Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, формы и методы государственного регулирования недропользования 13
1.1. Понятие государственного регулирования недропользования 13
1.2. Формы и методы государственного регулирования недропользования ...32
1.3. Понятие недропользования как объекта государственного регулирования 54
Глава 2. Правовые основы государственного регулирования недропользования 65
2.1. Общая характеристика федерального законодательства о недрах 65
2.2. Общая характеристика законодательства субъектов Российской Федерации о недрах 88
Глава 3. Государственное управление в сфере недропользования 98
3.1. Понятие и классификация функций государственного управления недропользования 98
3.2. Общая характеристика основных функций государственного управления недропользования 115
3.3. Система и полномочия органов государственного управления федерального и регионального уровня в сфере недропользования 135
3.4. Государственный контроль и надзор в сфере недропользования 162
3.5. Государственное регулирование налогообложения недропользования 176
Глава 4. Некоторые актуальные вопросы совершенствования законодательства в сфере недропользования 195
Библиография
- Понятие государственного регулирования недропользования
- Формы и методы государственного регулирования недропользования
- Общая характеристика федерального законодательства о недрах
- Понятие и классификация функций государственного управления недропользования
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется несколькими группами теоретических и практически-значимых положений и проблем. Проводимая в России административная реформа непосредственным образом затрагивает отношения в сфере изучения, освоения и использования недр. Поиск новых решений, направленных на оптимизацию правового регулирования всего комплекса отношений недропользования порождает необходимость постановки как ряда теоретических проблем, так и выработки предложений по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере. Отказ от исключительно административных методов управления недропользованием, использование опыта стран с устоявшейся рыночной экономикой, критический анализ практики правового регулирования отношений в сфере недропользования позволяет выработать наиболее приемлемые формы и методы правового регулирования соответствующих отношений.
При этом необходимо учитывать особенности российского государства, обладающего значительным объемом полезных ископаемых. В недрах Российской Федерации содержится 33 % мировых запасов газа, 13 % нефти, 23 % угля, 14 % урана и значительное количество иных видов полезных ископаемых. Минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает около 33 % ВВП и 60 % доходов федерального бюджета, 70 % российского экспорта, 3А которого составляет экспорт углеводородного сырья. В 2004 году доходы федерального бюджета составили 3,4 трлн.руб., из них более 2 трлн.руб. пришлось на поступления от минерального сырья, в том числе на налог на добычу полезных ископаемых.
Оценивая современное состояние минерально-сырьевого комплекса страны, приходится, к сожалению, констатировать, что ранее созданный фонд месторождений наиболее ликвидных полезных ископаемых в значительной степени (а по отдельным полезным ископаемым практически полностью) передан добывающим компаниям; добыча основных полезных ископаемых не компенсируется приростом запасов; существенно сократился «поисковый задел»,
произошла убыль активных прогнозных ресурсов, отсутствуют объекты,
подготовленные для разведки и прироста запасов; угрожающе приблизились сроки
исчерпания рентабельных эксплуатируемых запасов нефти, золота, платиноидов,
олова. Получила широкое распространение выборочная, по существу, хищническая
отработка наиболее богатых участков месторождений, приводящая к
искусственному снижению рентабельности отработки других участков, порче
месторождений и потере запасов полезных ископаемых. Это стало возможным
благодаря отсутствию жесткого государственного контроля за выполнением
горнодобывающими предприятиями условий лицензий и проектов разработки,
отсутствию должного учета объемов добычи по отдельным участкам недр
(скважинам), применению бухгалтерской отчетности и уплате налогов в целом по
предприятию.
Федеральная законодательная и исполнительная власть осознают неблагополучное состояние дел в минералыю-сырьевОхМ комплексе и принимают меры к формированию более совершенной и эффективной правовой базы регулирования отношений по использованию и охране недр, созданию правовых условий для привлечения инвестиций, формирования прозрачной системы недропользования. На это направлен и Федеральный закон № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.1, ориентированный на укрепление российской государственности и осуществление реформы разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ.
С этих позиций заслуживает особого внимания исследование правовых проблем государственного регулирования недропользования, которым длительное время не уделялось должное внимание специалистов по природоресурсному и экологическому праву
Объектом исследования являются отношения, возникающие в процессе геологического изучения, использования и охраны недр, и их государственное регулирование.
Предметом исследования являются прежде всего правовые формы,
обеспечивающие эффективное использование ресурсов недр. В работе исследуется
само понятие государственного регулирования недропользования, а также формы и
методы властного воздействия государства на исследуемые отношения.
Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного теоретического и эмпирического изучения правовых норм и институтов разработать адекватный рыночным условиям хозяйствования правовой механизм, позволяющий регламентировать использование ресурсов недр в интересах всего общества.
Эта цель реализуется через решение следующих задач:
1. Рассмотрение правовых норм, регулирующих отношения в сфере недропользования, уяснение их содержания.
2. Изучение процесса развития отношений недропользования в современных условиях.
3. Выявление, анализ и обоснование следующих основных понятий, формирующих научный аппарат исследуемых отношений: «государственное регулирование недропользования» и «государственное управление недропользованием».
4. Исследование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о недрах.
5. Выявление особенностей государственного управления в сфере недропользования:
а) раскрытие понятия и классификация функций государственного управления в указанной сфере;
б) исследование системы и полномочий федеральных и региональных органов государственного управления;
в) определение места и роли государственного контроля и надзора в общей системе государственного управления в сфере недропользования;
г) изучение государственного регулирования системы налогообложения.
6. Исследование основных направлений совершенствования законодательства РФ о недрах.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частнонаучные диалектические методы познания, методы и приемы современной социологии и экономической теории, теории управления. Исследование проводилось на основе метода сравнительного правоведения. Для уяснения современных подходов к исследованию обозначенных вопросов проведен исторический анализ и сопоставление различных методов правового регулирования и управления. Общетеоретические положения конституционного, административного, гражданского, природоресурсного, горного и экологического права экстраполированы на конкретные отношения в исследуемой области отношений.
Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов исполнительной власти, материалы обсуждений проектов законов, практика деятельности контролирующих и судебных органов.
Нормативную базу составили такие основополагающие акты, как Конституция Российской Федерации , федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов власти, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ, договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Теоретической основой исследования являются научные труды специалистов в области теории права, теории управления, ведущих ученых в иных областях знаний. Эти материалы используются, прежде всего, в качестве базы для формулирования исходных положений, для разработки методики исследования. Особое внимание уделено трудам специалистов в области конституционного и административного права, применительно к вопросам, затрагиваемым в диссертационном исследовании. Основу работы составили труды ученых, ведущих исследования по широкому кругу вопросов, касающихся недропользования, охраны окружающей среды.
.
В ходе исследования были изучены работы специалистов дореволюционного
горного права: А.Б.Грамматчикова, А.П.Кеппена, В.Г.Стругкова, В.А.Удинцева,
А.Ф.Штофа.
Тщательному анализу подверглись труды ученых советского периода: Г.А. Акхененка, Г.С. Башмакова, Л.А. Заславской, М.Е. Коган, О.С.Колбасова, Е.Н.Колотинской, Б.А. Лисковца, А.Р. Мухаммедова, Н.Б. Мухитдинова, И.Ф.Панкратова, Г.Н. Полянской, В.Г.Плахуты, В.В. Петрова и др.
Основу исследования составили положения, нашедшие отражение в работах современных ученых - специалистов в области природоресурсного права: С.А.Боголгабова, М.М.Бринчука, Г.Е.Быстрова, А.К.Голиченкова, В.К.Донченко, О.Л.Дубовик, И.Б.Калинина, Б.Д.Клюкина, О.И.Крассова, В.В.Круглова, Э.С.Навасардовой, Е.И.Панфилова, М.Е.Певзнера, А.И.Перчика, Т.В.Петровой, Р.Н.Салиевой, С.А.Сосны, А.Ф.Стругова, Н.А.Сыродоева, О.М.Теплова и др.
Рассмотрение теоретико-правовых проблем осуществлялось с использованием трудов ученых-юристов, специалистов по конституционному, административному, гражданскому праву: В.К.Андреева, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха,
М.И.Брагинского, К.С.Бельского, А.Г.Быкова, Б.П.Елисеева, М.И.Васильева, В.В.Витрянского, А.Б.Венгерова, Г.А.Гаджиева, Е.П.Губина, В.А.Козбаненко, Ю.М.Козлова, Е.А.Козловой, М.И.Клеандрова, О.Е.Кутафина, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарева, А.И.Масляева, Н.А.Михалевой, В.П.Мозолина, А.Е.Лунева, В.Ф.Попопдопуло, Ж.И.Овсепян, Ю.А.Тихомирова, Ю.К.Толстого, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.Ф.Яковлева и др.
Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе отношений недропользования, находящихся в процессе реформирования. В работе предпринята попытка устранения неопределенности в оценке различных подходов при реформировании одной из важнейших отраслей хозяйствования, предложены варианты как теоретического осмысления, так и практического регулирования отношений недропользования.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной
значимостью и НОВИЗНОЙ:
1. Определение государственного управления в сфере недропользования как деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по планированию, регулированию, руководству и контролю, осуществляемую в рамках нормативных предписаний, обеспечивающих максимально эффективную реализацию Российской Федерацией прав собственника недр; стимулирование позитивной предпринимательской инициативы частного и государственного капитала в рациональном использовании и охране недр, охране окружающей среды; максимальную степень геологической изученности недр Российской Федерации, ее континентального шельфа, исключительной экономической зоны.
2. Выявлены основные функции государственного управления недропользованием: распоряжение государственным фондом недр; государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых; государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр; государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами; прогнозирование и планирование недропользования; горноэкологический мониторинг деятельности горных предприятий.
3. Государственное регулирование недропользования следует рассматривать как воздействие государства на поиск и разведку месторождений полезных ископаемых, добычу содержащихся в недрах ресурсов (полезных ископаемых и иных ресурсов), строительство и эксплуатацию подземных сооружений, захоронение отходов производства, направленное на обеспечение устойчивого экономического развития и конкурентоспособности экономики России, повышение благосостояния ее граждан, эффективное использование минерально-сырьевого комплекса в интересах нынешнего и будущего поколений России.
4. Недропользование представляет собой предусмотренную и защищаемую законом деятельность пользователя недр, осуществляемую на территории Российской Федерации или на территориях, находящихся под ее юрисдикцией,
направленную в соответствии с целевым назначением вида недропользования на
использование полезных свойств конкретного участка недр для изучения, разведки,
добычи или использования иным образом содержащихся в них ресурсов, включая
полезные ископаемые.
5. Классификация видов пользования недрами осуществляется по целевому назначению (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство подземных сооружений и т.д.), правовому режиму территории, на которой осуществляется недропользование (территория Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны), видам полезных ископаемых (углеводородное сырье, руды драгоценных, цветных и черных металлов, радиоактивные материалы, общераспространенные и другие полезные ископаемые), срокам пользования недрами (срочное и бессрочное), основаниям возникновения права пользования участками недр.
Особо выделены трансграничные месторождения полезных ископаемых, разработка которых осуществляется на основе международных и национальных юнитизационных соглашений, заключаемых между пользователями недр и органами государственного управления.
6. Недра в границах территории Российской Федерации, за исключением участков недр местного значения, должны находиться в федеральной государственной собственности (участки недр федерального значения). Участки недр, имеющие статус местного значения, в том числе содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых, относятся к государственной собственности субъектов Российской Федерации. Критерии отнесения участков недр к объектам федерального и местного значения должны устанавливаться федеральным законом либо по отдельным соглашениям федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
7. Обосновано положение о том, что переход от разрешительной системы предоставления недр в пользование к договорной (гражданско-правовой) модели регулирования взаимоотношений государства и инвестора должен быть
постепенным и поэтапным. С учетом специфики участков недр как природного
объекта и зарубежного опыта регулирования горных отношений обосновывается
тезис о том, что в практику недропользования должны быть внедрены не только
договоры аренды, но и концессионные соглашения, подрядные договоры, сервисные
контракты, которые обеспечивают комплексное и эффективное использование недр.
При этом законодатель должен определить правовые последствия применения
дискреционного права (свобода действия) государства, которое, охраняя землю,
недра и другие природные ресурсы как основу жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, и, выступая в защиту публичных
интересов, должно сохранить административный механизм управления
недропользованием.
8. В результате реализации законодательства об административной реформе число контрольно-разрешительных органов в сфере природопользования увеличилось и соответственно увеличилось число административных барьеров для развития предпринимательства в сфере недропользования. Существенными недостатками системы государственного надзора в сфере недропользования являются отсутствие законодательного разделения функций на контрольные и надзорные; двойная подведомственность некоторых видов административных правонарушений специальным органам исполнительной власти РФ в сфере природопользования (Ростехнадзор, Росприроднадзор, Роснедвижимость); разобщенность действий инспекторского состава разных ведомств при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; отсутствие закона о контроле (надзоре) в сфере природопользования; отсутствие права обращения контрольных органов в суд для защиты публичных и частных интересов.
9. Обоснован вывод о создании специального федерального органа исполнительной власти, на который должно быть возложено осуществление всех полномочий в сфере охраны окружающей среды, в том числе и по вопросам, связанным с пользованием недрами. Применительно к сфере недропользования указанный орган должен нести ответственность за обеспечение соблюдения требований по охране окружающей природной среды при разработке месторождений
полезных ископаемых, захоронении радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, а также иных видов недропользования.
10. На основании проведенного анализа законодательства о налогообложении разведки и добычи нефти и газа на территории США и российской системы налогообложения, сформулирован вывод о том, что законодатель должен установить специальный налоговый режим для малодебитных, низкорентабельных и истощенных месторождений полезных ископаемых. Необходимо в связи с этим внести изменения и дополнения в Главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового кодекса РФ3 в части дифференциации ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических, экономико-географических и других условий разработки месторождений полезных ископаемых.
11. Развитие горного законодательства должно основываться на принятых и утвержденных Правительством РФ Основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования4 и должно предусматривать совершенствование действующих федеральных законодательных актов «О недрах»5, «О соглашениях о разделе продукции»6, «О континентальном шельфе Российской Федерации» , разработку новых проектов законов «О геологическом изучении недр», «Об особенностях геологического изучения и освоения недр континентального шельфа Российской Федерации», «О нефти и газе», «О государственном контроле и надзоре в сфере недропользования» и других актов, их последующую кодификацию и принятие Горного кодекса Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что предложения и рекомендации, сформулированные в работе, могут быть использованы: в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства; в правоприменительной
практике; в теории управления; в оптимизации управленческих отношений в сфере
недропользования; в процессе преподавания горного права, природоресурсного
права, экологического права в ведущих юридических и технических высших
учебных заведениях России и других стран СНГ.
Результаты исследования использованы автором при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере недропользования, подготовке заключений и аналитических обзоров, справок, иных документов по проблемам совершенствования правового регулирования отношений недропользования и практики применения законодательства о недрах, которые направлялись в Администрацию Президента РФ, Государственную Думу РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Федеральное агентство по недропользованию, органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные положения внедрены автором в период работы по поручению Министерства природных ресурсов Российской Федерации над проектами Кодекса Российской Федерации о недрах, Федерального закона «О недрах», поправок к Федеральным законам «О соглашениях о разделе продукции», «О континентальном шельфе Российской Федерации» и другим законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Эти результаты также использовались автором в процессе работы в качестве члена лицензионных комиссий Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Федерального агентства по недропользованию, комиссий государственного геологического контроля МПР России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих десять параграфов, библиографического списка.
Понятие государственного регулирования недропользования
Невозможно представить управленческое воздействие на общественные отношения без упорядочивающего влияния права. Оно не только определяет формы и содержание управления, но и может вводить ограничения, позволяющие уменьшить негативные последствия от деструктивной деятельности субъектов управления. Правовое регулирование является необходимым элементом властного повелевающего воздействия на отношения в обществе, оно выступает частью государственного регулирования, понимаемого как совокупность правового и организационного механизмов, призванных упорядочить отношения в государстве.
Авторы, исследующие природу государственного регулирования, с сожалением отмечают, что в настоящее время сложилось такое положение когда «проблемам государственного регулирования в юридической науке не уделяется достаточного внимания»8.
В специальной литературе зачастую не проводится четких различий понятий «государственное управление» и «государственное регулирование». О них можно судить иногда только исходя из контекста высказывания. Например, в одной из своих работ О.И. Крассов пишет: «Государственное управление в сфере использования и охраны недр является центральным институтом горного права. Совершенно недостаточно только урегулировать процесс непосредственной эксплуатации недр. Для того чтобы обеспечить рациональное, эффективное использование недр и их охрану, необходимо закрепить в праве систему мер, которые осуществляют органы государства, главной целью которых является организация процесса недропользования в публичных интересах»9. Приведенная цитата начинает раздел 1.3 «Государственное управление в сфере использования и охраны недр». Из нее следует, что регулирование является частью государственного управления.
Часто через придание термину «государственное управление» широкого значения рассматриваются различные аспекты регулирующего воздействия на процессы как в социальной, так и иных сферах деятельности.
Так, понятие управление имеет множество трактовок, содержание которых охватывает широкий спектр отношений, затрагивающих не только социальные процессы, но и биологические, химические, физические явления. «Возникло и получило признание управление как родовое понятие, характеризующее упорядочение взаимодействия определенного множества элементов или составных частей природы, общества, самого человека»10. Наиболее универсальной теорией, описывающей общие взаимосвязи и взаимодействия в механических, биологических и социальных системах, является кибернетика (Н. Винер). Разработаны математические и информационные теории управления (К. Шеннон, У. Росс Эшби), теория систем (Людвиг фон Бернталанфи).
Все эти теории обосновывают и объясняют объективно существующие в природе процессы саморегуляции. Но помимо природной, объективной саморегуляции, влияющей и на развития социума, существуют и более сложные процессы внутри самого социума. Сознательная деятельность человека является важным фактором формирования социального управления (которое невозможно представить без правового воздействия). Верно отмечает Г.В. Атаманчук, что управление «осуществляется в системах «человск-техипка», «человек-технология», «человек-природа», «человек-техника (технология) - природа» и других, но осуществляется именно потому, что в них первичным, «управляющим» компонентом выступает человек, да и созданы они в целях обслуживания интересов человека. Какой бы сложной ни была подобная система, она формируется и действует по модели, заданной ей человеком, и призвана удовлетворять его потребности» .
Управление, организуемое людьми, связано с властью, опирается на власть, оно не может осуществляться вне регулирования. Саморегуляция внутри общества невозможна без упорядочивающего воздействия со стороны специально выделяемых элементов (частей) этого общества, наделенных правом и возможностью принуждать. Универсальным субъектом, способным оказывать целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие является государство. М. Вебер писал: «Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство» . Государственное управление опирается на государственную власть, оно обеспечивается ею. Оно связано с возможностью принудительного воздействия, без которого управление не может быть эффективным. Но вместе с тем, государство действует в интересах общества, оно порождено обществом и служит ему. Например, сторонник теории общественного договора Франсуа Мари Вольтер в качестве главного императива государственной власти называл общественное благо13. Современные демократические государства объявляют себя социальными, а значит достижение «благополучия» граждан становится одной из основных целей государственного управления в широком смысле.
Отказ от тотального управления всеми общественными процессами изменил и подход к оценке государственного управления, господствовавшего в советский период. Оно ассоциировалось с деятельностью исполнительно-распорядительных органов, что было оправдано характером взаимоотношений органов исполнительной и законодательной власти. Последняя обслуживала заказы первой, составляя часть партийно-хозяйственной системы. Практически все вопросы государственного строительства решались посредством деятельности органов государственного управления, все остальные властные структуры государства были подчинены решению управленческих задач.
Воплощение в практику государственного строительства принципа разделения власти предполагает, что административную управленческую деятельность реализуют органы исполнительной власти. Поэтому в узком смысле государственное управление можно ассоциировать с деятельностью органов этой ветви власти. Деятельность органов исполнительной (административной) власти, по своей сути является вторичной, подзаконной. «Будучи подзаконными и подотчетными, органы управления строят свою работу в соответствии с законами. Административная власть выступает как вторичная в отношении представительных (законодательных) органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом...» - подчеркивает Д.Н. Бахрах14.
Формы и методы государственного регулирования недропользования
В РОССИЙСКОЙ Империи регулирование горных отношений берет свое начало еще в XV - XVI вв.46 Однако организацию отечественного горного дела принято считать с Указа о создании Приказа Рудокопных дел, подписанного в 1700 году Петром I47. История горного права в России богата, она имеет свои этапы и позволяет утверждать, что складывавшиеся в данной сфере деятельности отношения опирались на весьма обширное законодательное регулирование. Периодизация развития горного права в России, его характерные этапы аргументировано излагает Л.И.Перчик в одной из своих работ .
В России горное право было одной из важных отраслей, регулирующих отношения в области разработки, добычи, использования полезных ископаемых, взаимоотношений между горнодобывающими предприятиями49.
В современный период правовое регулирование отношений недропользования настолько бурно развивается, что превратилось в самостоятельную отрасль законодательства. Согласно классификаторам отраслей законодательства, утвержденных указами Президента РФ, законодательство о недрах признается самостоятельной отраслью. Это предполагает существование определенной цельности норм, системности и иерархии законодательства отрасли, создания полноценных институтов, терминологической определенности.
Не только содержание данной отрасли является предметом дискуссий, но и ее наименование. Современное законодательство о недрах не оперирует понятием «горное право», хотя этот термин использовался для обозначения определенного круга отношений, включаемых в систему недропользования50.
В свое время в СССР было принято Горное положение Союза ССР, действовавшее до 1976 года. В начале 70-х годов прошлого столетия были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах»51. Хотя в названии акта отсутствует термин «горное законодательство», из его содержания можно сделать вывод, что термины «недра» и «горный» имели непосредственную связь. Так, в преамбуле Основ говорилось, что горными отношениями являются общественные отношения в области использования и охраны недр. Об этом же свидетельствовала и имевшая в то время место дискуссия о наименовании отрасли, а также наименовании акта при обсуждении проекта. В этой связи Б.Н.Мухитдинов писал: «не лишним будет вспомнить, что первоначально при разработке действующего закона о недрах он назывался Основами горного законодательства Союза ССР и союзных республик, затем буквально за год-два до опубликования проекта переименовывается в Основы законодательства о недрах и ведении горного дела Союза ССР и союзных республик, а опубликован и принят он был под названием «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах» .
Основы советского законодательства о недрах указывали (статья 1), что его задачами являются регулирование горных отношений в целях обеспечения рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охрана недр, обеспечение безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций, учреждений и граждан, укрепление законности в этой области.
Попытки разработать концепцию горного права как самостоятельной отрасли права и науки предпринимались в прошлом учеными-юристами , однако термин этот не был воспринят законодателем54. В современном федеральном законодательстве также отсутствует термин «горное право», хотя он активно продолжает использоваться в науке и учебном процессе. В литературе обсуждается вопрос о возможности принятия Горного кодекса РФ, восстановлено преподавание горного права в основных горных вузах страны. В частности, оно преподается в Московском горном университете, в государственном университете нефти и газа им. Губкина, Тюменском институте нефти и газа. В середине 90-х годов был создан отдел горного законодательства в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве России55. Выходят учебники с аналогичным названием56.
Формирование обновленных учебных дисциплин диктуется необходимостью иного, по сравнению с ранее существовавшим подходом не только к отражению действующего законодательства в учебниках и учебных пособиях, но и формирования законодательства, построенного на других принципах. Начало такому формированию положил Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395 1 «О недрах», который заложил основные положения горного права: - закрепление государственной собственности на недра, находящиеся в ведении Федерации и ее субъектов; - закрепление права собственности недропользователя на добытые полезные ископаемые, полученную недропользователем геологическую информацию; установление разрешительной системы (государственной системы лицензирования) пользования недрами, единых оснований получения и прекращения прав на участки недр; - осуществление государственного контроля за рациональным использованием недр и безопасным ведением горных работ; - платность недропользования. Закон решил многие важные проблемы регулирования отношений недропользования. Им определен правовой статус участников этих отношений, условия и порядок предоставления и прекращения права пользования недрами, определены требования рационального недропользования, безопасного ведения работ, регламентированы требования к разведке и добыче полезных ископаемых. Все эти положения явились новационными, отражающими реальное состояние экономики на момент принятия Закона. Последующие его корректировки также связаны с общими экономическими процессами и учитывали современный этап развития отрасли.
Основные вехи развития горного законодательства в современный период даны Г.Е.Быстровым в одной из работ. Он отмечает, что в России в качестве основных правовых источников, регламентирующих порядок использования отдельных природных ресурсов и объектов, в XX столетии традиционно выступали Земельный кодекс, Кодекс законов о недрах, Лесной кодекс, Водный кодекс. Верховный Совет РСФСР в феврале 1992 г. отошел от сложившихся правовых традиций и осуществил правовое регулирование горных отношений на основе Закона РФ «О недрах» (с последующими изменениями и дополнениями), закрепляющего административный режим недропользования, построенный на основе публичного права57.
Проявлением административно-правового регулирования горных отношений выступала и продолжает выступать система лицензирования. В России она введена Горным Положением 1927 года, установившим разрешительный порядок проведения поисковых и разведочных работ на основе разрешительных свидетельств, а также специальных отводных актов, которыми оформлялись горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых. Что касается открытых месторождений, то они предоставлялись горнопромышленникам под разработку на основе договоров. Разрешительный порядок пользования недрами был сохранен и союзным законом о недрах 1975 г., который предусматривал выдачу разрешений для геологического изучения недр и актов, удостоверяющих горный отвод для добычи полезных ископаемых, как единственного юридического документа, оформляющего право на пользование недрами58.
Общая характеристика федерального законодательства о недрах
Конституция Российской Федерации закрепляет общие принципы регулирования отношений природопользования и охраны окружающей среды. В ряде ее норм закреплены основы правового регулирования отношений, касающихся недропользования. Так, в ст. 9 Конституции установлено: «природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». В той же статье указано, что «природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
В ст. 36 Конституции содержится норма о свободном осуществлении владения, пользования и распоряжения природными ресурсами их собственниками, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
С вопросами пользования недрами тесно связана ст. 42 Конституции, в которой закрепляется право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также ст. 58 Конституции Российской Федерации, закрепляющая обязанности каждого, сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Статья 72 Конституции РФ относит регулирование отношений по поводу использования и охраны недр к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоряжения недрами (п. «в» ст. 72); разграничение государственной собственности, в том числе и на недра (п. «г» ст. 72); природопользование (п. «д» ст.72); законодательство о недрах (п. «к» ст. 72); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. м» ст. 72).
Однако, закрепляя эти отношения, Конституция РФ 1993 года не могла не учитывать ранее действовавшее законодательство, определявшее правовой режим природных ресурсов в российском государстве. Оно формировалось в сложный период политического развития России и несло на себе отпечаток процесса суверенизации бывших автономных республик.
Принятый 31 октября 1990 года Закон Российской Федеративной Социалистической Республики «Об обеспечении экономической основы суверенитета»95 в ст. 1 закрепил, что земля, ее недра (запасы алмазов, золота, платины, драгоценных и полудрагоценных камней, серебра, нефти, угля, газа, урана, редкоземельных цветных и черных металлов и иных полезных ископаемых), другие природные и сырьевые ресурсы, расположенные на территории РСФСР, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны РСФСР являются национальным богатством народов РСФСР. В Законе было установлено, что порядок и условия владения, пользования такими природными объектами регулируются законодательством РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР.
Политический характер этого акта очевиден поскольку принимался он в сложной обстановке противостояния руководства СССР и вновь сформированных органов государственной власти РСФСР. Желание объединить все политические силы России предопределяло стремление разработчиков проекта закона учесть интересы субъектов РФ, прежде всего в предоставлении возможности распоряжаться природными ресурсами. Эта практика правотворчества была продолжена в Законе РФ от 21 февраля 1992г. «О недрах», в котором получило отражение правомочие субъектов РФ участвовать в регулировании отношений недропользования. В соответствие с его статьей 1 законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации, и состоит из федерального законодательства, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Сложившаяся в начале 90-х годов тенденция расширения прав субъектов РФ в сфере природопользования нашла отражение в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года96. Договор состоял из трех самостоятельных частей, каждая из которых имела свои особенности в части закрепления рассматриваемых отношений: Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Общим правилом для всех субъектов РФ была норма, относящая к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ законодательство о недрах, а также природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако текст Договора не был одинаковым для всех субъектов РФ. Одним из наиболее важных отличий Договора, подписанного с республиками, являлось закрепление особого правомочия республик, касающегося природных ресурсов. Договором определялось: «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и законодательством республик в составе Российской Федерации»97. Особо в Договоре оговаривался статус федеральных природных ресурсов, который определялся по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе РФ.
Подобное положение в Договоре с краями, областями, городами федерального значения предусматривало, что «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются Основами законодательства Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга» (часть 3 статьи IV).
Как видим, отсутствовало единообразие в регулировании отношений природопользования применительно к различным по статусу субъектам РФ. Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации унифицировала эти отношения, закрепив равные правоімочия субъектов РФ в регулировании использования природных ресурсов. Федеративный договор продолжает действовать, но только в части, не противоречащей Конституции РФ. Раздел второй Конституции РФ (Заключительные и переходные положения) предписывает: «В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора - ... - действуют положения Конституции Российской Федерации».
Понятие и классификация функций государственного управления недропользования
Государственное управление недропользованием является самостоятельным институтом, базирующимся на значительном массиве нормативных правовых актов и обеспечивающим реализацию целей и задач государства в целом, а также его органов.
В юриспруденции всегда уделялось большое внимание разработке теоретических основ управления, всесторонне исследовались принципы управленческой деятельности, способы и методы управленческого воздействия на общественные отношения. Функции управления занимают в этом ряду важное место, поскольку с помощью данной категории, законодатель выражает направления управленческого воздействия, осуществляет его предметное разделение между субъектами, наделенными властными полномочиями.
Под функциями (от лат. functio - совершение, исполнение) государственного управления традиционно понимаются направления деятельности органов, которые осуществляют волевое воздействие на объекты в целях решения поставленных задач. В социологии этот термин служит для обозначения роли, которую выполняет определенный социальный институт или процесс по отношению к целому118. В юриспруденции он часто используется при характеристике тех или иных правовых институтов или явлений. Причем можно говорить о разноплановости его применения. Например, рассматриваются функции конституции119, выделяются функции федерализма . Но наиболее употребим этот термин в контексте характеристик направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также направления деятельности.
В общетеоретическом плане проблема функций исследована в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях . Разрабатываемый в них категориальный аппарат имеет важное значение для характеристики любых органов, осуществляющих управленческую деятельность. В одной из своих работ И.Л. Бачило отмечала, что термин «функция» имеет множество толкований. «Наиболее распространенное понимание его связано с определением назначения, роли организации, человека, явления или предмета»122. В подтверждение своего вывода она ссылается на работы К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, которые использовали термин «функция» в различных аспектах. Современные авторы тоже оперируют данным термином достаточно свободно при характеристике различных явлений права. Французский специалист в теории управления Б. Гурней отмечал, что в системе научных понятий термин «задача» является синонимом термина «круга ведения», «функции» . И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статуте органа и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления».
Особенности содержания понятия функции применительно к управленческой системе можно увидеть и при исследовании категориального аппарата других правовых дисциплин. Например, в работах по общей теории права обращается внимание на многовариантность толкования понятия «функции права». В одном из фундаментальных учебных изданий отмечается: «Почти вековой опыт активного исследования понятия «функция права» на сегодняшний день не позволяет констатировать наличие единого взгляда на эту проблему. Если синтезировать многочисленные точки зрения по этому вопросу, то мы увидим, что, в конечном счете, под функцией права понимают либо социальное назначение права, либо направления правового воздействия на общественные отношения, либо и то и другое вместе взятое» .
Аналогичный вывод можно сделать и при рассмотрении функций отраслевого управления и использовании термина «функция» в нормативном регулировании. Конкретные виды и содержание функций, могут быть различными в зависимости от цели управления . Общая цель управления недропользованием совпадает с целью всего организационно-правового механизма природопользования, - создание оптимальных условий для жизнедеятельности людей, рациональное использование природоресурсового потенциала государства. Эта общая цель имеет подцели, соответствующие требованиям охраны и рационального использования недр, решению экологических проблем.
Преамбула Закона Российской Федерации «О недрах» позволяет выделить ряд подцелей, среди которых: а) обеспечение комплексного рационального использование недр; б) организация охраны недр; в) обеспечение защиты интересов государства; г) защита интересов граждан; д) защита прав пользователей недр.
На протяжении последних десятилетий целеполагание в политике недропользования практически не менялось. Внешне государство провозглашало охрану интересов настоящего и будущего поколений людей, видя залог их обеспечения в рациональном природопользовании. Весь механизм правового регулирования природоресурсных отношений, в том числе и институт управления ими, был сориентирован на потребление природных ресурсов, минимизацию расходов, связанных с защитой окружающей среды. Некоторые функции, введение которых казалось очевидным, не находили своего воплощения в практике регулирования недропользованием. В частности, экологическая экспертиза не могла оказать сколько-нибудь заметного влияния, поскольку находилась в зачаточном состоянии. Не мог быть эффективными контроль за рациональным использованием недр, поскольку функции управления и контроля были сосредоточены в ведении одного управляющего субъекта.
Нынешний период развития функциональной составляющей института управления недропользованием отличается от предыдущего этапа. При сохранении ориентира на достижение оптимального сочетания экологических и экономических интересов и конституционно-декларированном условии обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, предпринимаются попытки существенно изменить содержание деятельности органов государственного управления природопользованием. Причем, если сама номенклатура функций не претерпела значительных корректировок, то трансформировалась их значимость. Так, например, в советский период на первый план выдвигалось директивное планирование, которое подчас даже юристами квалифицировалось не только как основная управленческая функция, но как деятельность равная или параллельная управлению. Сейчас же ее значение принижено, хотя планирование как функция является важной частью управления и не может быть игнорирована в силу объективной потребности в таком виде управленческого воздействия. Другое дело, что директивность всеобщего планирования исчезла, ее заменило прогнозирование, базирующееся на учете интересов всех участников рассматриваемых отношений. Императивной составляющей отводится достаточно скромная роль в регулирующем воздействии на участников экологических отношений.
Изменившаяся экономическая система, вызвавшая пересмотр отношений собственности, привела к переложению бремени расходов по реализации большинства функций управления в области использования недр на субъекты предпринимательской деятельности. Именно поэтому на смену прямому директивному управлению приходят экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, государственная регистрация прав на природные объекты. Эти функции требуют создания соответствующей норхмативно-правовой базы. Ведь большинство управленческих действий, связанных с их реализацией, оплачивается за счет природопользователей. Более того, появляются новые направления деятельности, якобы необходимые для повышения эффективности управления, например, экологический аудит. Те же функции, что по-прежнему финансируются за счет бюджета, реализуются крайне неэффективно, например, информационная функция и, в частности, ведение кадастров природных объектов, целевое планирование и прогнозирование воздействий на окружающую среду.
