Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, содержание и классификация специальных административно-правовых режимов 12
1.1. Понятие специального административно-правового режима 12
1.2. Содержание специального административно-правового режима 43
1.3. Классификация специальных административно-правовых режимов 57
Глава 2. Административно-правовой режим чрезвычайного положения .73
2.1. Порядок, цели и основания введения чрезвычайного положения 73
2.2. Содержание режима чрезвычайного положения 98
2.3. Роль органов внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения. 118
2.4. Организационно-правовые проблемы совершенствования обеспечения режима чрезвычайного положения 138
Глава 3. Административно-правовой режим особого положения 148
3.1. Понятие, содержание и правовая основа режима особого положения 148
3.2. Совершенствование управления органами внутренних дел в условиях правового режима особого положения 169
Глава 4. Административно-правовой режим военного положения 176
4.1. Понятие, содержание и правовые основы введения правового режима военного положения 176
4.2. Правовые основы государственного управления в условиях правого режима военного положения 191
Глава 5. Административно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации 211
5.1. Понятие, содержание и правовые основы правового режима Государственной границы Российской Федерации 211
5.2. Правовые основы государственного управления в сфере обеспечения правового режима Государственной границы Российской Федерации 249
Глава 6. Административно-правовой режим закрытого административно- территориального образования 289
Глава 7. Способы обеспечения законности в условиях специальных административно-правовых режимов органами внутренних дел 299
Заключение 317
Библиография 323
- Понятие специального административно-правового режима
- Порядок, цели и основания введения чрезвычайного положения
- Понятие, содержание и правовая основа режима особого положения
- Понятие, содержание и правовые основы введения правового режима военного положения
Введение к работе
Происшедшие за последние годы в Российской Федерации социально-экономические, культурные, демографические и геополитические изменения не могли не сказаться на правовой системе государства, что, в свою очередь, повлекло изменения юридической формы одного из наиболее сложных и востребованных элементов, которым является правовой режим.
Изменения практически во всех сферах государственного управления наглядно продемонстрировали, что без регулятивных свойств правовых режимов система государственного управления не в состоянии выполнять возложенные на нее задачи и функции. Особенно отчетливо это проявляется при осуществлении государственного управления в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, вызванных природными, техногенными и социальными факторами.
В этой связи комплексное исследование специальных административно-правовых режимов представляется актуальной и своевременной. Следует сказать, что исследование проблем, связанных с реализацией специальных административно-правовых режимов, имеет в нашей стране довольно продолжительную историю. Достаточно отметить, что первые крупные работы, посвященные исследованию чрезвычайного законодательства, были опубликованы в нашей стране на рубеже ХІХ-ХХ вв. В советский период нашей истории данная проблема практически не поднималась. Интерес к ней возвратился в середине 80-х годов XX в. Объясняется это крупными техногенными авариями, межнациональными конфликтами, которые вызвали необходимость разработки и принятия ряда законодательных актов, содержащих в себе правовые нормы специальных административно-правовых режимов.
Принятие Конституции России ознаменовало собой важный этап в деле становления и развития института специальных административно-правовых режимов, которые в настоящее время занимают важное место в системе административно-правовых средств предупреждения и пресечения чрезвычайных ситуаций.
Следует сказать, что исследование отдельных специальных административно-правовых режимов в истории нашей страны и в настоящее время осуществлялось в работах Д.Н. Артамонова, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.М. Гессена, А.В. Грязнова, В.В. Гущина, И.В. Гончарова, А.Н. Домрина, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, С.С. Маиляна, И.С. Розанова, А.И. Соловьева, СВ. Пчелинцева, Н.Ф. Поповой, А.С. Щербакова, С.Д. Хазанова, Н.Г. Янгола и некоторых других ученых и специалистов-практиков.
Большой вклад в разработку теоретической концепции правового режима внесли ученые-теоретики С.С. Алексеев, Н.И. Матузов, А.В. Малько.
Несмотря на имеющиеся отдельные работы по исследуемой проблематике комплексного диссертационного исследования, посвященного специальным административно-правовым режимам не проводилось. Тем самым целостной теоретической концепции, связанной с реализацией правовых средств специального административно-правового режима, в настоящее время не разработано. Многие аспекты реализации специальных административно-правовых режимов пока остаются за рамками научного анализа, в связи с чем их теоретическая и прикладная разработка, которая произведена в настоящей работе, позволит внести коррективы в стратегию обеспечения безопасности личности, общества и государства, а также спрогнозировать эффективность применения правовых норм, регулирующих общественные отношения в условиях специальных административно-правовых режимов.
Указанные обстоятельства дают основание рассматривать исследование специальных административно-правовых режимов как крупную проблему, имеющую важное значение как с точки зрения развития теории административного права, так и в плане совершенствования правоприменительной практики, направленной на реализацию специальных административно-правовых режимов.
Данные обстоятельства предопределяют выбор темы настоящего диссертационного исследования.
2. Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правовыми нормами общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией специальных административно-правовых режимов.
Предметом диссертационного исследования является совокупность правовых и организационных средств обеспечения специальных административно-правовых режимов.
3. Цель и задачи диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование специальных административно-правовых режимов и на этой основе разработка предложений в действующее законодательство, регламентирующее общественные отношения, складывающиеся в связи с реализацией специальных административно-правовых режимов.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач:
- определить понятие и содержание специального административно-правового режима;
- определить критерии для классификации специальных административно-правовых режимов;
- исследовать историю становления и развития административно-правовых основ специальных административно-правовых режимов;
- разработать правовые организационные средства обеспечения режима чрезвычайного положения;
- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима военного положения;
- определить понятие и содержание режима особого положения как комплексного специального административно-правового режима;
- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима Государственной границы Российской Федерации;
- исследовать правовые организационные средства обеспечения режима закрытого административно-территориального образования;
- определить перспективы развития института специальных административно-правовых режимов как средства обеспечения безопасности личности, общества и государства.
4. Методология и методика диссертационного исследования
В процессе работы над темой диссертации кроме общенаучных (анализ и синтез, исторический метод, а также обобщение, дедукция и индукция и т.п.) были применены и частнонаучные методы: сравнительно-правовой (исследовались нормы законодательства и иные нормативные правовые акты о специальных административно-правовых режимах); анализ других документов (законодательных и иных нормативных правовых актов, непосредственно относящихся к теме диссертационного исследования). Методика исследования состояла из сбора эмпирического материала, его научного обобщения, выдвижения рабочих гипотез и их проверки, синтеза полученных данных и построения на этой основе теоретических выводов и практических рекомендаций.
Кроме того, в ходе исследования был проведен анализ законодательства, определяющего статус специальных административно-правовых режимов. Фактическую основу диссертации составляет непосредственное участие соискателя в локализации чрезвычайных ситуаций и обеспечении специальных административно-правовых режимов, а также участие в подготовке проектов федеральных конституционных законов: о чрезвычайном и военном положении и др.
5. Научная новизна диссертационной работы
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой одну из первых в административно-правовой науке работу, в которой на значительном теоретическом, фактическом и нормативно-правовом материале осуществлено качественно новое комплексное теоретико-методологическое исследование, посвященное специальным административно-правовым режимам.
Впервые в науке административного права сформулировано определение «специальный административно-правовой режим как комплексный феномен». Осуществлена классификация специальных административно-правовых режимов. Выявлены и теоретически обоснованы наиболее эффективные административно-правовые и организационные средства обеспечения специальных административно-правовых режимов. Представлено и теоретически обосновано комплексное видение проблемы обеспечения специальных административно-правовых режимов. В работе сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства о чрезвычайном и военном положении. Некоторые из предложений, разработанных автором, реализованы при подготовке предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство о чрезвычайном и военном положении, в законодательство о закрытом административно-территориальном образовании.
Проведенное диссертационное исследование позволило сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- специальный административно-правовой режим - это форма государственного управления, допускающая ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимая в качестве временной меры, обеспечиваемой средствами административно-правового характера, и направленная на обеспечение безопасности личности, общества и государства;
- содержание специальных административно-правовых режимов составляют теоретические основы правового режима, включающие в себя положения о том, что предписания правовых режимов санкционируются государством и обеспечиваются методами государственно- принудительного воздействия; правовой режим имеет целью своего непосредственного воздействия комплексно регулировать общественные отношения в соответствующей сфере; правовой режим включает в себя совокупность дифференцированных правовых средств обеспечения правопорядка;
- специальный административно-правовой режим устанавливается в тех сферах государственного управления, где неэффективен обычный порядок регулирования посредством административно-правовых средств. Основная цель института специальных административно-правовых режимов - собрать комплекс необходимых правовых средств и реализовать их в условиях возникновения чрезвычайной ситуации, вызванной природными, техногенными и социальными факторами;
- классификация специальных административно-правовых режимов должна учитывать все многообразие процессов и явлений, требующих специального режимного регулирования. В связи с этим выделяются следующие критерии их классификации: в зависимости от подведомственности территории, на которую распространяется их действие, в зависимости
от объекта и предмета носителя специального административно-правового режима; по времени действия специальных административно-правовых режимов; по набору правовых средств, включенных в содержание специального административно-правового режима и комплексности их реализации;
- гарантиями законности в условиях специального административно-правового режима должны являться открытость комплекса нормативных правовых актов, реализуемых для обеспечения специального административно-правового режима; законодательством должен определяться исчерпывающий перечень оснований введения специальных административно-правовых режимов; содержание нормативных предписаний должно последовательно определить правовое положение всех субъектов, вовлеченных в сферу действия специального административно-правового режима;
- аргументация необходимости осуществления комплекса мер, направленных на осуществление правовой подготовки сотрудников органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении специальных административно-правовых режимов, поскольку отсутствие соответствующей подготовки в ряде случаев приводит к нарушениям прав граждан в условиях специальных административно-правовых режимов;
- предложения о необходимости совершенствования правовых и организационных механизмов, связанных с реализацией специальных административно-правовых режимов. Несмотря на имеющуюся законодательную основу специальных административно-правовых режимов субъектам их обеспечения необходимо заранее планировать комплекс мероприятий, которые будут осуществляться в условиях специальных административно-правовых режимов;
- многообразие деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства в условиях специальных административно правовых режимов вызывает необходимость создания структур управления ими с таким расчетом, чтобы все направления деятельности субъектов обеспечения специального административно-правового режима охватывались единым органом управления. В этой связи целесообразно заранее разработать типовое положение о специальном органе управления, создаваемом для координации деятельности лиц, сил и средств, привлекаемых для обеспечения специальных административно-правовых режимов, вводимых как на всей территории Российской Федерации, так и на конкретной определенной.
6. Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке и научном обосновании использования правовых средств обеспечения специальных административно-правовых режимов, что позволяет в определенной мере восполнить пробел, имевший место в отечественной науке административного права в целом, и научной литературе, посвященной проблемам административно-правовых режимов, в частности. В свете реформирования системы управления в сфере безопасности выводы диссертации будут способствовать более правильному пониманию положений законодательства о специальных административно-правовых режимах. Помимо этого настоящее исследование может в какой-то степени стимулировать дальнейшие теоретические изыскания по данной проблематике, причем не только в области административного права.
Практическое значение исследования определяется совокупностью полученных результатов, которые могут внести определенный вклад в совершенствование законодательства о чрезвычайном и военном положении, законодательства о Государственной границе Российской Федерации и закрытых административно-территориальных образованиях.
Результаты исследования могут быть использованы практическими работниками в правоприменительной и аналитической деятельности. Помимо этого материалы диссертации составляют важную теоретическую базу для подготовки учебных и учебно-методических материалов по конституционному и административному праву России, административной деятельности органов внутренних дел.
7. Апробация результатов диссертационного исследования
Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях, проходивших в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, МВД России, Московской академии МВД России, Совете безопасности Российской Федерации. Материалы диссертации были реализованы при подготовке аналитических материалов по вопросам обеспечения безопасности личности, общества и государства для Президента России.
Предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, реализованы соискателем при подготовке Федеральных Конституционных законов: «О чрезвычайном положении», «О военном положении».
8. Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, семи глав, объединяющих пятнадцать параграфов, заключения и библиографии.
Понятие специального административно-правового режима
Институт правовых режимов де-факто достаточно широко бытует в правовой науке и практике. Его существование и развитие связано с решением, урегулированием и обеспечением практической реализации ряда важных комплексных проблем, относящихся преимущественно к сфере международной и внутригосударственной безопасности.
В связи с этим административно-правовые режимы все более привлекают внимание ученых и практиков. Это вызвано несколькими причинами.
Во-первых, «режимное регулирование» перешло на качественно иной уровень, вырвалось из тисков ведомственного нормотворчества, уступившего место федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, публичное управление испытывает потребность в особых регулятивных свойствах правовых режимов, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов исполнительной власти на определенной территории и в различных нестандартных управленческих ситуациях.
В-третьих, появилось все больше объектов, предметов, территорий, которые не могут обойтись без режимных правил деятельности, способных создавать условия для их устойчивого функционирования.
В-четвертых, особые правовые режимы являются адекватной административной формой деятельности в экстраординарных ситуациях, позволяя, с одной стороны, применять чрезвычайные меры, а с другой -гарантировать их соответствие конституционному статусу личности.
В-пятых, режимы позволяют объединить и дифференцировать административно-правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с иными политическими, экономическими, информационными мерами. Для режимов характерна именно системность используемых правовых средств .
Общеизвестно, что чрезвычайные ситуации любой природы в той или иной степени сопровождаются дестабилизацией общественной жизни, нарушением ее привычного ритма. Например, при промышленных авариях, катастрофах и других подобных чрезвычайных обстоятельствах это обусловлено, прежде всего, химическим или радиационным заражением местности (атмосферного воздуха, воды, зданий и сооружений), перебоями в снабжении водой, продуктами питания, электроэнергией, в транспортном обслуживании населения и т.п. Эти негативные факторы порождают социальное напряжение в обществе, которые может быть вызвано либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими факторами. Причем как первые, так и вторые требуют принятия дополнительных мер для обеспечения общественной безопасности, установления более строгих санкций за нарушения установленного порядка.
В связи с этим институт специальных административно-правовых режимов социально обусловлен и необходим. Об этом могут свидетельствовать следующие цифровые показатели МЧС России.
Так, в первом полугодии на территории Российской Федерации произошло 516 чрезвычайных ситуаций, в том числе локальных - 269, местных - 170, территориальных - 77. В результате чрезвычайных ситуаций пострадало 6554 человек, 542 человека погибло. Общее количество чрезвычайных ситуаций за первое полугодие 2000 г. уменьшилось на 27 % по сравнению с аналогичным периодом 1999 г.
Количество чрезвычайных ситуаций техногенного характера за первое полугодие 2000 г. по сравнению с 1999 г. уменьшилось на 38 %. В результате техногенных чрезвычайных ситуаций пострадало 1254 человека, погибло 487 человек.
Количество чрезвычайных ситуаций природного характера за первое полугодие 2000 г. возросло на 6 % по сравнению с аналогичным периодом 1999 г. Увеличение произошло за счет ряда природных явлений (ураган, снегопад, сильные ветра и др.). В результате природных чрезвычайных ситуаций пострадало 1366 человек, погибло 38 человек.
Количество биолого-социальных чрезвычайных ситуаций в первом полугодии 2000 г. по сравнению с первым полугодием 1999 г. уменьшилось на 12 %. В результате биолого-социальных чрезвычайных ситуаций пострадало 3934 человека, умерло 17 человек .
Исследуя теорию правовых режимов А.В. Малько и О.С. Родионов говорят о том, что правовым режимам присущи следующие признаки: они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; создают конкретную степень благоприятности либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.
Таким образом, необычная, неординарная обстановка, складывающаяся в результате чрезвычайных ситуаций, влияет на изменение характера общественных отношений, требует изменения форм и методов государственного управления в создавшихся экстремальных условиях и, как следствие, установления специального административно-правового режима жизнедеятельности.
Порядок, цели и основания введения чрезвычайного положения
Приступая к анализу проблематики административно-правового режима чрезвычайного положения, нам представляется необходимым детально рассмотреть некоторые его аспекты, имеющие существенное значение. В частности, это цели, основания и порядок введения чрезвычайного положения.
Специальные меры, применяемые при наступлении экстремальных условий известны в практике большинства стран мира. Подобные меры, направлены прежде всего на обеспечение нормального функционирования государственных и общественных институтов. В зависимости от конкретного характера экстремальных обстоятельств и других факторов, указанные меры могут называться по разному: «чрезвычайное положение», «военное положение», «осадное положение», «особое положение» и т.д.
Объединяющим признаком для рассматриваемых нами мер служит то, что они вводятся при наступлении следующих обстоятельств: при внутренней или внешней угрозе.
В связи с этим обратимся к семантике термина «угроза». В русском языке слово «угроза» означает возможную опасность, а также «намерение нанести физический, материальный и иной вред общественным или личным интересам» . Таким образом, можно сделать вывод, что угрозой в рассматриваемом контексте является возможность причинения ущерба государственному суверенитету, конституционному строю, территориальной целостности, общественной безопасности, нормальному функционированию государственных и общественных институтов, жизни и здоровью населения страны.
Внешняя угроза представляет собой опасность причинения вреда со стороны одного или нескольких государств или межгосударственного союза. Обычно подобная опасность выражается в форме экономического давления, иных санкций, вооружённой агрессии.
Вместе с тем необходимо отметить, что с позиций административно-правового исследования наибольший интерес для нас представляет внутренняя угроза. Внутренняя угроза государству, как правило, заключается в двух факторах: социальном и техногенном. Подобное деление используется и в ст. 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. в качестве оснований для его введения.
Необходимо отметить, что под понятием «чрезвычайное положение», по нашему мнению, должна пониматься, прежде всего, форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства.
Обратимся к целям введения, режима чрезвычайного положения.
В ранее действовавшем Законе РСФСР «О чрезвычайном положении» (ст. 2) цель введения режима чрезвычайного положения формулировалась как «скорейшая нормализации обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи»69. Позднее в Указе Президента Российской Федерации от 3 октября 1993 г. «О введении чрезвычайного положения в городе Москве» в качестве цели введения чрезвычайного положения были указаны защита гражданского населения и пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся насилием.
Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации 1993 г., можно констатировать, что цель введения режима чрезвычайного положения - обеспечение безопасности граждан и защита конституционного строя. Поэтому в экстремальных условиях органы государственной власти принимают чрезвычайные меры.
Вместе с тем необходимо отличать понятие «устранение угрозы безопасности» от понятия «нормализация обстановки и восстановление законности». В частности, причины породившие необходимость принятия чрезвычайных мер, могут быть нейтрализованы. Однако разрешение социальных коллизий и приведение нормативно-правовых актов в соответствие с новыми реалиями занимает значительное количество времени.
Следует отметить, что целью введения режима чрезвычайного положения не может являться оказание гражданам помощи. Восстановление нормального функционирования социальных институтов, обеспечение стабильной жизнедеятельности, различного рода аварийно-спасательные работы представляю собой ту категорию обязанностей государства, которые должны реализовываться им вне зависимости от режима чрезвычайного положения.
Цель введения режима чрезвычайного положения во многом определяет его содержание. Так, в соответствии со ст. 2 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» она заключается в «устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации».
Понятие, содержание и правовая основа режима особого положения
Анализ действующего законодательства позволяет говорить о существовании наряду с чрезвычайным и военным положением еще одного специального административно-правового режима - режима особого положения.
Как отмечает Д.Н. Бахрах: «особое положение» - это собирательное понятие, включающее в себя различные режимы, опосредующие экстремальную ситуацию «регионального бедствия», диктующую необходимость принятия особых мер, по жесткости и объему правоограничений уступающих тем мерам, которые используются при режиме чрезвычайного положения105. В.В. Гущин говорит о том, что особое положение отличается от иных специальных режимов: порядком установления, по степени жесткости и объему правоограничений, по характеру изменения организационно-управленческого механизма.
Таким образом, особое положение - это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного и военного положения. Иными словами, об особом положении можно говорить тогда, когда присутствуют определенные ограничения и запреты, но чрезвычайное или военное положение не объявляется.
Режим особого положения, как полагает Д.Н. Бахрах, устанавливается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Согласно ст. 57 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»108 порядок объявления и установления особого режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Согласно Федеральному закону от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»109 особый правовой режим устанавливается и в зоне проведения контртеррористической операции, предусматривающей такие меры, как ограничение свободы передвижения, ограничение личной неприкосновенности личности и др. Поддержание этого режима обеспечивает руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией.
Прежде чем перейти к рассмотрению содержания поставленной проблемы, хотелось бы отметить следующее.
На практике и в специальной юридической литературе при характеристике обстановки, возникающей вследствие воздействия природных, техногенных и социальных факторов, влекущих нарушения нормальной жизни, общества и государства, используются такие термины, как «особые условия», «экстремальные условия», «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная обстановка», «экстремальные ситуации» и др.
Существующее многообразие терминов объясняется не только недостаточной научной проработкой обозначаемых понятий, но и тем, что при рассмотрении одних и тех же объектов, явлений, условий различные авторы используют различные дефиниции, стремятся отразить те их признаки, которые наиболее полно и точно отражают складывающуюся чрезвычайную обстановку.
Между тем четкое определение и толкование вышеперечисленных терминов имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В смысловом значении словосочетание «особые условия» означает общее отличие, необычность обстановки, в которой что-нибудь происходит или произошло.
В правовой литературе термин «особые условия» впервые появился в 1958 г., а спустя 11 лет он нашел свое законодательное закрепление в ст. 30 «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении»
В юридической литературе высказывались различные взгляды на понятие «особые условия». Одни авторы связывают их с чрезвычайными мерами охраны112, другие считают, что это повышенные по степени опасности условия общественной жизни, угрожающие здоровью людей, матери-альным и культурным ценностям . К особым условиям относят также и обстоятельства, нарушающие нормальный ритм жизни общества, вызванный социальными и природными явлениями114.
Различие точек зрения по данному вопросу обусловлено обстоятельствами как объективного, так и субъективного порядка.
При этом под содержанием термина «особые условия» следует понимать чрезвычайную обстановку, возникающую на той или иной территории в результате эпидемий, эпизоотии и стихийных бедствий, а под их формой - специальный правовой режим жинедеятельности. В результате особых условий создается чрезвычайная, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.
Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также функционирования государственных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок; осуществляется комплекс карантийных мероприятий, включающих оцепление соответствующего района; проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д.
Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления.
Во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты.
В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место разрушенные учреждения здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, водопровод, обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п.
Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.
В-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей.
В-четвертых, создается потенциальная угроза для нарушения общественного порядка и общественной безопасности. Наряду с этим в особых условиях осложняется деятельность государственных органов, призванных обеспечивать охрану общественного порядка и общественной безопасности. Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п.
Все это в совокупности создает угрозу для безопасности личности, общества и государства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей территории.
Понятие, содержание и правовые основы введения правового режима военного положения
Как следует из содержания военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 21 апреля 2000 г.132, в современных условиях угроза прямой военной агрессии в традиционных формах против Российской Федерации и ее союзников снижена благодаря позитивным изменениям международной обстановки, проведению нашей страной активного миролюбивого внешнеполитического курса, поддержанию на достаточном уровне российского военного потенциала, прежде всего потенциала ядерного сдерживания.
Вместе с тем сохраняются, а на отдельных направлениях усиливаются потенциальные внешние и внутренние угрозы военной безопасности Российской Федерации и ее союзников. К основным внешним угрозам военной безопасности относятся: территориальные претензии к Российской Федерации; вмешательство во внутренние дела Российской Федерации; попытки игнорировать (ущемлять) интересы Российской Федерации в решении проблем международной безопасности, противодействовать ее укреплению как одного из влиятельных центров многополярного мира; наличие очагов вооруженных конфликтов, прежде всего вблизи Государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников; создание (наращивание) группировок войск (сил), ведущее к нарушению сложившегося баланса сил, вблизи Государственной границы Российской Федерации и границ ее союзников, а также на прилегающих к их территориям морях; расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации; ввод иностранных войск в нарушение Устава ООН на территории сопредельных с Российской Федерацией и дружественных ей государств; создание, оснащение и подготовка на территориях других государств вооруженных формирований и групп в целях их переброски для действий на территориях Российской Федерации и ее союзников; нападения (вооруженные провокации) на военные объекты Российской Федерации, расположенные на территориях иностранных государств, а также на объекты и сооружения на государственной границе Российской Федерации, границах ее союзников и в Мировом океане; действия, направленные на подрыв глобальной и региональной стабильности, в том числе путем воспрепятствования работе российских систем государственного и военного управления, на нарушение функционирования стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, противоракетной обороны, контроля космического пространства и обеспечения их боевой устойчивости, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной и химической промышленности, других потенциально опасных объектов; враждебные, наносящие ущерб военной безопасности Российской Федерации и ее союзников информационные (информационно-технические, информационно-психологические) действия; дискриминация, подавление прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации в иностранных государствах; международный терроризм.
Основные внутренние угрозы военной безопасности включают: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране; планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападения на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и объекты, объекты жизнеобеспечения и информационной инфраструктуры; создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований; незаконное распространение (оборот) на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств, которые могут быть использованы для осуществления диверсий, террористических актов, иных противоправных действий; организованная преступность, терроризм, контрабандная и иная противозаконная деятельность в масштабах, угрожающих военной безопасности Российской Федерации.
Таким образом следует признать, что в современных условиях полностью исключить попытки силового соперничества с Россией нельзя, несмотря на отсутствие в обозримом будущем угрозы крупномасштабной аг-рессии . Тем не менее, интересы Российской Федерации в сфере обороны должны заключаться в обеспечении безопасности личности, общества и государства от военной агрессии со стороны иностранных государств. Как отметил Президент России В.В. Путин, «добиваясь широкого сотрудничества с зарубежными государствами и укрепляя системы международного права, мы не должны уделять меньше внимания и тем более отказываться от нашего оборонного потенциала. В конечном счете, этот потенциал является гарантом суверенитета и безопасности России».
