Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Правовая природа зонирования территорий 11
1. Зонирование территорий: понятие, содержание, виды 11
2. Территория как объект зонирования 26
3. Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США 38
Глава II. Правовое регулирование отдельных видов зонирования территорий 50
1. Экологическое зонирование 50
2. Градостроительное зонирование 66
3. Функциональное зонирование 78
Глава III. Правовые проблемы в сфере зонирования территорий 90
1. Соотношение функционального, градостроительного и экологического зонирования 90
2. Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению 102
3. Соотношение зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий 114
Заключение 126
Библиография 130
- Территория как объект зонирования
- Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США
- Градостроительное зонирование
- Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года ставятся задачи снижения инвестиционных и предпринимательских рисков, повышения среднего уровня обеспеченности жильем, снижения доли населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой. Решение указанных задач сложно представить без формирования слаженно работающего механизма определения правового режима земель.
Правовой режим земель определяется различными способами, среди которых деление земель на категории, отдельные виды зонирования территорий, установление зон с особыми условиями использования территорий и иные. На земельный участок одновременно могут распространяться правовой режим конкретной категории земель, территориальной зоны и зоны с особыми условиями использования территорий, что нередко приводит к коллизиям указанных правовых режимов. В сложившейся ситуации на первое место выходят проблемы гармонизации способов определения правового режима земель, понимания роли и места каждого такого способа в единой системе.
Зонирование территорий призвано обеспечить прозрачное определение правового режима земель, что будет способствовать: 1) повышению гарантий собственников, иных обладателей вещных и обязательственных прав на объекты недвижимости; 2) привлечению инвестиций в недвижимость; 3) решению жилищных проблем; 4) созданию стабильной финансовой основы для социально-экономического развития муниципальных образований посредством увеличения поступлений в местные бюджеты земельного налога (до введения в действие налога на недвижимость).
Документы зонирования территорий утверждаются нормативными правовыми актами и подлежат официальному опубликованию. По проектам документов территориального планирования и градостроительного зонирования предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний. Участники публичных слушаний вправе представить свои замечания и предложения, подлежащие обязательному учету при утверждении соответствующих документов, и влиять таким образом на определение правового режима земель.
При этом в законодательстве не в полной мере определено соотношение функционального зонирования в рамках института территориального планирования и градостроительного зонирования. Это нередко приводит к судебным разбирательствам, порождает трудности в правоприменении и не позволяет надлежащим образом реализовать потенциал территориального планирования и градостроительного зонирования в определении правового режима земель. Недостаточно исследовано значение экологического зонирования при определении правового режима земель.
Ситуация усугубляется отсутствием в законодательстве Российской Федерации, научной литературе и правоприменительной практике унифицированной терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с зонированием территорий.
С учетом изложенного можно отметить, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий сопровождается большим количеством как теоретических, так и практических правовых проблем, трудности разрешения которых во многом обусловлены недостаточной разработанностью в научной литературе соответствующей темы. Указанные основания обусловили выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Отдельные вопросы правового режима земель исследованы в научных работах Г.А. Аксенёнка, В.П. Балезина, Л.Е. Бандорина, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, В.А. Бурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, М.Ю. Галятина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Г.Л. Земляковой, О.А. Золотовой, И.А. Иконицкой, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.И. Крассова, Н.И. Краснова, Н.Н. Мельникова, Е.Л. Мининой, Т.В. Петровой, Э.К. Трутнева, В.В. Устюковой, А.В. Чередникова, В.Э. Чуркина и других.
Отдельные вопросы зонирования территорий исследовали Л.Е. Бандорин в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Разрешённое использование земельных участков» (2011), О.А. Золотова, в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим земель охранных зон» (2013), А.В. Чередников в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Градостроительное зонирование как средство обеспечения публичных экологических и частных интересов» (2012).
Также значительный вклад в исследование правового режима земель и зонирования территорий внесен другими учеными, труды которых приведены в библиографии. Однако комплексно значение зонирования территорий при определении правового режима земель в юридических исследованиях не рассматривалось.
Объект исследования – общественные отношения, связанные с зонированием территорий.
Предмет исследования составляют нормы экологического, земельного и градостроительного законодательства, регулирующие общественные отношения, связанные с зонированием территорий, правоприменительная практика и научная литература.
Цель диссертационного исследования – выявить юридические последствия зонирования территорий для определения правового режима земель.
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:
определить содержание зонирования территорий;
рассмотреть отдельные виды зонирования территорий (градостроительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование), определить соотношение указанных видов зонирования территорий в целях определения правового режима земель;
определить соотношение зонирования территорий, деления земель на категории по целевому назначению и установления зон с особыми условиями использования территорий в целях определения правового режима земель;
проанализировать особенности зонирования территорий в зарубежных странах (на примере Великобритании, Германии и США).
Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области общей теории права – С.С. Алексеева, Н.А. Власенко, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина; административного права – Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачёва Ю.А. Тихомирова; гражданского права – С.Н. Братуся, Л.А. Новосёловой, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича; экологического и земельного права – Г.А. Аксенёнка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Р.Д. Боголепова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, Н.В. Кичигина, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, Е.Л. Мининой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, Г.В. Чубукова и других.
Методологическую основу исследования составляют общефилософский диалектический метод исследования, общенаучные методы - индукции, дедукции, анализа, синтеза, а также специально-юридические методы - сравнительно-правовой метод, метод толкования и иные методы.
Эмпирическую базу диссертации составили нормы экологического законодательства, земельного законодательства, законодательства о градостроительной деятельности, административного законодательства, гражданского законодательства Российской Федерации, судебная практика, научная литература.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой комплексное исследование значения зонирования территорий при определении правового режима земель.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Для достижения цели настоящего исследования под зонированием территорий понимается определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. Определение зон представляет собой: 1) установление границ зон; 2) присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, «Ж-1», «О-1»).
Зонирование территорий не следует отождествлять с градостроительным зонированием. Градостроительное зонирование является отдельным видом зонирования территорий наряду с экологическим зонированием, функциональным зонированием и иными видами зонирования территорий.
-
Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из правового режима территориальных зон и экологических зон, определяемых на основании градостроительного и экологического зонирования соответственно.
Правовой режим территориальных зон и экологических зон шире, чем правовой режим земель в границах соответствующих зон. Исходя из правового режима территориальных зон, определяется правовой режим не только земельных участков, но и объектов капитального строительства. Исходя из правового режима экологических зон, определяется правовой режим природного комплекса (включающего, в том числе, земли), расположенного в границах таких зон.
-
Определение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований (функциональное зонирование) напрямую не определяет, но опосредованно воздействует на правовой режим земель.
Утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. При этом орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования, определяющего правовой режим земель) на соответствие документам территориального планирования и в случае обнаружения несоответствия направляет на доработку проект правил землепользования и застройки.
-
Предлагается определить соотношение деления земель на категории и зонирования территорий в Земельном кодексе Российской Федерации. Такое соотношение заключается в том, что определение правового режима земель на основании отдельных видов зонирования территорий осуществляется в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивает уточнение такого правового режима.
Все иные положения о зонировании территорий предлагается исключить из Земельного кодекса Российской Федерации в целях устранения дублирования со схожими по содержанию нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.
-
В целях наиболее точного определения правового режима земель необходимо обеспечивать отображение границ зон с особыми условиями использования территорий в правилах землепользования и застройки. Для отображения в правилах землепользования и застройки границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных на момент подготовки проекта правил землепользования и застройки, в законодательстве целесообразно предусмотреть порядок согласования проекта таких правил с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит установление зон с особыми условиями использования территорий, в части отображения таких зон в правилах землепользования и застройки.
-
Обосновывается необходимость унификации терминологии применительно к нормам, регулирующим общественные отношения, связанные с экологическим зонированием. В законодательстве разными терминами («зонирование» и «функциональное зонирование» национальных парков, «зонирование» природных парков и «экологическое зонирование» Байкальской природной территории) обозначается одинаковый по содержанию способ определения правового режима земель, который целесообразно рассматривать в качестве экологического зонирования в силу его преимущественно природоохранного характера. В этой связи в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» предлагается заменить термины «зонирование» и «функциональное зонирование» национального парка, «зонирование» природного парка общим термином «экологическое зонирование».
-
Институты зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий имеют различную правовую природу. Каждый рассматриваемый в настоящем исследовании вид зонирования территорий осуществляется в отношении территории, не привязанной к конкретным объектам (например, территории муниципального образования, особо охраняемой природной территории), являющейся объектом соответствующего вида зонирования территорий (носит комплексный характер). Тогда как зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в отношении территорий, граничащих с конкретными объектами установления таких зон и носят локальный характер.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут использоваться в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при подготовке законов и иных нормативных правовых актов по вопросам зонирования территорий. Настоящее исследование также может использоваться при проведении научных исследований, связанных с предметом настоящей работы, а также при подготовке учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по экологическому и земельному праву в высших и иных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Выводы и предложения диссертационного исследования, излагались в публикациях диссертанта, а также в качестве докладов и сообщений в рамках научно-практических конференций и «круглых столов», среди которых VI Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Государство в меняющемся мире» (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее - ИЗиСП), 2011 г.), VII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Правовые инновации в противодействии коррупции» (ИЗиСП, 2012 г.), VIII Международная школа-практикум молодых ученых-юристов «Право и экология» (ИЗиСП, 2013 г.), «Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации» (ИЗиСП, 2011 г.), «Правовое регулирование использования и охраны лесов» (Московский государственный университет леса, 2011 г.), а также в рамках конференций аспирантов ИЗиСПа (2010, 2011, 2012 гг.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников (библиография, перечень законов и иных нормативных правовых актов, материалы судебной практики).
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цель и задачи исследования, теоретическая основа исследования, методологическая основа исследования, эмпирическая база, научная новизна диссертации, основные положения диссертации, выносимые на защиту, практическая значимость исследования, а также приводятся сведения относительно апробации результатов исследования.
В первой главе «Правовая природа зонирования территорий» рассматриваются понятие, содержание и виды зонирования территорий, территория как объект зонирования, особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США.
В первом параграфе «Зонирование территорий: понятие, содержание, виды» отмечается, что одной из существенных правовых проблем является отсутствие унифицированной терминологии в области зонирования территорий. В Земельном кодексе Российской Федерации «зонирование территорий» по своему содержанию совпадает с «градостроительным зонированием» в понимании Градостроительного кодекса Российской Федерации. Кроме того законодательством Российской Федерации зонирование предусматривается также в отношении территорий национальных и природных парков, Байкальской природной территории. Изложенное свидетельствует о сложной многоаспектной правовой природе зонирования территорий, которая не сводится исключительно к градостроительному зонированию, как деятельности по определению территориальных зон и установлению градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Для целей настоящего исследования зонирование территорий рассматривается как определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон. При этом определение зон представляет собой: 1) установление границ зон; 2) присвоение наименований зонам (например, «жилая зона», «зона атмосферного влияния») и в отдельных случаях присвоение условных обозначений таким зонам (например, «Ж-1», «О-1»).
В законодательстве Российской Федерации предусматривается множество видов зонирования территорий (экологическое, градостроительное, оценочное и иные). Отмечается обоснованность открытого перечня видов зонирования территорий, допускающего возможность формирования новых видов зонирования территорий, отражающих динамику развития соответствующих общественных отношений.
В результате проведенного исследования установлено, что нормы о зонировании территорий Земельного кодекса Российской Федерации дублируют соответствующие нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом градостроительное зонирование – это предмет градостроительного законодательства. В этой связи предлагается исключить нормы о зонировании территорий из Земельного кодекса Российской Федерации в целях исключения дублирования.
Во втором параграфе «Территория как объект зонирования» отмечается, что в законодательстве отсутствует определение понятия «территория». При этом в научной литературе делается акцент на том, что территория имеет важное значение в теории государства и права, конституционном праве, международном праве. В современном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела.
Понятие «территория» тесно связано с понятием «земля». При этом следует учитывать, что регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе (подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
В научной литературе отмечается, что земля и территория «не одно и то же». При этом существует также позиция, что «… земля имеет значение территории расселения людей (земли населенных пунктов) …». По нашему мнению, указанные позиции не являются взаимоисключающими. Признавая, что понятия «земля» и «территория» не являются равнозначными, следует также признать, что земля иногда может рассматриваться в значении территории.
В законодательстве содержатся определения понятий «особо охраняемая природная территория», «Байкальская природная территория», анализ которых позволяет ученым прийти к выводу о комплексном характере природных территорий как объектов экологических правоотношений.
Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами (статья 11.1 Земельного кодекса Российской Федерации). Территория, как и земельный участок, может иметь границы, определенные в соответствии с федеральными законами. Однако территория не является объектом имущественного оборота, что отличает правовой режим территории от правового режима земельного участка.
Зонирование предусмотрено законодательством в отношении территорий, для которых устанавливается градостроительный регламент (градостроительное зонирование), территорий муниципальных образований (функциональное зонирование в рамках института территориального планирования), отдельных особо охраняемых природных территорий (экологическое зонирование), а также иных территорий.
Несмотря на то, что объектом зонирования является территория, зонирование территорий непосредственно влияет на формирование правового режима земель и земельных участков, а именно уточняет правовой режим, установленный путем отнесения земель или земельного участка к определенной категории земель.
В третьем параграфе «Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США» отмечается, что планирование и регулирование землепользования в рассматриваемых странах обладает определенной спецификой. Эта специфика обусловлена множеством факторов, под влиянием которых формируется и развивается законодательство и правоприменительная практика, среди которых: особенности административно-территориального устройства государства, форма правления, правосознание населения, историко-культурные и иные особенности.
В указанных странах утверждаются документы территориального планирования («структурный план» в Великобритании, «генеральный план» в США, «план развития территории» в Германии). Однако в Великобритании такие документы не являются обязательными ни для органов публичной власти, ни для физических и юридических лиц. В Германии такие документы не обязательны для соблюдения физическими и юридическими лицами, однако органы публичной власти обязаны их соблюдать. В США физические и юридические лица такие документы соблюдать не обязаны, однако в отдельных случаях органы публичной власти обязаны их соблюдать.
В рассмотренных странах утверждаются также местные документы регулирования землепользования, которые являются обязательными для соблюдения во всех странах, кроме Великобритании. Характерно, что во всех рассматриваемых странах местные документы регулирования землепользования должны соответствовать документам территориального планирования.
Во второй главе «Правовое регулирование отдельных видов зонирования территорий» рассматриваются экологическое зонирование, градостроительное зонирование и функциональное зонирование.
В первом параграфе «Экологическое зонирование» отмечается, что объектом экологического зонирования являются особо охраняемые природные территории. Однако в законодательстве отсутствует унифицированная терминология в отношении зонирования особо охраняемых природных территорий. Используются термины «зонирование» и «функциональное зонирование» национальных парков, «зонирование» природных парков и «экологическое зонирование» Байкальской природной территории, которыми обозначается одинаковый по содержанию процесс. В этой связи предлагается обеспечить унификацию используемой в законодательстве терминологии, посредством замены терминов «зонирование» и «функциональное зонирование» национального парка, «зонирование» природного парка общим термином «экологическое зонирование».
Правовой режим экологических зон определяется с момента вступления в силу нормативного правового акта, утверждающего результаты экологического зонирования. Экологическое зонирование осуществляется без проведения процедуры публичных слушаний, которая предусмотрена по проектам документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Содержание правового режима экологических зон составляет установленный нормами права порядок возможного и должного поведения участников правоотношений по отношению к природному комплексу, расположенному в границах соответствующих зон.
Правовой режим зон, определяемых на основании экологического зонирования, обеспечивает достижение преимущественно природоохранных целей. Однако при осуществлении экологического зонирования нередко предусматривается определение зон, напрямую не связанных с обеспечением охраны природной территории. Например, рекреационная зона национального парка «Лосиный остров» предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристической индустрии, музеев и информационных центров (пункт 10.3 Положения о национальном парке «Лосиный остров»).
С учетом изложенного следует вывод, что экологическое зонирование является способом определения правового режима экологических зон. Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из их принадлежности к определенной экологической зоне. Таким образом, экологическое зонирование можно также рассматривать в качестве способа определения правового режима земель. При этом правовой режим экологической зоны шире правового режима земель соответствующей зоны, поскольку экологическое зонирование определяет правовой режим земель, как части природного комплекса, расположенного в границах соответствующей зоны.
Во втором параграфе «Градостроительное зонирование» отмечается, что объектом градостроительного зонирования являются территории, для которых устанавливается градостроительный регламент.
Правовой режим территориальных зон определяется с момента вступления в силу нормативного правового акта об утверждении правил землепользования и застройки. Проект правил землепользования и застройки проходит процедуру публичных слушаний, в процессе которой население может влиять на определение правового режима территориальных зон. Таким образом, публичные слушания по проектам правил землепользования и застройки являются формой участия населения в определении правового режима земель.
Содержание правового режима территориальных зон составляют: 1) устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства; 2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; 3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Градостроительное зонирование является способом определения правового режима территориальных зон. Правовой режим земель определяется, в том числе, исходя из их принадлежности к определенной территориальной зоне. Таким образом, градостроительное зонирование можно также рассматривать в качестве способа определения правового режима земель. При этом правовой режим территориальной зоны шире правового режима земель в границах соответствующей зоны, поскольку градостроительное зонирование определяет правовой режим не только земельных участков, но и объектов капитального строительства.
В третьем параграфе «Функциональное зонирование» под функциональным зонированием понимается определение функциональных зон и функционального назначения таких зон в документах территориального планирования муниципальных образований. Объектом функционального зонирования являются территории муниципальных образований, поскольку карты функциональных зон входят в состав документов территориального планирования муниципальных образований (генеральный план поселения, генеральный план городского округа, схема территориального планирования муниципального района).
Правовая природа функционального зонирования определяется правовой природой территориального планирования, которое представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Этот вывод также находит подтверждение в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2009 по делу № 78-Г09-22, в котором отмечается, что определение в генеральном плане функциональных зон является прогнозируемым развитием территорий муниципальных образований.
Установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Таким образом, утверждение или изменение документов территориального планирования устанавливает или изменяет границу категории земель населенных пунктов и воздействует на правовой режим земель.
Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти и органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (часть 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Такие решения могут быть приняты или реализованы, в том числе на основании карты функциональных зон, которая является неотъемлемой частью документов территориального планирования муниципальных образований. Решение, принятое или реализованное на основании такой карты (но не сама карта) может повлиять на права и обязанности участников земельных правоотношений.
Таким образом, функциональное зонирование не является способом определения правового режима функциональных зон и земель в границах таких зон. Вместе с тем функциональное зонирование может опосредованно повлиять на права и обязанности участников земельных правоотношений.
Функциональное назначение функциональных зон определяется с момента вступления в силу нормативного правового акта об утверждении соответствующего документа территориального планирования муниципального образования. Проект документа территориального планирования проходит процедуру публичных слушаний, в процессе которой, население может влиять, в том числе, на определение функционального назначения функциональных зон. Таким образом, публичные слушания по проектам документов территориального планирования являются формой участия населения в определении прогнозируемого развития территории.
В третьей главе «Правовые проблемы в сфере зонирования территорий» рассматриваются отдельные наиболее актуальные проблемы зонирования территорий, связанные с соотношением рассматриваемых в настоящем исследовании видов зонирования территорий, соотношением зонирования территорий и делением земель по целевому назначению, а также соотношением зонирования территорий и установлением зон с особыми условиями использования территорий.
В первом параграфе «Соотношение функционального, градостроительного и экологического зонирования» делается акцент на том, что нормы о зонировании территорий нуждаются в систематизации. Рассматриваемые в настоящем исследовании виды зонирования территорий будут способствовать надлежащему определению правового режима земель при условии законодательного определения их соотношения.
Попытки определить соотношение функционального зонирования в документах территориального планирования и градостроительного зонирования в правилах землепользования и застройки предпринимаются в судебной практике. Например, в Решении Арбитражного суда Самарской области от 19.10.2009 по делу № А55-7571/2009 отмечается, что территориальные зоны, устанавливаемые на карте градостроительного зонирования в Правилах землепользования и застройки, должны соответствовать функциональному назначению территории, установленному в генеральном плане.
Указанный вывод суда, как представляется, вытекает из положения части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому правила землепользования и застройки проходят проверку на соответствие документам территориального планирования. В случае обнаружения несоответствия проекта правил землепользования и застройки документам территориального планирования, орган местного самоуправления направляет проект таких правил в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки на доработку (часть 10 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
При этом утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, функциональное зонирование непосредственно не определяет, но опосредованно воздействует на определение правового режима земель через правила землепользования и застройки.
В правилах землепользования и застройки может уточняться функциональное назначение функциональных зон, посредством деления функциональных зон на территориальные зоны. Например, в границах жилой функциональной зоны могут определяться жилые территориальные зоны малоэтажной и среднеэтажной застройки.
Экологическое зонирование осуществляется с целью сохранения природных территорий, в границах которых законодательством запрещаются или ограничиваются определенные виды хозяйственной деятельности. Экологическое зонирование может быть интегрировано в структуру градостроительного зонирования. Например, в границах земель населенных пунктов может быть создан национальный парк, правовой режим которого будет определяться на основании экологического зонирования. Результаты такого зонирования будут формализованы в положении о национальном парке.
Во втором параграфе «Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению» формулируется вывод о схожей правовой природе указанных правовых институтов в контексте определения правового режима земель. Основное содержательное отличие заключается в степени детализации правового режима земель, определяемого на основании деления земель на категории или отдельных видов зонирования территорий.
Деление земель на категории осуществляется в отношении всей территории Российской Федерации. Исходя из принадлежности земель к определенной категории, законодательством определяется наиболее общий правовой режим земель.
В результате осуществления градостроительного зонирования и экологического зонирования могут определяться различные виды зон. В границах таких зон уточняется правовой режим земель. Например, в отношении земель населенных пунктов уточняется, какая конкретно застройка и какое конкретно развитие может осуществляться в границах каждой зоны. Таким образом, исходя из правового режима зон, определяемых на основании указанных видов зонирования территорий, законодательством определяется более детализированный правовой режим земель.
С учетом изложенного предлагается определить соотношение деления земель на категории и зонирования территорий в Земельном кодексе Российской Федерации. Такое соотношение заключается в том, что определение правового режима земель на основании зонирования территорий должно осуществляться в соответствии с правовым режимом категорий земель и обеспечивать уточнение такого правового режима.
При этом все иные положения о зонировании территорий предлагается исключить из Земельного кодекса Российской Федерации в целях устранения дублирования с аналогичными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В третьем параграфе «Соотношение зонирования территорий и установления зон с особыми условиями использования территорий» отмечается, что зоны с особыми условиями использования территорий и зоны, определяемые на основании рассматриваемых в настоящем исследовании видов зонирования территорий, имеют как пространственный (границы), так и правовой (правовой режим) элементы.
Однако зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются для каждого объекта, в отношении которого законодательством предусматривается установление таких зон (например, зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются для промышленных объектов, водных объектов). Тогда как рассматриваемые в настоящем исследовании виды зонирования территорий осуществляются в отношении установленных законодательством территорий (например, территории муниципальных образований, особо охраняемые природные территории).
Каждый рассматриваемый в настоящем исследовании вид зонирования территорий осуществляется в отношении территории, не привязанной к конкретным объектам (например, территории муниципального образования, особо охраняемой природной территории), являющейся в свою очередь объектом соответствующего вида зонирования территорий (носит комплексный характер). Тогда как зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в отношении территорий, граничащих с конкретными объектами установления таких зон и носят локальный характер.
На практике иногда возникают коллизии правовых режимов зон, определенных при осуществлении отдельных видов зонирования территорий, и зон с особыми условиями использования территорий. Например, действие санитарно-защитной зоны, установленной для промышленного объекта, пересекается с частью жилой территориальной зоны. В судебной практике при решении такой коллизии приоритет обычно отдается правовому режиму зоны с особыми условиями использования территорий.
В целях наиболее точного определения правового режима земель необходимо обеспечить исчерпывающее отображение границ зон с особыми условиями использования территорий в правилах землепользования и застройки. Для отображения в правилах землепользования и застройки границ зон с особыми условиями использования территорий, установленных на момент подготовки проекта правил землепользования и застройки, в законодательстве целесообразно предусмотреть порядок согласования проекта таких правил с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит установление зон с особыми условиями использования территорий, в части отображения таких зон в правилах землепользования и застройки.
В «Заключении» сформулированы основные выводы диссертационного исследования.
Территория как объект зонирования
Анализ понятийного аппарата составляет важную часть настоящего исследования, поскольку уяснение смысла и содержания используемых в диссертации основных терминов позволит сформировать необходимую базу для достижения цели и выполнения задач исследования. Отсутствие легальных определений терминов, используемых в законодательстве, часто порождает дискуссии, в том числе, относительно их сущности, содержания, места в системе отрасли и (или) отраслей права, а также соотношения с иными понятиями. Не явилась исключением в рассматриваемом контексте и ситуация с определением понятия «зонирование территорий». Указанный термин используется во множестве законов, однако его легальное определение отсутствует. Следует также отметить, что в эколого-правовой науке значительное внимание уделено исследованию отдельных вопросов правового регулирования зонирования территорий. Однако унифицированного подхода к определению содержания зонирования территорий в настоящее время не сформировалось.
По мнению Ю.Г. Жарикова, территориальное зонирование - это правовое мероприятие разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. При зонировании происходит деление территории поселения на ряд зон с определением видов градостроительного использования земель
Боголюбов С.А. Правотворчество в сфере экологии. М., 2010. С. 42. каждого отдельного поселения3. Характерно, что зонирование территорий в данном определении рассматривается именно как правовое мероприятие. При этом важно также подчеркнуть, что Ю.Г. Жариков под территориальным зонированием понимает градостроительное зонирование в терминологии Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).
Схожей позиции придерживаются также О.И. Крассов4, О.М. Козырь5. Некоторые иностранные ученые также отождествляют зонирование территорий и градостроительное зонирование. Например, один из первых видных специалистов по зонированию в штате Массачусетс, Филип Николс (The Massachusetts Law of Zoning and Planning, 1943) предложил следующее описание основных принципов современного зонирования: зонирование представляет собой разделение города на районы, проводимое имеющим полномочия органом; в каждом таком районе имеется запрет на использование земли для некоторых целей, которые, хотя сами по себе и безопасны, наносят вред общественному благополучию за счет создания помехи для использования земли для тех целей, для которых она наилучшим образом приспособлена6. Вместе с тем в научной литературе выражается также другая позиция.
Например, по мнению Н.В. Кичигина, в общем виде зонирование заключается в разделении определенной территории в соответствии с установленными критериями на несколько зон, и в определении для каждой из зон особого режима (экологических ограничений хозяйственной и иной деятельности, дифференцированных размеров арендной платы и т.д.)7. В данном определении выражается более широкий подход к зонированию территорий, при котором зонирование территорий не сводится исключительно к градостроительному зонированию, а представляет собой определение зон и особого режима таких зон. Как отмечают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников, в настоящий момент под зонированием обычно понимается градостроительное зонирование, хотя последнее - не более чем частный случай общей процедуры зонирования как такового8. Э.К. Трутнев рассматривает зонирование в качестве общего термина, включающего различные виды. К видам зонирования Э.К. Трутнев относит градостроительное зонирование, зонирование в документах территориального планирования, зонирование земельных участков, а также установление зон с особыми условиями использования территорий9. Такой подход к зонированию является достаточно широким. Однако Э.К. Трутнев не включает в определение указанного понятия зонирование особо охраняемых природных территорий (например, зонирование Байкальской природной территории, зонирование особо охраняемых природных территорий).
Некоторые ученые определяют территориальное зонирование через свойства и качества земли в границах определяемых зон. Например, по мнению В.Э. Чуркина, территориальное зонирование - это установление границ территорий (зон), в пределах которых земли обладают свойствами и качествами, необходимыми и достаточными для определенной хозяйственной деятельности
В научной литературе зонирование также рассматривается в качестве процесса деления территории на зоны. Как отмечает О.А. Золотова, анализ законодательства, упоминающего о зонировании, позволяет сделать вывод, что зонирование представляет собой процесс деления территории на части -зоны, с целью установления единообразного режима использования территории в границах этой зоны. Зонирование территории позволяет уточнить или детализировать правовой режим использования этой территории. Зонирование может распространяться на группу земельных участков или на часть земельного участка, что расширяет возможности законодателя по ограничению хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц на определенных территориях
Особенности зонирования территорий в Великобритании, Германии и США
Как отмечает Ю.А. Тихомиров, территория – это основа жизнедеятельности всех людей, государств и мирового сообщества. Но в юридическом смысле существуют разные режимы территории. В теории государства оперируют данным понятием как одним из признаков государства, а именно, имеется в виду строго определенная государственная территория с фиксированными границами и обеспечиваемая суверенным потенциалом государства.
В конституционном праве понятие территории может иметь федеративный, административно-территориальный и муниципальный «разрезы». В административном праве данное понятие используется для установления территориальных пределов компетенции исполнительных органов власти и характеристики специальных «управленческих» округов. И в других отраслях права понятие территории приобретает важный правообразующий и правоприменительный смысл, причем для юрисдикции судов – особое значение.
В международном праве понятие территории также имеет важное значение, поскольку призвано обеспечить суверенитет в пределах территории государств и одновременно гарантировать международные режимы территориям особых режимов (например, Антарктика), международным институтам в рамках их уставных документов (правил). Бурное развитие новых средств транспорта и привело к концентрированному регулированию соответствующих «надтерриториальных» вопросов в международном морском, воздушном и космическом праве
Вместе с тем определение содержания правовой категории «территория» в качестве объекта правового регулирования имеет важное значение для экологического права. В настоящее время действуют федеральные законы, являющиеся источниками экологического права, объектом правового . регулирования которых выступает территория38. Понятие «территория» достаточно часто используется в ЗК РФ39 и ГрК РФ40.
При этом, как отмечает Е.А. Галиновская, отдельную правовую проблему составляет отсутствие однозначного юридического понятия территории41. Для достижения цели настоящего исследования проблема отсутствия однозначного юридического понятия территории представляется особенно актуальной, поскольку именно территория является объектом рассматриваемых в настоящей диссертации видов зонирования42. Таким образом, важно определить содержание понятия «территория».
Как отмечает А.Н. Чертков, в современном праве под территорией в широком смысле этого слова понимают различные пространства земного шара с его сухопутной и водной поверхностью, недрами и воздушным пространством, а также космическое пространство и находящиеся в нем небесные тела43. В состав территории государства входят такие природные
Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 20.
Ст. 1972 (далее - Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»).
Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М., 2009. С. 41. компоненты как суша, воды, недра, воздушное пространство44. Таким образом, территория рассматривается в качестве комплексного объекта правового регулирования, состоящего из множества компонентов. Данная позиция представляется обоснованной и находит свое подтверждение, в том числе в Конституции Российской Федерации45.
По мнению С.В. Нарутто, территория государства как географическое пространство представляет собой часть земного шара, принадлежащую какому-либо государству. Помимо сухопутной в территорию государства включаются водная и воздушная части46.
В целях Конвенции о международной гражданской авиации под территорией государства понимаются сухопутные территории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся под суверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства47. «Территория» в отношении государства - земные поверхности, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними, находящиеся под суверенитетом этого государства48.
По мнению В.Г. Вишнякова, понятие «территория» имеет различный смысл: 1) территория государства, сфера государственного суверенитета, внешние пределы и границы его осуществления; 2) географическое пространство, природная среда, земная поверхность; 3) объект хозяйствования, базис и условие хозяйственной деятельности49.
Как следует из ГрК РФ, градостроительный регламент устанавливается в отношении территориальной зоны и при этом не ограничивается поверхностью земельных участков, а распространяется также на все, что находится над и под их поверхностью50. При этом Н.В. Кичигин отмечает, что понятие градостроительного регламента не нужно понимать слишком широко. Так, градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ «О недрах»51.
Следует также отметить, что в законодательстве обособленно выделяется природная территория в качестве объекта зонирования52. Правовой режим особо охраняемых природных территорий нередко составляет предмет научных исследований53.
Как отмечает Е.А. Галиновская, в основе охранной деятельности оказывается особый объект – новое качественное образование, состоящее не из отдельно взятых природных объектов, а из уникального их сочетания, расположенного в конкретных географических координатах
Градостроительное зонирование
Как отмечает С.А. Боголюбов, необходимость активизации усилий по охране окружающей среды, вхождение нашей страны в европейский, общечеловеческий дом предполагают: учет, анализ и использование узловых правовых достижений, наработанных мировой цивилизацией; непредвзятое сопоставление их с оправдавшими себя в нашей стране традиционными формами природопользования; поиск и разработку путей преодоления трудностей, связанных с психологическим, политическим, экономическим, культурным состоянием и уровнем населения, с отсутствием готового аппарата и механизма исполнения85. Таким образом, представляется обоснованным рассмотреть особенности правового регулирования зонировании территорий в зарубежных странах.
В литературе отмечается, что гипотетически существуют две технологии регулирования - одностадийная технология и двустадийная технология. Одностадийная технология - это когда в генеральном плане содержится «все» - и функциональное зонирование с функциональными зонами, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двустадийная технология - это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт - правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами86. Для целей анализа были выбраны страны, в которых также как и в России применяется двустадийная технология.
Вопросам совершенствования местной демократии уделяется значительное внимание британского правительства. В русле общей тенденции к децентрализации государственной власти с одновременным сохранением сильной роли центра приобретают особое значение меры по развитию местного самоуправления87.
Территориальное устройство метрополий в Англии предусматривает 33 муниципальных районных совета в Лондоне и 36 муниципальных районных советов в 6 других метрополиях. Кроме этого существует 39 графств, не имеющих статуса города, в каждом из которых есть совет графства. На территории этих 39 графств имеется 296 районных советов88.
В Великобритании основными законодательными актами по вопросам территориального планирования являются: Закон городского и сельского планирования 1990 года; Закон планирования в отношении памятников и заповедников 1990 года; Закон планирования в отношении опасных веществ 1990 года; Закон планирования и возмещения убытков 1991 года89.
Как отмечает Стивен Батлер, в Англии вопросы городского развития находятся в ведении Департамента окружающей среды при Министерстве окружающей среды. На местном уровне в Англии используется система планов городского развития, состоящих из двух частей. Первая часть – это «структурный план», который разрабатывается как обязательный документ для каждого графства. Вторая часть – это «местный план», который с недавних пор должен обязательно разрабатываться для всех территорий Англии.
Кэмерон Блэкхолл указывает на то, что власти графства несут ответственность за подготовку структурного плана, а также плана полезных ископаемых и плана размещения отходов на территорию всего графства. Местные планы должны быть подготовлены каждым из районов и представляют собой конкретизацию структурных планов. Структурный план принимается советом графства, местный план принимается советом района90.
Структурный план представляет собой не план землепользования, а стратегический план, в котором излагается стратегия развития с отдельными картографическими материалами или без них. Местный план также содержит подробное изложение стратегии развития и обычно сопровождается картой («картой предложений»). Ни в каком из планов нет функционального зонирования91. Следует отметить, что в России документы территориального планирования органов местного самоуправления содержат карты функциональных зон.
Также важно отметить, что ни один из планов не дает права на застройку. В планах содержатся разъяснения по процедурным вопросам, но для принятия решения по выдаче планировочных согласований также используются другие правовые документы, например, государственные циркуляры. Такая система предоставляет заявителям значительную свободу, но не гарантирует определенности. Как следствие этого, большое количество решений, принятых на местном уровне, приводит к обжалованию их у государственного секретаря штата.
Приведенное положение является принципиально важным, поскольку в России при соответствии проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (который, по сути, представляет собой консолидированную выписку из нескольких источников открытой информации, в том числе из правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) в части видов разрешенного использования, предельных параметров использования объектов недвижимости и т.п.) или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов), заявителю выдается разрешение на строительство (часть 1 статьи 51 ГрК РФ).
Соотношение зонирования территорий и деления земель по целевому назначению
В мотивировочной части постановления ФАС Уральского округа отмечается, что согласно Генеральному плану города П., территория спорного земельного участка отнесена к зоне среднеэтажных многоквартирных жилых домов, суд пришел к правомерному выводу о том, что изменения, внесенные в Правила землепользования и застройки территории городского округа П. оспариваемым решением думы, не соответствуют Генеральному плану города П., что, в свою очередь, не соответствует положениям статей 24, 31, 33 ГрК РФ243.
По мнению Н.А. Андрианова, генеральный план города, являясь документом территориального планирования, должен составить основу для разработки правил землепользования и застройки, которые представляют собой документы градостроительного зонирования территорий. В совокупности генеральный план города и правила землепользования и застройки создают условия для реализации закрепленного в ГрК РФ принципа устойчивого развития городской территории. В основу территориального планирования положен принцип деления городской территории на функциональные зоны, с учетом которых формируются территориальные зоны, отображаемые в правилах землепользования и застройки. Во избежание возникновения противоречий между документами территориального планирования и предусмотренной законодательством классификацией и составом территориальных зон необходимо на нормативном уровне закрепить виды и состав функциональных зон, отображаемых в генеральных планах
Важно отметить, что документы территориального планирования являются обязательными документами, в соответствии с которыми осуществляется подготовка проекта правил землепользования и застройки (документа градостроительного зонирования, определяющего правовой режим земель)245. При этом утверждение в документах территориального планирования функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).
По мнению Н.В. Кичигина, сами функциональные зоны не устанавливают правовой режим земельных участков, однако функциональные зоны косвенно определяют правовой режим земель и земельных участков посредством детализации в территориальных зонах, устанавливаемых в ПЗЗ. Полагаем, что территориальные зоны ПЗЗ должны соответствовать функциональным зонам генеральных планов. Таким образом, выстраиваются соотношение и взаимосвязь между генеральным планом и ПЗЗ, а также преемственность указанных документов градостроительного регулирования246.
Приведенная позиция представляется обоснованной в силу того, что при осуществлении территориального планирования применительно к каждой функциональной зоне определяется функциональное назначение (жилое, общественно-деловое, производственное, рекреационное и иное). При этом в правилах землепользования и застройки может уточняться функциональное назначение функциональных зон, посредством деления функциональных зон на территориальные зоны. Например, в границах жилой функциональной зоны могут определяться жилые территориальные зоны малоэтажной и среднеэтажной застройки. Данный вывод находит подтверждение в судебной практике. В Определении Верховного Суда РФ от 23.10.2013 № 78-АПГ13-17247 отмечается, что в границах одной функциональной зоны могут быть несколько территориальных зон и подзон.
Таким образом, градостроительное зонирование базируется на установленном функциональном назначении зон, определенном посредством утверждения документов территориального планирования, прежде всего генерального плана муниципального образования.
С учетом проведенного анализа законодательства, судебной практики и научной литературе полагаем, что функциональное зонирование непосредственно не определяет, но опосредованно воздействует на определение правового режима земель через правила землепользования и застройки. Градостроительное зонирование определяет правовой режим зон, а функциональное зонирование воздействует на правовой режим зон преимущественно в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем достижения баланса застроенных, подлежащих застройке и рекреационных территорий, сохранения территорий общего пользования. Тогда как экологическое зонирование осуществляется с целью обеспечения сохранения природных территорий, в границах которых законодательством запрещаются или ограничиваются определенные виды хозяйственной деятельности.
Определенной спецификой обладает зонирование особо охраняемых природных территорий, созданных в границах категории земель населенных пунктов. В отношении земель населенных пунктов устанавливается градостроительный регламент и, соответственно, осуществляется градостроительное зонирование (часть 6 статьи 36 ГрК РФ). При этом согласно указанной статье, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов). По нашему мнению, в указанной статье ГрК РФ под землями особо охраняемых природных территорий понимается соответствующая категория земель (глава XVII ЗК РФ) для которой не устанавливается градостроительный регламент. Тогда как в отношении особо охраняемых природных территорий, создаваемых на землях иных категорий указанное положение части 6 статьи 36 ГрК РФ не распространяется.
Как отмечает Е.А. Галиновская, несмотря на то, что ООПТ нередко образуются в виде одного или нескольких земельных участков, для ООПТ в большей степени подходят такие категории, как «территория с особым режимом использования» или «зона»248. Данная позиция представляется обоснованной, поскольку в состав особо охраняемых природных территорий входят не только участки земли, но также участки водной поверхности и воздушного пространства над ними249.
