Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Лицензирование как институт административного права 12
1. Правовая природа лицензирования и место института в правовой системе России 12
2. Лицензионные правоотношения: субъекты, объекты, особенности содержания 37
3. Особенности лицензионного законодательства: содержание и структура 64
Глава 2. Особенности административно-правовых режимов лицензирования в Российской Федерации 92
1. Режим лицензирования как разновидность административно-правовых режимов 92
2. Содержание общего административно-правового режима лицензирования 115
3. Особенности специальных административно-правовых режимов лицензирования 140
Заключение 1 160
Список нормативно-правовых актов и использованной литературы. 168
- Правовая природа лицензирования и место института в правовой системе России
- Особенности лицензионного законодательства: содержание и структура
- Режим лицензирования как разновидность административно-правовых режимов
- Особенности специальных административно-правовых режимов лицензирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы экономической сферы жизнедеятельности общества весьма болезненно отражаются на благополучии не только всего населения, но также и на стабильности государственного механизма. В связи с этим последнее время в России вопросы эффективного государственного управления экономикой находятся на первом плане. При этом на сегодняшний момент руководство страны имеет возможность учитывать ошибки не только исторического периода, характеризующегося советским способом хозяйствования, основанным на плановой административно-командной системе управления, но и недостатки управленческой деятельности в экономической области демократических правительств новой формации.
В частности, становится все более очевидным, что механизмы рыночной саморегуляции не столь эффективны, как это представлялось первым либералам-реформаторам. Многочисленные экономические кризисы последних пятнадцати лет свидетельствуют об этом со всей очевидностью. Наиболее важным выводом, следующим из анализа становления рыночной экономики в нашей.стране, представляется вывод о необходимости разработки адекватного управленческого механизма, который- позволил бы обеспечить эффективное функционирование рыночных механизмов и, одновременно, гарантировать соблюдение публичных интересов общества и государства и частных интересов граждан.
Одним из методов управления, отвечающим соответствующим требованиям, следует считать разрешительный метод, довольно продолжительное время применяемый в административном праве. В рамках этого метода функционируют системы регистрации субъектов экономической деятельности, различных прав и сделок, системы аттестации, аккредитации, допуска и т.п. В том числе одной из центральных разновидностей разрешительного ме-
ханизма выступает лицензионная система, направленная на установление разрешительного порядка осуществления отдельных видов деятельности. Отличаясь своей экономической направленность, лицензирование позволяет приводить в соответствие с общественными и государственными интересами деятельность различных хозяйствующих субъектов посредством установления системы лицензионных требований и условий, соблюдение которых обусловливает допуск к осуществлению соответствующих видов деятельности.
В связи с вышеизложенным особую актуальность приобретают проблемы разработки теоретических основ функционирования лицензионной процедуры, определения места лицензирования в системе административно-правовых институтов, выявления правовой природы лицензирования. Так, представляется весьма актуальным научное исследование лицензирования в контексте современной концепции административно-правовых режимов.
Актуальность темы исследования обусловлена также существующей неоднородностью действующего лицензионного законодательства, которое предполагает необходимость выявления причин такого положения вещей и последующего устранения возникающих в этой связи сложностей практического применения норм лицензионного законодательства.
Предмет исследования - общественные отношения, урегулированные нормами административного и других отраслей права Российской Федерации, возникающие в процессе осуществления разрешительной деятельности уполномоченных органов по лицензированию различных видов деятельности.
Объект исследования - общие закономерности функционирования многоуровневого административно-правового режима лицензирования в Российской Федерации.
Цель диссертации - теоретический анализ режимной организации лицензирования в Российской Федерации в административно-правовом аспекте и выработка на его основе рекомендаций по совершенствованию лицензион-
ного законодательства. Поставленная цель исследования обусловила и ряд задач, стоявших перед автором диссертационной работы:
исследование правовой природы лицензирования как феномена государственного управления и института административного права;
установление структуры и содержания лицензионных правоотношений; .
выявление особенностей системы лицензионного законодательства;
исследование режимной природы лицензирования, понятия и структуры административно-правового режима лицензирования;
анализ содержания общего и специальных административно-правовых режимов лицензирования.
Нормативную базу исследования составляют нормативно-правовые акты, принятые в Российской Федерации по вопросам лицензирования. Структура нормативной базы может быть представлена в виде трех блоков.
Прежде всего, в основу исследования положен анализ общего законодательства о лицензировании, включая Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании от'дельных видов деятельности» и многочисленные постановления Правительства Российской Федерации о лицензировании конкретных видов деятельности.
Второй блок нормативного материала исследования составляют законы и подзаконные акты различного уровня, включая нормативно-правовые акты лицензирующих органов, определяющие лицензионные процедуры применительно к тем видам деятельности, на которые действие общего законодательства о лицензировании.
И, наконец, третий существенный блок российского законодательства, послуживший основой для настоящего исследования, составляют Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и некоторые другие нормативно-
«
правовые акты, являющиеся источниками различных отраслей права, содержащие отдельные нормы института лицензирования, например, нормы об ответственности в лицензионной сфере.
Теоретические основы исследования. Прежде всего, следует отметить, что юридическая наука и, в частности, наука административного права до сих пор практически не рассматривала институт лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов. Отдельные разработки по данному вопросу можно найти лишь в публикациях А.Б. Багандова. Сама теория административно-правовых режимов в ее современном виде относительно молода и ее разработкой занимаются такие специалисты, как В.Н. Купцов, Н.И. Матузов, А.В. Малько, СМ. Петров, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, Ю.А. Тихомирова и некоторые другие. Автор диссертационного исследования во многом опирался на разработки указанных ученых при анализе режимной природы лицензирования. Классическая же теория административного права, воспринимающая административно-правовой режим в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера, отражена в работах А.П. Алехина, Б.Н. Габричидзе, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова, Д.М. Овсянко, В.А. Юсупова и других.
Кроме того, в ходе анализа понятия лицензирования и места данного явления в системе правовых институтов диссертант руководствовался результатами исследований видных экономистов и правоведов. Так, экономический материал для анализа заимствован из работ отечественных экономистов В.Б. Козлова, М.Т. Лаврова, С.А. Малахова, М.А. Рахмато-ва и некоторых других.
Разработки в области права, опираясь на которые автор настоящей работы строил свои гипотезы и делал выводы, можно подразделить на несколь-
ко блоков в зависимости от направления анализа. Одним из существенных направлений научных правовых исследований в области лицензирования являются разработки в области отрасли предпринимательского (хозяйственно-
го) права. В этой связи особое внимание привлекают работы таких специалистов, как Ф.И. Биншток, А.Н. Гуев, И.В.Ершова, А. Жалинский, Т.М. Иванова, Ж.А. Ионова, Т.В. Кашанина, К.Б. Комаров, Н.Ю. Круглова, В.В. Лаптев, В.М. Мандрица, B.C. Мартемьянов, Г.Б. Мирзоев, Н.Г. Моисеев, О.М. Олей-ник.
Исследования правового регулирования лицензирования производились весьма широким кругом специалистов, среди которых следует особо отметить А.Б. Агапова, А.Б. Багандова, Н.И. Буденко, В.П. Володацкого, С. Голубева, А.Б. Гормаха, А. Грищенко, А.В. Гущина, Ю.П. Емельянова, СВ. Игнатьеву, Ю.Н. Милыпина, В.Ф. Миронова, О.М. Олейник, Д.В. Осинцева, Е. Спектор, С.А. Тарасова, Е.В. Титову, |СЮ. Тотьева, Р.Б. Хуторецкого, А.В. Шестакова и других.
В общетеоретическом смысле основой для разработки понятия административно-правового режима лицензирования для автора настоящего исследования послужили труды видных специалистов в области административного права вообще и теории государственного управления в частности, а именно: А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, О.И. Бекетова, К.С. Вельского, А.П. Герасимова, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, К.Б. Комарова, Б.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, А.С. Пиголкина, Л.Л. Попова, B.C. Рыжова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова и других.
В качестве методологической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как:, М.В. Баглай, И.А. Василенко, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П., Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, А.Д. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лобанов, Г.В. Мальцев, М.И. Пискотин, Б.А. Страшун, Е.А. Суханов, В.Е. Чир-кин, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и другие.
Методологическая основа диссертации - применение системы общенаучных и специально-научных методов познания общественных процессов.
Основу методики исследования составил общенаучный диалектический метод познания, соединенный с таким специально-научными методами, как статистический, конкретно-исторический, социологический, системно-структурный, лингвистический, кибернетический. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой и другие частные методы исследования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют статистические данные об объемах и характере управленческой деятельности в области лицензирования ряда федеральных органов исполнительной власти, а также лицензирующего органа города Москвы. Кроме того, базой для научных выводов послужил личный опыт диссертанта в части прохождения лицензионных процедур в области строительства. По специально разработанной методике диссертантом опрошены 103 соискателя лицензии и 57 лицензиатов. Кроме того, проведено анкетирования 50 сотрудников в семи отделениях лицензирующих органов.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что в ней одной из первых научно обосновано положение о режимной природе такого института административного права, как институт лицензирования. Исследование содержит определение административно-правового режима лицензирования, а также ряд выводов о структуре лицензионного режима.
Кроме того, в работе представлен первый комплексный анализ общего и специальных административно-правовых режимов лицензирования в контексте предложенной автором работы концепции элементов административно-правового режима.
В диссертации находят отражение собственные выводы диссертанта о природе лицензирования и его месте в структуре отрасли административного права, наряду с аналогичными институтами, формирующими разрешительный механизм государственного управления.
Элементами новизны отличается подход автора исследованию проблем
совершенствования нормативно-правовой базы лицензионного режима за счет сокращения числа специальных административно-правовых режимов.
Диссертантом выносятся на защиту следующие положения, характеризующиеся научной новизной:
Определение лицензирования как разрешительной формы государственного управления экономической и социальной сферами жизнедеятельности общества, представляющей собой совокупность взаимосвязанных мероприятий, проводимых с целью установления контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов.
Определение института лицензирования как совокупности норм административного права Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с применением лицензирования как формы государственного административного воздействия на экономические процессы с целью приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы.
Тезис о том, что административно-правовой режим лицензирования представляет собой определенное множество норм административно-правового характера, регулирующих общественные отношения в социально-экономической сфере посредством установления системы контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях приведения поведения субъектов данных видов деятельности в процессе их осуществления в соответствие с интересами общества и государства.
Вывод о том, что содержание административно-правового режима лицензирования составляют цель (назначение) режима, нормативно-правовые источники, принципы режимной организации, объекты, субъекты, а также полномочия властных субъектов административно-правового режима.
Тезис о том, что административно-правовой режим лицензирования в
его современном состоянии имеет неоднородную структуру и состоит из общего и некоторого числа специальных Административно-правовых режимов, что обусловлено особенностями существующего российского законодательства о лицензировании.
Вывод о том, что структурирование административно-правового режима лицензирования на общий и специальные производится по горизонтали, что подразумевает равнозначность режимов и их относительную самостоятельность в рамках существующей лицензионной процедуры.
Теоретическая значимость исследования. С точки зрения теории административного права, данное диссертационное исследование представляет большую значимость в связи с тем, что в нем обоснована принципиальная позиция о принадлежности норм института лицензирования к отрасли административного права, определена правовая природа лицензирования как своеобразного явления в структуре государственного управления, указано на режимную природу лицензирования, а также проведен комплексный анализ структуры административно-правового режима лицензирования в разрезе его основных элементов и разновидностей.
Данное диссертационное исследование может послужить основой для дальнейших разработок в области разрешительных административно-правовых режимов аккредитации, аттестации, государственной регистрации и т.п. Определенный теоретический вклад работа вносит и в разработку теории административно-правовых режимов в целом.
Практическая значимость исследования. Результаты представленного диссертационного исследования практически применимы, прежде всего, в правотворческой деятельности органов государственной власти. Предложения автора, касающиеся совершенствования лицензионного законодательства могут быть использованы в качестве основы для внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство и лицензировании, а
«
также применяться при разработке подзаконных нормативно-правовых ак-
тов. Применение результатов работы целесообразно также в учебном процессе высших учебных заведений при преподавании основ лицензирования в структуре учебных курсов административного и предпринимательского (хозяйственного) права.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования апробированы автором в ходе выступлений на научных и научно-практических конференциях, в том числе: Научная конференция «Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития» (М., '2001), Научно-практическая конференция «Государство, право и управление» (М., 2002), Научно-практическая конференция аспирантов МТС А (Москва, 2003), Межвузовская научная конференция «Проблемы административного права» (М., 2003), а также отражены в публикациях автора в научных изданиях. Кроме того, диссертантом направлены практические предложения по совершенствования нормативно-правовой базы лицензионной деятельности в Министерство образования Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Комитет по лицензированию города Москвы и другие лицензирующие органы. Теоретические разработки апробированы также путем внедрения в учебный процесс Московского гуманитарного университета.
Структура диссертации определяется целью диссертационного исследования и его темой. В структуру включены две главы, объединяющие
шесть параграфов, введение, заключение и список нормативно-правовых актов и использованной литературы.
Правовая природа лицензирования и место института в правовой системе России
Как справедливо отмечает А.Б. Багандов1, проблематика правовой природы лицензирования и места института в правовой системе государства тесно связана с вопросом о необходимости и мере государственного вмешательства в экономические процессы, происходящие в обществе. Благодаря резкому изменению политического курса государства в конце XX века в нашей стране и последовавшим за ним либеральным экономическим реформам, показавшим всю серьезность проблемы государственного участия в экономике, в экономической и правовой науках наметилась тенденция повышения интереса к данному вопросу.
Существуют две основные точки зрения применительно к проблеме государственного воздействия на экономику. Первая из них сводится к тому, что в сфере экономики нет места механизмам государственного регулирования, поскольку они ограничивают свободу .предпринимательства. Сторонники данной позиции обосновывают ее тем, что в Конституции Российской Федерации2 отсутствует термин «государственное управление», что свидетельствует о неправомерности признания государственного управления конституционно-правовой категорией. Из этого следует, что управление экономикой со стороны государства является проявлением административного произвола, не основанного на правовых началах.
Между тем, другая точка зрения закономерно обращает внимание на то обстоятельство, что государственное управление осуществляется не только в сфере экономики, но и во многих других областях жизнедеятельности общества. При этом необходимость государственного управления в сфере обороны страны и государственной безопасности ни у кого не вызывает сомнения. Кроме того, как свидетельствует исторический опыт, в условиях экономического кризиса, в котором так или иначе уже довольно длительный период времени находится наша страна, роль государства не только не уменьшается, но, напротив, усиливается. Общеизвестно, что одной из мер реанимации экономики в Германии, Японии и других странах после Второй Мировой войны стало усиление централизованного государственного управления экономикой. О целесообразности применения подобных мер свидетельствует и современный опыт бывших государств социалистического лагеря.
При этом в нашей стране активная роль государства в руководстве экономической сферой определена актом высшей юридической силы - Конституцией Российской Федерации. В статье 55 предусматривается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом, если это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В то же время исторический опыт последнего десятилетия дает основания сделать вывод о том, что экономические интересы частных субъектов зачастую находятся в противоречии и с нравственными основами общества, и частными интересами и правами других граждан, и интересами безопасности государства. Ряд положений, закрепляющих управляющую функцию органов государственной власти в экономической сфере, содержатся также в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»3, федеральных законах о федеральном бюджете на текущий год и других ключевых актах федерального законодательства.
Таким образом, представляется нецелесообразным отрицать существенную роль государственного управления в экономической сфере в связи с ее очевидным признанием на уровне конституционного законодательства. Одним из ключевых методов государственного воздействия на экономику является разрешительная система государства, функционирующая в форме системы, сертификации товаров и услуг, системы стандартизации, регистрации субъектов хозяйственной деятельности, других разрешительных подсистем, в том числе системы лицензирования отдельных видов деятельности. Лицензирование - это один из немногих правовых методов воздействия на поведение субъектов хозяйственной деятельности, позволяющий корректировать курс экономического развития общества без попрания принципа свободы экономической деятельности.
Для того чтобы перейти к вопросу о существующих в правовой науке проблемах, связанных с понятием «лицензирование», необходимо вкратце остановиться на исходном понятии, послужившем основой для формирования не только термина, но и самого исследуемого явления, - понятии «лицензия».
Этимологически слово «лицензия» происходит от латинского «licentia». В «Латинско-русском словаре» О. Петрученко «licentia» переводится как «вольность, свобода делать что угодно»4. Близко к этому определение, содержащееся в «Юридической энциклопедии» под редакцией М.Ю. Тихомирова . «Современный словарь иностранных слов» дает перевод слова «лицензия» как «право», «разрешение»,6. В российской правовой доктрине термин «лицензия» употребляется в двух основных значениях: как право на осуществление определенного вида деятельности и как документ, удостоверяющий наличие такого права.
Особенности лицензионного законодательства: содержание и структура
Лицензионное законодательство - это совокупность нормативно-правовых актов, содержащих нормы о лицензировании. Источниками лицензионного законодательства традиционно являются нормативно-правовые акты административного права и других отраслей права Российской Федерации, содержащие нормы института лицензирования. В число источников лицензионного законодательства входят федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Принятие Закона о лицензировании от 08.08.2001 г. обусловило формирование более или менее устойчивой системы лицензионного законодательства, которую на сегодняшний день можно считать оформившейся. До вступления в законную силу Закона о лицензировании от 08.08.2001 г. в системе российского законодательства было трудно найти более обширный и разрозненный массив законодательства. Следует отметить, что абсолютное большинство актов о лицензировании носят однозначно управленческий характер и относятся к структуре административного законодательства. В особенности это относится к лицензионным актам, принятым во исполнение Закона от 08.08.2001 года.
Появления термина «лицензирование» в различных нормативно-правовых актах; второй - с конца 1994 г. по 1998 г. - этап становления общих норм ли-цензионного законодательства; третий - с начала 1999 г. по начало 2002 г. -этап формирования системы лицензионного законодательства, завершившийся вступлением в силу Закона о лицензировании от 08.08.2001 года. В то же время Ю.П. Емельянов придерживается мнения о целесообразности выделения четырех самостоятельных этапов формирования лицензионного законодательства.58
Понятие «лицензирование какого-либо вида деятельности» появилось в российском праве с принятием Закона РСФСР от 02 декабря 1990 г. № 395-1«0 банках и банковской деятельности в РСФСР». Этот акт, являясь осново-полагающим источником банковского законодательства, впервые содержал прикладные нормы о лицензировании банковской деятельности кредитных организаций.
Вскоре принимается и первый акт, содержавший общие нормы о лицензировании, - Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предпри-ятиях и предпринимательской деятельности» .Указанный закон явился ос-новополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями. Цель его принятия - закрепление свободы субъектов предпринимательства, в том числе в выборе сферы деятельности. В соответствии с нормами закона государство оставляло за собой монопольное право на осуществление лишь некоторых видов деятельности, связанных с производством ликероводочных и табачных изделий, оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, орденами и медалями, а также особо опасными заболеваниями. В законе содержалась также норма (п. 4 ст. 21), которая предусматривала, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии). Перечень лицензируемых видов деятельности и порядок получения лицензий в соответствии с законом определялся Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами. В результате последовавшего изменения консти-туционного законодательства субъекты Российской Федерации были уравнены в своих правах, и вскоре данная норма стала распространяться на органы исполнительной власти всех субъектов Российской Федерации.
Роль перечня лицензируемых видов деятельности должна была состоять в возможности определить на федеральном уровне те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения реализации публичных интересов. Однако принятие данного перечня первоначально осуществлялось Верховным Советом СССР, который издал Постановление от 28 мая 1991 г. № 2195-1 «О видах деятельности, которыми предприниматели вправе заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)»60. Данным документом был утвержден достаточно обширный перечень лицензируемых видов деятельности. За нарушение норм данного постановления была введена ответственность в размере всего дохода от деятельности без лицензии, и устанавливался штраф, равный незаконно полученному доходу.
На протяжении последующих трех .лет актами Верховного Совета, Президента и Правительства Российской Федерации названный перечень постепенно расширялся. Правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности осуществлялось бесцельно: по мере появления и развития отдельных видов деятельности государство вводило их лицензирование. При этом отсутствовало единообразие нормативного подхода, не прослеживалась единая государственная политика в области лицензирования. В частности, введение новых видов деятельности, подлежащих лицензированию, осущест влялось различными по юридической силе нормативно-правовыми актами. То есть необходимость лицензирования одних видов деятельности закреплялась на законодательном уровне, а обязательность получения лицензии на занятие другими видами предпринимательской деятельности устанавливалась подзаконными актами.
Режим лицензирования как разновидность административно-правовых режимов
В параграфе первой главы настоящего диссертационного исследования, посвященном правовой природе лицензирования, был затронут вопрос о режимном характер лицензирования. Задача, стоящая перед автором исследования в рамках данной главы, - представить развернутую картину внутренней структуры режима лицензирования в рамках теории административно-правовых режимов, выработанной наукой административного права. Следует отметить, что теория административно-правовых режимов в ее современном виде относительно молода.92 Традиционное административное право долгое время толковало административно-правовой режим лишь как административную форму для регулирования отношений, возникающих в чрезвычайных или неординарных ситуациях. Между тем, с недавнего времени наукой в рамках теории государственного управления формируется более широкое представление об административно-правовых режимах. В его основу положен постулат о том, что сущность административно-правовых режимов находится в плоскости объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управлейия и протекающих в ней управленческих процессов. В государственном управлении объективные закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального, получают предметное преломление, соответствующее властной природе исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей. В целом автор склонен согласиться с И.Е. Нельговским, который указывает на то, что теория административно-правовых режимов заполнит существующую нишу в российской юридической науке, поскольку именно в ее рамках уместны для пристального изучения и систематизации не только проблемы лицензирования, но и многие вопросы, возникающие в других специфических сферах управленческих отношений.93
Как уже было отмечено в традиционной административно-правовой доктрине с понятием «административно-правовой режим» долгое время связывали исключительно режимы чрезвычайного и военного положений, то есть режимы, устанавливаемые государством в особых, кризисных для общества ситуациях. Считалось, что административно-правовой режим в указанном контексте связан с экстраординарным ограничением прав и свобод человека, закрепленных Конституцией Российской Федерации, и не может распространяться на ситуации нормального функционирования социально-экономических и политических институтов94.
Однако последние исследования в данной области позволяют предположить, что именно в рамках научно разработанной и эмпирически подтвержденной теории административно-правовых режимов, которая расширила понимание административно-правового режима до степени применения к неограниченному множеству управленческих задач, в наиболее полной мере удастся раскрыть и внутренне структурировать всю специфику целевой организации государственного управления в России.
В научной литературе представлено большое количество мнений о понятии правового режима как родового понятия для режима административно-правового. Так, по мнению В.Б. Рушайло, правовой режим - это закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность; система мер, которая используется для достижения поставленных целей; система правового воздействия, состоящая в специфике приемов регулирования и его механизма.95 Известные специалисты в области теории государства и права Н.И. Матузов и А.В. Малько определяют правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. То есть режим - это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, его функциональная характеристика.96 Административно-правовой режим, по мнению И.С. Розанова, представляет собой установленную в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях), обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально создаваемыми для этой цели службами государственного управления.97 «
В теории государства и права существует также концепция, согласно которой каждой отрасли права присущ свой, особенный правовой режим, по скольку он опосредуется предметом регулирования (общественными отношениями в той или иной сфере деятельности) и методом воздействия, а они специфичны для каждой отрасли права.
Д.Н. Бахрах под правовым режимом отрасли понимает совокупность юридических средств регулирования - отраслевой юридический инструментарий, - опосредованных отраслевым методом правового воздействия и базирующихся на принципах, свойственных данной отрасли права.98 Л.А. Морозова указывает, что отраслевой правовой режим представляет собой результат регулятивного воздействия на общественные отношения системы (определенного набора) юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений."
Таким образом, административно-правовые режимы представляют со-бой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния.
Особенности специальных административно-правовых режимов лицензирования
Причины существования такого порядка вещей в сфере лицензирования и критерии отбора сфер жизнедеятельности, в которых в соответствии с законодательством могут существовать специальные административно-правовые режимы лицензирования, осознать и выделить достаточно сложно. Однако по итогам анализа указанных режимов можно сделать вывод о том, что единого объективного критерия в данной ситуации нет, поскольку все перечисленные виды деятельности отличаются собственным своеобразием и практически не могут быть признаны родственными ни по объекту, ни по субъектному составу правоотношений, ни по общим принципам режимной организации, на по любому другому известному элементу режима, что будет проиллюстрировано ниже в данном параграфе.
В то же время одной из основных причин, по которой законодатель предпочел выделить определенные области жизни из сферы действия Закона о лицензировании от 08.08.2001 г., по нашему мнению, явились объективная невозможность либо нецелесообразность перевода данных видов деятельность на лицензирование по общим правилам. Эта мысль подтверждается и тем, что перечисленные в ч. 2 ст. 1 Закона виды деятельности в ранее действовавшем лицензионном законодательстве также лицензировались по особым правилам. Невозможность перевода на общие правила в данном случае может выражаться в особом характере объекта лицензирования (как, например, в случае с лицензированием использования результатов интеллектуальной деятельности). Нецелесообразность же перевода имеет место в случае введения режима со специальной целью, исключающей применение общих правил (как в ситуации с лицензированием международных автомобильных перевозок). Таким образом, с определенной долей уверенности можно сделать вывод о том, что главной причиной специального регулирования перечисленных выше видов деятельности явилось их своеобразие, основанное как на специфике непосредственно регулируемой сферы, так и на особенностях изначально сформированного порядка регулирования.
Специальные административно-правовые режимы лицензирования отличны как от общего лицензионного режима, так и друг от друга. В их числе нет пары идентичных режимов. Различия наблюдаются и в характере объекта, и в субъектном составе режима, и в принципах, целях режимной организации, и по другим параметрам. В частности, зачастую разнятся сами лицензионные процедуры.
Исходя из используемой в данной диссертационной работе системы элементов административно-правового режима, рассмотрим отдельные особенности специальных лицензионных режимов.
Относительно объекта административно-правового режима в части специальных режимов существует ряд особенностей и связанных с ними проблем. Во-первых, следует иметь в виду, что законодатель определил виды деятельности, на которые не распространяет свое действие Закон о лицензировании от 08.08.2001 г., в самом общем виде. Это означает, что собственно в рамках тех областей или сфер деятельности, о которых упоминает законодатель, может существовать некоторое множество вполне конкретных видов деятельности. Так, в соответствии с нормами Федерального закона от 02 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», а также Инструкцией Банка России от 23 июля 1998 г. № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», в данной сфере выдаются лицензии на осуществление банковских операций со средствами в рублях, со средствами в рублях « иностранной валюте, на привлечение во вклад и размещение драгоценных металлов, на осуществление инкассации денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов, на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и (или) иностранной валюте и другие. Таким образом, лицензированию подвергаются
143
все многообразные виды деятельности банковских и небанковских кредитных организаций.
Другой пример: говоря в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании от 08.08.2001 г. об «осуществлении внешнеэкономических операций», законодатель вывел из сферы действия общего лицензионного законодательства не один вид деятельности, но, как минимум, два их крупных блока. Прежде всего, в экономической сфере осуществляются различного рода экспортные и импортные операции, связанные с торговлей товарами (работами, услугами). В этой связи в российском законодательстве существует целый ряд специальных подрежимов лицензирования экспортно-импортных операций в отношении разного рода товаров (драгоценных металлов и драгоценных камней123, вооружения и военной техники124, лекарственных средств125, древесны ценных пород и т.п.). Кроме того, к внешнеэкономическим операциям можно отнести также отдельные валютные операции, лицензирование которых осуществляется в особом порядке и даже с участием специальных субъектов лицензирования.
Во-вторых, применительно к вопросу об объектах специальных лицензионных режимов зачастую возникает проблема разграничения отдельных сфер формирования режимов лицензирования. В частности, в ч. 2 ст. 1 Закона о лицензировании от 08.08.2001 г. отдельно поименованы биржевая деятельность и деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг. Однако следует отметить, что в российском законодательстве согласно нормам Закона Российской Федерации от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» и Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»129 существует две разновидности бирж - фондовые и товарные. При этом? фондовая биржа является организатором торговли на рынке ценных бумаг и ее деятельность лицензируется специальным видом лицензии - лицензией фондовой биржи, - который законодатель отличает от соответствующего вида лицензий - лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг. Тем не менее, Порядком лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 15 августа 2000 г. № 10130, установлены процедуры лицензирования брокерской, дилерской, депозитарной, клиринговой деятельности, деятельности по управлению ценными бумагами и ведению реестра владельцев ценных бумаг, а также и деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг (в том числе и в качестве фондовой биржи). Таким образом, представляется затруднительным разграничение двух указанных специальных административно-правовых режимов лицензирования, их идентификация и специализация.
Похожие диссертации на Режим лицензирования в Российской Федерации: административно-правовой аспект
