Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Особо охраняемые природные территории как форма охраны окружающей среды 16
1.1. История правового регулирования образования особо охраняемых природных территорий в России
1.2. Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий 35
1.3 Критерии отнесения особо охраняемых природных территорий к особо охраняемым природным территориям федерального значения 55
1.4. Цели и задачи особо охраняемых природных территорий федерального значения 60
1.5. Государственное управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения 65
Глава II. Правовые проблемы организации особо охраняемых природных территорий федерального значения 72
2.1. Порядок создания особо охраняемых природных территорий федерального значения
2.2. Резервирование земель как один из этапов создания особо охраняемых природных территорий 91
2.3. Ограничения природопользования и хозяйственной деятельности при
организации особо охраняемых природных территорий 104
Глава III. Правовые проблемы функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения 131
3.1. Проблемы правового обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения
3.2. Особенности создания охранных зон особо охраняемых природных территорий федерального значения и установления их правового режима 161
3.3. Разрешение споров возникающих в связи с организацией и функционированием особо охраняемых природных территорий федерального значения 175
Заключение 190
Список сокращений 198
Список использованной литературы
- История правового регулирования образования особо охраняемых природных территорий в России
- Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий
- Порядок создания особо охраняемых природных территорий федерального значения
- Проблемы правового обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения
Введение к работе
Актуальность темы
Одним из важнейших прав человека, закрепленных в статье 42 Конституции Российской Федерации, является его право на благоприятную окружающую среду. Однако расширение сферы хозяйственной деятельности, активизация промышленности оказывают все большее негативное воздействие на целостность сложных естественных экологических систем, влекут за собой ухудшение экологической обстановки в стране, истощение ее природных ресурсов.
Россия занимает особое место в глобальных экологических процессах и является главной стабилизирующей силой в сфере охраны и восстановления окружающей природной среды на планете. Практически не тронутые хозяйственной деятельностью Арктика, Восточная Сибирь, север Дальнего Востока и высокогорья страны представляют собой чрезвычайную ценность для всего человечества. Неосвоенные территории России с ее природными богатствами - сдерживающий фактор глобального экологического кризиса. Стратегически важно сохранение этих регионов, обеспечивающих благоприятные условия жизнедеятельности современным и будущим поколениям.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни, здоровье населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения естественных экологических систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Одним из направлений в этой деятельности государства является развитие сети особо охраняемых природных территорий и совершенствование правового регулирования отношений, возникающих в процессе организации и функционирования отдельных категорий особо охраняемых природных территорий.
Стратегической целью государственной политики в области охраны окружающей среды, определенной в "Экологической доктрине Российской Федерации" , является сохранение естественных экологических систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Согласно указанной Доктрине, сохранение и восстановление естественных экологических систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества.
Одними из основных задач в сфере сохранения и восстановления природной среды являются создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима, прежде всего особо охраняемых природных территорий федерального значения, формирование на их основе, а также на основе других территорий с преобладанием естественных процессов природно-заповедного фонда России, сохранение уникальных природных комплексов.
Важными направлениями деятельности, при реализации поставленных задач, является создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и его научное обеспечение, а также создание высокоэффективной системы государственного управления охраной окружающей среды, соответствующей демократическому устройству и рыночной экономике Российской Федерации.
В докладе министра природных ресурсов Российской Федерации отмечается, что в настоящее время 65% территории России (около 11 млн. кв. км.) не затронуто хозяйственной деятельностью. Около 7,5% территории страны имеют статус государственных природных заповедников, национальных и природных парков, заказников и памятников природы. Однако в сложившихся экономических условиях достаточно эффективно охраняются
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. №1225 - р "Экологическая доктрина Российской Федерации" // Российская газета. - 2002. - 18 сентября.
только государственные природные заповедники и национальные парки, которые составляют 2% территории Российской Федерации.
Большая территория государства, ее экологический потенциал не только определяют особое место России в решении глобальных экологических проблем, сохранении естественных экологических систем, но и налагают ответственность на органы государственной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды.
Для Министерства природных ресурсов Российской Федерации (так же как и ранее действовавшего Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды) важнейшим направлением деятельности остается развитие и обеспечение функционирования системы особо охраняемых природных территорий.
Основными задачами в рассматриваемой сфере являются:
- расширение сети особо охраняемых природных территорий, увеличение
площади и изменение границ существующих государственных природных
заповедников и национальных парков;
привлечение финансовых ресурсов, в том числе внебюджетных, для обеспечения основной деятельности государственных природных заповедников и национальных парков;
полное использование потенциала заповедных территорий для развития фундаментальных и прикладных научных исследований, мониторинга окружающей среды;
- развитие познавательного туризма на особо охраняемых природных
территориях и расширение использования их потенциала в деле экологического
просвещения населения;
- формирование единой службы по управлению государственными
природными заповедниками и национальными парками;
2 Доклад министра природных ресурсов Российской Федерации "О мерах по совершенствованию природоохранной деятельности в Российской Федерации" от 29 декабря 2000 г. // Зеленый мир. - 2001. - № 3-4.
- более широкое использование практики резервирования земельных участков, в пределах которых расположены особо ценные природные экосистемы, с перспективой в дальнейшем объявления их особо охраняемыми природными территориями. Необходимость резервирования связана с процессами приватизации земель, изменением форм собственности на землю, расширением круга субъектов права собственности на земельные участки, повышением стоимости земли. Уже сегодня понятно, что после возможной приватизации этих земель потребуются значительные средства для их выкупа у граждан и юридических лиц.
Для осуществления намеченных мероприятий необходимыми являются предварительные научные исследования, а также совершенствование юридических механизмов, направленных на сохранение существующих и образование новых особо охраняемых природных территорий. Рассмотрение вопросов, связанных с исследованием правового обеспечения в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения представляется в связи с этим важным и актуальным.
Целью работы является разработка теоретических положений и практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Задачами исследования являются:
Исследование истории развития заповедного дела и законодательства об особо охраняемых природных территориях в России.
Анализ законодательства Российской Федерации и отдельных субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях федерального значения.
Исследование правовых проблем создания особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе правового обеспечения механизма резервирования земель и иных природных ресурсов при создании особо охраняемых природных территорий.
4. Исследование правовых проблем государственного управления особо
охраняемыми природными территориями федерального значения.
5. Разработка практических рекомендаций по совершенствованию
правового регулирования создания и функционирования особо охраняемых
природных территорий федерального значения.
Состояние разработанности темы исследования
Специальные научные исследования по вопросам правового регулирования особо охраняемых природных территорий в России проводились преимущественно на базе законодательства Союза ССР и союзных республик. В рассматриваемый период были защищены следующие диссертации: "Правовой режим государственных заповедников в СССР" (Окорокова Л.Я., 1971 г.); "Законодательство о заповедниках, заказниках, памятниках природы" (Емельянова В.Г., 1971 г.); "Правовые формы заповедной охраны природы в СССР" (Демина С.А., 1980 г.); "Правовая охрана природно-заповедных территорий республик Советской Прибалтики" (Даукштас А.Я., 1982 г.); "Правовая охрана ландшафта в Латвийской ССР" (Бриньке И.А., 1984 г.); "Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда" (Красилич Н.Д., 1989 г.); "Правовой режим государственных заказников в СССР" (Скрябин С.Н., 1989 г).
Отправным моментом для новых исследований этой проблемы стало принятие Федеральных законов: "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 г.), "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (1995 г.), "О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии" (1995 г.), "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (2001 г.) и других федеральных законов, создавших новую правовую базу для регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Исследованию этих проблем в новых экономических и политических условиях была посвящена диссертация Чернушенко С.С. "Правовой режим особо охраняемых природных территорий" (1999 г.),3 которая, в частности, затрагивает общие проблемы формирования природно-заповедного фонда Российской Федерации, государственного управления и контроля в данной сфере, а также вопросы юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
Ряд других научных исследований лишь отчасти касаются правовых проблем особо охраняемых природных территорий и совершенствования законодательства в этой сфере: "Государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды", Архипкин СВ., 1999 г.,4 "Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации", Бородавкина Н.М., 1999 г.,5 "Проблемы развития экологического законодательства", Игнатьева И. А., 1997 г.,6 "Концепция развития природоохранного законодательства Республики Башкортостан", Шеретдинов Э.Ф., 1995 г., "Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий", Дехтерева Л.П., 2002 г.8
Специальных правовых исследований, посвященных проблемам особо охраняемых природных территорий федерального значения, в контексте нового законодательства об особо охраняемых природных территориях и практики его применения, до настоящего времени предпринято не было.
На основании выше сказанного, можно сделать вывод о том, что научные исследования, посвященные правовым проблемам организации и
3 Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий. Диссертация на соискание
ученой степени кандидата юридических наук. - Саратов, ] 999. -177 с.
4 Архипкин СВ. Государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны
окружающей природной среды: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. -
Оренбург, 1999.-158 с.
5 Бородавкина Н.М Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации:
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Оренбург, 1999. - 156 с.
6 Игнатьева И. А. Проблемы развития экологического законодательства. Диссертация на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. - М., 1997. - 202 с.
Шеретдинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства Республики Башкортостан: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Уфа, 1995. - 144 с.
Дехтерева ЛП. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2002. - 28 с.
функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, объективно необходимы и своевременны.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие порядок организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения и возникающие на их основе правоотношения.
Методология исследования базируется на современных естественнонаучных и философских взглядах на взаимодействие общества и природы, механизмах их реализации, общих принципах охраны окружающей природной среды выработанных мировым сообществом, конституционных основах экологического законодательства.
При изучении конкретных источников, содержащих сведения о правовом регулировании особо охраняемых природных территорий, используются сравнительно-правовой и исторический методы. При выработке рекомендаций и положений по совершенствованию законодательства в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, применяются методы абстрагирования и моделирования.
С целью определения динамики развития правоотношений в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий проводится сравнительный анализ за определенный временной период, с момента принятия первых законов о заповедных территориях по настоящее время.
Проведен сравнительный анализ подходов к исследуемой проблеме в российском законодательстве, международных документах, государственных докладах о состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации.
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды в области теории права: Алексеева С.С., Марченко М.Н.; в области гражданского права: Витрянского В.В., Суханова Е.А.; в области экологического права: Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Волкова Г.А.,
Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Ермакова В.Д., Жевлакова Э.Н., Жарикова ЮГ., Заславской Л.А., Иконицкой И.А., Казанцева Н.Д., Козырь О.М., Колбасова О.С., Колотинской Е.Н., Куприевой О.Н., Красновой И.О., Крассова О.И., Петрова В.В., Петровой Т.В., Транина А.А., Шестерюка А.С. и др.
Научная новизна работы определяется тем, что за период формирования нового законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, впервые проведено научное исследование проблем правового обеспечения организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.
На основе сравнительного анализа правового статуса различных категорий особо охраняемых природных территорий Российской Федерации и охраняемых природных территорий по классификации Международного союза охраны природы сделан вывод о том, что классификация особо охраняемых природных территорий Российской Федерации соответствует международной классификации, используемой в ряде иностранных государств.
При анализе правовых норм о резервировании земель, как одного из этапов создания особо охраняемых природных территорий, выявлены пробелы в законодательстве, что указывает на необходимость разработки проекта закона или иного нормативного правового акта о резервировании земель и иных природных объектов на территориях, планируемых для создания особо охраняемых природных территорий.
Исследованы проблемы применения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам создания охранных зон особо охраняемых природных территорий федерального значения. Обоснована возможность утверждения размера охранных зон, их правового режима на федеральном уровне.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Общее определение особо охраняемых природных территорий, сформулированное в преамбуле Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", не охватывает особенностей правового режима ряда
категорий особо охраняемых природных территорий, а в отдельных случаях противоречит последующему содержанию закона. Поэтому предлагается более широкое определение, характеризующее особо охраняемые природные территории в целом.
Особо охраняемые природные территории - это участки земли, участки недр, водного и воздушного пространства, в пределах которых ограничиваются или запрещаются хозяйственная и иная деятельность в зависимости от категории особо охраняемой природной территории и выполняемых ею задач в целях сохранения естественных экологических систем.
2. Процесс организации особо охраняемых природных территорий федерального значения должен включать следующие этапы:
- инициирование организации особо охраняемой природной территории
федерального значения;
- планирование и проектирование особо охраняемой природной
территории федерального значения;
- организация мероприятий по согласованию с участниками земельных
отношений отводов соответствующих земельных участков;
ж - резервирование земельных участков (в случае необходимости), в
пределах которых предполагается образование особо охраняемых природных территорий;
назначение и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня по вопросу об образовании особо охраняемой природной территории федерального значения;
принятие Правительством РФ постановления об учреждении особо охраняемой природной территории федерального значения;
утверждение органом государственной власти Российской Федерации, в ведении которого находится вновь созданная особо охраняемая
^ природная территория федерального значения, положения о ней, которое
следует признать моментом образования особо охраняемой природной территории.
3. Общими критериями отнесения особо охраняемых природных
* территорий к особо охраняемым природным территориям федерального
значения являются:
- территориальный критерий: нахождение особо охраняемых природных
объектов и комплексов на территориях двух и более субъектов Российской
Федерации либо в непосредственной близости от государственной границы
Российской Федерации; организация особо охраняемых природных территорий
в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны и
континентального шельфа Российской Федерации;
- критерий уникальности: необходимость сохранения и защиты
выдающихся, репрезентативных (показательных) образцов каждого из
природных ландшафтов России, а также уникальность природных объектов и
комплексов, ценных в экологическом, научном, историко-культурном,
эстетическом и эколого-просветительском отношениях;
- критерий значимости, основанный на обязательности учета интересов
других государств: выполнение международных обязательств Российской
Федерацией в области создания сети особо охраняемых природных территорий;
_ отнесение особо охраняемых природных объектов к объектам всемирного
природного наследия и к водно-болотным угодьям международного значения; необходимость сохранения объектов животного мира, естественно мигрирующих по территории России и территориям сопредельных государств.
4. Для характеристики "резервирования" применительно к особо
охраняемым природным территориям необходимо ввести понятие
"резервирование природно-территориального комплекса (резервирование
территорий)" и дать ему следующее определение.
і Резервирование природно-территориального комплекса (резервирование
территорий) - это совокупность мероприятий, направленных на ограничение
і
і ф хозяйственной и иной деятельности на земельных участках, участках недр,
водном и воздушном пространстве с целью дальнейшей организации новых или
1 расширения существующих особо охраняемых природных территорий.
5. Решение об утверждении границ и установлении правового режима охранных зон особо охраняемых природных территорий федерального значения должно приниматься федеральным органом государственной власти по согласованию с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Ввиду отсутствия в законодательстве определения охранных зон особо охраняемых природных территорий предлагается его следующее определение. Охранные зоны - это примыкающие к особо охраняемым природным территориям участки земли, участки недр, водное и воздушное пространство, в пределах которых устанавливается специальный режим хозяйственной и иной деятельности с целью обеспечения выполнения задач, возложенных на особо охраняемые природные территории.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что определен ряд особенностей организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Исследованы основные направления развития законодательства об особо охраняемых природных территориях, направленные на сближение его с законодательством экономически развитых государств, в том числе западноевропейских. На основе анализа научной литературы и нормативных правовых актов даны определения основных понятий, используемых в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также выделены их характерные признаки.
Практическая значимость исследования. Отдельные положения диссертационного исследования использованы при разработке проекта закона Рязанской области "Об охране окружающей среды на территории Рязанской области". Обоснованы и предложены администрации Окского биосферного государственного природного заповедника практические рекомендации для разработки проекта нового положения об охранной зоне.
Материалы диссертационной работы могут быть использованы для внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство и
законодательство субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, в частности при подготовке проекта закона Рязанской области "Об особо охраняемых природных территориях в Рязанской области".
Результаты проведенного исследования используются в преподавании курса "Экологическое право" студентам юридических факультетов Рязанского государственного педагогического университета им. С.А. Есенина, Рязанского филиала Московской академии экономики и права.
Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе разработки проекта закона Рязанской области "Об охране окружающей среды на территории Рязанской области", в ходе выступлений с докладами и сообщениями на теоретических и практических конференциях: "Актуальные проблемы современного права" (Рязань, 2001); "Актуальные проблемы современного права и политики" (Рязань, 2002); на республиканских научных конференциях "Экологические и социально-гигиенические аспекты среды обитания человека" (Рязань, 2001, 2002); на VII научно-практической конференции по проблемам экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (Москва, 2001), а также на собраниях коллективов предприятий и учреждений г. Рязани.
Результаты исследования были апробированы в процессе ведения лекционных и семинарских занятий по Экологическому праву и Земельному праву на факультете юриспруденции и политологии Рязанского государственного педагогического университета имени С.А. Есенина и Рязанского филиала Московской академии экономики и права.
История правового регулирования образования особо охраняемых природных территорий в России
История создания особо охраняемых природных территорий в России уходит в далекое прошлое. Первые сведения об официальной организации частично охраняемых природных территорий относятся к периоду правления великого князя Всеволода и Владимира Мономаха (конец XI - начало XII в.в.). "На запад от Красного двора находилось во время великого князя Всеволода небольшое поселение и значительное пространство леса и открытой местности; это пространство называлось "зверинцем", потому что здесь князья "деяли ловы" на зверей, во множестве водившихся по оврагам и в чаще леса. За зверинцем и Красным двором на юг находилось урочище Соколий Рог, принадлежащее великим князьям"9.
В период царствования Алексея Михайловича Романова (1645-1676 гг.) к западу от Москвы существовала вотчина князей Милославских, так называемая "Кунцевская местность", в которой в изобилии водилась дичь. "Эта местность, -указывает Кутепов Н.И., = была заповедною стороною и строго охранялась собственно для царских охот"10.
Царский указ 1669 г. запрещал "в Шацком уезде в свои Государевы заповедные леса всяких чинов людям, помещикам и вотчинникам и их людям и крестьянам въезжать и лосей и иных никаких зверей побивать не велел"11.
В период правления Петра I (1672-1727 гг.) был издан ряд указов, которые значительно расширили круг особо охраняемых природных территорий. Это было связано с необходимостью сохранения лесов, как наиболее ценного сырья для строительства флота и осуществления торговли с другими государствами. По указу 1701 года расчистка леса под пашни и покосы разрешалась только в тридцати верстах от берегов рек, удобных для сплава леса. Указ 1703 года запрещал вырубку деревьев на 50 верст от больших рек и на 20 верст - от малых. В ряде последующих распоряжений ограничивалась рубка сосновых лесов в окрестностях Петербурга по берегам Невы, в Новгородском, Старорусском, Торопецком и Луцком уездах. В 1722 г. запрещена самовольная рубка леса от устья Оки вниз по Волге и по всем рекам, впадающим в Волгу.12
В 1732 г. императрица Анна Иоанновна (1730-1740 гг.) еще более усилила строгость Петровских указов. "Все леса в известных местностях объявлены заповедными. Такими местностями признаны берега Волги, Дона, Днепра, Западной Двины и их притоков, а также притоков Ладожского озера и Ильменя и рек, впадающих в Белое море и Северный Океан; заповедная полоса простиралась по обоим берегам рек на 50 верст от больших рек и на 20 верст от малых. Таким образом, почти все леса Европейской России являлись заповедными"13.
В последующем эти жесткие ограничения были постепенно смягчены Екатериной II (1762-1796 гг.). В манифесте 1782 г. все частные леса, в том числе заповедные, были предоставлены в полное распоряжение владельцев.14
К концу XIX века Российское общество и власть были уже готовы к пониманию необходимости создания особо охраняемых природных территорий. Это обуславливалось социальными, экономическими причинами, связанными с большими потерями лесов в результате систематических пожаров, активным развитием сельского хозяйства, промышленности, с большим объемом лесозаготовок. Интенсификация хозяйственной деятельности приводила к уничтожению среды обитания животного мира, гибели растений, уменьшению численности животных.
Например, в 1594 году из России вывозили в Австрию 43000 соболей, а в конце XIX - века не более 15000 ежегодно (в три раза меньше). С 1862 по 1870 г. г. члены Московского общества охотников в среднем добывали по 18 лосей, а в 1896-1900 г.г. - только по З.15
Во второй половине XIX века происходит возрастание роли государства в сфере установления ограничений по использованию отдельных территорий. В соответствии с принятым в 1888 году Лесным уставом вводилось понятие защитных лесов с особым режимом землепользования. Кроме того, устав выделял особо охраняемые природные территории, на которых произрастали водооохранные, почвозащитные, горные, берегозащитные леса и другие насаждения.16
История развития заповедников в России Заповедниками считали территории, которые полностью или в большей их части исключались из хозяйственного использования. Одной из первых заповедных территорий, организованной в России, являлся участок целинной степи в Аскании-Нова. Он был создан Ф.Э. Фальц-Фейном в 1898 году. По своему правовому режиму, целям и задачам заповедник значительно отличался от национальных парков, создаваемых в Европе и США. Главное отличие заключалось в широких научных исследованиях, направленных, прежде всего, на выработку организационно - методических приемов по сохранению ковыльных степей как единого природного комплекса. Кроме того, в заповеднике впервые была реализована буферная система, которая предназначалась для ослабления негативных воздействий извне. Вокруг заповедного участка располагались кольцевые зоны различного размера и режима пользования. Можно считать, что именно на этом участке в Аскании-Нова были заложены основы принципов заповедного дела в России.
В России до 1917 года заповедные территории чаще всего образовывались по частной инициативе или по инициативе общественных и научных организаций. Своеобразной формой заповедников являлись владения монастырей, например, Соловецкий монастырь, Саровская пустынь, остров Валаам и другие участки . В целом заповедные территории не составляли единой сети и их существование не было закреплено юридически.
Одним из первых, официально утвержденных, был Баргузинский государственный заповедник (образован 29 декабря 1916 г.). Его создание связывалось с проблемой восстановления соболя. В соответствии с законом от 30 октября 1916 г. № 304 "Об установлении правил об охотничьих заповедниках", министру земледелия предоставлялось право образовывать заповедники на казенных землях для сбережения и размножения охотничьих и промысловых зверей и птиц.19 Всего к 1917 году было образовано 5 заповедников.20
В период становления и развития Советской власти вопросы создания заповедников и иных особо охраняемых природных территорий решались Советом Народных Комиссаров, а также губернскими властями.
Понятие, классификация и значение особо охраняемых природных территорий
Одной из тенденций в законотворчестве последних лет является использование норм - дефиниций, дающих официальные определения тем или иным понятиям, что исключает возможность разночтений при их толковании. "Вопрос об употребляемых в праве понятиях и их содержании, имеет особое юридическое значение. Однако не во всех законах об охране окружающей среды и не все понятия установлены законодателем".46
Понятие "особо охраняемые природные территории" можно считать общепринятым в юридической науке и законодательстве. Это родовое понятие по отношению к целой группе территорий, природные комплексы которых в силу своей особой значимости (природоохранной, научной, культурной, эстетической, рекреационной, оздоровительной) изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти.
Понятие, используемое в законодательстве, появилось первоначально как научное понятие, определение которому было дано представителями биологической науки. Под особо охраняемыми природными территориями они понимали: "объемные участки биосферы, включающие сушу или акваторию с их поверхностью и толщей, которые полностью или частично, постоянно или временно исключены из традиционного интенсивного хозяйственного оборота и предназначены для сохранения и улучшения свойств окружающей человека природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, защиты природных и искусственных объектов и явлений, имеющих научное, историческое, хозяйственное или эстетическое значение"47.
Реймерс Н.Ф. считал, что особо охраняемые природные территории это "участки биосферы (суши, акватории с соответствующими слоями атмосферы и литосферы), полностью или частично, постоянно или временно исключенные людьми из традиционного интенсивного хозяйственного оборота и предназначенные для сохранения экологического равновесия, подержания среды жизни человека и его здоровья, охраны природных ресурсов, ценных естественных и искусственных объектов и явлений, имеющих историческое, хозяйственное или экологическое значение".
В юридической науке определение особо охраняемым природным территориям давались многими учеными. Так, Петров В.В. считал, что к ним относятся "участки земель недр, вод, лесов, выполняющие экологические, культурно-оздоровительные функции и нуждающиеся в самостоятельной охране от воздействия хозяйственной (антропогенной) функции человека".
Транин А.А. предложил следующий вариант определения: "Особо охраняемые природные территории - это участки территории (акватории), включающие природные комплексы и объекты как естественного, так и искусственного происхождения, имеющее особое экологическое, научное, лечебное и эстетическое значение, изъятые в специально установленном законе порядке полностью или частично временно или постоянно из хозяйственной эксплуатации с целью сохранения эталонов природы, типичных или уникальных ландшафтов, экосистем, генетического фонда растений и животных, достопримечательных природных образований для изучения естественных процессов природы, сохранения воспроизводства и восстановления отдельных компонентов природы, контроля за изменениями биосферы под влиянием хозяйственной деятельности, разработки научных основ природопользования, пропаганды охраны природы и воспитания, а также для использования в определенных случаях в рекреационных целях"50.
Приведенное выше определение, на наш взгляд, слишком громоздкое, хотя и имеет своей целью охватить все возможные категории особо охраняемых природных территорий, их цели и задачи. Большое разнообразие особо охраняемых природных территорий, выполняющих различные присущие им функции, требует иного, более короткого и общего определения, характеризующего особо охраняемые природные территории в целом. В данном случае будет более приемлемым определение данное Петровым В.В., при внесении в него некоторых дополнений.
Юридическое определение понятия "особо охраняемые природные территории" закреплено в преамбуле Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Логические недостатки данного определения были отмечены Игнатьевой И.А. По смыслу определения значение территорий (природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное) распространяется на все особо охраняемые природные территории. Однако в ст. 6-7, 9-10 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", устанавливающих особенности правового режима государственных природных заповедников не содержится положения о возможности на их территории рекреационной деятельности. Фактически такая деятельность полностью запрещена на территории заповедников, частично - заказников, памятников природы. То же самое можно сказать и об оздоровительном значении данных территорий. Из всех особо охраняемых природных территорий оздоровительное значение проявляется в наиболее полном виде лишь в лечебно-оздоровительных местностях и курортах.
Таким образом, общее определение особо охраняемых природных территорий в той или иной мере противоречит последующему содержанию Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". Оно должно содержать указание на рекреационное и оздоровительное значение территорий с изъятиями, формулируемыми либо в общем виде (что соответствует стилю преамбулы), либо по конкретным видам таких территорий.51
Юристами отмечается также, что термин "природные территории" применяемый в Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях", не равнозначен термину "местность" (Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах") , хотя указанные акты ставят знак равенства между этими понятиями. "Территория" - пространство, земельная площадь, поверхность, находящаяся в пределах государственных границ данного государства. Это пространственная сфера (суша, недра, воды, воздух над ними) государственной территории, то есть пространственного предела осуществления государственной власти. Территория - понятие и термин международного публичного и конституционного права. Как понятие "территория" шире, чем понятие "местность". Местность - часть сухопутной территории, характеризующаяся общностью природных признаков, то есть понятие экологического, а не государственного права.53
Однако в данном случае мы не можем использовать понятие "местность" для формулировки определения по той причине, что оно не отражает существенные черты отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, находящихся в пределах внутренних морских вод, территориального моря Российской Федерации, континентального шельфа Российской Федерации, на иных морских акваториях.
Порядок создания особо охраняемых природных территорий федерального значения
Для решения задач, возлагаемых на особо охраняемые природные территории федерального значения, важное значение имеет система государственного управления на федеральном уровне. Вопросы создания эффективно действующих органов государственного управления не раз обсуждались в научной литературе. Как отмечает Транин А.А.: "Много споров и проблем вызывает отсутствие единого руководства системой особо охраняемых природных территорий, которое позволяет ведомствам, организациям и учреждениям, в ведении которых они находятся, иметь "свою" точку зрения на их развитие и функционирование"84.
На необходимость создания единой системы управления особо охраняемыми природными территориями указывал В.В.Петров: "магистральный путь к упорядочению природно-заповедного дела, устранению нарушений заповедного режима, повышению эффективности данной формы природоохранительной деятельности упирается в создание единой системы управления природно-заповедными объектами и комплексами"85. В настоящее время государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством РФ и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" , к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесены: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально - сырьевой базы Российской Федерации; координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
В соответствии с Регламентом Правительства Российской Федерации, Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения.
Так, на основании Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" государственные природные заповедники, национальные парки, иные особо охраняемые природные территории федерального значения учреждаются постановлениями Правительства РФ. Правительство РФ также осуществляет: государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; устанавливает порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий; уполномочивает орган государственной власти на утверждение Положения о конкретном государственном природном заповеднике и его статусе; определяет порядок предоставления и аннулирования лицензий, предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений; устанавливает порядок утверждения, использования и охраны символики государственных природных заповедников и национальных парков; определяет порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также особенности режима их функционирования. В соответствии с Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", Правительство РФ утверждает границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждает положение о курорте федерального значения, а также осуществляет иные правомочия, установленные в ст. 4 указанного закона.
Управление большей частью особо охраняемых природных территорий федерального значения возложено на МПР России. В его аппарате создано Управление особо охраняемых природных территорий и объектов88, которое, однако, не имеет структурных подразделений в регионах. Сложность функционирования данного управления (одного из 45 управлений) обусловлена тем, что оно не входит в структуру "Государственной службы охраны окружающей среды"89, на которую возложены основные функции по управлению особо охраняемыми природными территориями, такие как: разработка с участием других федеральных органов исполнительной власти и структурных подразделений министерства основных направлений развития системы особо охраняемых природных территорий и сохранения биологического разнообразия; обеспечение в пределах своей компетенции охраны морской среды, ее природных ресурсов, сохранения биологического разнообразия, соблюдения норм экологической безопасности во внутренних морских водах и территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации; участие в формировании системы особо охраняемых природных территорий и осуществлении государственного управления и государственного контроля в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и иных особо охраняемых природных территорий, находящихся в ведении министерства; осуществление совместно с другими специально уполномоченными государственными органами охраны объектов животного мира и среды их обитания, определение порядка регулирования численности объектов животного мира, на подведомственных особо охраняемых природных территориях; обеспечение организации и ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территории. Управление особо охраняемых природных территорий и объектов в значительной степени теряет взаимосвязи с природоохранными подразделениями (в том числе отделом экологического образования и организации экскурсионно-туриетической деятельности в заповедниках и национальных парках, находящимся в структуре Государственной службы охраны окружающей среды) и лишается важных управленческих функций.
Проблемы правового обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения
Под "функционированием особо охраняемых природных территорий" в данной работе подразумевается практическая реализация основных направлений деятельности особо охраняемых природных территорий, закрепленных в законодательстве об особо охраняемых природных территориях (федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актах) органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, администрациями особо охраняемых природных территорий, иными лицами, в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.
Под иными лицами понимаются граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, которые оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы должны учитывать при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений (ст. 5 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").
При функционировании особо охраняемых природных территорий одними из актуальных являются: проблемы распоряжения и пользования недвижимым имуществом государственных природных заповедников, национальных парков, иных категорий особо охраняемых природных территорий их администрациями; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, объектами животного мира, лесными, водными и иными ресурсами - физическими и юридическими лицами; проблемы устойчивого жизнеобеспечения местного населения.
В соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 2, п. 8), содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, определяется в порядке, предусмотренном ст. 129, 209 и 214 Гражданского кодекса РФ.166 Согласно ст. 129 Гражданского кодекса РФ, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Согласно этой же статье, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. При этом согласно ст. 209 Гражданского кодекса РФ, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником в той мере, в какой их оборот допускается законом.
Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" содержит следующие нормы, определяющие порядок владения, пользования и распоряжения объектами гражданских прав: 1 Имущество государственных природных заповедников и национальных парков является федеральной собственностью. 2. Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, предоставляются им в пользование (владение) на правах, предусмотренных федеральными законами. 3. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками и национальными парками на праве оперативного управления. 4. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, расположенные в пределах территории государственных природных заповедников. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота. На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике (ст. 9, п. 1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"). В целях сохранения природных комплексов и объектов, а также выполнения задач, возложенных на государственные природные заповедники, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Конкретные виды хозяйственной деятельности на территории государственного природного заповедника могут осуществляться только в строгом соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном заповеднике.167
Так, выпас скота на территории заповедника может осуществляться лишь на специально выделенных участках, в соответствии с рекомендациями научно-технического совета заповедника (лимит поголовья, ограничение содержания коз и т.д.) и требованиями лесного законодательства.
Лесоустроительные и сопутствующие им работы, противопожарные и биотехнические мероприятия, строительство и ремонт кордонов, зимовий, стационаров, иных служебных построек, расчистка просек и троп, обустройство экскурсионных экологических маршрутов, обозначение границ заповедника, лесничеств, обходов и кварталов, огораживание отдельных участков, сенокошение, заготовка деловой древесины и дров должны включаться в ежегодный план лесохозяйственных и заповедно - режимных мероприятий.
С целью сохранения биологической устойчивости лесных насаждений на территории государственных природных заповедников осуществляется комплекс санитарно - оздоровительных мероприятий, направленных на ограничение распространения вредителей и болезней леса, локализацию их очагов, а также на предотвращение экономического ущерба лесному хозяйству, вызываемого развитием вредителей, болезней леса и другими негативными факторами естественного и антропогенного происхождения. Санитарно - оздоровительные мероприятия назначают в насаждениях, поврежденных в масштабах, угрожающих целостности и устойчивости насаждений, нарушению их целевых функций.168
В лесах государственных природных заповедников, на заповедных лесных участках, допускаются только прочие рубки, соответствующие заповедному режиму (ст. 114, ч. 5 Лесного кодекса РФ). К прочим рубкам, разрешенным на территории заповедников, относятся: рубки, не противоречащие установленному индивидуальным Положением о конкретном заповеднике заповедному режиму и имеющие целью расчистку лесных земель для строительства зданий и сооружений, прокладки трубопроводов (прокладка этих коммуникаций допускается в той мере, в которой это необходимо для функционирования самого заповедника и жизнеобеспечения его персонала), дорог, троп, линий связи и электропередачи, рубки, связанные с переводом в установленном порядке лесных земель в нелесные, а также рубки при создании противопожарных разрывов, проведении лесоустроительных работ, прорубки просек, проведении противопожарных и других лесохозяйственных работ и заповедно-режимных мероприятий, сплошных санитарных рубок, разработке горельников и ветровальников, рубке единичных деревьев, рубках для иных целей.169 Сохраняется, действующий по настоящее время, порядок проведения рубок в заповедниках, утвержденный инструктивным письмом Минприроды России и Рослесхоза "О рубках леса в госзаповедниках" от 22.02.1994 г.170, который принят до введения в действие Лесного кодекса РФ и Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".
