Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации ... 13
1.1. Правовое понятие экологической безопасности и обеспечения экологической безопасности ...
1.2. Современное состояние законодательства в области обеспечения экологической безопасности ... 46
Глава 2. Правовые гарантии обеспечения экологической безопасности Российской Федерации ... 57
2.1. Организационно-правовые меры по обеспечению экологической безопасности ... 57
2.2. Система государственных органов, обеспечивающих экологическую безопасность... 80
Глава 3. Некоторые пути совершенствования юридической ответственности в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации ... 93
3.1. Понятие правонарушения в области обеспечения экологической безопасности 93
3.2. Дисциплинарная ответственность в области
обеспечения экологической безопасности... 103
3.3. Административная ответственность в области обеспечения экологической безопасности... 107
3.4. Гражданско-правовая ответственность в области обеспечения экологической безопасности... 118
3.5. Уголовная ответственность в области обеспечения экологической безопасности 134
Заключение 144
Библиографический список использованной литературы
- Правовое понятие экологической безопасности и обеспечения экологической безопасности
- Современное состояние законодательства в области обеспечения экологической безопасности
- Организационно-правовые меры по обеспечению экологической безопасности
- Понятие правонарушения в области обеспечения экологической безопасности
Введение к работе
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина объявлены обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Одним из прав граждан России является право граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).
Современное состояние окружающей среды Российской Федерации характеризуется наличием крупномасштабного загрязнения атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязненная и деградирующая окружающая среда с каждым годом все больше влияет на здоровье граждан. Отмечается сильная корреляция комплексного загрязнения окружающей среды с общей смертностью и с такими ее причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания1.
Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности населения, по причине ухудшения состояния окружающей среды, представляют прямую угрозу государству, поэтому сложившаяся ситуация вызвала необходимость в ст. 13 Закона РФ «О безопасности» признать экологическую безопасность важнейшим видом безопасности, наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной безопасностью2.
Признание экологической безопасности важнейшим видом безопасности позволило отнести обеспечение экологической безопасности к приоритетному направлению деятельности государства и общества.
Экологическая безопасность России может быть обеспечена только при условии эффективного правового регулирования.
Однако результаты анализа действующих нормативно-правовых актов, регулирующих экологические отношения, и практики их применения свидетельствуют о наличии ряда существенных недостатков.
Широко используемые в законодательстве термины, такие как «экологическая безопасность», «обеспечение экологической
безопасности», «нормы, требования, меры экологической безопасности», «угрозы экологической безопасности», «экологически безопасные производства», не представляется возможным использовать надлежащим образом в практической деятельности, поскольку у этих терминов нет четких правовых определений.
Не определено соотношение обеспечения экологической безопасности с такими видами деятельности, как охрана окружающей среды и природопользование.
Система норм, регулирующая отношения в области обеспечения экологической безопасности, не является целостной, поскольку отсутствует ряд норм, призванных регулировать важнейшие общественные отношения в данной области.
Не решена проблема создания необходимых социально-экономических, политических и правовых условий для реализации и исполнения действующих нормативно-правовых актов по обеспечению экологической безопасности.
Ежегодный рост числа экологических правонарушений обусловлен, помимо всего прочего, и недостатками в правовом регулировании обеспечения экологической безопасности.
Из всего сказанного следует, что в настоящее время правовое регулирование обеспечения экологической безопасности не отвечает в должной мере потребностям улучшения экологической ситуации в России и нуждается з совершенствовании.
СТЕПЕНЬ МССДЕД0ВАНГОСШ ТЕМЫ
Проблему правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации в разное время исследовали С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, А.К. Голиченков, Т.В. Злотникова, О.С. Колбасов, В.В. Петров, Г.П. Серов, А.С. Тимошенко. В той или иной мере названная проблематика присутствует в трудах М.И. Васильевой, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Э.Н. Жевлакова и др.
В работах вышеназванных авторов затрагивается целый ряд вопросов, касающихся правового регулирования отношений по обеспечению экологической безопасности. Так, М.М. Бринчук неоднократно обращался к проблеме определения соотношения обеспечения экологической безопасности с охраной окружающей среды и природопользованием.
С.А. Боголюбов и М.М. Бринчук уделяли большое внимание проблемам развития системы российского экологического законодательства, в том числе и законодательства в области обеспечения экологической безопасности.
А.К. Голиченков, О.С. Колбасов, В.В. Петров, А.С. Тимошенко затрагивали некоторые юридические аспекты концепции экологической безопасности, в частности, проблему определения понятия экологической безопасности, международные аспекты экологической безопасности.
Т. В. Злотникова, Г.П. Серов уделяли внимание определению общих направлений совершенствования правового регулирования обеспечения экологической безопасности.
В то же время, таким аспектам изучаемой проблемы как: теоретическая разработанность понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»; определение общественных отношений по обеспечению экологической безопасности; практическое применение законодательства в области обеспечения экологической безопасности, не было уделено должного внимания.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ИССЛЕДОВАНИЯ состоит в комплексном подходе к исследованию проблемы правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. В результате применения такого подхода определено место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды; обоснована потребность единого толкования в действующем законодательстве понятий «экологическая безопасность», «обеспечение экологической безопасности», «угроза экологической безопасности», «отношения по обеспечению экологической безопасности», «требования экологической безопасности» и сформулированы правовые определения этих терминов; даны предложения по совершенствованию правового механизма обеспечения экологической безопасности в целях соединения всех его элементов в единое целое.
ПРЕДМЕТ ИССЛЕДОВАНИЯ составляет действующее экологическое законодательство в части регулирования общественных отношений по обеспечению экологической безопасности и практика его применения; статистические данные; литературные источники и публикации в периодической печати по вопросам экологической безопасности.
ДЕЛЬ И ЗАДАЧИ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Целью работы является совершенствование правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации путем решения следующих задач:
правовое определение терминов экологической безопасности, используемых в законодательстве;
внесение изменений и дополнений в законодательство, определяющее правовую основу гарантий обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, таких как: нормирование качества окружающей среды; оценка воздействия на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологический аудит; экологический контроль;
природоохранная деятельность государственных органов; юридическая ответственность за экологические правонарушения.
МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ РАБОТЫ является использование элементов сравнительно-исторического, системного и структурного анализа, формальной и диалектической логики.
ТЕОРЕТИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ РАБОТЫ послужили труды ученых в области теории государства и права, в частности, работы С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова и других авторов.
При разработке темы использованы труды ученых, -специализирующихся в области экологического права: С.А.
Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик,
Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, Т.В. Злотниковой, О.С.
Колбасова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова,
Ю.С. Шемшученко и других.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. СОДЕРЖАЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ НОВИЗНЫ:
1. Природопользование, обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей среды, как виды деятельности, отнесены ст. 72 Конституции России к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, исследование действующего экологического законодательства Российской Федерации и практики его применения, а также теоретических работ, посвященных изучению проблемы обеспечения экологической безопасности, приводит к выводу о необходимости определения соотношения указанных видов деятельности.
Отношениями по обеспечению экологической безопасности следует считать общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие
на окружающую среду и представляющей опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды. Поэтому отношения по обеспечению экологической безопасности и отношения по охране окружающей среды и природопользованию соотносятся как частное и общее.
2. В действующем законодательстве отсутствуют достаточно четкие правовые определения важнейших терминов, используемых з деятельности по обеспечению экологической безопасности, что ведет к различному их толкованию субъектами правоотношений, и, в конечном итоге, приводит к снижению эффективности роли права в регулировании обеспечения экологической безопасности.
Предлагаются следующие правовые определения к терминам с целью закрепления их в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды»:
экологическая безопасность - состояние защищенности личности, общества и государства от угроз, создаваемых хозяйственной или иной деятельностью, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду;
угроза экологической безопасности - перечисленные в нормативно-правовых актах виды хозяйственной или инок деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду и представляющие опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды;
отношения по обеспечению экологической безопасности общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности;
объекты экологической безопасности - личность, общество, государство, окружающая среда;
требования экологической безопасности •= условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования по охране окружающей среды и природопользованию, содержащиеся в нормативно-правовых актах, соблюдение и исполнение которых обеспечивает экологическую безопасность;
обеспечение экологической безопасности - система мер, направленных на предотвращение нанесения вреда объектам экологической
безопасности при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности.
3. В ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» сформулированы такие принципы экологической экспертизы, как объективность экспертизы и независимость экспертов. Однако рассматриваемые принципы не имеют достаточно разработанного механизма реализации, особенно в случаях, когда объекты экспертизы, представляющие угрозу экологической безопасности, содержат сведения, которые составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну.
Для реализации принципа независимости экспертов и повышения объективности экологической экспертизы, проводимой в отношении объектов, представляющих угрозу экологической безопасности, сведения о которых составляют охраняемую законом тайну, предлагается предусмотреть в законодательстве или право и порядок проведения общественной экспертизы секретных объектов, или право, порядок и формы участия представителей общественности в государственной экологической экспертизе секретных объектов. В обоих случаях подбор специалистов должен осуществляться с учетом необходимости сохранения государственной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны.
4. В настоящее время не созданы достаточные условия для экономической заинтересованности граждан в обращении с исками в суд за защитой - своих экологических прав или возбуждении в суде дела по
обжалованию неправомерных решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, влияющих на состояние экологической безопасности. Для создания экономических условий следует закрепить в законодательстве право граждан на получение материального вознаграждения от государства в случае успешного решения в суде дел, связанных с защитой своих экологических прав.
5. Социологические исследования выявляют высокую эффективность дисциплинарной ответственности в области обеспечения экологической безопасности вследствие простоты ее применения и высокого воспитательного воздействия на работников предприятия. Однако в последние годы наметилась тенденция к уменьшению количества случаев применения руководителями дисциплинарных взысканий к работникам за экологические проступки. Представляется целесообразным включить в Кодекс об административных правонарушениях РФ состав правонарушения, предусматривающего административную ответственность руководителей предприятий, учреждений, организаций за непривлечение своих работников к дисциплинарной и материальной ответственности за систематическое невыполнение требований экологической безопасности, в целях стимулирования руководства предприятий к обязательному применению мер дисциплинарной ответственности к работникам предприятий.
6. Наиболее распространенной санкцией за экологическое административное правонарушение является штраф. Однако на практике принудительное взыскание сумм штрафов с юридических лиц представляет собой определенную проблему. Нередко постановления природоохранных органов о бесспорном списании взыскиваемых сумм со счетов правонарушителей финансово-кредитными органами во время не выполняются. Во многом это связано с тем, что у природоохранных органов отсутствуют возможности достаточно оперативно влиять на
финансово-кредитные органы, в случае невыполнения ими постановлений о взыскании сумм штрафов.
Проблема принудительного взыскания штрафов с юридических лиц может быть решена путем закрепления в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» положения о том, что штраф за экологическое правонарушение взыскивается с расчетного счета предприятия, в бесспорном порядке органом Министерства налогов и сборов РФ, с направлением суммы штрафов на счета соответствующих внебюджетных экологических фондов. Ускорению взыскания сумм штрафов будет способствовать как авторитет налоговых органов, являющихся органами налогового контроля, так и перспектива применения налоговыми органами права налагать на руководителей финансово-кредитных органов административные штрафы в случае невыполнения указаний налоговых органов.
7. Одним из правовых оснований для возмещения вреда здоровью граждан является наличие причинной связи между повреждением здоровья, загрязнением окружающей среды и деятельностью предприятий - загрязнителей. Поскольку установление прямой причинной связи затруднено из-за отсутствия эффективных методик, это приводит к тому, что дела о возмещении вреда здоровью граждан редко появляются в судах.
Представляется целесообразным использовать опыт зарубежных стран, где существует практика установления причинной связи с помощью косвенных фактов. Для этого необходимо закрепить в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды» положение о том, что причинная связь между ухудшением состояния здоровья, заболеванием, смертью, частичной либо полной потерей трудоспособности граждан и неблагоприятным воздействием окружающей среды признается установленной, если наступившие вредные последствия могли быть вызваны воздействием предприятия, учреждения, организации на
окружающую среду, либо если предприятиями, учреждениями, организациями не опровергнуто наличие такой связи.
Применение данного положения могло бы коренным образом повлиять на судебную практику в России, особенно в тех случаях, когда недостаток информации о причинной связи обусловлен секретностью или длительным периодом времени, прошедшим с момента загрязнения окружающей среды.
ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Результаты проведенных исследований, изложенные в диссертации, послужат одним из оснований для совершенствования правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Положения диссертации могут быть использованы для преподавания ряда правовых дисциплин: экологическое, гражданское, административное право.
АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ
Диссертация выполнена и обсуждена з Академии ФСБ России. Основные положения диссертации изложены в публикациях и использовались для сообщений при проведении круглых столов, семинаров и конференций.
СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИИ
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
Правовое понятие экологической безопасности и обеспечения экологической безопасности
Сущность правового регулирования в теории права определяется следующим образом: «Действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный «агрегат», который бы всякий раз приводил з действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким «агрегатом» в механизме действия права выступает правовое регулирование. Оно призвано внедрять в систему социальной регуляции юридические средства организации поведения и деятельности индивидов и их коллективов, блокируя деструктивные формы их проявления и стимулируя конструктивную активность граждан и их организаций. В результате правовой регуляции формируется юридическая основа, определяются фиксированные з правовых велениях ориентиры для организации деятельности участников регулятивных отношений и достижения фактических целей права»5.
С. С. Алексеев под правовым регулированием понимает осуществляемое с помощью системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.), результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития в соответствии с общественными потребностями2.
Задача правового регулирования ограничивается снабжением механизма действия права регулирующими средствами поведения, совокупность которых образует механизм правового регулирования (нормы права, субъективные права, юридические обязанности, юридические факты, властные акты правоприменительных органов, организационная деятельность государства и его органов). Достаточность этих средств, их качество являются условиями эффективного действия права1.
Цель настоящей работы состоит в исследовании юридической основы организации деятельности, направленной на достижение безопасного состояния окружающей среды Российской Федерации, на предмет оценки достаточности и качества норм права, которые воздействуют на общественные отношения в области обеспечения экологической безопасности.
Существование понятия «обеспечение экологической безопасности» неразрывно связано с понятием «экологическая безопасность», которому оно, кстати, и обязано своим появлением и использованием в нормативно-правовых актах.
Понятие «экологическая безопасность» появилось в середине 80-х годов в лексиконе политиков. Одним из первых это понятие использовал М.С. Горбачев в своей статье «Реальность и гарантии мира». Экологическую безопасность М.С. Горбачев рассматривал как «...органическую часть и ключевой момент всеобъемлющей системы международной безопасности»2. Со временем появились: специальные научные статьи по правовым аспектам экологической безопасности3; научные труды и статьи, в которых понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» использовались в качестве инструмента или предмета исследования1; экологические словари, определяющие данные понятия2. С 1991 года термины «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» прочно вошли в нормативно-правовые акты. К важнейшим из таких нормативных документов относятся: Федеральный договор от 31 марта 1992 г., Закон РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», Конституция РФ, Федеральный закон «Об экологической безопасности» и др. Наряду с терминами «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», в нормативно-правовых актах широко применяются такие термины, как: «требования обеспечения экологической безопасности» - ст. 11 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды»3; «требования экологической безопасности» - ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»4; «угрозы экологической безопасности» - ст.2 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»5; «мероприятия по обеспечению экологической безопасности» -«Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 1681.
Перечисленные выше термины, а также термины, созданные на их основе, используются з настоящее время в более чем трехсот пятидесяти действующих нормативно-правовых актах различной юридической силы.
Рассмотрение вопроса правового определения терминов «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» имеет важное теоретическое и практическое значение для обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Теоретическое значение состоит в необходимости установления правовой нагрузки данных понятий; определения соотношения понятий «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности»; определения общественных отношений по обеспечению экологической безопасности и соотношения таких видов деятельности, как обеспечение экологической безопасности, охрана окружающей среды и природопользование.
Практическое значение состоит в том, чтобы, исходя из теоретической конструкции данных понятий, решать вопросы нормотворчества и организации государственного управления в области обеспечения экологической безопасности.
Современное состояние законодательства в области обеспечения экологической безопасности
В соответствии с Концепцией национальной безопасности РФ, обеспечение экологической безопасности становится актуальным направлением деятельности государства и общества1.
С учетом положений Указа Президента РФ от 4 февраля 1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»2 к числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности относятся: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства; борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов; борьба с радиоактивным загрязнением; создание экологически чистых технологий; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Современное состояние экологического законодательства характеризуется наличием довольно широкого круга федеральных законов прямого действия, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности и образующих юридическую основу перечисленных выше направлений деятельности в области обеспечения экологической безопасности, на основе и согласно которым субъекты Российской Федерации будут развивать свое законодательство.
Основополагающим законом в области обеспечения экологической безопасности является Закон РФ от 19 декабря 1991 г. № 2061-1 «Об охране окружающей природной среды». Обеспечение экологической безопасности закреплено в преамбуле закона в качестве одной из целей его принятия. Важнейшей задачей природоохранного законодательства России закон определяет предотвращение вредного воздействия хозяйственной или иной деятельности.
На решение данной задачи направлены сформулированные в законе основные положения об экономическом механизме охраны окружающей среды, о нормировании качества окружающей среды, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов1.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» формулирует общие требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе и при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности2.
Важнейшим законом, регулирующим отношения в области обеспечения экологической безопасности, является Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
Реализация конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду, посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду, закреплена в преамбуле закона в качестве основной цели его принятия.
В законе установлены основные принципы экологической экспертизы: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности; обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы и др.
Закон достаточно подробно определяет: полномочия различных органов в области экологической экспертизы; объекты экологической экспертизы, порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы; права граждан и общественных организаций в области экологической экспертизы1.
В 1995 г. были приняты Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения».
Атомное законодательство, являясь по сути отраслевым, решает проблемы экологической безопасности, так как перспективы развития атомной энергетики и промышленности в значительной степени зависят от решения проблем экологического характера, а именно, обеспечения безопасности личности, общества и государства от негативных последствий использования атомной энергии2.
Заложенные в законе жесткие требования по обеспечению безопасности при использовании атомной энергии; повышенные требования к должностным лицам и персоналу ядерных объектов; установление ответственности за правонарушения в этой области должны привести, в конечном счете, к снижению аварийности на ядерных объектах и оздоровлению окружающей среды.
Не менее важен Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», который определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья.
В законе закреплены: гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения и работников; общие требования к обеспечению радиационной безопасности; права и обязанности компетентных органов, должностных лиц и населения в области обеспечения радиационной безопасности .
Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно на аварийно-опасных предприятиях и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения2.
Организационно-правовые меры по обеспечению экологической безопасности
В процессе обеспечения экологической безопасности большую роль играют организационно-правовые меры, осуществляемые государственными органами, гражданами, общественными и иными организациями и объединениями. Данные меры направлены на соблюдение и исполнение всеми субъектами требований экологической безопасности при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности. Намного разумнее предотвратить нанесение вреда объектам экологической безопасности, чем ликвидировать его последствия для окружающей среды и здоровья человека. Основными организационно-правовыми мерами по обеспечению экологической безопасности являются: нормирование качества окружающей среды; оценка воздействия на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологический аудит; экологический контроль. Нормирование качества окружающей среды, в соответствии со ст. 25 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды», производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда. При нарушении экологических нормативов хозяйственная или иная деятельность, представляющая угрозу экологической безопасности, должна быть ограничена, приостановлена или прекращена по предписанию органов, обеспечивающих экологическую безопасность.
К настоящему времени установлен значительный массив нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ и ориентировочно-безопасных уровней воздействия (ОБУВ): для атмосферного воздуха - ПДК для 500 и более вредных веществ, ОБУВ для 1100 и более веществ; для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения - ПДК для 1600 и более вредных веществ и ОБУВ для 200 вредных веществ; для почв - ПДК для 100 и более вредных веществ и около 70 ориентировочно допустимых концентраций вредных веществ.
Анализ результатов практической работы по соблюдению экологических нормативов позволяет сделать заключение о том, что это один из наиболее трудных участков борьбы за экологическую безопасность. По некоторым данным, лишь 15-20% предприятий способны обеспечить выполнение требуемых предельно допустимых норм выбросов, сбросов загрязняющих веществ (ПДВ, ПДС).
Значительная доля предприятий (40-50%) работает по установленным временно согласованным нормативам (лимитам) выбросов, сбросов вредных веществ с одновременным утверждением плана снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин1.
Практика показывает, что, из-за невыполнения планов снижения объемов выбросов, сбросов до предусмотренных предельных величин, установленные временно согласованные нормативы (лимиты) выбросов, сбросов вредных веществ, становятся постоянными.
Проблема соблюдения экологических нормативов может быть решена положительно только в совокупности с улучшением экономического положения в стране, повышением требовательности органов экологического контроля к предприятиям-загрязнителям, а также изменением отношения самих предприятий к выполнению требований законодательства.
Не менее важной является проблема разработки новых нормативов качества окружающей среды, отвечающих потребностям современного экологического законодательства и сложившейся экологической ситуации.
Существуют виды загрязнения, для которых пока не разработаны нормативы ПДК, ПДВ, ПДС, но опасность которых для здоровья людей уже обоснована. Так, сообщается о специфическом загрязнении атмосферы высокомолекулярными биополимерами, в результате которого пылевые выбросы систем вентиляции и кондиционирования, а также некоторых промышленных производств, приобретают антигенные свойства1.
В настоящее время, в соответствии со статьями 35-36 Федерального закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»2, определение объемов изъятия полезных ископаемых осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. При этом законодательство не определяет каких-либо принципов экономного использования полезных ископаемых. А ведь на газо - и нефтепроводах России, из-за использования устаревших технологий, теряется 10-15% энергоносителей. Этого количества энергоносителей было бы достаточно для того, чтобы удовлетворить потребности трех таких европейских стран, как Швейцария, Бельгия и Дания. Россия теряет 14% добычи угля, 28% хромовой руды, 61% калийных солей, 50% поваренной соли из-за бесхозяйственного отношения к природным богатствам1.
Учитывая нынешние темпы и масштабы добычи полезных ископаемых и ориентацию экономики страны в основном на добычу минеральных ресурсов, а также возрастающее соперничество государств в области контроля за источниками сырья, необходимо, по нашему мнению, наряду с действующими нормативами предельного использования животного мира, водных объектов, лесных, земельных ресурсов, определить аналогичные нормативы для полезных ископаемых.
Нормативы предельного использования полезных ископаемых будут обеспечивать не только экономное использование природопользователями невозобновимых ресурсов, которые являются материальной основой экономической безопасности государства, но и будут способствовать уменьшению загрязнения окружающей среды.
Следующей мерой, направленной на предотвращение нанесения вреда объектам экологической безопасности, является оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС).
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимают процедуру учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. Результатом проведения ОВОС является вывод заказчика о допустимости воздействия намечаемой им деятельности на окружающую среду.
Эффективность данной гарантии соблюдения и исполнения требований экологической безопасности состоит в том, что в соответствии с «Положением об оценке воздействия на окружающую природную среду в Российской Федерации», утвержденном приказом Минприроды от 18 июля 1994 г. № 222, обосновывающая документация по реализации видов и объектов деятельности, перечень которых приведен в Положении, без результатов проведения оценки воздействия на окружающую среду на государственную экологическую экспертизу в Минприроды России не принимается1.
Понятие правонарушения в области обеспечения экологической безопасности
В качестве гарантии соблюдения требований экологической безопасности в Российской Федерации выступает дисциплинарная, административная, гражданско-правовая и уголовная ответственность.
В совокупности эти виды ответственности составляют комплексный правовой институт ретроспективной юридической ответственности, сущность которой состоит в обязанности лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкции) за совершенное правонарушение1.
Экологические правонарушения относятся к категории наиболее распространенных и оказывают все большее влияние на состояние национальной безопасности. Количество как зарегистрированных, так и латентных экологических правонарушений в течение последних лет постоянно возрастает. Значительный рост экологических правонарушений наблюдался в 1996 - 1997 гг., при этом в 1996 году, по сравнению с 1995 годом, количество зарегистрированных правонарушений возросло на 12,2%, за первую половину 1997 года - более чем на 20% по сравнению с тем же периодом 1996 года, а в отдельных регионах более чем в 2 раза. Учитывая латентность экологических правонарушений по их отдельным категориям (95-97%), можно предположить, что этот вид правонарушений является преобладающими среди других видов правонарушений в Российской Федерации1.
Юристы-экологи уже давно ставили вопрос об определении и закреплении в законе понятия экологического правонарушения2. Однако, этот вопрос был решен только после принятия Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».
Экологическое правонарушение, в соответствии со ст. 81 Закона, определяется как «...виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека»3.
В рамках исследования проблемы правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации представляется необходимым сформулировать определение понятия правонарушения в области обеспечения экологической безопасности и определить его соотношение с существующим определением экологического правонарушения.
Наличие правонарушения в области обеспечения экологической безопасности требует установления следующих необходимых элементов: объект правонарушения, предмет правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона правонарушения.
Объект правонарушения в области обеспечения экологической безопасности. В литературных источниках встречаются весьма различные точки зрения по поводу объекта экологического правонарушения: одни авторы считают объектом - отношения собственности на природные ресурсы1; другие авторы считают объектом - отношения по хозяйственному использованию природных ресурсов2, то есть относят экологические правонарушения к хозяйственным.
Но более обоснованной представляется точка зрения Э.Н. Жевлакова, который определяет в качестве объекта экологических правонарушений (преступлений) интегрированные общественные отношения по рациональному использованию, сохранению качественно благоприятной для человека природной феды и обеспечению экологической безопасности общества3.
Однако из приведенного выше определения не ясно, какие именно общественные отношения являются объектом правонарушения в области обеспечения экологической безопасности. Учитывая выводы, сформулированные в параграфе 1.1., есть основание заключить, что под объектом правонарушения в области обеспечения экологической безопасности следует понимать общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду и представляющей опасность для жизни и здоровья людей вследствие возможных или наступивших нарушений нормативов качества окружающей среды. При реализации таких видов и объектов деятельности, как: предприятия по добыче нефти мощностью 500 тыс. т/год и более; производство целлюлозы и бумаги мощностью 200 т/сутки и более; объекты и/или полигоны термической, химической переработки, утилизации и захоронения нерадиоактивных отходов; крупномасштабная добыча, извлечение и обогащение металлических руд и угля и др.1, правонарушения в области обеспечения экологической безопасности будут иметь место в случае несоблюдения требований экологической безопасности, то есть тех обязательных требований по охране окружающей среды и природопользованию, соблюдение и исполнение которых обеспечивает экологическую безопасность граждан России. К этим требованиям относятся: обязательное проведение ОВОС и экологической экспертизы до реализации промышленного объекта; соблюдение нормативов качества окружающей среды в ходе эксплуатации объектов и ряд других.
