Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общие положения о праве пользования недрами 16
1.1. Историко-правовые корни права пользования недрами за рубежом ... 16
1.2. Возникновение и развитие права пользования недрами в России 21
1.3. Общая характеристика права пользования недрами на современном этапе 25
1.4. Частные признаки права пользования недрами 42
Глава 2. Динамика и состав правоотношений недропользования 64
2.1. Возникновение и прекращение права пользования недрами 64
2.2. Объект права пользования недрами 92
2.3. Правовое положение субъектов права пользования недрами 118
2.4. Содержание и осуществление права пользования недрами 141
Заключение 165
Список нормативных актов и материалов судебной практики 171
Список литературы 178
Приложение № 1 191
- Историко-правовые корни права пользования недрами за рубежом
- Частные признаки права пользования недрами
- Возникновение и прекращение права пользования недрами
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Использование недр для промышленных, хозяйственных и иных целей или, иначе, в терминах Закона Российской Федерации «О недрах», - недропользование, является одной из самых рентабельных сфер гражданского оборота, малоизученной с позиций гражданско-правового регулирования. Деятельность предприятий, вовлеченных в этот процесс, оказывает существенное влияние на базовые отрасли экономики страны, затрагивая почти все стратегически важные интересы России. Кроме того, богатствами недр пользуется множество собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков для удовлетворения собственных нужд.
Несмотря на продолжительную историю развития предпринимательства в сфере недропользования, сама юридическая категория «право пользования недрами», проблемы объектно-субъектного состава отношений по поводу права пользования недрами, их сущности и правовой природы, места в механизме гражданско-правового регулирования до сих пор не подвергались специальному комплексному исследованию с точки зрения гражданского права, и до настоящего времени не сложилось единства взглядов относительно данных вопросов. Ни в дореволюционной России, ни в годы Советской власти достижения российской цивилистики в этой области не были востребованы в полной мере.
Актуальность научной разработки избранной темы обнаруживает себя в следующих аспектах.
1. Политико-экономический аспект. Значение минерально-сырьевого комплекса для развития политико-экономического, военно-промышленного потенциала страны трудно переоценить. По мнению В. В. Путина, "...необходимо предложить шаги по усовершенствованию этой важнейшей сферы с тем, однако, что бы не подорвать возможностей развития отрасли" . Действительно, минерально-сырьевой комплекс — это 30% промышленного производства, 54% экспорта, 45% валютных поступлений, 32% доходов консолидированного бюджета, 54% доходов федерального*бюджета, 50% рабочих мест для многих окраинных регионов России, из них российский бюджет на 50% наполняется-только за счет нефтегазового сектора. Несмотря на то, что ресурсы недр носят ограниченный характер, прогнозируемый объем,нефтегазовых доходов федерального бюджета на 2008 год составил 4 249 046 489 тысяч рублей. В России вопросы эффективного пользования, недрами являются наиболее остро дискутируемыми на всех уровнях политической власти . Данная проблематика затрагивает сферу стратегических интересов государства, включая вопрос привлечения, капиталоемких вложений в минерально-сырьевой комплекс. Указанное диктует необходимость четкого концептуального подхода к разработке политико- правовых инструментов, способных обеспечивать благоприятные и стабильные условия вложения средств в освоение участков недр, что служит гарантией стабильности социально-экономической и политической ситуации в государстве.
2. Доктринальный аспект. Более детальное изучение конструкции права пользования недрами заставляет по-новому взглянуть на особенности осуществления государственной собственности на недра, сохраняющей важное значение в отечественной экономике. Ситуация, когда в основе отношений, базирующихся на рыночном механизме, лежит публичное начало, наиболее интересна для научного исследования. Это одна из форм участия публичных образований в гражданских правоотношениях с предпринимательским элементом, от эффективности которого зависит, по сути, благосостояние всей страны. Недостаточность монографических исследований цивилистов по вопросам правовой природы, содержания, объектов и правового положения субъектов права пользования недрами, обусловленная во многом историческими корнями правового регулирования (преимущественно с использованием административных методов), неизбежно побуждает к поиску новых форм оптимального правового обеспечения этой сферы. Более того, принимая во внимание тот факт, что все более определяющее место в юридических системах начинают занимать правовые дозволения, которые придают принципиально новый облик праву в целом, исследование места права пользования недрами как субъективного права в системе современных юридических средств гражданско-правового регулирования актуализируется развитием основополагающего значения дозволительно- диспозитивного метода, опосредуемого, по выражению В. Ф. Яковлева, субъективным правом.
Правовые категории в этой сфере все еще имеют размытые контуры, чем заслуживают пристального внимания и изучения. Учитывая, что имущественные отношения, опосредующие право пользования недрами, развиваются, в то время как в законодательстве и практике отсутствует единое понимание соответствующих вопросов, освещение фундаментальных проблем права пользования недрами представляет большой научный и практический интерес для отечественной правовой науки.
3. Правотворческий аспект. Необходимость разработки концептуальных основ правоотношений в сфере пользования недрами требует устранения соответствующих пробелов и в законодательстве, регулирующем данный вопрос. В работе анализируются пути правового обеспечения оптимального баланса интересов государства и пользователя недр, уточнения статуса вовлеченных субъектов, их прав и обязанностей, ответственности, устранения пробелов в правовом регулировании указанных отношений. Это касается внесения изменений в закон Российской Федерации (далее - РФ) "О недрах", а также проекта нового закона "О недрах". Необходимо отметить, что тенденция перехода на гражданско-правовую основу выражена не только в самом проекте, но и в различных концепциях развития законодательства о недрах. При этом согласно разработанному Правительством РФ проекту государственной Программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на 2005-2020 гг. за 15 лет в российскую геологоразведку предстоит вложить от 176 млрд. рублей до 255 млрд. рублей . В этой связи, требует дальнейшей доработки российское законодательство, в том числе гражданское, в рамках неоконцепции гражданского права, регулирующее отношения по поводу пользования недрами, которое должно обеспечивать максимальную эффективность и рентабельность горных предприятий, а также соблюдение прав и законных интересов всех заинтересованных лиц.
4. Правоприменительный аспект. В судебной практике имеются существенные расхождения при разрешении споров, связанных с правоотношениями в сфере использования недр. Правоприменительные органы по-разному понимают правовую природу права пользования недрами. В настоящее время отмечается устойчивая тенденция увеличения числа рассматриваемых арбитражными судами споров, связанных с признанием недействительными торгов в сфере пользования недрами, лицензионных споров, споров по поводу тех или иных вопросов, связанных с надлежащим осуществлением права пользования недрами. Это свидетельствует о том, что единообразная судебная практика разрешения споров между государством и пользователями недр еще недостаточно сформирована, а также о более активном использовании участниками гражданского оборота соответствующих способов защиты. Такая тенденция вызывает тревогу, в связи с чем требуется выработать предложения, реализация которых способствовала бы единообразному применению правовых норм. Возникновение в практике судов вопросов не только процессуального, но и теоретического характера свидетельствует о необходимости уделения большего внимания проблемам такого рода. Думается, что правильное применение правовых установлений в контексте действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) должно содействовать эффективному правовому регулированию отношений недропользования.
Степень научной разработанности проблемы. Система нормативной регуляции данной сферы представляется еще недостаточно сбалансированной. Правовая наука также еще только формирует свое концептуальное видение специфики такой сферы деятельности, как пользование недрами. В литературе по гражданскому праву пользованию недрами как отдельной проблеме практически внимания не уделялось, что было связано с отсутствием соответствующих норм в отечественном гражданском законодательстве.
До революции 1917 года отдельные аспекты горного дела анализировались в работах В. Амбалек-Лазарева, Н. А. Арефьева, А. Л, Боровиковского,
Б. Грамматчикова, А. Гуссаковского, А. П. Кеппена, Д. П. Карницкого,
Мамина, М. Я. Пергамента, Г. Г. Савича, К. А. Скальковского, В. А. Удинце- ва, А. А. Штофа, А. Е. Яновского и других авторов, а в советский период они освещались такими учеными, как Г. А. Аксененок, 3. X. Аиткулов, Г. С. Башмаков, А. В, Каррас, М. Е. Коган, Я. М. Магазинер, П. Б. Мухитдинов, Л. Г. Навроцкая, И. И. Павлова, В. Г. Плахута, Н. А. Сыродоев и др.
В постсоветский период эти исследования нашли продолжение в трудах М. В. Горетого, М. В. Дудикова, Б. В. Ерофеева, Л. А. Заславской, М. И. Клеан- дрова, Б. Д. Клюкина, О. И. Крассова, А. В. Лагуткина, Е. Ю. Мазкова, М. И. Махлиной, С. В. Магдина, М. К. Мулявина, К. И. Налетова, Н. Н. Осоки- на, И. И. Павлова, М. Е. Певзнера, А. И. Перчика, Р. Н. Салиевой (Р. Н. Мирга- зизовой), А. В. Сапожникова, С. А. Сосны, А. Ф. Стругова, К. К. Сунгурова, О. М. Теплова, С. С. Хамраева, П. М. Ходырева, Д. Г. Храмова, А. Ф. Шари- фуллиной, Д. Шмелевой и ряда других авторов. К числу недавних следует отнести исследование права собственности и иных прав на участки недр в работе А. А. Попова «Имущественные права на участки недр по российскому законодательству: гражданско-правовой аспект» (Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. Казань, 2009).
Объектом исследования является отношения недропользования, а непосредственным предметом - источники правового регулирования указанных отношений, а также соответствующая литература, результаты правоприменительной практики по вопросам, связанным с правом пользования недрами.
Цель исследования - комплексный анализ норм законодательства, регулирующих отношения, опосредующие право пользования недрами, а также научной литературы и сложившейся правоприменительной практики по этому вопросу. Достижение указанной цели вызвало необходимость решения следующих задач исследования.
Задачи исследования:
Осветить основные исторически сложившиеся подходы к правовому регулированию пользования недрами.
Определить значение права пользования недрами как правовой категории, выявив соответствующие его особенности.
Провести анализ объекта, а также правового положения субъектов, вовлеченных в правоотношения по поводу пользования недрами.
Изучить специфику оснований возникновения и прекращения, осуществления и содержания права пользования недрами.
При выявлении недостатков в законодательном регулировании сформулировать аргументированные предложения правового характера для разрешения проблем, возникающих в правоприменительной деятельности.
Методология исследования. В настоящем исследовании использованы в качестве методологической основы общенаучные (диалектический, исторический, системный) и частнонаучные (сравнительно-правовой и формально- юридический) методы исследования. Методом, адекватным предмету исследования, явился также метод системности, поскольку отношения в сфере пользования недрами как сложное явление состоят из различных элементов, образующих определенную систему. Указанный метод в совокупности с методом сравнительного анализа позволил выявить общие и отличительные особенности отдельных элементов системы.
Исторический метод применялся автором при рассмотрении становления законодательных основ регулирования отношений в сфере пользования недрами, выявлении закономерностей их развития на протяжении различных периодов времени. Кроме того, использованы синтез, анализ законодательства, теории, судебной практики, статистических данных. Логический метод использован для построения умозаключений на основе предпосылок, имеющихся в действующем законодательстве и специальной литературе по затрагиваемым аспектам. Использованы следующие приемы толкования: грамматический, систематический и функциональный.
Проблема права пользования недрами носит межотраслевой характер, но в работе она исследуется с позиций гражданского права.
Эмпирической основой исследования послужили материалы работы уполномоченных органов, в том числе органов, контролирующих деятельность пользователей недр, материалы обсуждений проектов законов, обобщения современной судебно-арбитражной практики, использованы также материалы практики лицензирования, другие практические материалы.
Нормативную базу составили законы и иные нормативные правовые акты дореволюционной России, Союза ССР, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормы международных договоров, регулирующие отношения, связанные с использованием недр.
Теоретической основой исследования явились научные труды М. М. Агаркова, С. С. Алексеева, Г. С. Башмакова, В. А. Белова, В. С. Белых, И. Н. Бернштейна, С. Н. Братуся, М. И. Брагинского, А. В. Бенедиктова,
И. Витрянского, Ю. С. Гамбарова, Б. М. Гонгало, В. П. Грибанова, Д. В. До- ждева, А. В. Дозорцева, О. С. Иоффе, А. В. Карасса, М. И. Клеандрова, Б. Д. Клюкина, О. М. Козырь, О. А. Красавчикова, М. И. Кулагина, В. И. Кур- диновского, А. Н. Курского, В. А. Лапача, М. И. Махлиной, Д. И. Мей ера, Н. Б. Мухитдинова, И. Б. Новицкого, И. А. Покровского, Л. И. Петражицкого, К. П. Победоносцева, В. К. Райхера, Р. Н. Салиевой, К. И. Скловского,
А. Сосны, А. Ф. Стругова, Н. А. Сыродоева, Е. А. Суханова, Л. С. Таля, Ю. К. Толстого, Р. О. Халфиной, Г. Ф. Шершеневича, А. А. Штофа, В. Ф. Яковлева, В. В. Яркова и других авторов.
Научная новизна исследования определяется следующими положениями, выносимыми на защиту:
Принимая во внимание определяющее значение публично-правового регулирования при решении вопроса о возможности и степени участия в обороте земли и иных природных ресурсов (п. 3 ст. 129 ГК РФ), доказывается, что гражданский оборот участков недр в России de lege lata, тем не менее, существует. Это совокупность распорядительных сделок в форме конститутивного правопреемства в отношении участков недр, а также случаев универсального правопреемства среди субъектов права пользования недрами.
Дефиниция субъективного права пользования недрами de lege ferenda (с точки зрения закона, издание которого желательно), благодаря которой удастся преодолеть проблему смешения его (права) с обязанностью субъекта, должна выглядеть следующим образом - это юридически обеспеченная возможность осуществлять на основе владения в установленных пределах, правомочия по извлечению полезных свойств из участков недр: для добычи полезных ископаемых, использования в качестве подземного пространства и т.д.
В отношении права на добычу общераспространенных полезных ископаемых, предусмотренного ст. 19 Закона РФ «О недрах» (право пользования недрами, возникающее в силу закона) законодательно не индивидуализирован объект, что создает на практике проблемы, связанные с неоднозначным его толкованием. В этой связи, предлагается нормативно установить порядок такой идентификации, закрепив правило о том, что границы отвода распространяются в глубину по периметру границ обслуживающего земельного участка без дополнительных разрешений и мероприятий по их установлению и закреплению.
В основе понятия «недвижимая вещь» должна быть не только земная поверхность, но также и недра, поскольку такие признаки как прочная связь с землей, неперемещаемость, свойственные большинству недвижимых вещей, являются таковыми в силу прочной связи с недрами. Имеющий широкое распространение подход к земле как к единственному и основному системообразующему центру недвижимостей, нуждается в дальнейшем развитии. Необходимо также устранить существующее противоречие между легальными определениями земельного участка (ст. 11.1 ЗК РФ) и недр (абзац первый преамбулы закона РФ «О недрах») в части почвенного слоя.
Право на добычу полезных ископаемых следует исключить из видов пользования недрами, придав ему самостоятельное значение как праву разработки, с указанием на то, что разработка производится с целью перехода права собственности на потребляемый компонент участков недр в виде добытых полезных ископаемых от государства к разработчику недр. При этом под разработкой следует понимать не только комплекс работ по извлечению и/или отделению от недр полезных ископаемых, но и проведению восстановительных мероприятий.
Признаки права пользования недрами: 1) наличие существенных ограничений и пределов осуществления права, в основном публичного характера; 2) тесная связь с правами собственника недр и правами на сопредельный земельный участок; 3) наличие секундарного правомочия; 4) безвозмездная, с гражданско-правовой точки зрения, природа; 5) целевой характер.
Особенность права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, состоит не только в стабильном, бессрочном характере пользования, но и в прочной связи участка недр с подземными сооружениями. Изменение субстанциональных характеристик участка недр в связи с созданием новой вещи в виде подземного сооружения de lege ferenda не должно прекращать существования участка недр как объекта права либо изменения его целевого использования.
Право на обращение в собственность поступлений владеющим несобственником является ключевым в правовом титуле пользователя недр. Указанное правомочие является секундарным, так как пользователь недр имеет преимущественное перед всеми право на поступления, полученные в результате использования участка недр. Его специфика в том, что оно осуществляется как в интересах пользователя недр, так и в публичных интересах. Связанность государства возникает с момента возникновения права пользования недрами.
Правоотношениям, опосредующим право пользования недрами, присущ ряд особенностей: 1) своеобразный субъектный состав, обусловленный участием государства и субъектов предпринимательской деятельности; 2) наличие публично-правовых элементов, вытекающих не только из особенностей государства как участника, но и объективно-правовых свойств и функций недр; 3) алеаторность (для целей добычи полезных ископаемых).
В основе возникновения права пользования недрами находится сложный юридический состав, носящий концессионный характер. При этом концессию можно понимать в широком смысле - как особый тип актов-разрешений обладателя исключительных прав о предоставлении на определенных условиях указанных прав в форме конститутивного правоприобретения.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что выводы, сформулированные в результате исследования, могут быть использованы для совершенствования гражданского законодательства в сфере недропользования. Автором предлагается проект изменений в действующее законодательство. В частности, разработаны рекомендации по внесению изменений в действующее законодательство: в абзац 1 п. 1 ст. 130 ГК РФ, в преамбулу закона РФ «О недрах», абзац второй статьи 1.2 закона РФ «О недрах», абзац первый статьи 9, в ст. 6, ст. 19, ст. 25.1 закона РФ «О недрах» (Приложение № 1 к Диссертации).
Материалы диссертационного исследования также могут найти применение в практической правовой работе, в первую очередь, в компаниях, осуществляющих различные виды пользования недрами.
Содержащийся в работе материал может найти широкое применение в процессе дальнейшего научного анализа проблем права пользования недрами, а также в учебном процессе при изучении курса гражданского права. Поскольку предложения диссертанта направлены на дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего отношения недропользования, то применение результатов работы ориентировано на стимулирование правовыми средствами дополнительных поступлений в государственный бюджет и создания благоприятных условий для инвестиций.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия».
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в учебно-методическом пособии, в ряде научных статей, а также тезисах докладов, которые были обсуждены на нескольких научных конференциях и научно- практических семинарах: III Всероссийская молодежная конференция «Современные проблемы теории и практики права глазами студентов», секция «Гражданское право. Гражданский процесс» (г. Улан-Удэ, 26 марта 2009 г.); Всероссийская межвузовская научно-практическая конференция «Гражданские правоотношения: вопросы теории и правоприменения», посвященная 15-летию принятия первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (г. Тула, 27 марта 2009 г.); VI международная научно-практическая конференция «Тати- щевские чтения: актуальные проблемы науки и практики», секция «Проблемы гражданского права» (г. Тольятти, 16-19 апреля 2009 г.); региональная научно- практическая конференция «Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права» (г. Нижневартовск, 1 ноября 2005 г.); межвузовские научно-практические конференции, посвященные Дню науки, 2002-2005 гг., (г. Тюмень, ТГИМЭУиП), научно-техническая конференция, посвященная 90- летию со дня рождения В. И. Муравленко (г. Тюмень, 24-26 сентября 2002 г.).
Разработки исследования использовались при исполнении гранта Губернатора Тюменской области по результатам регионального конкурса молодых ученых Тюменской области на разработку научно-исследовательских проектов.
Теоретические положения диссертационного исследования применялись диссертантом при чтении лекций и проведении семинарских занятий по гражданскому праву.
Историко-правовые корни права пользования недрами за рубежом
Отношения по поводу прав пользования недрами насчитывают не одну сотню лет. Богатствами и преимуществами недр земли пользовались уже в середине II тысячелетия до н.э. в Египте, Китае, Месопотамии (известны правовые акты того времени, например, Законы Хаммурапи). В источниках римского права мы находим первые акты, регулировавшие процесс пользования недрами, которые в ту пору еще не приобрели правовой режим самостоятельного от земли объекта, а сливались с последней. Так, в 382 г. в эпоху императоров Древнего Рима было принято постановление, согласно которому дозволялось вести рудники в земле соседа, уплачивая собственнику регулярный доход - одну десятую добываемого в недрах сырья . С. А. Муромцев, сопоставляя указанное правило с правами по соседству в законах XII таблиц, пришел к выводу о том, что право собственности в Древнем Риме распространялось вверх и вниз от поверхности земли настолько, насколько это было нужно в виду хозяйственных соображений, и поэтому ошибочно было бы думать, что это право имело вверх и вниз безграничное продолжение . Следовательно, право на недра не выделялось отдельно, а было составной частью права на землю, а недра рассматривались как часть земли. В правовых актах Древнего Рима мы встречаем термин "canon metallicus", который исследователи римского права определяли как ренту с рудников, горных заводов . Начиная с III века н.э., земли с копями, имеющие полезные ископаемые, могли быть переданы на особом вещном праве, приближенном к ius emphyteutium, с обязанностью платить за это собственнику определенную сумму денег (canon, pencio, reditum) . Само право, будучи iura in re aliena (право в чужой вещи), относилось к особым вещным правам. По выражению Ульпиана, они относились к res mancipi - особой категории вещей . Подобные вещные права, субъекты которых, по мнению Д. В. Дождева, «находятся в непосредственной связи с вещью и способны в определенном отношении устранить любое третье лицо» , существовали наряду с правом собственности и были производными от него.
Одной из разновидностей предиального сервитута выступал сельский сервитут servitus praediorum rusticorum, используемый, в отличие от городского, для сельскохозяйственных целей, в том числе для добычи полезных ископаемых . Его разновидностью выступало право на добычу с подчиненного участка извести, песка, камня и иных полезных ископаемых (servitus praediorum calcis coquendae, lapidis eximendi, arenae fodiendae) . Именно данный сервитут в числе прочих сельских сервитутов представляет наибольший интерес, так как указанное право добывать на чужой земле песок, мел и камень и прочие ценности свидетельствует о начале зарождения правоотношений по поводу использования богатств и преимуществ недр. Сервитуты выступали самой важной категорией прав на чужую вещь , будучи, по мнению В. М. Хвостова, абсолютными по своей защите правами пользования чужой вещью в известном отношении .
Право на добычу с подчиненного участка извести, песка, камня и иных полезных ископаемых - исторически из числа первых прав на чужие вещи, реальный сервитут. Само значение термина "servitus" в республиканской классической юриспруденции рассматривалось в качестве правомочия воздействия на чужую вещь, а не непосредственное отношение к самой вещи . Признавая за указанным правом особое ius in re, римляне рассматривали его как выделенную из права собственности составную часть, отдельное правомочие, вследствие чего такое право приобретало самостоятельный от собственности характер. Однако речь шла не о перенесении составных частей права собственности на серви- туария, а об ограничении прав собственника в отношении его имущества . Данный вывод подтверждают и исследователи постклассического права Древнего Рима. Право пользования рудником - одна из древнейших форм, представляло собой ни что иное, как вещное право пользования чужим земельным участком, и самими римскими юристами рассматривалось как ценностная редкость. Можно было бы отнести его к так называемым парциарным вещным правам . Право устанавливалось тем же способом, что и собственность - посредством mancipatio, имело абсолютный характер, защищалось с помощью вещно-правовых исков, в том числе виндикационным . Особенностью сервитута было то, что он не мог быть установлен посредством формального спора в суде (in iure cession). В период Империи сервитут мог возникнуть в провинции при помощи квазитрадиции quasi traditio, когда одна сторона предоставляла другой право осуществлять сервитут, а другая пользовалась этим .
Характерным для средневекового этапа становления правоотношений стало выделение участка недр в качестве самостоятельного объекта прав, в отличие от участка поверхности земли. Впервые это произошло в странах германской правовой семьи, где право на разработку недр основывалось на двух принципах: горной свободы и горной регалии . Горные регалии основывались на признании личного права суверена на все недра, поэтому, будучи правом, полученным посредством актов пожалований от верховной власти, циркулировали среди феодальных владельцев, удерживая характер имущественных привилегий на право добычи полезных ископаемых.
Частные признаки права пользования недрами
При характеристике права пользования недрами необходимо выделить его особенности или частные признаки. Среди таких частных признаков права пользования недрами можно, в первую очередь, выделить наличие существенных ограничений и пределов осуществления права, в основном публичного характера. Некоторые представители науки природоресурсного права считают, что «основную особенность права пользования недрами в субъективном смысле составляет то, что пользование недрами является не только правом, но и обязанностью субъекта правоотношений по пользованию недрами» . С указанной позицией сложно согласиться, поскольку субъективные право и обязанность, будучи явлениями корреспондирующими друг другу, не могут, тем не менее, совпадать, а в логическом понимании данные понятия, трактуемые обычно как мера возможного и мера должного поведения, являются скорее взаимоисключающими, нежели совпадающими категориями. Здесь следует уточнить, что данное «широкое» понимание права пользования недрами в субъективном смысле не разграничивает публично-правовые предписания и требования, заложенные в нормах объективного права пользования недрами и собственно те правовые возможности, правомочия конкретного пользователя недр, предоставленные ему в соответствии с лицензией.
Предписания, регламентированные нормами публичных отраслей права, одинаковы для всех пользователей недр, а основные разграничения в объеме имущественных правомочий пользователей должны быть установлены гражданским правом, отсюда вытекает то самое различие между субъективным правом пользователя недр и его публичными обязанностями по надлежащему использованию и охране недр. В этой связи, необходимо внести изменения в преамбулу закона РФ «О недрах», исходя из того, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению участками недр регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Из анализируемой особенности права пользования недрами вытекает то, что оно предполагает возможность осуществления правомочий особого рода, затрагивающих публичные интересы: это исключительные, в изъятие из общего порядка, правомочия в отношении составляющей фонда недр как основы благосостояния отечества и населяющих его народов.
Указанная составляющая с момента предоставления участка недр в пользование не утрачивает свойств и признаков, присущих собственно недрам как объекту государственной собственности, она продолжает составлять основу благосостояния народов России, трансформировавшись в форму правового режима индивидуализированного горного либо геологического отвода.
Выделяемый признак права имеет очень важное значение, так как позволяет понять глубинный смысл правовой природы права пользования недрами, которая, к сожалению, нередко игнорируется либо низводится до обычного субъективного права частного лица , что представляется недопустимым. Независимо от того, для каких целей предоставляется тот или иной участок недр, всегда необходимо учитывать публично-правовую составляющую в содержании права, выражающуюся в наложении на пользователя недр запретов и ограничений, а также обязанностей публичного характера, которая, в свою очередь, вытекает из основной задачи недропользования в целом — обеспечение расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы для устойчивого развития России. Даже когда подземные пространства используются не для добычи полезных ископаемых, а для целей строительства подземных сооружений или сбора палеонтологических материалов, они не перестают быть государственной собственностью и служить в качестве национального достояния в интересах настоящего и будущего поколений.
Здесь помимо права пользования недрами в значении правового института, нужно различать право пользования недрами как правомочие собственника недр и как субъективное право пользователя недр. Право пользования недрами как правомочие собственника недр представляет собой прием юридической фикции, поскольку, во-первых, государство само не осуществляет указанного правомочия, во-вторых, пользование возможно только в отношении конкретного участка недр как объекта прав, а не единого государственного фонда недр как объекта права государственной собственности.
Право пользования недрами как субъективное право является единственной правовой конструкцией, допускаемой законодательством о недрах, которая имеет основной своей целью и назначением опосредованное (ограниченное) вовлечение участков недр в гражданский оборот. В этой связи, представляется не совсем точной формулировка абзаца 2 ст. 1.2 закона РФ «О недрах», которая «отрывает» право пользования недрами от их непосредственного объекта — участка недр, закрепив противоположные «отчуждательные» привязки применительно к праву пользования участком недр и его непосредственному объекту - собственно участку недр. Так, в абзаце втором ст. 1.2 законодатель закрепил формулу о том, что «участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме» (курсив мой - Л.А.). Следовательно, содержащееся в следующем за указанной формулой предложение о том, что «права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами (курсив мой - Л.А.)» логически противоречит ей, поскольку согласно закону противоречия высказывание и его отрицание не могут быть вместе истинными. В этой связи, законодателю нужно определиться: либо указать на то, что участки недр и права на них являются объектами оборота либо нет.
Возникновение и прекращение права пользования недрами
Право пользования недрами «в силу разрешения» возникает на основе сложного юридического состава . В первую очередь, предоставление участков недр в пользование осуществляется на основании решения соответствующего уполномоченного государственного органа или решения конкурсной (аукционной) комиссии. Основаниями возникновения права могут также выступать договоры (соглашения о разделе продукции либо государственные контракты на выполнение работ по геологическому изучению недр, заключенные в соответствии с нормами Федерального закона от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» соответственно), а также случаи перехода права пользования недрами в порядке универсального правопреемства. Однако принятию соответствующего решения и заключению договора в качестве общей предпосылки сопутствует либо предшествует определенное правоотношение, как правило, связанное с процедурой согласований с уполномоченными органами либо проведением торгов.
Дифференциация в вопросах предоставления участков недр предопределяется двумя факторами: значением того или иного участка недр для нужд страны (участки федерального значения и иные) и видом права пользования недрами, обусловленным, в свою очередь, целями предоставления. К примеру, решение Правительства Российской Федерации принимается в отношении участков недр федерального значения для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, а также для целей разведки и добычи, но при этом ему в обязательном порядке предшествует этап проведения конкурса (аукциона) либо открытия месторождения полезных ископаемых пользователем, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств. Соответственно, наблюдается накопление юридического состава в определенной последовательности.
В отношении участков, не относящихся к участкам федерального значения, решения принимаются иными уполномоченными органами на основе тех же критериев:
- решение федерального органа управления государственным фондом недр о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления оператором деятельности на участке недр при условии, что указанному решению предшествовало досрочное прекращение права пользования участком.
- решение комиссии; создаваемой вышеуказанным федеральным органом и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, для целей добычи подземных вод; строительства и эксплуатации подземных сооружений, нефте- и газохранилищ, для целей геологического изучения, для образования особо охраняемых геологических объектов либо для целей разведки и добычи при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр за счет собственных средств;
- решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии,
- решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр для целей сбора геологических коллекционных материалов;
- решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождения общераспространенных полезных ископаемых для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей.
Как видим, административный акт или решение соответствующего органа государственной власти при предоставлении участков недр в пользование является обязательной ключевой предпосылкой возникновения соответствующих правоотношений. В этой связи, его можно отнести к правообразующим положительным юридическим фактам . Это неотъемлемая часть процедуры накопления соответствующего юридического состава, которое происходит в строгой последовательности, предусмотренной законом. С учетом имеющихся критериев «структурной сложности» юридических составов, подобные составы можно квалифицировать как связанные юридические составы, подразумевая под последними совокупность юридических фактов, между которыми существует временная последовательность и зависимость: наступление фактов происходит в строго определенном порядке . Так, статья 10.1. закона РФ
