимы в силу того, что при переходе прав на земельный участок частным лицам естественным образом сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Поэтому процедура перехода требует обеспечения не только прав и интересов лиц, приобретающих земельные участки, но и соблюдения интересов государства, муниципального образования, общества. Во- вторых, в Российской Федерации не завершена земельная реформа, и большой перечень земельных участков переходит из государственной собственности в собственность граждан и юридических лиц в особом порядке»94.
Совокупность норм земельного права, определяющая основания, условия и порядок предоставления земельных участков, образует самостоятельный правовой институт земельного права, цель которого - обеспечить наиболее разумное распределение земель в интересах их наиболее целесообразного и рационального использования.
В юридической литературе предоставление земель рассматривается с разных точек зрения, в том числе и как часть большого процесса распределения и перераспределения земель.
При этом, если раньше предоставление земель почти всегда было связано с предварительным изъятием земельного участка, то сейчас предоставление земель возможно и без предварительного изъятия, а из свободных государственных или муниципальных земель, в связи с чем нельзя согласиться с мнением, встречающимся в литературе, о том, что предоставление земель есть двуединый правовой процесс изъятия участка у прежнего субъекта и отвода его новому .
Первоначальное наделение землей становится возможным, прежде всего, из фондов перераспределения земли, создание которых было предусмотрено сначала Программой проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г97, а затем статьей 80 Земельного кодекса Российской Федерации. По своему назначению и составу фонд перераспределения земель - это особый фонд земель сельскохозяйственного назначения, не используемый по назначению и не предоставленный до определенного времени субъектам сельскохозяйственной деятельности. Согласно ст. 11 Федерального Закона от 25 октября.2001 г. №137-Ф3 «О введении- в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие указанного Кодекса в фонд перераспределения земель включаются все земли, находившиеся на день его введения в действие в образованных фондах перераспределения земель.
Земли фонда перераспределения земель согласно ст. 18 ЗК РФ отнесены к землям, являющимся собственностью субъектов Российской Федерации.
В такие фонды включаются земли, права на которые прекращены по следующим причинам: добровольный отказ от земельного участка, если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания в пользу кого он отказывается от наследства, при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных Земельным Кодексом, федеральными законами. Фонд подлежит систематическому уточнению в процессе проведения землеустроительных работ, ведению кадастра, контроля за использованием и охраной земель.
Управление землями приграничных территорий
Управление является важнейшим общественным институтом, обеспечивающим нормальное функционирование общества. Как отмечает Г.В. Атаманчук115, управление создано людьми в целях сознательной регуляции своей жизнедеятельности и имеет в обеспечении их потребностей и интересов столь же важное значение, как семья и собственность, мораль и право, способы производства, государство, знание, информация и другие общепризнанные институты. При выявлении специфики государственного управления, необходимо учитывать: во-первых, изменение государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, масштабы реализации управленческой функции, вплоть до вмешательства государства в экономическую и социокультурную сферы, и повышение ее эффективности; во-вторых, преобладание вертикальных отношений, которые предполагают разностороннюю деятельность государства и его органов по созданию соответствующей правовой базы, исполнение принятых нормативных правовых актов со стороны исполнительно-распорядительных органов, осуществление правосудия, надзорных функций, функций прокурорской системы за исполнением законодательства федерального и регионального уровней .
В науке земельного права понятие государственного управления землями определялось как деятельность государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования. В то же время понятие «управление» трактуется в земельном законодательстве и юридической литературе неоднозначно. При чем нет единства, как в понимании самого термина, так и в том, кто осуществляет государственное управление в области использования и охраны земель.
Новый Земельный кодекс впервые ввел понятие «управление» в качестве правомочия собственника. Ст. 9 ЗК РФ указывает, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. Одновременно Земельный кодекс РФ употребляет термин управление в ином значении - как государственную функцию по отношению к земельным ресурсам страны117. Доминирующей, однако, является позиция ученых, склоняющихся к той точке зрения, что «управление» вряд ли можно признать составляющей права собственности, которое раскрывается через традиционную триаду: собственник по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается принадлежащим ему имуществом. И для государства не должно быть исключения, ведь государственные органы как таковые не являются собственниками государственного имущества, а призваны осуществлять административные, управленческие функции.
Еще более очевидной эта точка зрения становится после рассмотрения содержания управления. Ведь учет и1 регистрация земель, ведение земельного кадастра, землеустройство, контроль и разрешение земельных споров не могут считаться действиями, в которых проявляется содержание права государственной собственности. Эти действия, как отмечает Н.А. Прохорова, не связаны- с конкретными субъектами права собственности, а служат для того, чтобы рационально извлекать полезные свойства земли, правильно определять ее целевое назначение и т.д.118.
Второй вопрос возникает по поводу того, кто же осуществляет управление земельными ресурсами.
Так, профессор С.А. Боголюбов отмечает, что государственное управление в области использования и охраны земель в широком смысле осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти119.
Другие авторы обращают внимание на то, что управление земельными ресурсами проявляется как распорядительная деятельность полномочных государственньк органов по организации рационального использования и охраны земель. При этом профессор И.А. Иконицкая уточняет, что государственное управление это не просто деятельность полномочных органов, а деятельность государственных органов исполнительной власти, т.е. это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества .
Можно предположить, что управлению земельными ресурсами, в общем понимании, присущи определенные черты: во-первых, это деятельность органов исполнительной власти; во-вторых, она направлена на создание условий для рационального использования и охраны земель; в-третьих, это деятельность, обеспечивающая рациональное использование и охрану земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки; в-четвертых, обеспечение рационального использования и охраны земель осуществляется во всех сферах социально-экономической жизни общества.
Необходимо отметить, что термин «управление» шире термина «государственное управление» и включает деятельность не только органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, но и деятельность органов местного самоуправления, а также деятельность иных субъектов земельных правоотношений, в том числе граждан.
