Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы административно-правовых режимов особых территорий
1.1. Понятие и виды особых территорий в Российской Федерации 13
1.2. Сущность и классификация административно-правовых режимов 34
1.3. Юридическая характеристика административно-правовых режимов особых территорий 52
Глава 2. История, современное состояние и перспективы развития законодательства об административно-правовых режимах особых территорий
2.1. Становление и развитие законодательства об административно-правовых режимах особых территорий в России 73
2.2. Характеристика современного административного законодательства об административно-правовых режимах особых территорий и перспектив его развития 98
2.3. Административная ответственность нарушения режимов особых территорий 119
Заключение 143
Список используемых источников 148
- Понятие и виды особых территорий в Российской Федерации
- Сущность и классификация административно-правовых режимов
- Становление и развитие законодательства об административно-правовых режимах особых территорий в России
- Характеристика современного административного законодательства об административно-правовых режимах особых территорий и перспектив его развития
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Институт правовых режимов широко используется в юридической теории и практике. Его существование и развитие связано с регламентацией ряда важных проблем, относящихся к сфере внутригосударственной, а также международной безопасности1.
Правовой режим отличает особая значимость общественных отношений, регулируемых им, в целях сохранения устойчивости государства. Он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности2.
Правовой режим призван «обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, показывая путь к подобному результату и способ ведущий к нему»3. Правовой режим соединяет в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений, содействует эффективному использованию конкретных объектов.
Российское законодательство отличает развитая система правовых режимов. Однако она еще полностью не упорядочена. Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны и многоаспектны. Режимное правовое регулирование охватывает все новые виды деятельности и отношения людей (режим функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; режим территорий, подвергшихся заражению радиоактивными веществами и т. п.).
Правовые режимы могут быть отраслевыми (финансово-правовые, административно-правовые и др.), урегулированными одной отраслью права, и межотраслевыми, урегулированными несколькими отраслями права (режимы законности, предпринимательства и др.).
Административно-правовой режим регулирует деятельность органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов, их отношения с физическими и юридическими лицами. Поэтому его можно определить как общий режим деятельности органов исполнительной власти, который регламентирует типичные управленческие отношения.
В тех случаях, когда требуется применение особых мер деятельности исполнительной власти на определенной территории или в отношении определенных объектов или предметов, устанавливаются специальные административно-правовые режимы. Целями их введения являются: обеспечение национальной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз; управление территориями, которые являются специальными зонами государственно-правовой охраны (закрытые административно-территориальные образования, космодромы, пограничные территории и т. п.), либо на которых осуществляются специальные природоохранные, санитарные, противопожарные и другие меры; установление правил обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну и др.
Названные режимы устанавливаются только тогда, когда иные меры административно-правового регулирования не способны обеспечить должный правовой порядок и требуемое правовое состояние социального объек 4
та .
Законодатель за последнее десятилетие не оставил без внимания вопросы правового регулирования режимов особых территорий в РФ, приняв ряд законодательных и подзаконных актов. Среди них можно отметить Фе
деральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»; Федеральный закон от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», Федеральный закон от 10 июля 2001 г. «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории», постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах», «Сан-ПиН 2.1.4.1110-02. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утвержденные Главным государственным санитарным врачом РФ 26 февраля 2002 г., и др.
В научных исследованиях проблематика административно-правовых режимов чаще всего рассматривается с позиций обеспечения национальной безопасности при возникновении различных угроз5. В то же время в юридической литературе изучению и анализу административно-правовых режимов особых (специальных) территорий уделяется недостаточно внимания, отмечается отставание теории этого вопроса от законотворчества. Это обстоятельство обусловило актуальность и необходимость проведения исследования по анализу законодательства и классификации существующих административно-правовых режимов особых территорий.
Степень научной и теоретической разработки темы исследования Ранее в научной литературе затрагивались лишь отдельные аспекты исследуемой проблемы. В работах В. Г. Вишнякова, В. В. Гущина, В. В Дежки-на, В. В. Ласточкина, В. В. Лозбинева, С. С. Маиляна, А. В. Мелехина, Н. Ф.
Поповой, Г. В. Песчанских, С. В. Пчелинцева, Ю. Г. Пузаченко и др. рассматривались административно-правовые режимы отдельных территорий.
Труды В. О. Бежанова, А. В. Гущина, А. А. Здоровцева, А. А. Долгопо-лова, Д. С. Жданкина, С. П. Ломтева, Н. В. Макарейко, Д. В. Осинцева, В. А. Полякова, В. Д. Резвых, И. С. Самощенко, И. А. Склярова, С. А. Старостина, Е. Д. Шелковниковой, А. А. Фатьянова и др. посвящены исследованию административно-правовых режимов отдельных объектов и видов деятельности.
Теоретическое осмысление сущности административно-правовых режимов проводилось в исследованиях Д. Н. Бахраха, А. А. Болтовского, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, А. В. Малько, Н. И. Матузова, Л. Л. Попова, И. С. Розанова, В. Б. Рушайло, Ю. А. Тихомирова, С. Д. Хазанова, Э. Ф. Шамсумо-вой и др.
Теоретические, правовые и геополитические проблемы территории государства раскрыты в трудах С. Н. Бабурина, В. Г. Вишнякова, Б. М. Клименко, Ю. М. Колоскова, В. И. Кузнецова, В. И. Сергеевича и др.
Вместе с тем, вопросы обобщения, классификации действующих административно-правовых режимов особых территорий, а также проблемы реализации и совершенствования федерального законодательства в этой области предметом отдельного монографического исследования до сего времени не становились.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу установления и реализации административно-правовых режимов особых территорий.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие административно-правовые режимы особых территорий, и практика их применения.
Цель исследования заключается: в комплексном изучении, обобщении и классификации действующих административно-правовых режимов особых территорий; в выявлении существующих проблем в их правовой регламентации и реализации; в подготовке предложений по совершенствованию феде
рального законодательства об административно-правовых режимах особых территорий.
Задачами диссертационного исследования являются:
1) определение понятия «особые территории» и их видов;
2) исследование содержания административно-правовых режимов особых территорий и их признаков;
3) определение критериев разграничения административно-правовых режимов особых территорий;
4) анализ становления и развития законодательства Российской Федерации в этой области;
5) выявление проблем реализации законодательства об административно-правовых режимах особых территорий;
6) определение роли административной ответственности в обеспечении выполнения требований режимов особых территорий.
7) подготовка предложений по совершенствованию административного законодательства в данной области.
Методология и методика исследования. Методологией исследования являются общенаучные и частнонаучные методы познания явлений и процессов. При проведении исследования применялись такие методы научного поиска, как формально-логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных ученых, которые рассматривали отдельные аспекты изучаемой проблемы.
В качестве нормативной базы использовались Конституция РФ, действующее административное, уголовное, гражданское законодательство, подзаконные акты Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти.
Эмпирическую базу исследования составили материалы правоприменительной практики о реализации законодательства об административно-правовых режимах особых территорий.
Научная новизна диссертационного исследования определяется выбором малоисследованной проблемы, отсутствием в научных разработках комплексного рассмотрения вопроса об административно-правовых режимах особых территорий.
Диссертация является первой монографической работой, в которой с позиций административного права исследованы сущность административно-правовых режимов особых территорий, их виды, проблемы реализации законодательства в рассматриваемой области, подготовлены предложения по его совершенствованию.
На основе изучения и анализа нормативных правовых актов и литературных источников в диссертации впервые сформулированы понятия «особые территории», «административно-правовой режим особых территорий». Обоснованы критерии классификации особых территорий и их административно-правовых режимов.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Понятие «особые территории» и критерии их разграничения.
К особым территориям соискатель относит определенные участки местности, для которых законодательством РФ установлен специальный режим хозяйственной, градостроительной и иной деятельности, природопользования, охраны этих территорий либо деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений в целях защиты основ конституционного строя, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны и безопасности государства.
На основании проведенного анализа административного законодательства обосновываются следующие критерии деления сухопутной территории РФ на особые ее виды: 1) по социальной, экономической, экологической характеристике территории; 2) по возможности осуществления градостроительной деятельности на данной территории; 3) по пригодности территории для расселения.
2. Понятие, особенности правового регулирования административно-правовых режимов особых территорий и основания их классификации.
Административно-правовой режим особых территорий автор определяет как специальный порядок осуществления хозяйственной, природоохранной, градостроительной и иной деятельности, а также функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций на определенной территории в целях защиты правоохраняемых интересов личности, общества и государства.
К особенностям этих режимов автор относит использование таких приемов регулирования как:
а) зонирование территории, т. е. деление ее на определенные участки, на которых устанавливаются особые правила, совокупность которых составляет содержание соответствующего режима;
б) создание постоянных или временных органов для реализации режимных правил;
в) возложение на эти органы обязанности по применению мер административного принуждения с целью выполнения требований режима;
г) установление особых правил жизнедеятельности населения, хозяйственной и иной деятельности, передвижения и пребывания на режимной территории и т. п.;
д) установление и закрепление правового положения носителя режима (объекта) - статуса различных категорий особо охраняемых природных территорий, закрытого административно-территориального образования, сани- тарно-защитных зон и т.п.
Соискатель делает вывод, что невозможно осуществить классификацию административно-правовых режимов по какому-то одному основанию. Он обосновывает такие критерии их разграничения, как цель введения режима, время его действия, виды и назначение территории, юридическая сила нормативных правовых актов, регламентирующих режим, возможность расселения.
3. Вывод о том, что правовое регулирование режима некоторых особых территорий имеет длительную историю (например, территорий действия режима военного, осадного положения, лесов и др.).
Для других территорий оно было обусловлено развитием научно-технического прогресса, необходимостью снижения химического, биологического или физического воздействия деятельности объектов экономики на среду обитания и здоровье человека. С этой целью был установлен режим санитарно-защитных зон, охранных зон, водоохранных зон, различных полигонов и пр.
Показано, что установление режимов определенных территорий было обусловлено также и необходимостью защиты населения и территорий от современных средств поражения (категорирование территорий по гражданской обороне), ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (зона ЧС) и т. д.
4. Предложения по совершенствованию законодательства об административно-правовых режимах особых территорий, подготовленные с целью устранения выявленных недостатков правового регулирования и проблем реализации правовых норм, регулирующих режимы особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон, территорий, на которых введен режим чрезвычайного или военного положения, и др.
Соискатель обосновывает необходимость:
принятия нового федерального закона об особых экономических зонах в РФ, на основании которого будут приниматься законы о конкретных особых экономических зонах;
приведения ряда федеральных законов в соответствие с ФКЗ «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». В частности, ч. 1 ст. 20 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ от 7 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
ст. 8 ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
устранения противоречий, имеющихся в ст. 3.9 и ст. 20.27 КоАП РФ, в части применения административного ареста за невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию;
создания специализированной юридической службы по защите прав коренных народов Российской Федерации на исконные территории обитания и традиционный образ жизни, внеся соответствующие дополнения в ФЗ от 7 мая 2001 г. «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и др.
5. Вывод о том, что важным средством обеспечения соблюдения режимов особых территорий является установление административной ответственности за нарушения требований этих режимов. Данный вывод подтверждается тем обстоятельством, что законодатель в КоАП РФ предусматривает 15 составов таких правонарушений в девяти главах Особенной части в зависимости от объекта правонарушения.
Теоретические выводы, предложения, касающиеся внесения изменений и дополнений в законодательные акты, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности административно-правовых режимов, развивают теорию этого института.
Диссертация содержит исходные теоретические положения, совокупность которых с учетом установленных ВАК критериев можно квалифициро
вать как новое перспективное направление в изучении института административно-правовых режимов.
Практическая значимость исследования заключается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательства об административно-правовых режимах особых территорий и практики его применения. Результаты исследования могут быть использованы:
в целях совершенствования федерального законодательства об административно-правовых режимах особых территорий;
в учебном процессе образовательных учреждений юридического профиля;
при дальнейшем исследовании данной проблемы. Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования обсуждались на заседаниях Центра № 3 ВНИИ МВД России, отражены в пяти опубликованных научных статьях общим объемом около 3,0 п. л.
Выводы и предложения, сформулированные по результатам проведенного исследования, апробированы на семинарах, конференциях, «круглых столах», проводимых во ВНИИ МВД России, Московском университете МВД России, Московском государственном университете сервиса, Российском государственном гуманитарном университете.
Материалы диссертационного исследования использованы в учебном процессе Современной гуманитарной академии при преподавании дисциплины «Административное право России»; при проведении научных исследований в Центре № 3 ВНИИ МВД России при подготовке выходных документов по теме «Совершенствование деятельности органов внутренних и внутренних войск в чрезвычайных ситуациях» (п. 7.2 и п. 13.20 плана НИР-2004 ВНИИ МВД России).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников.
Понятие и виды особых территорий в Российской Федерации
Территория представляет собой сложное и многоплановое явление, сочетающее в себе географическое, экономическое и юридическое содержание. Нас интересует правовой аспект этого понятия. Прежде всего территория связывается с государством и является пространственным пределом осуществления государственной власти. Сущность и смысл государства определяют три критерия: «территория»; «государственная власть»; «население»6.
Под территорией понимаются различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространст-вом, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела . Из этого определения видно, что территорию связывают с пространством. Но территория - не просто особого рода пространство. Для нее характерны не только пространственные характеристики (размеры, общая площадь и т.п.), но и другие критерии непространственного свойства, такие как: географическое расположение; численность и плотность населения; климатические условия; особенности ландшафта; наличие полезных ископаемых; режим хозяйственной ДеЯТеЛЬНОСТИ И Др;
Ученые - юристы высказывают свои суждения о содержании понятия «территория». Так, Б. М. Клименко указывает, что «государственная территория - это принадлежащая данному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земного пространства над сушей и водами». В приведенном определении автор рассматривает лишь международно правовой аспект территории. С его точкой зрения согласен Н. А. Ушаков, который правильно заключает, что правовое понятие территории не тождественно с пониманием территории «в ее природном, естественном смысле, как среды обитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств и ресурсов, среды обитания человека9». Л. Дюги утверждал, что «коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами».
Таким образом, термин «территория» кроме значения государственной территории имеет и смысл естественной географической среды, в которой существует данное человеческое общество.
В. Г. Вишняков считает, что помимо этих двух смыслов, территорию можно рассматривать как объект хозяйствования, базис и условие хозяйственной деятельности.
В юридической литературе не существует единого мнения о происхождении термина «территория». Так, Флакк Сицилийский считал происхождение этого понятия от латинского terrendis hostibus (устрашение врагов), Вар-рон - от terrendo (попрания), Фронтин - от terra (земля), Помплоний - от ter-rendi jure (права устрашения) . Как видно, все эти значения термина «территория» связаны с наличием властно организованной территории.
В советское время понятия «территория» и «земля» многими авторами просто отождествлялись, и они утверждали, что государство осуществляет публично-вещное право на территорию14. Е. В. Цветкова считала, что охрана окружающей среды в сельском хозяйстве в связи с мелиорацией земель означает осуществление системы мер с целью улучшения состояния сельскохозяйственных территорий15. В. Н. Дурденевский, А. М. Ладыженский, Б. М. Клименко указывали, что территория есть не только пространственный предел власти государства, но и объект собственности16. Это мнение было справедливо подвергнуто критике Ю. Г. Барсеговым, Н. А.Ушаковым и другими учеными, которые отмечали, что территория и земля не одно и то же (первое лишь часть второго) и правильнее говорить о государственной собственности на землю, а не на территорию17. М. М. Козырь также настаивал, что «территориальное верховенство не может рассматриваться как основание права государственной собственности на землю».
Конституционное право многих государств употребляет термин «территория» применительно к своему внутреннему административно-территориальному устройству. Так, в соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Аналогичная норма закреплена в конституциях других стран (Австрийской Республики, США, Франции и др.).
Сущность и классификация административно-правовых режимов
Последнее время анализ содержания, сущности, назначения и видов административно-правовых режимов с позиций совершенствования деятельности органов исполнительной власти или эффективности государственного управления привлекает внимание многих авторов. Прежде чем приступить к рассуждениям о сущности и видах административно-правовых режимов особых территорий, необходимо понять природу и признаки этих режимов-. Это можно сделать с помощью общих характеристик правового режима. Они подробно описаны в юридической литературе94. Термин «правовой режим» является широким юридическим понятием. В общем виде он означает, что действия, деятельность, а также определенные отношения урегулированы правом и для их охраны используется определенная система юридических средств воздействия (поощрение, принуждение, разрешение и т.п.). Таким образом, правовой режим - это совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов выделяют «юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм)»95. В содержательной статье А. В. Малько и О. С. Родионов отмечают, что термин «правовой режим» все более часто употребляется в качестве одной из важнейших категорий правоведения и политологии. В законодательных актах нередко используются такие термины, как «валютный режим», «таможенный режим», налоговый режим» и др. Можно согласиться с мнением этих авторов о том, что правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта, состояния, определяя основные направления достижения такого результата. Они определяют правовой режим как «функциональную характеристику права; особый порядок правового регулирования, который выражается в определенном сочетании юридических средств и создает желаемое социальное состояНИе» . Н. В. Макарейко характеризует правовой режим как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в сочетании юридических средств и направленный на создание необходимых условий для удовлетворения интересов субъектов права в определенных условиях». Для более четкого понимания термина «правовой режим» следует сравнить его с понятием правового статуса. В теории права под правовым статусом понимается совокупность прав и обязанностей субъекта по отношению к разным объектам. Иначе говоря - это совокупность норм, регулирующих его правовое положение, отражающее фактическое состояние во взаимоотношениях с другими субъектами98. А правовой режим - система норм, регулирующих правоотношения разных субъектов по поводу определенного объекта, т. е. это систематизация норм по признаку объекта. Таким образом, к юриспруденции возможен как статутный подход, так и режимный подход -систематизация норм как по признаку субъекта, так и объекта. К основным признакам правовых режимов можно отнести следующие: 1) эти режимы устанавливаются в федеральных законах и подзаконных актах, которые предусматривают средства их обеспечения, и обусловлены интересами государства, волей законодателя; 2) регулируют определенные виды общественных отношений, которые требуют особых подходов, форм и методов правового воздействия, а также юридического инструментария для их организации; 3) создают определенную степень благоприятности (или неблагоприятности) для удовлетворения интересов субъектов права; 4) являются неотъемлемым свойством власти, деятельности органов государственной власти, т. е. составной частью государственного режима, который определяется как совокупность методов, способов, приемов, средств для реализации государственной власти. Правовые режимы широко используются для правового регулирования в различных отраслях права. Например: 1) в уголовно-исполнительном праве - режим в исправительных учреждениях как установленный законодательством порядок исполнения и отбывания лишения свободы"; режим особых условий в исправительном учреждении, который вводится при наличии оснований, указанных в ст. 85 Уголовно-исполнительного кодекса РФ; уголовно-исполнительный режим как вся система мер, направленная на исполнение уголовных наказаний в соответствии с законодательством; 2) земельном праве - правовой режим земель, который определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов100; 3) в других отраслях права. А. Ю Тихомиров справедливо отмечает, что в период экономических, политических, социальных реформ возрастает значение правовых режимов, «так как данное правовое средство способно максимально эффективно воздействовать на социальную среду, успешно решать стратегические и тактические задачи и продвигаться по восходящей от рубежа к рубежу» Следует отметить, что в отраслях российского права термин «правовой режим» встречается далеко не равнозначно. В отраслях публичного права (административного, финансового, таможенного, уголовно-исполнительного, земельного и др.) он используется довольно часто, а в отраслях частного права использование этого термина в тексте законодательного и подзаконного акта встречается редко. Однако из этого факта нельзя делать вывод о приоритетности присутствия правовых режимов в тех или иных отраслях законодательства. Отсутствие в тексте нормативного правового акта конструкции «правовой режим» не свидетельствует об отсутствии данного юридического инструментария в урегулирование данным актом конкретной ситуации. Ведь общепризнанно, что правовые режимы являются основой любой отрасли законодательства.
Становление и развитие законодательства об административно-правовых режимах особых территорий в России
При изучении истории развития административного законодательства о правовых режимах особых территорий было выяснено, что правовое регулирование режима одних территорий имеет длительную историю (например, территорий действия военного, осадного положения, лесов и др.).
Для других территорий оно было обусловлено развитием научно-технического прогресса, необходимостью снижения химического, биологического или физического воздействия деятельности объектов экономики на среду обитания и здоровье человека. С этой целью был установлен режим санитарно-защитных зон, охранных зон, водоохранных зон, различных полигонов и пр.
Установление режимов некоторых территорий было обусловлено необходимостью: защиты населения и территорий от современных средств поражения (категорирование территорий по гражданской обороне); ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и т.д. Ввиду обширности затронутого вопроса и невозможности осветить его в полном объеме в рамках одного параграфа остановимся на развитии законодательства об административно-правовых режимах некоторых видов особых территорий: 1) национальных парков, как одной из категорий особо охраняемых природных территорий; 2) территорий, на которых вводится режим военного положения; 3) территорий, категорированных по гражданской обороне.
Начнем с режимов территорий национальных парков. Необходимость сохранения всего многообразия животного и растительного мира привела к созданию в России особо охраняемых природных территорий. Это нашло отражение и в государственной Стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития175, где в одном ряду с проблемой сохранения биологического разнообразия стоит развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий. Этой проблеме посвящено большое количество исследований.
Действующее законодательство РФ предусматривает для особо охраняемых природных территорий различные режимы охраны и различный статус находящихся на них объектов. Особое место среди них занимают национальные парки. Они являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных, культурных целях и для регулируемого туризма . Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности и имеют свою администрацию, в состав которой входит служба охраны их территорий. Под охраной национальных парков находятся наиболее сохранившиеся и важные с природоохранной точки зрения природные комплексы, уникальность которых имеет не только национальное, но и международное значение. В России система правовых мероприятий по охране природы была впервые реализована Петром I, который ввел жесткую регламентацию рубок леса и учредил службу лесных мастеров . В современной России правовая охрана режима территорий национальных парков обеспечивается Конституцией РФ, пакетом федеральных законов (Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.,179 Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г., 18 Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г.,181 ФЗ РФ "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.,182 "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г.183 и др.), указами Президента РФ184, подзаконными актами Правительства РФ185 и других специально уполномоченных органов исполнительной власти.
История становления и развития сети национальных парков в РФ берет свое начало с 1917 г., когда В. П. Семенов-Тянь-Шанский предложил 46 территорий, на которых необходимо было, по его мнению, организовать заповедники по типу американских национальных парков. Эти территории представляли собой самые разнообразные природные зоны и ландшафты страны. В те годы термины «национальный парк» и «заповедник» были синонимами и поэтому на основании предложений В. П. Семенова-Тянь-Шанского в дальнейшем была создана не одна заповедная территория.
Характеристика современного административного законодательства об административно-правовых режимах особых территорий и перспектив его развития
Анализ практики выполнения правовых предписаний законодательства об административно-правовых режимах особых территорий показал, что имеется ряд существенных проблем в их реализации. Остановимся на некоторых из них. 1. Отмечается невыполнение требований федеральных законов и под законных актов , устанавливающих правовой режим территории, загрязненных радиоактивными веществами. В настоящее время в России последствия радиационного загрязнения территории испытывают не менее 9 млн. человек (по данным независимых экспертов - около 20 млн.).
К 2001 году Российский государственный медико-дозиметрический регистр включал данные на 571 т. 135 человек, подвергшихся опасному радиационному воздействию в результате Чернобыльской катастрофы, в том числе на 184 т. 175 ликвидаторов последствий аварии.
Например, на территории Брянской области десятки тысяч людей продолжают жить в районах, где уровень радиационного загрязнения лишь незначительно ниже, чем в г. Припяти, в зоне самой Чернобыльской АЭС. Люди вынуждены употреблять в пищу продукты, радиоактивность которых в 5-6 раз превышает допустимые нормы. По информации губернатора Брянской области, 65 процентов детей России, страдающих заболеваниями щитовидной железы, проживают в Брянской области .
При проживании на территориях, подвергшихся радиоактивному заражению, населению должны предоставляться определенные льготы и компенсации226. А именно: бесплатную медицинскую помощь и обеспечение лекарствами; ежегодное обеспечение санаторно-курортным лечением, бесплатный проезд до места лечения; обслуживание на дому; ежегодную выплату на оздоровление и др.
Однако государство не выполняет многих из этих обязательств, в частности, имеет место недостаточное и нерегулярное финансирование. В бюджете на 2002 год на эти цели предусмотрено 1 млрд. 450 млн. рублей, в то время как требуется 2 млрд. Федеральным бюджетом планируется и в дальнейшем неполное, по сравнению с утвержденными федеральными целевыми программами, финансирование .
Государство не выполнило своих обязательств, что вызвало тысячи судебных исков к органам исполнительной власти, органам местного самоуправления. В большинстве случаев суды, следуя закону, принимали решения в пользу истцов. На 1 октября 2000 года сумма дополнительных средств во исполнение судебных решений по таким выплатам с 1998 года составила около 400 млн. рублей без учета индексации, штрафов и пени. Однако Минфин России, начиная с 1997 года не только не исполняет судебных решений, но и не выполняет соответствующих многократных поручений Президента и Правительства РФ, неправомерно ссылаясь на отсутствие средств в федеральном бюджете. Однако средства для возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов исполнительной власти, предусматриваются ежегодно законами о федеральном бюджете. 2. На практике отмечаются нарушения режима санитарно-защитных зон. Санитарными правилами и нормами (СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031-01) предусмотрена необходимость создания санитарно-защитных зон (СЗЗ) вокруг промышленных предприятии .
Согласно действующему законодательству жилищное строительство в этих зонах запрещено. Граждане, чьи дома оказались в пределах санитарно-защитной зоны, могут требовать либо прекращения экологически опасной деятельности предприятия, либо переселения за счет предприятия за пределы этой зоны. Вместе с тем поток жалоб и обращений граждан показывает, что нарушение законодательства о режимах санитарно-защитных зон является распространенным правонарушением.
В санитарно-защитных зонах предприятий по-прежнему проживают миллионы человек. Так, в Липецкой области - более 680 т. человек, в Челябинской - 200 т., в Кемеровской - более 40 т. человек.
Еще в 1967 году был определен размер санитарно-защитной зоны Новолипецкого металлургического комбината, а люди из домов, оказавшихся в СЗЗ, должны были переселены. Начавшееся в конце 80-х годов переселение людей из санитарной зоны было приостановлено в 1993-м. К 2001 году было проведено 12 судебных процессов по искам граждан, проживающих в этой зоне, однако все они заканчивались выплатами ничтожных сумм в счет компенсации вреда Согласно нормативам, санитарно-защитная зона вокруг нефтяных скважин не должна быть менее 300 метров, однако в поселках Катангли, Монги и Даги (Сахалинская область) нефтяные скважины подошли на расстояние всего нескольких десятков метров к жилым зданиям. Несмотря на решение суда о переселении людей, ОАО "Сахалинморнефтегаз" под разными предлогами этого не делает и компенсации не выплачивает.
А в санитарно-защитной зоне Курской атомной электростанции расположена исправительная колония строгого режима.
