Содержание к диссертации
Введение
Глава I Обеспечение экологических прав граждан как приоритетное направление деятельности органов местного самоуправления 17
1.1. Экологическая сфера деятельности и устойчивое развитие местного территориального образования 17
1.2.Нормативно-правовая база становления местных территориальных образований г.Москвы 25
1.3. Безопасность местного территориального образования в экологической сфере как гарантия защищенности экологических прав граждан 29
1.4 Обеспечение безопасности в экологической сфере как реализация прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности 37
1.5.Система безопасности в экологической сфере как основа деятельности по обеспечению экологических прав граждан 43
Выводы по главе 1 53
Глава II Компетенция органов местного самоуправления в экологической сфере 57
2.1. Общие функции и полномочия местных органов самоуправления 57
2.2. Правовое регулирование техногенной безопасности окружающей среды и компетенция органов местного самоуправления 60
2.2.1. Источники и оценка техногенной опасности для окружающей среды (на примере района «Лефортово») 60
2.2.2.Правовое регулирование промышленной безопасности опасных производственных объектов и сооружений и компетенция органов местного самоуправления 66
2.2.3. Правовое регулирование обращения производственных и бытовых отходов и- компетенция органов местного самоуправления 73
2.2.4. Правовое регулирование пожарной безопасности и компетенция органов местного самоуправления 76
2.2.5. Правовое регулирование безопасности гидротехнических сооружений и компетенция органов местного самоуправления 80
2.2.6. Правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии и компетенция органов местного самоуправления 84
2.3. Правовое регулирование экологической безопасности населения и территории и компетенция органов местного самоуправления 91
2.3.1.Источники опасности в экологической сфере (на примере района «Лефортово») 91
2.3.2. Правовое регулирование и компетенция органов местного самоуправления 97
2.4. Правовое регулирование защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и гражданской обороны и компетенция органов местного самоуправления 117
Выводы по главе II 120
Глава III Комплекс мер организационно-правового и эколого-экономического характера по обеспечению экологических прав граждан 124
3.1. Основные направления деятельности районной Управы по обеспечению экологических прав граждан 124
3.2. Возможности использования органами МСУ правовых, организационных, экономических и иных механизмов в целях обеспечения экологических прав граждан 131
Выводы по главе 111 140
Заключение 142
Список литературы 146
Принятые сокращения 152
- Экологическая сфера деятельности и устойчивое развитие местного территориального образования
- Источники и оценка техногенной опасности для окружающей среды (на примере района «Лефортово»)
- Правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии и компетенция органов местного самоуправления
- Основные направления деятельности районной Управы по обеспечению экологических прав граждан
Введение к работе
Все усиливающаяся деградация природных экосистем, сокращение биоразнообразия, глобальные изменения окружающей среды, возрастание угрозы здоровью населения и состоянию окружающей среды со стороны не только промышленно-хозяйственных, но и природных объектов (загрязненных в результате длительно осуществляемой промышленно-хозяйственной деятельности, техногенных аварий и катастроф, природных явлений и стихийных бедствий) обострили обеспокоенность общества и государства недостаточным уровнем обеспечения техногенной и экологической безопасности и, как следствие, нарушением экологических прав граждан.
Особую общественно-социальную значимость и проблемный характер приобретает решение этих вопросов в условиях крупных поселений и, прежде всего, города Москвы - крупнейшего мегаполиса, столицы РФ, субъекта Федерации.
В материалах специальных исследований, конференций, симпозиумов, семинаров по экологическим проблемам и безопасности крупных городов [1-6] констатируется, что Москва представляет собой сложную эколого-социальную систему; развивалась как крупнейшая промышленная агломерация; и при этом интенсивно заселяется. Генеральный план развития Москвы, принятый в 1971 году, ограничивал рост населения пятью миллионами жителей, определял неприкосновенность территорий лесопаркового защитного пояса. Но уже к началу 90-х годов в Москве насчитывалось около 9 миллионов жителей, а лесопарковый пояс активно застраивается.
На современном этапе развития г. Москвы необходимо рассматривать город не только как гигантский многонаселенный промышленный центр, но и как устойчиво развивающуюся столицу России, в которой должны быть созданы благоприятные условия жизнедеятельности и установлен баланс между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями.
Однако осуществлению многих видов техногенной деятельности в г.Москве сопутствуют факторы техногенного, эколого-экономического и организационно-правового характера, негативное совместное действие которых может привести к возникновению угроз безопасности не только для окружающей среды и населения, но и для объектов, являющихся «первичными» загрязнителями природной среды.
К числу таких факторов относятся: рост антропогенных нагрузок,
деградация городских природных объектов, высокая вероятность техногенных
I! аварий и катастроф вследствие износа оборудования большинства предприятий,
оттока квалифицированных специалистов из производственно-хозяйственной
сферы, ее недофинансирования и других причин, характерных для глубокого
экономического кризиса в России; недостаточность правовой базы в области
безопасности, охраны окружающей среды; периодическое изменение структуры
, федеральных органов исполнительной власти; незавершенность формирования
органов местного самоуправления (МСУ) [5-7].
Правовое регулирование деятельности органов МСУ по обеспечению
экологических прав граждан (населения Москвы) становится одной из
комплексных правовых и эколого-экономических проблем. В процессе ее
исследования должно быть проанализировано законодательство федеральное и
г. Москвы о МСУ, о техногенной безопасности, охране окружающей среды,
экобезопасности, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера (ЧС), о гражданской обороне с учетом развивающихся
социально-общественных, правовых, эколого-экономических и иных видов
отношений, а также предложены юридические нормы, закрепляющие новые
экономические, организационные и правовые инструменты обеспечения
экологических прав граждан, безопасности и области их применения.
Решение указанной проблемы должно быть предусмотрено государственной экологической политикой Российской Федерации (РФ) и субъекта Федерации - г.Москвы, концептуальными положениями развития Москвы. Деятельность по реализации государственной экологической политики должна основываться на реальной структуре федеральных органов исполнительной власти, органов государственного управления и МСУ в г.Москве, на действующем законодательстве.
Отмеченное выше явилось объективной предпосылкой для проведения научного исследования и представления диссертационной работы.
Актуальность темы исследования подчеркивается необходимостью:
организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан в соответствии с принципами экологически безопасного устойчивого развития России, направлениями государственной политики и стратегии в экологической сфере \ российским законодательством, международными конвенциями, соглашениями, договорами;
учета существующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и органов МСУ, их полномочий и функций при обеспечении экологических прав граждан;
учета реального состояния экологической обстановки на территории районов и округов г.Москвы и тенденций его изменения;
внедрения в практику организационно-правовых, эколого-экономических, инженерно-технических, научно-методологических, воспитательных и иных механизмов, предусмотренных законодательством при осуществлении деятельности в областях: обеспечения безопасности (техногенной и экологической), охраны окружающей среды; защиты населения и территорий от ЧС; гражданской обороны, с целью большей ориентации перечисленных видов деятельности на обеспечение экологических прав граждан;
совершенствования существующих, разработки новых правовых механизмов обеспечения экологических прав граждан и внедрения их в правоприменительную практику;
отработки понятийно-терминологического аппарата, используемого в процессе решения научно-теоретических и практических задач обеспечения экологических прав граждан, с учетом правовых, морально-этических, финансовых, материально-технических, временных и иных ограничений.
Цель исследования: проведение научно обоснованных правовых, эколого-экономических, системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования деятельности МСУ по обеспечению экологических прав граждан, и способствующих решению этой важной общественно и социально значимой прикладной задачи.
Область исследования обусловлена рассмотрением правового регулирования деятельности органов местного (городского и районного) самоуправления г. Москвы (субъекта Федерации РФ) по обеспечению прав граждан
на благоприятные условия жизнедеятельности (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду). Тем не менее, это допущение не снижает, на наш взгляд, определенной теоретической и практической ценности результатов исследования.
Поставленная цель исследования и требуемая научная обоснованность выдвинутых предложений достигается решением следующих задач:
уточнением и комментариями основных положений, понятий и терминов, закрепленных (но не определенных) законодательством о безопасности, охране окружающей среды, защите от ЧС, гражданской обороне и используемых при проведении исследований;
анализом федерального законодательства о МСУ, нормативно-правовой базы становления местных (городских и районных) территориальных образований г.Москвы;
анализом норм специального законодательства о техногенной безопасности, охране окружающей среды, экобезопасности, защите от ЧС, гражданской обороне, закрепляющих компетенцию органов МСУ;
обоснованием выводов о достаточности предоставленных органам МСУ полномочий для осуществления указанной деятельности;
анализом научно-теоретических разработок и практики создания систем экобезопасности и защиты от ЧС, а также опыта деятельности по обеспечению безопасности вэкосфере как реализации экологических прав граждан;
обоснованием: структуры безопасности в экосфере местного муниципального образования как основы деятельности по обеспечению экологических прав граждан; комплекса мер организационно-правового, эколого-экономического и иного характера, осуществляемых органами МСУ в экосфере; предложений по совершенствованию структуры органов районной Управы.
Задачи связаны единством проблемы, замысла ее исследования, предмета, методологии исследования и области практической деятельности органов местного (районного) самоуправления.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся по поводу деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан в процессе осуществления промышленно-хозяйственной и иных видов деятельности на территориях района «Лефортово» и близлежащих районов Юго-Восточного административного округа г.Москвы (ЮВАО), путем обеспечения техногенной безопасности и экобезопасности населения и территории, организации защиты от ЧС, гражданской обороны.
Предметом исследования являются правовые нормы регулирования общественных отношений при осуществлении деятельности в экосфере, направленной на обеспечение экологических прав граждан.
Методология исследования базируется на общих принципах системного анализа и синтеза, позволивших по единому замыслу и в едином комплексе исследований учесть философские, правовые, социологические, эколого-экономические и иные аспекты, связанные с такой сложной социально-общественной, организационно-правовой и научно-технической проблемой как обеспечение экологических прав граждан и безопасности территории муниципального образования.
В процессе исследования применялись системный анализ, методы эколого-экономической оценки, экологического картографирования,
сравнительного анализа правовых норм, использовались результаты мониторинга окружающей среды. Специфика работы потребовала проведения исследования на стыке различных отраслей знаний, входящих в данную проблемную область: права, управления, экономики, прикладной экологии и др.
Теоретической основой исследований явились:
основы социально-правовой концепции безопасности человека, разработанные Тер-Акоповым А.А. [8];
основы методологии исследования правовых проблем
природопользования и охраны окружающей среды на примере отдельных видов деятельности, сформулированные научным коллективом Института государства и права РАН под руководством Кол басова О. С. [9];
основы методологии исследований правового регулирования в области обеспечения безопасности населения и территорий, сформулированные научным коллективом под руководством Бринчука М.М., Голиченкова А.К. [10];
основы методологии исследований и принципы обеспечения экобезопасности граждан (населения) и территории, изложенные в работах Винокурова Ю.В. [11], Жевлакова Э.Н. [12], Злотниковой Т.В. [13], Серова Г.П. [14,15] и др.;
основы защиты экологических прав граждан, разработанные Боголюбовым С.А. [16,17], Васильевой М.И. [18] и др.;
а также работы ученых и специалистов-практиков в области защиты населения от ЧС: Алексеева Б.Н., Аметистова Е.В., Данилова-Данильяна В.И., Зотова В.Б., Ишкова А.Г., Карпачевского Л.А., Лужкова Ю.М., Медведева ВТ., Прохожева А.А, Разуванова Р.Ф., Торгуна И.Н., Харченко С.Г., Щахраманьяна М.А., Шойгу С.К.
Эмпирическую базу исследования составили: действующее законодательство о местном самоуправлении, безопасности, защите от ЧС, охране окружающей среды, гражданской обороне; материалы префектуры ЮВАО по экологическим проблемам; результаты анализа промышленно-хозяйственной
деятельности на территории района «Лефортово» и ЮВАО; результаты анализа
опыта создания федеральных и местных систем экобезопасности и защиты от ЧС,
На защиту выносятся следующие положения.
1. Определения и сущность правовых категорий: «экосфера» как операционное пространство и сфера специфических правовых отношений; «техногенная опасность окружающей среды» - как свойство предприятий, организаций, учреждений, осуществляющих техногенную деятельность, создавать угрозу загрязнения окружающей среды; «экологическая опасность» - как свойство загрязненных природных объектов создавать угрозы населению и территории; «техногенная безопасность окружающей среды», «экобезопасность населения и территории» - как состояние защищенности жизненно-важных интересов объектов безопасности от вышеперечисленных угроз; «безопасность в экосфере» - как состояние защищенности экологических прав граждан на благоприятные условия жизнедеятельности, в частности, на техногенно- безопасную и экологически чистую окружающую среду.
2. Структура безопасности местного (районного) уровня в экосфере как основа организации деятельности по обеспечению экологических прав граждан.
3. Результаты анализа нормативно-правовой базы становления местных территориальных образований г.Москвы и компетенции органов МСУ в области техногенной и экобезопасности, защиты от ЧС и гражданской обороны как правовой основы обеспечения экологических прав граждан.
4. Результаты анализа теоретических разработок и практики создания на местном уровне систем экобезопасности и систем защиты от ЧС и предложения: по программе обеспечения экобезопасности территории района «Лефортово» и по комплексу мероприятий, направленных на повышение промышленной безопасности особо опасных производственных объектов,
расположенных на территории района; по совершенствованию структуры органов районной Управы и правовому закреплению их функций (создание районных комиссий по вопросам защиты от ЧС и по делам гражданской обороны, по вопросам безопасности в экологической сфере); по декларированию безопасности загрязненных природных объектов; по приданию части территории района «Лефортово» статуса высокоэнергетической зоны.
5. Направления реализации выдвинутых по результатам исследований предложений о деятельности органов районной Управы в экосфере и направления дальнейших исследований проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
Научная новизна исследований. Проблеме защиты экологических прав граждан посвящены монографии Боголюбова С.А. [16], Васильевой М.И. [18], материалы школы-семинара под руководством Боголюбова С.А. [17], Руководство для граждан и неправительственных организаций Института эколого-правовых проблем «Экоюрис» [19].
Опубликованы работы Петровой Е.Н. [20], Сидорчука В.Л. [21], Переверзева В.П. [22]. по исследованию возможностей применения отдельных организационно-правовых и экономических механизмов управления природным комплексом города или административной единицы.
В 1999 г. в Санкт-Петербурге проведены две международные конференции, участниками которых в постановочной форме обсуждались вопросы исследования функций органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
В диссертации исследуются возможности обеспечения экологических прав граждан во-первых, разработкой и применением комплекса превентивных мер по обеспечению безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС, гражданской обороны; во-вторых, эта задача анализируется в рамках
компетенции районных органов МСУ. Полное и всестороннее освещение проблемы правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан как сложного социально-общественного явления в увязке с Концепцией перехода России к экологически безопасному устойчивому развитию, Московским проектом устойчивого развития городов, Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, комплексной программой «Безопасность Москвы», Комплексной экологической программой ЮВАО, с работами по созданию систем экобезопасности и систем защиты от ЧС федерального и местного уровня, по реализации мер по гражданской обороне -проведено впервые.
Теоретическая и практическая значимость работы.
В диссертации изложены результаты научно-обоснованных организационно-правовых, эколого-экономических и системных разработок, направленных на совершенствование правового регулирования указанной деятельности органов МСУ и способствующих решению важной прикладной задачи обеспечения экологических прав граждан.
Результаты диссертационных разработок могут быть использованы: при создании системы безопасности в экосфере как подсистемы Московской городской системы предупреждения и ликвидации ЧС (МГСЧС); при разработке предложений по совершенствованию структуры органов местного (районного) самоуправления и организационно-правовых механизмов обеспечения экологических прав граждан; в системе повышения квалификации муниципальных служащих, специалистов по защите от ЧС и гражданской обороне; в учебно-образовательной деятельности; при организации практической деятельности в сферах безопасности, охраны окружающей среды, защиты отЧС и гражданской обороны.
Апробация результатов исследований и внедрение их в практику.
Основные результаты и отдельные положения работы:
докладывались на: Международной конференции «Электромеханика и электротехника» (г.Клязьма, Московской обл. 1998 г.); Международной конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь» (МНЭПУ.1999 г.); конференции аспирантов и студентов (МНЭПУ. 1999 г.); заседании кафедры Экологического и международного права МНЭПУ;
опубликованы: в «Вестнике МЭИ» (1998 г.), в журнале «Экологическое право» (1999 г.);
использованы при подготовке монографии «Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан» (МНЭПУ, 1999 г.); написании курса лекций для студентов по юриспруденции «Правовое обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере» (в соавторстве) (МНЭПУ, 1999);
реализованы: в отчете о научно-исследовательской работе (МНЭПУ. 1999 г.); при подготовке программы по обеспечению экобезопасности населения и территории района «Лефортово» и ЮВАО; при разработке положений о районных комиссиях по обеспечению безопасности в экосфере, по защите от ЧС и гражданской обороне; при подготовке предложений по организации высокоэнергетической зоны на территории района.
Обоснование структуры диссертации. Диссертация состоит из введения и 3 глав объемом 152 л. машинописного текста, (в том числе 2 рисунка, 1 таблица), списка литературы из 68 наименований и отдельной книги приложений.
Во введении обосновываются актуальность, научная новизна и практическая значимость исследования, раскрываются его цели и задачи, методологическая, теоретическая и эмпирическая базы, освещается апробация полученных результатов, излагаются основные положения, выносимые на защиту.
В главе I уточнены, прокомментированы, дополнены основные понятия и термины, используемые при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении видов деятельности, характерных для предприятий, организаций, учреждений, расположенных на территории ЮВАО г.Москвы..
Проанализирована нормативно-правовая база становления местных территориальных образований г. Москвы и обоснована структура их безопасности в экосфере как гарантия защищенности экологических прав граждан.
Деятельность органов МСУ по обеспечению безопасности экологических прав фаждан рассматривается как реализация их прав на благоприятные условия жизнедеятельности (на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду).
Система безопасности местного уровня в экосфере рассматривается как организационно-функциональная основа деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан.
В главе II проанализированы общие функции и полномочия органов МСУ (на основании нормативно-правовых актов Российской Федерации и г. Москвы), выявлены источники техногенной и экологической опасности на территориях районной Управы «Лефортово» и близрасположенных районов ЮВАО.
С учетом выявленных взаимосвязей между техногенной безопасностью окружающей среды и экобезопасностью населения и территории муниципального образования с единых методологических позиций проанализировано состояние правового регулирования деятельности органов МСУ при обеспечении техногенной и экологической безопасности, при осуществлении различных видов техногенной деятельности, а также полномочия органов МСУ в области защиты ЧС и гражданской обороны, вскрыты отдельные пробелы законодательства и конкретизированы задачи дальнейшего исследования.
В главе III представлены результаты заключительного этапа исследования
возможностей применения организационно-правового и экономического
механизмов обеспечения безопасности в экосфере (занимающих «нижний»
уровень системы безопасности). Указанные материалы конкретизируют
результаты теоретических исследований, содержат предложения о внедрении
ряда принципиально новых механизмов обеспечения безопасности в экосфере
(декларирование безопасности природных объектов, отнесение территорий к
группам гражданской обороны с учетом опасности загрязненных природных
объектов) и др., а также дают представление о практической апробации
сформулированных предложений в целях защиты экологических прав граждан .
В заключении подведены итоги выполненного теоретического исследования и намечены направления дальнейших теоретических и практических работ в области правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан на муниципальном уровне.
Список литературы характеризует научно-методологический базис проведенных исследований.
Отдельная книга Приложений к диссертации содержит пакет нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность районной комиссии по ЧС и гражданской обороне, программу экобезопасности района, предложения по созданию «высокоэнергетической зоны» на территории района, проекты положения о районной комиссии по безопасности в экосфере и декларации о безопасности загрязненных природных объектов, материалы о деятельности по обеспечению благоприятной окружающей среды, разработанные при непосредственном участии диссертанта, а также перечень нормативно-правовых актов, использованных при проведении исследований.
Экологическая сфера деятельности и устойчивое развитие местного территориального образования
Существенным для раскрытия сущности сформулированной проблемы, уточнения предмета и границ исследования, компетенции, полномочий и функций органов МСУ является установление однозначно трактуемых понятий «экосфера», «окружающая природная среда», «природная среда», «окружающая среда», «область...», «пространство...», «природный объект», «территория», «экологические права граждан», «опасность и безопасность в экосфере» и т.д.. Сущность этих понятий обсуждается в работах ряда юристов-экологов: Боголюбова С.А. [12], Бринчука М.М. [23], Голиченкова А.К. [24], Горельцева СБ. [25], Ерофеева Б.В. [27], Жевлакова Э.Н., Жарковой Ю.Г., Рубиной Е.А. [26], Петрова В.В.[28], Серова Г.П. [14].
При осуществлении различных видов промышленно-хозяйственной деятельности правоотношения возникают по поводу индивидуализированных, имеющих правовой статус объектов окружающей среды. Природный объект в целом или его часть как предмет экологических правоотношений, должны обладать существенными признаками: объект (его часть) выделен в натуре; с требуемой точностью установлены его границы, площадь (объем), осуществлена его топогеодезическая привязка на местности; выявлены характерные признаки его природного режима (сезонные изменения объема, площади и т.д.); учтены его связи с иными компонентами экосистем процессами обмена вещества и энергии; установлен его юридический статус и проведена его государственная регистрация. Атмосферный воздух, генетический фонд, озоновый слой атмосферы, микроорганизмы, хотя и провозглашены объектами охраны окружающей среды (Закон «Об охране окружающей природной среды» 6 ст.4) - не могут быть «индивидуализированы» и охарактеризованы перечисленными выше признаками. Термин «экосфера» используется Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию и Концепцией национальной безопасности РФ, (утвержденных указами Президента РФ от 01.04.96 34 и от 17.12.97 39 соответственно). В Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»8 говорится о «сфере природопользования и охраны окружающей среды» (ст. 18); в Законе «Об охране окружающей природной среды» - «о сфере взаимодействия общества и природы» (ст.1). Однако дефиниция категории «экосфера» отсутствует. Учитывая мнения по данному вопросу юристов и экологов (например Реймерса Н.Ф. [29,30], Снакина В.В. и.др.) в дальнейшем используем определение, обсуждаемое в работах Серова Г.П. [31] и автора [32,33]: экосфера часть биосферы и часть экосферы Земли, включающих в свой состав землю, растительный и животный мир, воды (поверхностные и подземные), недра, континентальный шельф, внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону РФ, атмосферу (тропосферу, стратосферу, ионосферу, экзосферу), озоновый слой атмосферного воздуха, космическое пространство (в пределах доступных для изучения и практического освоения), т.е. объекты земельных, водных, лесных, горных и иных отношений, в их взаимосвязи и взаимодействии, регулируемых нормами экологического и природоресурсного законодательства, законодательством о техногенной безопасности и о защите населения и территорий от ЧС. Экосфера рассматривается: как «операционное пространство», как «операционный базис»: при реализации мер по охране природных объектов от негативного антропогенного воздействия (исключения изменения их естественного состояния в результате физического, химического, биологического загрязнения); при восстановлении нарушенных свойств природных объектов до уровня стандартов качества окружающей среды; при осуществлении мер по защите населения и территории от негативного воздействия загрязненных природных объектов (как часть мер по защите от ЧС); как правовое пространство (сфера правовых отношений), в котором реализуются права и обязанности участников отношений по поводу природных объектов на основании юридически закрепленных норм с использованием установленных законодательством правовых средств. Следуя утверждению Вринчука М.М. о роли окружающей природной среды как системообразующего фактора при рассмотрении экологических правоотношений [23], заметим, что экосфера также должна рассматриваться как системообразующий фактор при формировании группы специфических общественных отношений при обеспечении безопасности, защиты от ЧС, гражданской обороны, охраны окружающей среды, а также как фактор, способствующий раскрытию предмета и установлению границ исследования проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан. ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»34, экосфера определяется как среда обитания человека - совокупность объектов, явлений, факторов среды обитания: биологических, химических, физических, социальных (питание, водоснабжение, условия быта, труда и иных), определяющих условия жизнедеятельности человека и здоровья будущих поколений. Руководствуясь смыслом указанного федерального закона, полагаем, что под совокупностью объектов понимаются объекты, осуществляющие как техногенную деятельность, так и природные. Права на «благоприятные условия жизнедеятельности» граждан включают их права на техногенно безопасную и экологически чистую окружающую среду, закрепленные Концепцией национальной безопасности РФ. Проблема обеспечения экологических прав граждан исследуется применительно к структуре и деятельности МСУ г.Москвы. Районы, административные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, Законом г.Москвы «Устав города Москвы» 101 определены территориальными единицами г.Москвы (ст. 16). Районы - территориальные единицы г.Москвы, образуемые с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры, возможностей решения местных вопросов в интересах населения района (ст. 17).
Источники и оценка техногенной опасности для окружающей среды (на примере района «Лефортово»)
В соответствии с законодательством в ведении муниципальных образований находятся вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования, обеспечение санитарного благополучия; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло - и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организации муниципальной пожарной службы.
Согласно ст.5 Регламента районной Управы района «Лефортово» Глава Управы на основании рекомендаций районного Собрания образует комиссии Управы по делам несовершеннолетних, административную, межведомственную, жилищную, конкурсную по нежилым помещениям, наблюдательную, координационный совет по информированию населения и оказанию содействия средствам массовой информации, гаражно- стояночную, по мелкорозничной торговле, по защите прав детей, попечительский совет и другие комиссии в соответствии с правовыми актами г.Москвы, распоряжениями и решениями, принятыми главой Управы в соответствии с типовыми положениями о комиссиях, утвержденными районным Собранием.
В то же время ст.2 Закона «О районной Управе в г.Москве» к функциям и полномочиям Управы отнесены: контроль за деятельностью предприятий, организаций, учреждений по вопросам экологии, благоустройства, санитарного состояния, обеспечения пожарной безопасности, гражданской обороны, координация деятельности районных служб и инспекций, а также органов санитарно-эпидемиологического, пожарного надзора; взаимодействие с органами гражданской обороны и ЧС г.Москвы, обеспечение создания, подготовки и поддержания готовности к применению сил и средств по предупреждению и ликвидации ЧС локального характера.
Сопоставление полномочий районной Управы, установленных Законом ««О районной Управе в г.Москве», Регламента районной Управы «Лефортово», компетенции районного Собрания, определенной ст.5 Устава г.Москвы, свидетельствует о наличии пробелов в указанных нормативно-правовых актах относительно функций и полномочий районной Управы и районного Собрания в области обеспечения техногенной и экобезопасности, защиты от ЧС, гражданской обороны.
В соответствии со ст.6 Закона «О территориальном общественном самоуправлении в г.Москве», муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Кроме того, как уже отмечалось Глава районной Управы на основании рекомендаций районного Собрания может организовать комиссии в соответствии с правовыми актами г.Москвы.
Руководствуясь приведенными нормами, следует признать необходимым создание в составе администрации района «Лефортово» Комиссии по безопасности в экосфере и Комиссии по ЧС и гражданской обороне и применение в практической деятельности районной Управы соответствующих организационно-правовых и эколого-экономических механизмов обеспечения безопасности в экосфере, защиты от ЧС и гражданской обороны, имея главной целью этой деятельности обеспечение экологических прав граждан.
Необходимость уточнения компетенции и структуры органов МСУ и органов государственной власти в определенной мере констатируется в основных принципах московской природоохранной и эколого-градостроительной политики [3], в Комплексной экологической программе Юго-Восточного административного округа Москвы [4], в Комплексной экологической программе Москвы до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27.09.94 г. №860. При обосновании функций и полномочий указанных комиссий, а также районной Управы представляется необходимым: выявить виды деятельности, при осуществлении которых на территориях районной Управы «Лефортово» и близлежащих районов ЮВАО могут возникнуть источники техногенной и экологической опасности; проанализировать нормы федерального законодательства, регулирующие обеспечение безопасности и устанавливающие компетенцию органов МСУ в соответствующих областях деятельности; уточнить перечень территориальных комитетов и служб федеральных органов, осуществляющих специальные полномочия в области безопасности, охраны окружающей среды, защиты от ЧС и гражданской обороны с целью определения сути и направлений организации их взаимодействия, разграничения полномочий с органами МСУ.
Результаты анализа послужат основой предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан (применительно к району «Лефортово»).
Правовое регулирование безопасности при использовании атомной энергии и компетенция органов местного самоуправления
Правовое регулирование безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основе ФЗ « О безопасности гидротехнических сооружений».
Безопасность гидротехнических сооружений (законодатель не называет ее вида) трактуется как их свойство, позволяющее обеспечивать защиту жизни, здоровья и законных интересов людей, окружающей среды и хозяйственных объектов.
Обратим внимание на то, что законодатель говорит не о безопасности гидротехнических сооружений как состоянии их защищенности от внешних и внутренних угроз, а о безопасности населения, окружающей среды и хозяйственных объектов как о состоянии их защищенности от угроз со стороны аварий, катастроф на гидротехнических сооружениях, либо от вредного воздействия вод и жидких отходов, нейтрализуемого с помощью гидротехнического сооружения. Виды вредного воздействия вод определены ст.117 Водного кодекса РФ.
Следуя ст. 3 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», применительно к району «Лефортово» под гидротехническими сооружениями понимаются водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, ограждающие хранилища жидких отходов промышленных организаций, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов района «Лефортово» и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
С точки зрения обеспечения безопасности района «Лефортово» принципиальным положением ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», является установление: общих требований к обеспечению безопасности; обязанностей собственника гидротехнического сооружения; обязанности декларирования безопасности гидротехнического сооружения и государственной экспертизы деклараций; обязательности лицензирования деятельности по проектированию, строительству и эксплуатации гидротехнических сооружений.
В связи с тем, что гидротехнические сооружения могут находиться в муниципальной собственности, обратим внимание на обязанности собственника, установленные ст.9 ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»: осуществлять оценку безопасности сооружений, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, систематически анализировать причины снижения безопасности сооружения; финансировать мероприятий по эксплуатации сооружения, обеспечению его безопасности. Совместно с органами МСУ собственник сооружения обязан информировать население о вопросах безопасности сооружения. Собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения. ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" определено: содержание декларации и порядок ее разработки устанавливает Правительство РФ с учетом специфики гидротехнического сооружения; утверждается декларация безопасности гидротехнического сооружения - органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений (ст. 10 ); предусмотрена государственная экспертиза декларации (ст. 11). Постановлением Правительства РФ от 16.10.97 г. №1320 осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений возложено на: Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор) - по поднадзорным организациям, производствам, объектам и работам; Министерство топлива и энергетики РФ - по гидравлическим и тепловым электростанциям; Министерство природных ресурсов РФ - по организациям, производствам и объектам остальных отраслей экономики. Постановлением Правительства РФ от 20.05.98 г. №466 функции государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений возложены на Минтранс РФ. Установлено также, что Минтранс РФ осуществляет их в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 16.10.97 г. №1320. Постановлением Правительства РФ от 13.08.98 г. №950 в положения о Минтопэнерго России, Минтранс России, Минприродных ресурсов России в связи с принятием ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» внесены изменения и дополнения, касающиеся их функций в области обеспечения безопасности гидротехнических сооружений. Постановлением Правительства РФ от 23.05.98 г. №490 О порядке формирования и ведения Российского регистра гидротехнических сооружений указанная обязанность возложена на МПР РФ, а на Минтопэнерго РФ, Минтранс РФ и Госгортехнадзор России возложена обязанность формирования и представления в МПР РФ материалов по поднадзорным объектам. Принципиально, что основные цели ведения Российского регистра гидротехнических сооружений направлены на создание информационной основы для осуществления мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и предупреждению ЧС. Это подчеркивается принятием постановления Правительства РФ от 15.05.98 г. №450 О финансировании в 1998 г. мероприятий по предотвращению аварийных ситуаций на сооружениях инженерной защиты населенных пунктов и территорий в районах водохранилищ гидроэлектростанций -субъектов федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности). Порядок эксплуатации водохранилищ утвержден постановлением Правительства РФ от 20.06.97 г. №762. ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» установлено, что органам МСУ могут быть переданы полномочия на осуществление надзора ( ст. 13): организация разработки и утверждения правил безопасности гидротехнических сооружений, утверждение критериев безопасности гидротехнических сооружений; участие в размещении гидротехнических сооружений, согласовании заданий на проектирование гидротехнических сооружений, согласовании их строительства и реконструкции, контроле за качеством строительства гидротехнических сооружений, приемке их в эксплуатацию, а также в согласовании правил эксплуатации гидротехнических сооружений; ознакомление с материалами по вопросам гидротехнических сооружений и организации технического контроля.
Основные направления деятельности районной Управы по обеспечению экологических прав граждан
Проведенные исследования правовой базы обеспечения экологических прав граждан, функций и полномочий МСУ, закрепленных федеральным законодательством и законодательством г.Москвы, опыта работы реально созданных структур органов МСУ позволяют сделать вывод о наличии объективных предпосылок для активизации деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан:
в необходимой мере разработан понятийно-терминологический аппарат в области обеспечения техногенной безопасности окружающей среды и экобезопасности населения и территорий; приняты нормативно-правовые акты федерального уровня и уровня субъекта Федерации - г. Москвы, закрепляющие правовые основы деятельности по обеспечению безопасности в экосфере, защиты населения и территорий от ЧС, гражданской обороны, компетенцию органов МСУ, организационно-правовой и экономический механизмы обеспечения безопасности; сформулированы принципы создания системы безопасности местного (районного) уровня в экосфере как основы деятельности по обеспечению экологических прав граждан, как функциональной подсистемы систем безопасности в экосфере (систем экобезопасности) территориального уровня (административного округа и г.Москвы), как функциональной подсистемы МГСЧС; разработаны научно методологические основы принципиально новых организационно-правовых и экономических инструментов обеспечения безопасности в экосфере; накоплен обширный статистический материал по источникам техногенной и экологической опасности, проводится экомониторинг окружающей среды, имеется опыт создания систем экобезопасности местного уровня и опыт практического решения задач обеспечения экологических прав граждан органами МСУ. Вместе с тем, установлено, что представленные законодательством РФ и г.Москвы органам МСУ полномочия в области обеспечения экологических прав граждагн путем обеспечения безопасности, защиты от ЧС и гражданской обороны, охраны окружающей среды в полной мере органами МСУ ЮВАО и района «Лефортово» не используются. Причины этого - отсутствие у органов МСУ реальных источников финансирования и реальных полномочий по координации указанной деятельности предприятиями, организациями, учреждениями различных организационно-правовых форм и форм собственности, закрепленных регламентами округа и районной Управы. Отмеченное вынуждает сделать вывод об отсутствии в настоящий момент реальных возможностей создания системы экобезопасности (или, используя введенную терминологию, системы безопасности в экосфере) района «Лефортово». При этом необходимо иметь ввиду, что следуя идеологии создания указанных систем и подзаконным актам Госкомэкологии РФ, МЧС России система экобезопасности района «Лефортово» должна создаваться как функциональная подсистема системы экобезопасности ЮВАО, которая в свою очередь, является функциональной подсистемой системы экобезопасности г.Москвы, Федеральной системы безопасности, а с другой стороны функциональной подсистемой систем защиты от ЧС и гражданской обороны (МГСЧС и РСЧС соответственно). В этих условиях целесообразна разработка комплекса первоочередных мер, основанных на использовании организационно-правовых и экономических инструментов обеспечения безопасности в экосфере (техногенной безопасности окружающей среды и экобезопасности населения и территории), закрепленных действующим законодательством. Возможность их применения определяется спецификой объектов безопасности и видам угроз их жизненно-важным интересам, возможностями органов МСУ по финансированию указанной деятельности, наличия в их распоряжении материальных и иных ресурсов. Это определяет целесообразность включения объектов безопасности и мер по ее обеспечению в разрабатываемые на уровне ЮВАО и района «Лефортово» экологические программы и планы, направленные на обеспечение экологических прав граждан. Учитывая сказанное, целесообразно рассмотреть следующую этапность организации деятельности органов МСУ по обеспечению экологических прав граждан. 1) Определить те функции, которые должны, в принципе, выполняться органами МСУ районного уровня, исходя из формулировок задач, возложенных на Федеральную систему экобезопасности, и полномочий органов МСУ, предоставленных им законодательством о безопасности, защите от ЧС, гражданской обороне, охране окружающей среды: ? участие в оценке состояния техногенно и экологически опасных объектов, уровня воздействия нагрузок на окружающую среду, экологического риска для информационного обеспечения МГСЧС; ? участие в прогнозировании возможности возникновения напряженной экологической обстановки и катастроф, в оценке масштабов экологических, экономических и социальных их последствий; ? проведение на территории муниципального образования комплекса мер по экологической защите населения и окружающей среды при возникновении ЧС или при чрезвычайных экологических ситуациях в рамках деятельности МГСЧС; ? участие совместно с органами санитарно-эпидемиологического надзора в организации проведения мер экологической защиты территорий района «Лефортово» от заноса бездомными животными и распространения возбудителей опасных болезней.
