Введение к работе
з
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что с принятием Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий законодательно впервые получили правовой статус «особо охраняемых природных территорий», однако проблемы совершенствования административно-правового механизма формирования режима земель особо охраняемых природных территорий по прежнему не нашли специального исследования. Ранее земли особо охраняемых природных территорий уже были выделены в отдельную комплексную категорию в «Основах земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик» , затем в Зе-мельном кодексе РСФСР 1970 г. и Земельном кодексе РСФСР 1991 г. , однако земли заповедников, заказников, национальных парков, курортов и т. д. не имели правового статуса земель особо охраняемых природных территорий. В Советском законодательстве и законодательстве РФ начала 90-х годов XX века указанная категория земель особо охраняемых природных территорий в разных законодательных актах включалась в состав земель промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения, затем в категорию земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения.
Земельный кодекс 2001 г. выделил земли особо охраняемых природных территорий в отдельную группу, объединяющим признаком которой является нахождение на этих землях особо ценных экологических систем и объектов.
Нельзя не отметить и то, что в теоретическом плане вопросы, касающиеся самого понятия земель особо охраняемых природных территорий, порядка учреждения этих территорий, правового режима земель особо охраняемых природных территорий требуют своего обсуждения.
Особое значение имеет правовое регулирование использования и охраны земель особо охраняемых природных территорий. Это объясняется, прежде все-
1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. № 51. ст. 485.
2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 28. ст. 581.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1991. №22. ст. 768.
4 го, тем, что данные земли наряду с землями сельскохозяйственного назначения являются по своей сути самым редким и ограниченным земельным ресурсом. В связи с этим использование данной категории земель должно находиться под особо пристальным вниманием государства.
В ходе анализа законодательства, посвященного землям особо охраняемых природных территорий, предполагается рассмотреть особенности правового регулирования данной категории земель по сравнению с землями иных категорий, а также выявить пробелы и коллизии в этом регулировании и разработать возможные пути их преодоления.
На наш взгляд, от того насколько четко разработан механизм правового регулирования и контроля за использованием и охраной земель особо охраняемых природных территорий зависит как сохранение этих уникальных природных ресурсов России, так и, в конечном счете, обеспечение здоровья и гармоничного развития населения страны.
В рамках настоящего диссертационного исследования будут рассмотрены особенности правового режима земель отдельных разновидностей особо охраняемых природных территорий и земель, необходимых для обеспечения их взаимодействия (экологические коридоры).
Особое внимание планируется уделить анализу экологических требований к осуществлению производственно-хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий, а также обобщить судебную практику в данного рода отношениях.
В данной работе предполагается проанализировать как российский, так и зарубежный опыт в регулировании использования и охраны земель особо охраняемых природных территорий. Также будет детально рассмотрено законодательство ряда субъектов РФ об особо охраняемых природных территориях.
Применение нового земельного законодательства подтвердило, прежде всего, его необходимость и на практике показало реально возросшие возможности осуществления контроля и надзора за соблюдением целевой направленности выделения и использования земель, что уже привело к некоторым положительным результатам в деле правового регулирования земельных отношений -
5 как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне.
Вместе с тем, выявляются некоторые недостатки земельного законодательства, в целях устранения которых в Государственную Думу РФ вносятся пакеты изменений и дополнений к Земельному кодексу РФ 2001 г., ФЗ от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ряду других законодательных актов.
Нуждаются в уточнении и изменении положения законодательства в части включения иных видов земель особо охраняемых природных территорий. Так, на наш взгляд, целесообразно перечень видов земель особо охраняемых природных территорий оставить открытым для внесения дополнений, на сегодняшний день этот перечень является закрытым и исчерпывающим. В не меньшей степени проявилась необходимость приведения в соответствие с новым законодательством ранее принятых нормативных актов.
Очевидно, что административную реформу можно будет считать законченной только при выполнении мероприятий по приведению законодательства в соответствие с нуждами и потребностями современных земельных отношений и только в том случае, если они приведут к положительным результатам.
Степень научной разработанности темы исследования. В качестве теоретической базы исследования использованы работы российских и зарубежных правоведов, в том числе и многих современных ученых. Теоретической основой диссертации послужили достижения теории государства и права, конституционного, земельного, экологического, административного права, документы ООН, международных организаций, действующее законодательство Российской Федерации и зарубежных стран. Разработка поставленных в диссертации вопросов производилась с учетом современного состояния различных направлений научной деятельности.
Можно утверждать, что комплексное исследование группы земель особо охраняемых природных территорий в свете принятия нового земельного и экологического законодательства в рамках юридической науки до настоящего времени практически не проводилось.
Весьма важное значение при подготовке диссертации и для установления проблем правового регулирования рассматриваемой категории земель имеют труды и исследования теоретических и практических вопросов земельного законодательства и права, такими отечественными учеными, как: Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Емельянова В.Г., Реймерс Н.Ф., Самончик О.А., Сыро-ечковский Е.Е., Транин А.А., Штильмарк Ф.Р. и многими другими.
В разные периоды времени проводились диссертационные исследования и издавались научные труды по отдельным видам особо охраняемых природных территорий (в основном такие работы были с 20-х годов по 90-е годы 20 века). К примеру, Окорокова Л.Я. - тема диссертационного исследования: «Правовой режим государственных заповедников в СССР» (Москва 1971 г.), Даукштс А.Я. - «Правовая охрана природно-заповедных территорий республик Советской Прибалтики» (Москва 1982 г.), Красилич Н.Д. - тема диссертационного исследования: «Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда» (Киев 1988 г.), Петров А.В. - «Рекреационное использование особо охраняемых природных территорий в странах-членах СЭВ зарубежной Европы» (Москва 1988 г.), Максаковский Н.В. - «Принципы выбора территорий для национальных парков в урбанизированных районах России. (На примере Московского столичного региона) (Москва 1996 г.), Винокуров B.C. -«Организационно-экономические основы развития традиционных отраслей Севера на базе охраняемых территорий» (Якутск 1998 г.). Из числа монографий можно отметить следующие работы: Емельянова В.Г. «Охрана заповедников, заказников, памятников природы» (Москва 1975 г.), Транин А.А. «Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы» (Москва 1991 г.). Помимо ученых - юристов проблемами регулирования земель особо охраняемых природных территорий занимались ученые других областей науки (биологи, ботаники, географы, экономисты). К примеру, монография Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. «Особо охраняемые природные территории» (Москва 1978 г.).
Однако не все стороны правового режима земель особо охраняемых природных территорий в должной мере исследованы и нашли отражение в юридической литературе, кроме того, эти проблемы рассматривались исходя из преж-
7 него экологического и земельного законодательства. В последнее десятилетие земельное законодательство претерпело массу изменений, в том числе и в вопросах регулирования земель особо охраняемых природных территорий, что вызывает острую необходимость в научном исследовании и правовом анализе административно-правового режима земель особо охраняемых природных территорий на базе нового законодательства.
Целью и задачами исследования является формирование целостного законченного понятия правового режима земель особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации.
Эта цель достигается путем решения следующих задач: - раскрытие юридического содержание понятия «земли особо охраняемых природных территорий»;
выяснение правовой сущности земель особо охраняемых природных территорий;
раскрытие правовых условий и требований особо охраняемого режима, насколько он обеспечивает сохранность в надлежащем состоянии земель природных комплексов;
определение правовых форм и способов охраны земель особо охраняемых природных территорий;
исследование действующего российского, зарубежного и международного законодательства, регулирующего правовое значение этого института;
выработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства о землях особо охраняемых природных территорий.
Предметом исследования являются общественные отношения, формирующиеся в процессе административно-правового регулирования режима использования земель особо охраняемых природных территорий.
Объектом исследования является совокупность административно-правовых норм, образующих правовое регулирование режима использования земель особо охраняемых природных территорий.
Методологической основой диссертационного исследования стали на-
8 учные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-социологического, истори-ко-правового подходов. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, лингвистический, статистический и другие, более частные методы исследования. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическая база диссертационного исследования составили материалы 89 контрольных мероприятий органов природоохраны Южного федерального округа (2006 - 2007 г.г.) и Северо-Западного федерального округов (2007 г.); результаты опроса мнения граждан о состоянии административно-правового регулирования режима использования земель особо охраняемых природных территорий, проведенного в августе - декабре 2007 г. в Краснодарском и Ставропольском краях; результаты опроса 753 граждан России на тему состояния режима использования земель особо охраняемых природных территорий; результаты опроса 23 сотрудников биосферных заповедников, 96 сотрудников природоохранных служб Российской Федерации и 78 сотрудников общественных экологических организаций; контент - анализ прессы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что работа является первым системным монографическим исследованием административно-правового регулирования режима использования земель особо охраняемых природных территорий, их классификаций и видов на современном этапе развития России с выходом, на основе анализа зарубежного опыта реализации концепции создания экологических сетей в зарубежных странах, на обоснование необходимости впервые предложить к закреплению в законодательстве Российской Федерации правовые режимы новых видов земель особо охраняемых природных территорий (экологическая сеть, экологическое ядро, экологический коридор, буферная зона, зона восстановления).
Выявлены пробелы и недостатки законодательного и правоприменительного характера, высказаны предложения по совершенствованию действующего Российского законодательства об административно-правовом регулировании
9 режима использования земель особо охраняемых природных территорий, предложены пути использования зарубежного опыта.
Результатом исследования являются теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной области.
На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования, а именно:
Авторское определение земель особо охраняемых природных территорий Российской Федерации как земельных участков (части акватории), находящихся в границах территории Российской Федерации, с расположенными на них природными объектами и комплексами, обладающими уникальными экологическими качествами, нуждающимися в особой государственной и общественной охране, приобретшими правовой статус земель особо охраняемых природных территорий, с особым административно-правовым режимом землепользования и природопользования, направленным на долговременное сохранение природных ресурсов, установленным согласно законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Положение о том, что административно-правовой режим земель особо охраняемых природных территорий выступает формой административно-правового регулирования в социально-экономической сфере, представляющей собой совокупность норм административного права, содержащих дозволения, запреты и предписания, подлежащие неукоснительному соблюдению субъектами управления, предназначенную для установленных порядка их взаимодействия в сфере использования земель, на территории которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, историческое, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
Вывод о том, что на территории Южного федерального округа Российской Федерации сформирована развитая система особо охраняемых природных территорий, основной задачей которой является защита и сохранение уникальных земель и находящихся на них природных комплексов от всех видов антро-
10 погенных воздействий, включающая несколько видов особо охраняемых природных территорий, где на сравнительно небольших близлежащих земельных участках расположены государственный природный заповедник, памятники природы, дендрологический парк и курорт. Такие сочетания являются уникальными, поскольку встречаются крайне редко, а поэтому эти земли нуждаются в особо строгом режиме землепользования и природопользования во избежание нарушения природного баланса и микроклимата.
Вывод о том, что земли особо охраняемых природных территорий должны быть связаны единой системой или «экологической сетью», только в этом случае их полезные свойства будут не только естественно поддерживаться, но и значительно улучшаться потому, что объявление земель «экологической сети» и таких ее компонентов, как земли «экологических коридоров» повлечет для них установление особого правового режима строгой охраны. Предлагается разработка и принятие Федерального закона об организации «экологической сети» на территории Южного федерального округа Российской Федерации.
Предложение об унификация действующего федерального и регионального законодательства в части установления четких критериев выделения категорий земель особо охраняемых природных территорий и учета на федеральном уровне наличия различных категорий особо охраняемых природных территорий (более 253), обусловленных особенностями регионального землепользования, но не предусмотренных федеральном законодательством.
Вывод о том, что критериями классификация земель особо охраняемых природных территорий должны выступать категории особо охраняемых природных территорий, поскольку не может быть земель особо охраняемых природных территорий без находящихся на них природных объектов и комплексов изъятых из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий.
Вывод о том, что на дореволюционном и советском этапах правовой эволюции административно-правового режима земель первостепенное значение
11 уделялось административно-правовой регламентации режима земли, используемой в качестве средства производства. В результате занижения значимости земель особо охраняемых природных территорий, многие уникальные объекты, нуждающиеся в охране и установлении особого правового режима, на сегодняшний день не выделены и их участки не отнесены к землям особо охраняемых природных территорий.
Заключение о том, что одной из специфических особенностей административно-правового механизма формирования режима земель особо охраняемых природных территорий выступает то, что земли особо охраняемых природных территорий являются объектами общенационального достояния и могут закрепляться исключительно в государственной или муниципальной собственности и разгосударствлению (денационализации) не подлежат. Поскольку земли особо охраняемых природных территорий являются общественным достоянием, им должно уделяться особое внимание со стороны субъектов, осуществляющих права собственника на эти земли. Эти субъекты или уполномоченные ими органы и лица должны принимать меры по охране земель особо охраняемых природных территорий. Такие меры должны особо финансироваться из федерального или региональных и муниципальных бюджетов.
Вывод о том, что частные собственники земельных участков, находящихся в составе земель особо охраняемых природных территорий, но не являющихся землями особо охраняемых природных территорий, фактически не имеют права в полной мере осуществлять права собственника, предусмотренные гражданским законодательством Российской Федерации. Указанные собственники таких земельных участков свободны в реализации своих прав по владению и пользованию указанными земельными объектами, однако существенно ограничены в части права свободного распоряжения принадлежащими на праве собственности земельными участками. Представляется необходимым устранение выявленной коллизии путем внесения изменений в действующее законодательство.
9. Вывод о том, что объявление природного объекта или природные комплекса памятником природы не влечет изъятия земельного участка, на котором
12 он расположен у собственников, землевладельцев и землепользователей. Памятники природы федерального значения могут находиться на земельных участках, находящихся как в государственной, так и в частной собственности. Поэтому установленный для памятника природы режим охраны обеспечивается непосредственно собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами этих земельных участков.
Вывод о том, что если объявление памятника природы сопровождается изъятием земельного участка из владения и пользования или выкупом его из собственности, то обеспечение режима охраны должно возлагаться на специально уполномоченные государственные органы, которым эти земельные участки должны передаваться в бессрочное (постоянное) пользование с выделением специального бюджетного финансирования из средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации.
Вывод о том, что резервированные земли должно рассматриваться как элемент административно-правового режима особо охраняемых природных территорий, при этом статус таких земель должен быть достаточно четко определен. Опыт решения этой проблемы на региональном уровне в законодательстве ряда субъектов Федерации требует обобщения и распространения на всей территории страны, а также использования в федеральном законодательстве.
Предлагается для формирования правовых основ эффективного проведении процедуры резервирования земель при создании особо охраняемых природных территорий с учетом существующего опыта ряда субъектов Российской Федерации разработать и принять на федеральном уровне нормативно-правовой акт (постановление Правительства), регламентирующий механизм и порядок резервирования земель для указанной цели в форме общего положения о резервировании земель с целью создания особо охраняемых природных территорий. Положение должно содержать: единый порядок и механизм проведения процедуры резервирования земель для создания особо охраняемых природных территорий; единообразный концептуальный подход на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации в части соблюдения федерального земельного, природоохранного законодательства при резервировании земель для создания
13 особо охраняемых природных территорий; механизм контроля и надзора за использованием зарезервированных земель для создания особо охраняемых природных территорий, поскольку федеральным законодательством для существующих особо охраняемых природных территорий установлен правовой режим ограниченной хозяйственной деятельности. Осуществление контроля и надзора за использованием зарезервированных земель возможно возложить на соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Вывод о том, что в настоящее время действующим законодательством не предусматривается порядок согласования вопросов изменении границ, режима и ликвидации охранных зон особо охраняемых природных территорий с федеральными органами государственной власти, в ведении которых и находятся соответствующие заповедники, национальные парки и иные виды особо охраняемых природных территорий федерального значения. Предлагается для формирования правовых основ эффективного проведении процедуры создания охранных зон особо охраняемых природных территорий принятие постановления Правительства Российской Федерации, которым бы было утверждено положение об организации охранных зон особо охраняемых природных территорий по каждой особо охраняемой природной территории индивидуально. Необходимо закрепит правило, согласно которому принятие решений об изменении границ, режима и о ликвидации таких охранных зон необходимо в обязательном порядке согласовывать не только с собственниками, владельцами, пользователями земельных участков, заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными органами, но и с федеральными государственными органами, в ведении которых находятся соответствующие заповедники, национальные парки и иные виды особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Вывод о том, в законодательстве должны быть прямо закреплены следующие основные цели создания биосферных заповедников: охрана биологического разнообразия; долговременное использование его компонентов; справедливый раздел выгод, получаемых от использования генетических ресурсов.
Вывод о том, что настоящее время отсутствует единообразие и координация в вопросе об охране государственных природных заказников, заповедников, биосферных заповедников, национальных парков, территорий традиционного природопользования, дендрологических парков, ботанических садов и т.д. Опыт зарубежных стран показывает целесообразность создания в Российской Федерации единой службы охраны природных объектов в форме федерального агентства.
Предложение в целях унификации и установления единообразия административно-правового статуса природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов закрепить на федеральном уровне в форме постановления Правительства Российской Федерации типовое положение о курортах федерального, регионального или местного значения. Положение о курортах федерального, регионального или местного значения должно состоят из шести разделов: общие положения; порядок функционирования курорта; организация лечебной деятельности на курорте; развитие и застройка курорта; разработка природных лечебных ресурсов и санитарная (горносанитарная) охрана курорта; экономическое регулирование деятельности курорта.
Предложение о принятии постановления Правительства Российской Федерации о порядке организации охранных округов территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в целях устранения имеющего в настоящее время пробела права в части установления порядка создания и особенностей организации охранных округов территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные автором выводы и предложения в определенной мере дополняют и развивают соответствующие разделы особенной части административного права, могут быть использованы для дальнейших исследований административно-правовых проблем в данной сфере.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения могут создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, совершенствования действующего административного законодательства, регулирующего порядок использования земель особо охраняемых природных территорий.
Результаты диссертационного исследования могут применяться в высших учебных заведениях при преподавании дисциплин «Административное право», а также спецкурса «Административно-правовое регулирование статуса земель особо охраняемых природных территорий».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации отражены в научных статьях, внедрены в учебный процесс Московского гуманитарного университета, Южного института менеджмента, Краснодарского юридического института МВД России, и ряда других российских вузов, а так же в деятельность общественных организаций природоохранной и экологической сферы, биосферных заповедников Южного федерального округа. Кроме того, апробация осуществлялась в форме выступлений с докладами на научно-практических конференциях и «круглых столах», посвященных проблемам административного законодательства, регулирующего порядок использования земель особо охраняемых природных территорий проходивших в г.-к. Анапе, г.-к. Сочи, г. Москве (2005 - 2007 г.г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
