Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и виды застройки на землях поселений 12
1. Понятие застройки на землях поселений 12
2. Территориальное планирование использования земель поселений и виды застройки на землях поселений 46
Глава II. Использование для застройки земель поселений, подлежащих градостроительному зонированию 99
1. Установление территориальных зон в ходе градостроительного зонирования земель поселений 99
2. Планировка территории на землях поселений 121
3. Предоставление земель поселений для застройки 135
Глава III. Использование для застройки земель поселений, не подлежащих градостроительному зонированию 160
1. Особенности застройки земель лесного фонда 160
2. Особенности застройки земель водного фонда, покрытых поверхностными водами 175
3. Особенности застройки земель особо охраняемых природных территорий, за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов 191
4. Особенности застройки иных земель поселений, не подлежащих градостроительному зонированию 207
Заключение 220
Библиография 228
Нормативные правовые акты и иные документы 243
- Понятие застройки на землях поселений
- Территориальное планирование использования земель поселений и виды застройки на землях поселений
- Установление территориальных зон в ходе градостроительного зонирования земель поселений
- Особенности застройки земель лесного фонда
Введение к работе
1. Актуальность исследования.
В современных условиях роста численности населения, проживающего в городах, и увеличения антропогенной нагрузки на окружающую среду большое значение приобретают особо охраняемые природные территории, обеспечивающие консервативную охрану окружающей среды, сохранение и развитие озелененных территорий и природных ландшафтов с учетом их многоцелевого предназначения. Особо охраняемые природные территории, с одной стороны, обеспечивают устойчивое функционирование естественных экологических систем, выполняют средоформирующие и средозащитные функции, с другой – создают условия для нормальной жизнедеятельности человека, обеспечивают комфортную среду обитания и отдых в природном окружении.
Система особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах Москвы, включает: национальный парк «Лосиный остров»; десять природно-исторических парков, четыре природных заказника, один природный парк и 67 памятников природы. Общая площадь этих территорий в границах города составляет 16,8 тыс. га (свыше 15% от общей площади города).
В настоящее время в городских поселениях проживает свыше 100 млн. человек или около 70% всего населения нашей страны. Ведущая роль в урбанизационных процессах принадлежит большим и крупным городам с населением свыше 100 тыс. человек, в которых концентрируется более 45% населения России. При этом уровень урбанизации постоянно возрастает. По данным Всемирной Организации Здравоохранения к 2010 году в городах будет проживать свыше 90% населения земного шара. Урбанистические процессы практически всегда приводят к ухудшению качества окружающей среды, в том числе в границах особо охраняемых природных территорий, сокращению площадей таких территорий, и как следствие к ухудшению здоровья населения.
В связи с этим приобретает важнейшее значение правовое регулирование деятельности, направленной на сохранение природных объектов, имеющих особое природоохранное, рекреационное, оздоровительное, культурное значение – городских особо охраняемых природных территорий.
Анализ правового регулирования деятельности по организации функционирования федеральных и региональных особо охраняемых природных территорий и практики его применения выявил несовершенство законодательства и недостатки в государственном управлении в данной сфере общественных отношений.
Актуальность теоретического исследования по обозначенной теме обусловлена необходимостью совершенствования законодательства в целях сохранения и развития особо охраняемых природных территорий, играющих критическую роль для сохранения и поддержания биологического разнообразия, природных и культурных ресурсов.
2. Степень научной разработанности темы
Тема правового регулирования деятельности по организации особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах крупных городов, до настоящего времени комплексно не рассматривалась.
Наиболее заметные научные исследования по проблемам функционирования особо охраняемых природных территорий, отражены в трудах ведущих специалистов в области экологического права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, В.В. Петрова и др.
Специальные исследования были посвящены отдельным правовым проблемам особо охраняемых природных территорий федерального значения, в частности, проблемам образования этих территорий исследования Л.П. Дехтерева, их правовому режиму А.Н. Кротика, А.А. Транина, С.С. Чернушенко и др.
Отдельные вопросы регулирования правоотношений в сфере особо охраняемых и природных территорий Москвы рассмотрены в работах Л.В. Акопова, И.Н. Ильиной, Т.М. Колесниковой, А.С. Курбатовой, А.В. Мазаева, В.И.Соколовского, Ю.И. Шуплецовой и др.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией особо охраняемых природных территорий, в том числе с приданием им правового статуса и установлением особого правового режима консервативной охраны окружающей среды.
Предмет исследования составляет система правовых и организационных мер, направленных на создание особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. Специфика правового регулирования деятельности по организации охраняемых природных территорий регионального значения рассмотрена на примере города Москвы.
3. Цель и задачи исследования
Цель исследования сформулировать, на основе комплексного изучения правового регулирования организации особо охраняемых природных территорий, а также правоприменительной практики Москвы, предложения по совершенствованию действующего законодательства и механизма государственного управления в данной сфере общественных отношений.
В соответствии с указанной целью автор ставил перед собой следующие задачи:
1) исследование понятий в сфере правового регулирования особо охраняемых природных территорий и озелененных территорий городов;
2) изучение федерального законодательства, регулирующего отношения в сфере учреждения особо охраняемых природных территорий, определяющего правовой режим и особенности природопользования таких территорий;
3) выявление специфики правового регулирования деятельности по организации особо охраняемых природных территорий регионального значения в Москве;
4) изучение зарубежного опыта правового регулирования деятельности в области организации природных территорий в городах;
5) исследование организационного механизма создания и организации функционирования особо охраняемых природных территорий в Москве;
6) определение основных направлений совершенствования законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.
4. Методологическая база исследования
Диссертационная работа осуществлена на базе современных научных методов познания, методологии социальных исследований с применением методов системно-структурного анализа и функциональных связей. При выполнении работы использовались методы научного анализа: исторический, социологический, логико-юридический, системный, а также специально юридические методы – сравнительно-правовой, формально-юридический. Для уяснения современных подходов к исследованию обозначенных вопросов проведен исторический анализ, анализ и сопоставление различных методов правового регулирования и управления. Общетеоретические положения различных отраслей права экстраполированы на конкретные отношения в исследуемой области.
Работа выполнена на стыке наук: общей теории права, гражданского права, аграрного права, административного права с использованием соответствующих теоретических источников.
Эмпирической основой исследования послужили, зафиксированные в официальной статистической отчетности данные о работе специально уполномоченных органов исполнительной власти, материалы практики, данные государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, государственные доклады о состоянии окружающей среды в Российской Федерации и в городе Москве, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности органов государственной власти города Москвы.
Теоретической основой диссертации явились труды ученых в области теории государства и права, теории управления, административного и конституционного права: С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, В.П. Божьева, А.Б. Венгерова, Л.А. Калининой, А.Е. Козлова, Ю.М. Козлова, О.И. Крассова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В качестве основы для формулирования исходных положений и разработки методики исследования, в работе использованы научные труды биологов, экономистов, специалистов в области управления и других областей знаний.
В ходе исследования изучены работы ведущих российских специалистов в области особо охраняемых природных территорий, оказавших заметное влияние на развитие законодательства в исследуемой сфере, в частности труды М.Л. Крейндлина, В.Б. Степаницкого, Н.И. Троицкой, А.С. Шестакова и др.
В работе исследованы положения, сформулированные в работах ученых – специалистов в области права: С.А. Боголюбова, З.С. Беляевой, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, И.А. Иконицкой, А.И. Казанника, М.И. Козыря, Б.Д. Клюкина, О.С. Колбасова, И.О. Красновой. О.И. Крассова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.В. Чубукова, А.С. Шестерюка, Ю.С. Шемшученко и др.
Нормативную основу исследования составляют:
- Конституция РФ;
- нормативные правовые акты Российской Федерации;
- нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в частности Москвы;
- материалы международных соглашений о сотрудничестве в области развития городских озелененных территорий;
- проекты законодательных нормативных правовых актов.
5. Научная новизна исследования
Работа представляет собой первое комплексное исследование организационно-правовых проблем создания, обеспечения функционирования и управления особо охраняемыми природными территориями города Москвы. В работе на основе системного анализа проблем организации и сохранения особо охраняемых природных территорий Москвы разработаны теоретические, организационные и нормативные правовые основы повышения эффективности функционирования особо охраняемых природных территорий.
На защиту выносятся следующие основные положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
-
Определение особо охраняемых территорий, как территорий, на которых расположены природно-антропогенные и антропогенные объекты, имеющие природоохранное, научное, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, в границах которых устанавливается особый правовой режим, направленный на сохранение и восстановление объектов особой охраны. В федеральном законодательстве, регулирующем различные аспекты консервативной охраны окружающей среды дано понятие «особо охраняемые природные территории». Однако в нормативных актах земельного и градостроительного законодательства, законодательства об охране окружающей среды отсутствует определение понятий «особо охраняемые территории» и «охраняемые природные территории», что приводит к проблемам трактовки законодательства и порождает сложности в его правоприменении.
Диссертант определяет охраняемые природные территории, как территории природоохранного назначения (выполняющие средозащитные, средоформирующие и ландшафтообразующие функции), рекреационного назначения (используемые для организации туризма, отдыха, физкультурно-оздоровительной деятельности) и историко-культурного назначения.
-
Принцип сохранения статуса и «неприкосновенности» земель особо охраняемых территорий, закрепленный в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды» (с изменениями и дополнениями), по которому они не подлежали изъятию, а особо охраняемые природные территории также и ликвидации, необходимо закрепить в действующем законодательстве об особо охраняемых природных территориях.
-
Анализ законодательства города Москвы показал, что проблемы особо охраняемых природных территорий в большей степени регулируются градостроительным законодательством, а не экологическим. Это приводит к недоучету экологического фактора при принятии решений о размещении, строительстве, нормировании. Зонирование и планирование развития системы озелененных территорий, видовой состав, назначение, корректировка границ природного комплекса в целях градостроительного освоения территорий зачастую приносятся в ущерб их природоохранной значимости. В законодательстве города Москвы, касающемся особо охраняемых природных территорий, предлагается закрепить принцип целостности земель в границах особо охраняемых природных территорий и недопустимости предоставления их в пользование.
-
Используемое в городском законодательстве понятие «природный комплекс», включающее в себя природные, природно-антропогенные и антропогенные объекты, противоречит одноименному термину, закрепленному в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и включающему в себя только природные объекты. Предлагается исключить из состава объектов природного комплекса города Москвы природно-антропогенные и антропогенные объекты.
-
В настоящее время в законодательстве города Москвы отсутствует определение понятия «особо охраняемые природные территории». Особо охраняемые природные территории предлагается определить как участки города Москвы, в границах которых располагаются природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение и изъятые по решениям органов государственной власти из хозяйственного использования.
-
Принципиальной проблемой повышения эффективности и совершенствования системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, является отсутствие долгосрочного планирования сроком до 10-15 лет. Обосновывается необходимость разработки Схемы особо охраняемых природных территорий федерального значения, включающей в себя: анализ существующей системы и необходимость учреждения новых особо охраняемых природных территорий; установление фиксированных целей развития системы особо охраняемых природных территорий; определение объема и источников финансирования, необходимых для достижения установленных целей; определение критериев оценки эффективности деятельности системы особо охраняемых природных территорий, перечень земельных участков, водных и других угодий, зарезервированных для образования новых особо охраняемых природных территорий.
-
Существенным недостатком планирования развития системы особо охраняемых природных территорий в Москве является отсутствие сбалансированной системы материально-технических и финансовых ресурсов, предусмотренных на долгосрочную перспективу образования и развития особо охраняемых природных территорий. Предлагается разработать и принять целевую комплексную программу «Особо охраняемые природные территории города Москвы», включающую приоритетность и комплексность мероприятий, направленных на создание новых, развитие и обустройство существующих природных территорий, а также соответствующие меры финансового и материально-технического обеспечения Программы.
-
Для реализации различных функций территорий, с учетом
сохранения естественных экологических систем и
одновременного размещения объектов, создающих условия для комфортного
отдыха и оздоровительной деятельности, предлагается разработать
Концепцию развития природных и озелененных территорий города Москвы. В Концепции необходимо закрепить цели и задачи, перспективы охраны и использования всей совокупности особо охраняемых и озелененных территорий города. -
Современная административная реформа органов исполнительной власти Российской Федерации привела к системному кризису в области управления особо охраняемыми природными территориями. В настоящее время нет единого управляющего органа, способного определять и проводить на практике единую политику по развитию особо охраняемых природных территорий всех категорий, координировать деятельность по охране, управлению и контролю за состоянием территорий различных видов. Предлагается создание самостоятельного специально уполномоченного Государственного органа исполнительной власти федерального уровня, осуществляющего деятельность по выработке единой государственной политики и комплексное управление в сфере особо охраняемых природных территорий всех категорий.
-
В целях совершенствования управления системой особо охраняемых природных территорий в городе Москве и Московской области, комплексного подхода к ее развитию необходимо:
- выделить в составе Правительства Москвы отдельный комплекс городского управления природоохранными и озелененными территориями города, включающий Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, а также Комитет города Москвы по управлению озелененными и особо охраняемыми природными территориями;
- создать единый орган управления - единую Комиссию Москвы и Московской области по рассмотрению перспектив развития озелененных и особо охраняемых природных территорий города Московского мегаполиса.
6. Теоретическая и практическая значимость исследования
Результаты исследования, теоретические выводы, предложения, а также научно-практические рекомендации могут быть учтены:
- в процессе текущего нормотворчества, в частности при совершенствовании законодательного регулирования правоотношений в сфере особо охраняемых природных территорий города Москвы;
- в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства и в правоприменительной практике;
- приняты во внимание при разработке подзаконных актов органами исполнительной власти;
- реализованы в учебном процессе, а также использованы в научных целях.
7. Апробация результатов исследования
Содержащиеся в диссертации теоретические положения выводы и научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование действующего законодательства в области организации и обеспечения функционирования особо охраняемых природных территорий в городе Москве, нашли отражение более чем в 20 постановлениях Правительства Москвы.
Сформированные автором диссертации основные предложения по развитию системы особо охраняемых природных территорий города Москвы докладывались на городских и федеральных совещаниях и конференциях, посвященных проблемам особо охраняемых природных территорий, а также отражены в публикациях.
8. Структура исследования
Структура исследования определяется его предметом и включает введение, три главы, заключение и библиографию, что позволяет детально рассмотреть теоретические и практические проблемы избранной темы.
Понятие застройки на землях поселений
Рассмотрение правового регулирования использования земель поселений для застройки невозможно без предварительного анализа значения основных для данной работы терминов «застройка» и «земли поселений». Вначале остановимся на современном определении термина-«застройка». По смыслу ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации1 (далее - ПС РФ), а также пп. 5 п. 1 ст. 24, п. 3 ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации2 (далее - ЗК РФ) под застройкой земельного участка следует понимать возведение (создание) на нем зданий, сооружений и иного недвижимого имущества. Другими словами, застройка земельного участка - это создание на нем недвижимого имущества. Однако недвижимое имущество в законодательстве понимается шире, чем объекты, создаваемые в результате строительства. В соответствии со ст. 130 ПС РФ недвижимое имущество делится на два вида: 1) земельные участки, участки недр и объекты, прочно связанные с землей, т.е. такие объекты, перемещение которых без соразмерного ущерба их назначению невозможно (в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства); 3) иное имущество, отнесенное к категории недвижимого законом (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты).
Содержание понятия «недвижимое имущество» объясняется историей его формирования. Изначально под «недвижимостью» понимались только земельные участки и строения как имущество, недвижимое «по своей природе». Постепенно «ввиду большей важности недвижимости для общества»4, сущности недвижимости как «не только частного, но и национального достояния»5, появилась потребность в обеспечении публичности и достоверности прав на недвижимое имущество, в предоставлении участникам гражданского оборота гарантий его прочности и безопасности. Для удовлетворения этой потребности была введена система фиксирования государством прав и сделок с недвижимым имуществом в специальных книгах (ипотечных, поземельных книгах), а впоследствии и в специальных реестрах. Фиксирование государством (впоследствии - регистрация) прав на недвижимое имущество стала признаваться моментом придания таким правам юридической силы7.
Система фиксации государством (регистрации) прав на недвижимое имущество постепенно совершенствовалась и стала действенным инструментом, правовым механизмом обеспечения стабильности оборота земельных участков8 и строений. Со временем государство стало использовать этот правовой механизм для регулирования оборота иных, помимо недвижимого, видов имущества, также имеющих большое значение для общества в целом. С этой целью к имуществу, недвижимому по своей природе, стало причисляться также имущество, назначение которого связано с перемещением его в пространстве (воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты).
Таким образом, в соответствии с российским законодательством общим юридическим признаком «недвижимого имущества» является обязательность государственной регистрации прав на него9. Однако различные объекты недвижимости (их группы), несмотря на общее требование о государственной регистрации прав на них, имеют свои особенные сущностные признаки и различный правовой режим.
Присущие только им признаки и особый правовой режим имеют объекты недвижимости, искусственно возводимые на земельных участках и прочно связанные с землей. К таким объектам недвижимости относятся здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства, в законодательстве именуемые общим термином «объекты капитального строительства» (ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации ). При этом термины «здание», «строение» и «сооружение», синонимичные в обыденной речи, не имеют четких правовых определений и в нормативных правовых актах употребляются в различных значениях.
Так, например, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»11 термины «здание» и «строение» употребляются как синонимы, в то время как в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и ЗК РФ эти термины употребляются через запятую как понятия одного порядка, синонимами не являющиеся. Законодательством также не установлены различия правового регулирования использования земель поселений для строительства зданий, с одной стороны, строений, с другой стороны, и сооружений - с третьей стороны. Учитывая отсутствие указанных правовых отличий12, технические характеристики и признаки зданий, строений и сооружений13 в данной работе не рассматриваются.
Є учетом приведенного выше содержания понятия «недвижимое имущество»,, можно уточнить, что застройка земельного участка — это возведение (создание) на нем объектов недвижимости, являющихся объектами капитального строительства. В связи с этим застройка именуется также «капитальным строительством»14.
Однако на практике кроме недвижимого имущества, именуемого в законодательстве объектами капитального строительства, на земельном участке возможно также создание движимого имущества - временных построек (п. 10 ст. 1 ГрК РФ). В то время как правовой режим этих двух видов объектов отличается кардинальным образом, визуально отличить временную постройку от объекта капитального строительства зачастую невозможно.
Основные отличия правового режима временных построек и объектов капитального строительства, т.е. имущества движимого и, имущества недвижимого, следующие: 1) для создания объекта капитального строительства по общему правилу необходимо получение разрешения на строительство, в то время как для создания временной постройки получение разрешения на строительство не требуется15; 2) объекты капитального строительства подлежат государственному техническому учету и технической инвентаризации16, в то время как временные постройки государственному техническому учету не подлежат; 3) права на объекты капитального строительства подлежат государственной регистрации, в то время как государственная регистрации прав на временные постройки не требуется17; 4) наличие права собственности на объект капитального строительства даёт его собственнику преимущественное18 или исключительное19 право приобретения титула на земельный участок, на котором расположено здание, в то время как наличие на земельном участке временной постройки не дает её собственнику преимуществ перед третьими лицами при приобретении прав на земельный участок, на котором расположена такая постройка.
Территориальное планирование использования земель поселений и виды застройки на землях поселений
Застройка земель поселений возможна только в случае, если правовой режим земельного участка позволяет осуществлять на нем строительство объектов капитального строительства определенного назначения. Правовой режим земельных участков устанавливается в несколько этапов, первым из которых является определение назначения земель в ходе территориального планирования (ч. 1 ст. 9 ГрК РФ 2004 г.). Данный параграф посвящен анализу правового регулирования территориального планирования земель поселений, а именно: - краткой характеристике истории становления территориального планирования, сравнению ранее предусматривавшихся систем территориального планирования с системой территориального планирования, существующей в настоящее время; анализу порядка принятия документов территориального планирования; рассмотрению содержания документов территориального планирования; - некоторым организационным мерам по реализации документов территориального планирования.
В данном параграфе предложена также классификация видов застройки на землях поселений, основанная на положениях законодательства об осуществлении и реализации территориального планирования.
Начиная анализ правового регулирования территориального планирования, являющегося одним из оснований права застройки земель поселений, кратко охарактеризуем историю становления территориального планирования и сравним системы территориального планирования, действовавшие в России в разные периоды.
Основные характерные черты территориального планирования в рамках планирования хозяйственной деятельности сформировались в конце 1960-х гг. На федеральном уровне разрабатывались отраслевые планы использования земель (перспективные планы рационального использования земельных ресурсов государства в составе перспективных пятилетних и годовых планов развития народного хозяйства ), а на уровне субъектов Федерации на основе этих отраслевых планов разрабатывались территориальные планы для конкретных административных районов (схемы районной планировки, охватывавшие территорию одного или нескольких административных районов).
Такая система планирования использования земель имела несколько основных недостатков.
Во-первых, тот факт, что отраслевые планы принимались на более высоком уровне, свидетельствует о существовавшем приоритете отраслевого планирования перед планированием территориальным. Это делало систему планирования несовершенной как с экономической точки зрения, так и с точки зрения охраны окружающей среды.
Несовершенство существовавшей системы планирования с экономической точки зрения было связано, как отмечает Д.Г. Лебедев, с тем, что разработка территориальных планов была затруднена необходимостью множества межведомственных согласований, определявших соответствие территориальных планов принятым на более высоком уровне планам отраслевым. В силу этого экономическая действенность территориального планирования была меньшей, чем могла бы быть .
Во-вторых, описанная система планирования имела недостатки с экологической точки зрения. Это было связано с тем, что и утверждение отраслевых планов, и утверждение территориальных планов районов производилось изолированно друг от друга, без учета влияния реализации их в совокупности на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду производилась в ходе проведения государственной экологической экспертизы каждого документа в отдельности различными ведомствами, не учитывавшими совокупное влияние на окружающую среду всех запланированных в масштабах страны мероприятий119.
В 1990-х гг. система территориального планирования, сложившаяся в 1970-е гг., была изменена. Новая система территориального планирования предполагала больший учет интересов охраны окружающей среды. Так, в 1992 г. Закон РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 6) установил, что планирование должно было осуществляться на основе территориального принципа. Предполагалось, что территориальное планирование будет осуществляться на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Градостроительный кодекс РФ 1998 г. остался на той же позиции трехуровневого территориального планирования использования земель в Российской Федерации, что и отмененный им закон «Об основах градостроительства в Российской Федерации».
Система документов о территориальном , . планировании, предусматривавшаяся Законом РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации», и система документов территориального планирования, предусматривавшаяся ГрК РФ 1998 г., были схожими. Предусматривавшиеся сначала Законом «Об основах градостроительства в Российской Федерации», а затем Градостроительным кодексом РФ 1998 г. виды документации и на федеральном уровне, и на уровне субъектов РФ, и на уровне муниципальных образований отличались друг от друга незначительно.
Важно отметить, что, в отличие от системы территориального планирования, действовавшей в 1970-е гг., система планирования, введенная в 1990-е гг., предусматривала принятие единого документа, который должен был содержать план развития всей территории Российской Федерации.
Этот документ так же, как и другие документы территориального планирования, должен был быть основан на градостроительном прогнозе как «результате комплексной оценки экологической и градостроительной ситуации, анализа социальных, экономических, инженерно-технических, строительных, санитарно-гигиенических условий и выявления тенденций развития территории с использованием метода научно обоснованного предвидения» (ст. 1 Закона РФ «Об основах градостроительства в Российской Федерации»).
Принцип использования метода научно обоснованного предвидения был подкреплен нормами принятого в 1995 г. Федерального закона «Об экологической экспертизе», в соответствии со ст. 11 и 12 которого документация о планировании использования земель должна была до ее утверждения пройти экологическую экспертизу. Для утверждения документации о планировании экологическая экспертиза должна была подтвердить допустимость реализации намеченных мероприятий в целях предупреждения их возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий (ст. 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»).
Таким образом, в 1990-е гг. система территориального планирования была, на наш взгляд, усовершенствована: документация составлялась на основе территориального принципа; предусматривалось принятие документа, который должен был содержать план использования территории государства в целом; документация перед её утверждением должна была проходить экологическую экспертизу.
Однако явным недостатком предусматривавшейся в 1990-е гг. системы территориального планирования стала неполнота и, главное, практическая нереализованность нормы о принятии на федеральном уровне единого документа о территориальном планировании всей территории России с учетом экологических последствий реализации планируемых мероприятий в их совокупности.
Неполнота нормы о принятии на федеральном уровне единого документа территориального планирования выразилась в том, что к 2001 г. законодательство предусматривало принятие двух таких документов.
К 2001 г. (в соответствии с ГрК РФ 1998 г., ЗК РФ 2001 г. и Федеральным законом от 18 июня 2001 г. №78-ФЗ «О землеустройстве») документация о планировании использования земель была разделена на землеустроительную и градостроительную. Разграничение сфер действия этих видов документов о планировании определялось следующим образом: при помощи градостроительной документации осуществлялось территориальное планирование земель населенных пунктов, планирование всех остальных земель осуществлялось в землеустроительной документации.
Установление территориальных зон в ходе градостроительного зонирования земель поселений
Как было рассмотрено выше, ограничения предусмотренного титулом на земельный участок права его застройки и одновременно допустимые виды застройки устанавливаются правовым режимом земельного участка. На землях поселений по общему правилу правовой режим земельных участков, установленный в ходе деления земель на категории, уточняется посредством градостроительного зонирования.
Градостроительное зонирование земель поселений осуществляется путем подготовки и утверждения правил землепользования и застройки. В законодательстве достаточно подробно регламентируется процедура утверждения указанных правил, что, как отмечает О.И. Крассов, является одним из отличительных признаков территориального планирования по сравнению с другими способами уточнения правового режима земель, определенного в ходе деления земель на категории176.
Основные положения законодательства о порядке подготовки и утверждения правил землепользования и застройки территорий таковы. Правила землепользования и застройки могут быть подготовлены как по отношению ко всей территории поселения, так и по отношению к какой-либо её части (ч. 1 ст. 31 ГрК РФ). Подготовка правил землепользования и застройки применительно к части поселения может осуществляться при отсутствии утвержденного генерального плана поселения (ч. 4 ст. 31 ЗК РФ), правила землепользования и застройки всей территории поселения утверждаются только при наличии утвержденного документа территориального планирования поселения - его генерального плана.
Для территории поселения подготавливается только один документ с наименованием «правила землепользования и застройки», в который включаются соответствующие правила, регулирующие землепользование и застройку частей поселения, в случае, если такие правила были утверждены ранее.
В соответствии с ч. 3 ст. 31 ГрК РФ подготовка правил землепользования и застройки осуществляется «с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов». Редакция данной нормы требует, чтобы правила землепользования и застройки «учитывали» положения документов территориального планирования и технических регламентов, при этом в норме отсутствует требование соответствия правил землепользования и застройки положениям указанных документов.
Однако упомянутую норму ч. 3 ст. 31 ГрК РФ следует толковать в совокупности с другими правовыми нормами.
Во-первых, необходимо учитывать ч. 9 и 10 ст. 31 ГрК РФ, которые предусматривают, что при несоответствии проекта правил землепользования и застройки документам территориального планирования и техническим регламентам орган местного самоуправления обязан направить проект в комиссию на доработку.
Во-вторых, необходимо принимать во внимание, что частью 3 ст. 9 ГрК РФ установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны при принятии и реализации ими решений соблюдать положения документов территориального планирования.
И, наконец, следует рассматривать также положение ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», определяющей технический регламент как документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования.
С учетом перечисленных норм часть 3 ст. 31 ГрК РФ следует толковать таким образом, что правила землепользования и застройки должны подготавливаться на основе документов территориального планирования и технических регламентов и соответствовать им. В случае, если правила землепользования и застройки не будут соответствовать законодательству Российской Федерации, а также документам территориального планирования, принятым до утверждения правил землепользования и застройки, последние могут быть оспорены в судебном порядке (ч. 5 ст. 32 ГрК РФ).
Несмотря на то что в приведенной норме ч. 5 ст. 32 ГрК РФ речь идет только о возможности оспаривания правил землепользования и застройки органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на основании ч. 1 и 2 Конституции РФ, а также ст. 12 и 13 ПС РФ оспорить правила землепользования и застройки как решение органа местного самоуправления может любое лицо, если докажет, что принятие указанных правил нарушает права данного лица.
Порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки таков: решение о подготовке правил землепользования и застройки принимает глава администрации поселения (ч. 5 ст. 31), проект правил готовит комиссия по подготовке правил землепользования и застройки (ч. 6 ст. 31), утверждение правил осуществляется представительным органом местного самоуправления поселения по представлению главы администрации поселения (ч. 16 ст. 31). Проект правил землепользования и застройки может быть направлен на доработку как главой администрации поселения, так и представительным органом местного самоуправления поселения (ч. 10 ст. 31, ч. 2 ст. 32).
Отметим, что законодательством до настоящего времени не урегулирован вопрос, на основании каких критериев и по какой методике должны устанавливаться те или иные зоны на конкретной территории и на основании чего должен определяться правовой режим таких зон. Как уже упоминалось выше, правила землепользования и застройки, содержащие сведения о границах и правовом режиме территориальных зон, должны соответствовать документам территориального планирования и техническим регламентам. Поскольку в большинстве случаев ни соответствующие документы территориального планирования, ни технические регламенты в настоящее время не утверждены, подготовка правил землепользования и застройки осуществляется уполномоченными органами самостоятельно.
Технические регламенты до их утверждения должны проходить государственную экологическую экспертизу (п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе»). В таких регламентах, вероятно, должны содержаться обязательные требования к видам территориальных зон, к их возможному сочетанию и предельному соотношению, а также виды разрешенного использования, допустимые в каждой территориальной зоне. Виды и содержание территориальных зон должно устанавливаться с учетом особенностей назначения земель различных категорий.
Заслуживает внимания и тот факт, что проверку соответствия правил землепользования и застройки положениям технических регламентов (в том числе экологическим требованиям) осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно. В то же время проверка соответствия техническим регламентам документов территориального планирования (ч. 5 ст. 29 ГрК РФ) и проектной документации (ч. 5 ст. 49 ГрК РФ) осуществляется специализированным государственным органом в рамках особой процедуры — государственной экспертизы. Учитывая важность соблюдения экологических требований при установлении правового режима земель поселений, предлагается установить, что проверку соответствия правил землепользования и застройки экологическим требованиям законодательства должны производить не органы, разрабатывающие правила землепользования и застройки, а специализированные государственные органы, обладающие достаточной компетенцией в данной сфере.
Особенности застройки земель лесного фонда
В соответствии со ст. 101 ЗК РФ основным назначением земель, относящихся к категории «земли лесного фонда», является произрастание лесной растительности и ее восстановление (лесные земли), а также ведение лесного хозяйства (нелесные земли). Однако, как отмечает О.И. Крассов, «разграничение земель по категориям не означает, что все земли соответствующей категории должны использоваться только строго в соответствии с их целевым назначением»216. Это утверждение верно в том числе и для земель, относящихся к категории «земли лесного фонда». Несмотря на то что их основное назначение - произрастание и восстановление лесной растительности, а также ведение лесного хозяйства, допускается использование земель лесного фонда не только для строительства объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.), но также и для строительства объектов, не связанных со строительством лесной инфраструктуры. Указанные объекты, не относящиеся к объектам лесной инфраструктуры, включают: 1) объекты учебно-практической базы, предназначенные для осуществления научно-исследовательской и образовательной деятельности (ч. 3 ст. 40 Лесного кодекса Российской Федерации217 (далее по тексту - ЛК РФ), п. 4 Правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности ), а также объекты религиозного и благотворительного назначения (ч. 2 ст. 47 ЛК РФ); 2) физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения (ч. 2 ст. 41 ЛК РФ); 3) гидротехнические сооружения, специализированные порты, а также объекты, необходимые для их использования (ч. 2 ст. 44, п. 3 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ); 4) объекты, предназначенные для переработки древесины и иных лесных ресурсов (п. 5 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ), объекты, предназначенные для осуществления работ по геологическому изучению недр и разработки полезных ископаемых (п. 1 и 2 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ); 5) линейные объекты недвижимости, в том числе дороги219, а также объекты, необходимые для их использования (ст. 45, п. 4 ч. 1 ст. 21 ЛК РФ). Как видим, на землях лесного фонда допускается размещение не только объектов, соответствующих основному назначению земель данной категории, но и иных объектов. Таким образом, на землях лесного фонда, на которых возможно возведение объектов капитального строительства, не относящихся к объектам лесной инфраструктуры, устанавливается «смешанный правовой режим земель»220.
Правовой режим земельного участка из состава земель лесного фонда (лесного участка) складывается из двух составляющих: основного назначения участка, определенного категорией земель, и конкретного назначения земельного участка - вида его разрешенного использования.
Рассмотрим, каким образом устанавливается вид разрешенного использования лесных участков, на которых возможно осуществление строительства.
«Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка» определяются в ходе утверждения лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков (ч. 4 ст. 69, п. 1 ч. 5 ст. 87 ЛК РФ) и отражаются в проектной документации при проектировании лесных участков в ходе лесоустройства (ч. 4 ст. 69, ч. 1 ст. 68 ЛК РФ).
Лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков, расположенных на землях лесного фонда, утверждаются по общему правилу органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 87 ЛК РФ). Это полномочие органам государственной власти субъектов Федерации делегировано Российской Федерацией (п. 1 ч. 1 ст. 83 ЛК РФ). Средства на осуществление полномочий по разработке и утверждению лесохозяйственных регламентов предоставляются органам власти субъектов Федерации в виде субвенций из федерального бюджета (ч. 3 ст. 83 ЛК РФ). Делегирование полномочий осуществляется с условием сохранения за уполномоченным федеральным органом исполнительной власти следуюпщх контрольных функций: - функции согласования структуры уполномоченных органов субъектов Федерации, осуществляющих подготовку и утверждение лесохозяйственных регламентов; - функции согласования кандидатур руководителей уполномоченных органов субъектов Федерации, осуществляющих подготовку и утверждение лесохозяйственных регламентов; - функции проверки отчетности органов субъектов Федерации об осуществлении делегированных полномочий по подготовке и утверждению лесохозяиственных регламентов; - иных контрольных и надзорных функций, определенных ч. 9 ст. 83 ЛК РФ.
Исключением из правила о делегировании субъектам Федерации полномочий федеральных органов по утверждению лесохозяиственных регламентов составляют лесничества и лесопарки, расположенные в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз и более превышает среднюю плотность населения России (ч. 2 ст. 83 ЛК РФ). Перечень таких лесничеств утвержден Распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2007 г. № 520-р221. В соответствии с указанным распоряжением к лесничествам и лесопаркам, полномочия по утверждению лесохозяиственных регламентов в отношении которых не передаются органам власти субъектов Федерации, относятся все лесничества и лесопарки одного субъекта Федерации - Московской области.
Таким образом, лесохозяйственные регламенты по общему правилу утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, кроме лесохозяиственных регламентов лесничеств и лесопарков, находящихся на территории Московской области, которые утверждаются федеральными органами государственной власти.
Процедура утверждения лесохозяиственных регламентов, в отличие от процедуры утверждения аналогичных документов — градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки222 - не включает рассмотрения проекта регламента на публичных слушаниях. В то время как право населения участвовать в принятии решений по вопросам планирования застройки земель поселений основано на норме ст. 9 Конституции РФ «об использовании земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» .
Кроме того, ЛК РФ не предусматривает обязательного опубликования утвержденных проектов лесохозяиственных регламентов. В то же время лесохозяйственные регламенты содержат не только виды разрешенного использования лесных участков, но также и ограничения использования лесов (ч. 5 ст. 87 ЛК РФ). Ограничиваться может, в том числе использование гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (ч. 2 ст. 33, п. 1 ч. 2 ст. 27, п. 3 ч. 1 ст. 25 ЛК РФ). Таким образом, лесохозяйственные регламенты содержат обязательные для неопределенного круга лиц положения, т.е. представляют собой нормативные правовые актьг . Согласно же ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные, правовые акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
