Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Развитие законодательства о планировании использования земель городов в России
1. Понятие правового института территориального планирования использования земель населенных пунктов 14
2. Планирование использования земель городов по российскому законодательству VIII - начала XX веков 32
3. Планирование использования городских земель в советский период (1917-1990 годы) 53
4. Законодательство о планировании использования земель городов в условиях реформ конца XX века 68
Глава 2. Правовые формы территориального планирования использования земель городов
1, Общая характеристика правовых форм планирования использования земель городов в современном российском законодательстве 76
2. Генеральный план 101
3. Проект городской черты 118
4. Территориальное зонирование, правила землепользования и застройки... 135
Глава 3. Резервирование и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в контексте территориального планирования
1. Резервирование земель и земельных участков 160
2. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд 182
Перечень нормативных актов 193
Библиография
- Понятие правового института территориального планирования использования земель населенных пунктов
- Планирование использования земель городов по российскому законодательству VIII - начала XX веков
- Общая характеристика правовых форм планирования использования земель городов в современном российском законодательстве
- Резервирование земель и земельных участков
Введение к работе
Организация использования земель городов, традиционно составлявшая одну из приоритетных сфер государственного управления землепользованием, приобретает в последние годы все большую актуальность. Ускоренная индустриализация экономики в начале XX в., последующий переход от индустриального к постиндустриальному обществу, увеличение численности и плотности населения привели к резкому росту антропогенного воздействия на окружающую среду, интенсификации использования земли, других природных ресурсов, ухудшению экологической обстановки. Наиболее остро данные проблемы проявились в крупных городах, на фоне перенаселенности которых1 даже незначительный дисбаланс в функциональном назначении территорий способен обернуться серьезными негативными последствиями.
Указанные процессы во многом послужили причиной изменения подходов к планированию использования земель городов, обусловили предъявление новых требований к пространственной организации их территорий. На сегодняшний день представителями различных отраслей науки (экологии, социологии, юриспруденции, архитектуры, землеустройства) отмечается повышение роли природоресурсных, экологических и социальных факторов в жизни современного города, их приоритет над интересами промышленности (в широком смысле), что еще не так давно сложно было представить. Определяющее значение этих факторов не только с очевидностью признается учеными, но и подтверждается практикой градостроительства экономически развитых стран, столкнувшихся с недостаточностью учета исключительно производственных аспектов при
1 Так. уже в 1970 г. количество городских жителей Великобритании составило 80 % от общего числа. ФРГ-78 %. Франции и Японии - 66 и 65 % соответственно, США - около 67 %. В России (по состоянию на 9 октября 2002 г.) число городских жителей достигло 73 % при том, что земли поселений составляют всего лишь около 2 % земельного фонда страны (см., напр.: Транин А.А. Государственное регулирование урбанизации в развитых кагаггалистичесюк странах (на материалах Франции). - М.: Наука, 1979. С 3.; Региональное программирование в развитых капиталистических странах. М: Наука, 1974. С. 199; Итоги Всероссийской переписи населения 2002 года//Росснйская газета. 2004. № 65).
планировании использования городских земель. Подобные явления не могли не отразиться в законодательстве, включая законодательство стран постсоветского пространства. В частности, Градостроительная Хартия Содружества Независимых Государств, в качестве первоочередной цели называет комплексное развитие, экологическую реконструкцию поселений и урбанизированных территорий (ст. 2),2 что невозможно без территориального планирования - основы оптимального использования земельных ресурсов как с точки зрения их экономического потенциала, так и с позиции обеспечения благоприятных условий проживания, создания комфортной, безопасной среды жизнедеятельности.
Реализация названных направлений требует не просто осознания смены приоритетов, нового вектора в организации использования земель. Территориальное планирование нуждается в надлежащей нормативно-правовой базе, способной учесть весь комплекс условий, необходимых для гармоничного развития города, подготовки адекватных современным требованиям документов планирования. Последнее в российских реалиях имеет принципиальное значение. Так, устаревшая (либо полностью отсутствующая) градостроительная документация, наряду с бюрократическими барьерами, названы Советом по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте РФ одной из основных причин, препятствующих строительству доступного жилья, обеспечению социального благополучия общества, в особенности незащищенных его слоев. Главным образом это касается городских территорий, в пределах которых проживает подавляющее большинство населения страны. По данным первого вице-премьера Правительства РФ Д.И. Медведева, проблемы отсутствия на местах документов территориального планирования, градостроительных кодексов, четких правил землепользования и застройки являются самыми важными для
2 Постановление Правительства РФ от 22.11.2000 № 880 «Об утверждении Градостроительной Хартии
Содружества независимых государств»//СЗ РФ. 2000. № 48. Ст. 4700.
3 Российская газета. 2006. № 73 (4039). С. 1 - 2.; см., также: Российская газета. 2006 №. 215 (4181). С. 2.
осуществления соответствующего национального проекта и требуют скорейшего решения.4 Поэтому исследование правового регулирования территориального планирования применительно к городам связано не только с возможностью получения новых научных выводов, но имеет существенное значение для решения практических вопросов организации землепользования населенных пунктов, в частности, в целях жилищного и иного строительства.
Следует отметить, что формирование в России за последние 10-15 лет обособленного комплекса норм градостроительного законодательства само по себе не решило весь спектр проблем, возникающих по поводу использования земель населенных пунктов. Ярким тому примером служат перманентные конфликты при выделении земельных участков под застройку, уничтожение городских и пригородных зеленых зон, памятников истории, архитектуры при размещении инвестиционно привлекательных объектов, хаотичное, без учета геологических условий и перспектив использования территории строительство коммуникаций, прочих инженерных сооружений.
Устранить такого рода негативные явления возможно лишь посредством четкой, системной регламентации территориального планирования, повышения качества, а, следовательно, действенности градостроительного и земельного законодательства. Достижение обозначенных целей требует более углубленной научной разработки правового регулирования территориального планирования использования земель городов, в процессе которой следует обратиться не только к существующим нормативным актам, но и к истории развития законодательства о градостроительстве, дабы всесторонне, максимально полно изучить ключевые, сущностные характеристики рассматриваемого института, выработанные юридической наукой правовые конструкции, многовековой опыт правоприменительной деятельности. Полученные в результате выводы могут быть экстраполированы на иные типы населенных пунктов, в которых территориальное планирование, ло объективным
4 Российская газета. 2006. Jfe 225 (4191). С. 2.
причинам, осуществляется в значительно меньших масштабах, и, в определенной степени, на земли других категорий.
Перечисленными обстоятельствами обусловлены выбор темы и направленность настоящего диссертационного исследования на выявление закономерностей развития правового института территориального планирования на примере городов как населенных пунктов особого, универсального типа. Ограничение исследования рамками земель городов связано, кроме того, с тем, что имеющийся исторический опыт планирования использования территорий касается также, в основном, земель городов.
В качестве объекта диссертационного исследования выступают законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, регламентирующие территориальное планирование использования земельных ресурсов населенных пунктов, практика их применения на примере городских земель.
Предметом исследования служат процессы изменения законодательства в области территориального планирования использования земель населенных пунктов, механизмы воздействия возникающих перед обществом на определенных исторических отрезках проблем на формирование рассматриваемого правового института.
Основная цель диссертационного исследования заключается в выявлении закономерностей развития правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов и подготовке на этой основе предложений по совершенствованию действующего законодательства.
В соответствии с названной целью в настоящей работе ставились следующие задачи:
1) рассмотреть генезис правового регулирования планирования использования земель населенных пунктов в России на примере городов (выявить основные его этапы), уточнить отраслевую принадлежность
института территориального планирования использования земель населенных пунктов;
проанализировать современное федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления о территориальном планировании, в том числе в сравнительно-правовом аспекте и с позиций сложившейся правоприменительной практики;
определить оптимальный перечень документов территориального планирования для населенных пунктов, исходя из потребностей правоприменения, имеющегося опыта обустройства населенных территорий;
исследовать юридические механизмы реализации территориального планирования в городах, обозначить наиболее существенные их недостатки и возможные пути устранения.
Методологической основой диссертации служат общие и специальные методы научного познания: диалектический, формальнологический, сравнительный, историко-правовои, метод толкования права и
др.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых в области земельного, гражданского и экологического права: В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Иоффе, Л,А. Кассо, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.И. Синайского, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой, А.А. Транина и др.; работы по теории права, административному, конституционному, муниципальному, иным отраслям права: А.С. Автономова, В.Д. Зорькина, Н.М. Коркунова, Л.Е. Лаптевой, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, В.М, Сырых и пр.
Использовались материалы научных исследований по археологии, градостроительству, землеустройству, земельному кадастру, истории, социально-экономическому, отраслевому, территориальному планированию: Г.В, Алферовой, СБ. Веселовского, А.А. Варламова, И.Е. Германа, А.В.
Кузы, О.А. Кибальчич, П.А. Раппопорта, Б.А. Рыбакова, СМ. Соловьева, А.В. Севостьянова, В.В. Седова; труды зарубежных ученых: Ф. Гибберда, Л. Кибла, П. Мерлена и др.
Научная новизна диссертации. Настоящая работа представляет собой первое в российской юридической науке комплексное монографическое исследование правового регулирования территориального планирования использования земель населенных пунктов на примере городов. Исторический подход к рассматриваемой проблематике позволил проанализировать содержание этого регулирования в контексте законодательства дореволюционной России (главным образом Российской империи XVIII - начала XX веков), советского периода (1917 - 1991 гг.), на этапе реформ 90-х гг. XX века.
Проведенный анализ, в свою очередь, способствовал выявлению основных тенденций и общих закономерностей развития правовых норм о территориальном планировании, что позволило привлечь дополнительную аргументацию к оценке современного состояния законодательства о территориальном планировании в городах, сделать предложения по корректировке теоретико-правовых основ, концепции правового регулирования территориального планирования использования земель населенных пунктов. При этом были установлены следующие основные черты, характеризующие современное законодательство о территориальном планировании использования земель населенных пунктов:
-ключевые вопросы, такие как подготовка, утверждение и реализация документов территориального планирования, зонирование территорий, резервирование земель и земельных участков, не получив должной правовой регламентации на федеральном уровне (статьи 4, 8, 9, 19, 23, 24 и др. Градостроительного кодекса5), фактически переданы в ведение регионального законодателя;
5 СЗРФ. 2005. № I (часть 1). сг. 16.
- законодательству субъектов Федерации, нормативным актам органов местного самоуправления свойственны выборочное дублирование отдельных положений федеральных законов (включая неудачные, с точки зрения юридической техники и возможностей практической реализации), установление противоречащих федеральным законам норм (в результате, в разных регионах, муниципальных образованиях правовой режим земель населенных пунктов различен, созданы условия для произвольных решений в сфере распределения (перераспределения) земельных ресурсов);
-согласно ст. 85 Земельного кодекса,6 ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки (в соответствии с перечнем основных территориальных зон, определенных федеральным законом) должны утверждаться представительными органами местного самоуправления, представительными органами государственной власти городов федерального значения. В то же время названные нормы федерального законодательства предполагают свободу усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и, как свидетельствует проведенное исследование, исключают единство в установлении правил землепользования и застройки в объективно необходимых пределах.
Тем самым действующее федеральное законодательство, несмотря на провозглашенный принцип устойчивого развития территорий на основе приоритета норм федеральных законов (ст.ст. 2-3 ГрК РФ), по сути, не реализуется в должной мере и в большинстве регионов территориальное планирование практически отсутствует. Не обеспечивается соблюдение требований статей 72, 76 (ч.ч. 2, 5 - 6) Конституции РФ, Исходя из этого, в диссертации сформулированы практические рекомендации по совершенствованию нормативной базы в указанной сфере.
fiC3 РФ. 2001. №44. ст. 4147.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Необходимость в пространственной организации территорий городов обусловила появление, уже в период становления государственности в России, специальных юридических норм, посвященных планированию использования городских земель, трансформировавшихся впоследствии в правовой институт территориального планирования использования земель населенных пунктов. В настоящее время данный институт представлен системой норм права, регулирующих содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления по подготовке, утверждению и реализации документов территориального планирования, дифференциации земель населенных пунктов по территориальным зонам.
В российской юридической науке вопрос о принадлежности территориального планирования использования земель населенных пунктов к земельному или административному праву остается дискуссионным. Между тем проведенное исследование показало, что по своему предмету, рассматриваемый институт входит в систему институтов государственного управления землепользованием, то есть является институтом земельного права.
Зонирование как акт территориального планирования предполагает установление (в соответствии с общим принципом целевого назначения земель) правил землепользования и застройки, определяющих особый правовой режим земель в пределах каждой территориальной зоны, исходя из ее функционального (конкретного целевого) назначения. Этим обусловлено значение территориального планирования в формировании правового режима земель населенных пунктов. Тем самым правила землепользования и застройки корректируют общие позиции правового режима земель населенных пунктов, установленного гражданским и земельным законодательством. Следовательно, правовая урегулированность территориального планирования использования городских земель имеет место при наличии его урегулированности в двух взаимосвязанных аспектах:
1) порядка подготовки, утверждения и реализации документов территориального планирования и 2) правил землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне.
Существующая в Российской Федерации модель правового регулирования территориального планирования, при которой требования федерального законодательства могут быть нивелированы правовыми актами субъектов Федерации, органов местного самоуправления, не позволяет достичь оптимального соотношения различных видов использования земель, обеспечивающего благоприятные условия проживания, создание комфортной, безопасной среды жизнедеятельности, эффективного экономического развития. Необходим концептуально иной подход, исключающий правотворчество субъектов Федерации, органов местного самоуправления в сфере установления принципов и требований к территориальному планированию, перечня и содержания документов территориального планирования, порядка их подготовки и утверждения, содержания правил землепользования и застройки. Полномочия регионов и муниципальных образований следует ограничить утверждением и реализацией документов территориального планирования регионального и местного уровней.
Закрепленный в Градостроительном кодексе перечень документов территориального планирования муниципальных образований (схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы городских и сельских поселений, городских округов) не учитывает специфику объекта планирования применительно к городам, в качестве которого выступают земли в пределах городской черты и в границах пригородной зоны. Поэтому состав документов территориального планирования муниципальных образований необходимо дополнить:
-проектом пригородной зоны, утверждаемым представительным органом местного самоуправления (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к одному муниципальному образованию) или
органом государственной власти субъекта Федерации (в случае принадлежности территории города и пригородной зоны к разным муниципальным образованиям);
-генеральным планом города, утверждаемым представительным органом местного самоуправления.
Города, требующие установления пригородных зон и разработки отдельных генеральных планов, могут определяться в схемах территориального планирования муниципальных районов.
В действующем законодательстве имеется пробел в регулировании отношений по резервированию земель (территорий) и земельных участков. Учитывая, что резервирование связано с ограничением прав на землю и ограничением оборота земельных участков, указанный пробел должен быть восполнен на федеральном уровне путем внесения соответствующих дополнений в Земельный кодекс. В качестве оснований резервирования земель и земельных участков следует рассматривать документы территориального планирования. При этом резервирование земель необходимо вводить на срок, предусмотренный документами территориального планирования, устанавливая тем самым специальный правовой режим использования земельных участков, иной недвижимости в пределах зарезервированных земель, аналогично последствиям установления зон с особыми условиями использования территории.
На федеральном уровне необходима разработка правил, регламентирующих проведение территориального землеустройства при установлении (изменении) границ городов, иных населенных пунктов. Данные правила, посвященные, в том числе механизмам получения информации при проведении землеустройства, обязательности ее предоставления по запросу специализированной организации, осуществляющей землеустроительные работы, а также устанавливающие процедуру и юридические последствия согласования границ населенных пунктов, следует включить в Федеральный закон «О землеустройстве».
Положения диссертации могут быть использованы в законопроектной работе в области государственного управления земельными ресурсами, обеспечения правового режима земель населенных пунктов. Выводы и предложения диссертационного исследования применимы как при внесении изменений в действующие, в первую очередь в Земельный и Градостроительный кодексы, Федеральный закон «О землеустройстве», так и при подготовке новых нормативных актов.
Материалы диссертации возможно использовать не только на уровне федерального законодательства, но и в регионах, муниципальных образованиях, а также при изучении земельного, гражданского и экологического права.
Диссертация выполнена и обсуждалась в Секторе сельскохозяйственного и земельного права Института государства и права Российской Академии Наук. Основные ее положения изложены в публикациях автора, выступлениях на различных научно-практических конференциях, посвященных вопросам земельного права, земельного кадастра, землеустройства, экологии. Отдельные выводы использовались при подготовке экспертных заключений в области планирования использования земельных ресурсов города Москвы, а также при работе с органами архитектуры и градостроительства Московской области, органами местного самоуправления.
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, библиографии, перечня нормативных актов.
Понятие правового института территориального планирования использования земель населенных пунктов
Размещение и обустройство поселений, рациональное использование их территорий издревле находилось в числе приоритетных направлений деятельности публичной власти. Так, уже в XIV в. в Англии действовал специальный закон, посвященный внутреннему устройству и планированию землепользования в городах.7 В то же время ряд исследований, выводы которых базируются на результатах археологических раскопок, списках древних правовых актов, летописях, церковных и приказных книгах, показывает, что регулирование этой части спектра земельных отношений возникло намного раньше, в том числе на территории современной России. Есть основания полагать, что планирование использования земельных ресурсов в целом берет начало именно в планировании использования городских земель, потому процесс его становления представляет значительный научный интерес.
Существует и другая точка зрения, ставящая под сомнение наличие в России до XVIII в. какой-либо формы пространственного планирования и, соответственно, правового регулирования связанных с ним отношений. Основные доводы в обоснование этой позиции сводятся к ссылкам на иррегулярность планировочной структуры городов, отсутствие сохранившихся систематизированных актов законодательства о территориальном планировании. В отдельных работах отрицается сама дифференциация поселений на городские и сельские (следовательно, содержательное различие правового режима их земель) вплоть до середины конца XVII века. Однако с подобными выводами едва ли можно согласиться в виду достаточного числа контраргументов, свидетельствующих об обратном.9
Так или иначе, анализ исторического материала позволяет проследить генезис института территориального планирования, выявить закономерности его развития, учесть опыт предшествующих поколений, что помимо познавательной функции, способствует выработке новых подходов к решению современных проблем пространственной организации территорий городов, избежанию ошибок в правовом регулировании. Как верно заметил А.В. Мицкевич; «Правильное понимание любого социального явления невозможно без знания его исторических корней, того, в каких условиях данное явление возникло, как оно развивалось и каким стало в современной действительности».10 Представляется, это утверждение в полной мере применимо и к правовому институту территориального планирования.
Другая немаловажная причина обращения к истории развития законодательства о территориальном планировании и его теоретическим основам - отсутствие в действующих нормативных актах адекватного определения территориального планирования использования земельных ресурсов и, в частности, земель городов. Нет четко сформулированных принципов, требований к планированию, не урегулированы должным образом соответствующие процедуры. Земельный кодекс 2001 года лишь упоминает о планировании рационального использования земельных ресурсов как о составляющей территориального землеустройства (п. 1 ст. 68). Но, несмотря на важность планирования, особенно для городских населенных пунктов,11 содержание последнего в Кодексе не раскрывается.
Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» перечисляет цели планирования, некоторые действия (работы), осуществляемые в рамках планирования рационального использования и охраны земли. Однако указанные действия касаются в основном земель сельскохозяйственного назначения. Применительно к населенным пунктам ст. 14 Закона содержит бланкетную норму, согласно которой планирование использования земельных ресурсов последних осуществляется в соответствии с градостроительной документацией.
Градостроительный кодекс 1998 года - первый в России кодифицированный нормативный акт, непосредственно посвященный пространственному обустройству городских и сельских поселений, - не урегулировал в необходимой степени отношения, связанные с территориальным планированием. Не получили они должной регламентации в новом Градостроительном кодексе 2004 года. Отсутствует четкое понимание правовой природы, юридического содержания планирования использования земельных ресурсов и в научной литературе.
Между тем социальная значимость данного института предполагает создание последовательного, научно обоснованного, лишенного внутренних противоречий корпуса норм земельного и градостроительного законодательства, что невозможно без обращения к теоретическим основам института, историческому и современному опыту.
Термин «территориальное планирование» имеет несколько различных значений. В науке земельного права территориальное планирование рассматривается преимущественно в качестве одной из функций государственного управления земельными ресурсами.13 Такой подход (функциональный, по сути) позволяет квалифицировать территориальное планирование как вид деятельности, необходимый для организации рационального использования и охраны земель. С другой стороны, территориальное планирование может рассматриваться в более широком смысле, а именно: как совокупность общественных отношений, связанных с разработкой, утверждением и реализацией правовых форм территориального планирования, содержанием деятельности уполномоченных органов, порядком ее осуществления, обеспечением определенных в результате планирования параметров землепользования. Наконец, территориальное планирование возможно представить как правовой институт, регулирующий указанную группу отношений, способствующий практическому воплощению задач пространственной организации использования территории.
Поскольку для целей настоящей работы интерес представляет прежде всего правовой институт территориальїюго планирования, следует остановиться на нем более подробно.
Как известно, эффективность любой деятельности в области реализации функций публичной власти, в том числе в сфере планирования рационального использования, охраны земель в целом и земель населенных пунктов в частности, во многом зависит от того, насколько качественно и адекватно она урегулирована нормами права. В первую очередь это относится к конкретному содержанию полномочий органов государственной власти. Объем их компетенции, перечень и существо предпринимаемых ими действий должны быть четко структурированы, исходя из потребностей государства и общества на определенном историческом этапе. Вместе с тем не вызывает сомнений, что соответствующие юридические нормы, в условиях построения правового государства, не могут ограничиваться исключительно публичными (государственными или общественными) интересами, игнорируя при этом права и интересы частных лиц. Подтверждением тому служит законодательство и правоприменительная практика экономически развитых стран, включая целый ряд государств Западной Европы.
Так, например, опыт территориально - устройственного планирования во Франции показывает, что последнее служит не столько ограничителем прав землевладельцев, сколько «ориентиром» в выборе параметров землепользования, а правовые ограничения, устанавливаемые в публичных интересах, обусловлены различными компенсационными механизмами, вплоть до полного возмещения ущерба и выкупа земельных участков у собственников.15 В то же время, поскольку в основе территориального планирования лежит реализация публичной по своему характеру задачи -обеспечение оптимальной пространственной организации территории -законодателем выбираются преимущественно публично-правовые методы регулирования.
Планирование использования земель городов по российскому законодательству VIII - начала XX веков
Несмотря на ограниченность документальных сведений (практически полное отсутствие письменных источников вплоть до XVI - XVII вв.; появление первых целенаправленных исследований лишь в XIX в. ), можно выделить ряд характерных черт в размещении городов в России и обустройстве их территорий, получивших признание в исторической и археологической науке, и имеющих значение для изучения правового института территориального планирования. Так, еще Тацит Корнелий (римский историк конца I - начала II вв. н.э.) отмечал оседлый образ жизни славян.49 Наиболее распространенным типом расселения в пределах древней Руси были группы небольших и средних родовых поселений. Выбор мест размещения поселений осуществлялся, преимущественно, исходя из таких географических особенностей, которые в наибольшей степени обеспечивали бы внешнюю безопасность, а именно: пересеченный рельеф местности, близость труднопреодолимых водных преград, лесов, что создавало выгодные условия обороны и возможной эвакуации жителей при военной угрозе (данные обстоятельства зафиксированы византийскими авторами в VI - VII вв. н.э.51). Этим, по всей вероятности, объясняется то внимание, которое уделялось особенностям рельефа не только при выборе мест размещения, но и при проектировании и строительстве поселений на Руси. Вокруг поселений нередко возводились оборонительные сооружения (ограды, земляные и деревянные укрепления). Увеличение площади и численности населенных мест, особенно расположенных на пересечении либо вдоль рек - основных торговых артерий - привело к выделению городов (крупных огороженных поселений) в качестве населенных пунктов самостоятельного типа. Не случайно, у древних скандинавов Русь была известна как страна крепостей («гардарика»).53
Возникновение сравнительно крупных городов на Руси большинство исследователей относит к VIII в. н.э.54 Города возникали как торговые, ремесленные, политические центры и были окружены 3-15 подчиненными им в административно-хозяйственном плане сельскими поселениями.55 Наличие племенных вождей (князей, бояр, авторитетных членов общины -«градских старцев»56), упорядоченность в размещении поселений, другие факты свидетельствуют о присутствии в структуре социальных связей древних славян властных отношений, основанных на публичных интересах территориального коллектива.
Выявленные в результате археологических раскопок закономерности в обустройстве и размещении городов, подтвержденные более поздними документами, позволяют сделать вывод о существовании неких строгих правил обустройства населенных мест, выходящих за рамки обычая. Такие правила никак не могли относиться к нормам морали или религиозным нормам. Если же принять во внимание возможность существования права в форме актов князей, бояр, не всегда фиксировавшихся в письменном виде, можно предположить, что в период становления государственности на Руси вопросы размещения и обустройства поселений регулировались как нормами обычая, так и правовыми нормами, обеспеченными правоприменительной деятельностью органов публичной власти. Эти нормы, безусловно, были известны специалистам, осуществлявшим планирование территорий поселений, а также последующее строительство, и, учитывая ограниченное число владеющих грамотой, могли передаваться в устной форме.
Исследования Б.А. Рыбакова, П.А. Раппопорта, В.В. Седова, Д.Я. Самоквасова, П.Н. Третьякова и др. позволяют выделить в составе древнерусских поселений следующие типы: города (экономические и политические центры), военные (сторожевые) крепости, усадьбы-крепости феодалов (князей, бояр), укрепленные и открытые сельские поселения (деревни). Наиболее сложными по структуре и планировке являлись города, которые, как правило, состояли из нескольких укрепленных зон (детинца, окольного города, предградия, посада).57 Города могли состоять и из одной укрепленной части, разделенной по функциональному признаку, и нескольких открытых селищ - посадов. По мнению Б.А. Рыбакова, типичным является «сочетание в городе следующих элементов: крепости, дворов феодалов, ремесленного посада, торговли, административного управления, церквей». Наличие подобных элементов и порядок их взаиморасположения также свидетельствуют о существовании четких правил, в соответствии с которыми земли, занимаемые будущим поселением, разграничивались по целевому назначению еще до начала строительства. Следовательно, есть основания констатировать существование на Руси аналога современного функционального зонирования, элементы которого находились в тесной взаимосвязи, обеспечивая выполнение цели создания поселения (например, центра торговли и ремесла либо сторожевой крепости, временного пункта сбора налогов или постоянного места жительства феодала и его дружины). Установление, а главное, поддержание такой взаимосвязи возможно лишь при организации поселения как единого целого, т.е. в соответствии с заранее разработанным планом. Схожесть вариантов и параметров планировки различных поселений в свою очередь также подтверждает наличие неких, выходящих за рамки обычая, правил пространственной организации использования территории. Исследуя связи оборонительных сооружений древнерусских укрепленных поселений с жилыми и хозяйственными постройками, П.А. Раппопорт пришел к выводу, что «данные укрепленные поселения строились одновременно по заранее намеченному плану...».59
Основными признаками, позволяющими отличить город от поселения иного типа (усадьбы-крепости, отдельной сторожевой крепости, сельского поселения), служат более массивные укрепления, относительно крупные размеры (как правило, от 3 га),60 менее выраженная связь с сельским хозяйством, следы интенсивного развития ремесла и торговли.61 Напротив, сельские поселения характеризуют небольшие размеры, более слабые либо отсутствующие фортификационные сооружения, наличие в культурном слое значительного числа орудий сельскохозяйственного производства.
Принято выделять два основных способа образования древнерусских поселений - строительство нового или развитие уже существующего, но менее крупного. Первое могло происходить как на вновь выбранном месте, так и неподалеку от покинутого по каким-либо причинам прежнего поселения. Второй способ характерен для случаев передачи земель во владение, например, в целях поощрения за службу и/или для организации обороны границ на определенном направлении. Невзирая на разницу в причинах и целях образования, обоим способам присущи общие закономерности: возведение по четким правилам укрепленного центра, обособленное размещение построек служилых людей, обустройство складских и хозяйственных сооружений, осадного двора, посада, сочетание усадебной застройки с уличной планировкой и т.д.
Размещение различных элементов территориальной структуры поселения (прообразов современных кварталов), включая отдельные строения, производилось отнюдь не хаотично. На основании чертежа (плана города) выделялись зоны торговых рядов, складских помещений, обустраивались дворы дружины, свободных горожан (как правило, по признаку принадлежности к той или иной корпорации: купцы, ремесленники, воротники, прочие посадские люди). Между строениями предполагались противопожарные разрывы, «прозоры», регламентировалась ширина улиц.62 Тезис о возведении городов и последующем их обустройстве в соответствии с заранее разработанными планами (чертежами), подтверждается тем, что еще при закладке города в его границы включались значительные территории под перспективную застройку, причем эти территории зачастую изначально располагались внутри городских оборонительных сооружения.63
Общая характеристика правовых форм планирования использования земель городов в современном российском законодательстве
Фактические данные, научные прогнозы, планы обустройства и развития территорий, подготовленные в процессе планирования, синтезируются в особых формах, приобретающих правовое значение посредством нормативного закрепления перечня документов, в которых должны содержаться перечисленные сведения, и придания этим документам юридической силы. По мнению А.А. Забелышенского, правовые формы планирования «придают планам определенную юридическую основу и тем самым обеспечивают их выполнение. В то же время, закрепляя компетенцию планирующих органов, прогрессивные методы и организацию их деятельности, правовые формы повышают научную обоснованность принимаемых плановых решений».147 С этой точки зрения, правовые формы следует рассматривать как ключевое звено в осуществлении территориального планирования использования земельных ресурсов.
Как таковой, термин «правовая форма территориального планирования» не получил широкого распространения в российском законодательстве. Вместо него применяются эквивалентные понятия -«градостроительная документация» (ГрК 1998 г.), «документы территориального планирования» (ГрК 2004 г.), что, надо полагать, является следствием отсутствия в науке земельного права единого концептуального подхода к территориальному планированию. «Юридическое значение градостроительной документации, - отмечает О.И. Крассов, - заключается в том, что такая документация является правовой формой градостроительного планирования развития территорий и поселений, а также в соответствии со ст. 3 Кодекса (ГрК 1998 г. - прим. Л.Д.) формой согласования государственных и общественных интересов».148 С принятием нового ГрК РФ данная позиция не утратила актуальность, поскольку, как следует из ч. 1 ст. 9 ГрК РФ 2004 г., проектные решения по использованию земель, выработанные в процессе планирования, отражаются непосредственно в документах территориального планирования. Однако указанные документы (состоящие из карт, схем, расчетов и т.п.), характеризуя параметры землепользования, по сути, носят технический характер, следовательно, не могут выступать в роли непосредственного регулятора общественных отношений. В этой связи возникает вопрос о механизме приобретения такими документами юридического значения.
Согласно ч.ч. 1, 7 ст. 11, ч.ч. 1, 6 ст. 15, ч.ч. 1, 6 ст. 20, ч.ч. 1, 14 ст. 24 ГрК РФ документы территориального планирования признаются действительными только после их официального утверждения и опубликования. Так как под «формой» понимается, прежде всего, способ существования того или иного явления,49 в качестве правовых форм территориального планирования надлежит рассматривать исключительно имеющие юридическую силу, т.е. утвержденные в установленном законом порядке документы территориального планирования. Содержание и сфера действия этих документов находятся в прямой зависимости от объекта планирования. Например, поскольку объектом территориального планирования применительно к городам, как правило, выступает территория города и прилегающие к городской черте земли, действие правовых форм территориального планирования городов распространяется в пределах городской черты и пригородной зоны, и зависит от полномочий органов, под юрисдикцией которых находится данная территория.
Юридическая сила документов территориального планирования презюмируется в ч, 3 ст. 9 ГрК РФ. Согласно последней, документы территориального планирования обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений по использованию территории и их реализации. В то же время эта норма, очевидно, также имеет в виду только утвержденные в установленном порядке документы.
В отношении городских земель правовые формы территориального планирования призваны решать следующие основные задачи: -составление прогноза изменений в использовании земельных ресурсов в границах города, согласно наиболее вероятным на расчетный период количественным и качественным показателям (демографическим, экономическим, социальным); -создание плановой основы для обеспечения целей образования (функционирования) города (как административного либо промышленного центра, города-спутника более крупного поселения, города-курорта, центра развития науки и техники (наукограда) и пр.);-юридическое закрепление приоритетных направлений и параметров землепользования на ближайший (3-10 лет) и последующий (10-20 лет) периоды.150
Приведенные задачи обусловлены целями территориального планирования, выраженными в ч. 1 ст. 9 ГрК РФ, - устойчивое развитие территорий, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечение учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Достижение указанных целей невозможно без определения функционального назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и прочих факторов.
Как видно, закрепленные в ч. 1 ст. 9 ГрК РФ цели позволяют в общем очертить круг вопросов, на решение которых направлены правовые формы территориального планирования использования земель, что в свою очередь должно минимизировать вероятность произвольного содержания документов планирования, служить дополнительным препятствием для появления противоречий в правовых актах. Различные федеральные, региональные и местные органы вправе лишь применить в конкретных документах заданные федеральным законом параметры. Тем более, согласно ст. 3 ГрК РФ, нормативные акты субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности не должны противоречить федеральным законам.
Вместе с тем общая норма ст. 9 ГрК фактически нивелирована другими положениями Кодекса, а именно: ч. 5 ст. 10, ч. 5 ст. 13, ч. 3 ст. 19, ч. 5 ст. 23, предполагающими наличие в документах территориального планирования иных целей и задач, нежели предусмотренных статьей 9. Подобный подход, видимо, обусловленный стремлением законодателя обеспечить учет при планировании региональной и местной специфики, в российских реалиях нельзя признать оптимальным. К примеру, согласно ч. 1 ст. 24 ГрК РФ генеральные планы городов и иных поселений утверждаются исключительно органами местного самоуправления. Участие федеральных и региональных властей ограничено согласованием, наличие или отсутствие которого формально (по тексту ГрК РФ) не препятствует утверждению генерального плана. Данный вывод подтверждается рядом положений Градостроительного кодекса. Так, из содержания ч. 12 ст. 25 ГрК следует, что исключительно от главы местной администрации зависит, будет ли направлен согласованный либо несогласованный генеральный план города для утверждения в представительный орган местного самоуправления.
Резервирование земель и земельных участков
В процессе управления городскими земельными ресурсами резервирование играет двоякую роль. С одной стороны, резервирование выступает в качестве элемента территориального планирования: в документах планирования определяются параметры использования тех или иных земель на перспективу, закрепляется будущее назначение территорий с одновременным ограничением видов деятельности, препятствующих воплощению принятых проектных решений. С другой стороны, резервирование непосредственно способствует реализации тех социальных задач, которые призвано обеспечить территориальное планирование. Иначе говоря, резервирование служит связующим звеном между содержанием документа планирования и его конечным результатом. В этом смысле резервирование выступает средством реализации территориального планирования. А коль скоро резервирование осуществляется специально уполномоченными государственными (муниципальными) органами, в установленных законом формах, порождает вполне определенные юридические последствия и обеспечивается государством, резервирование вполне обоснованно можно рассматривать как правовое средство реализации территориального планирования.
Общепринятое значение слова «резервирование» - сохранение какого-либо объекта в качестве запаса, используемого в дальнейшем, при возникновении в том необходимости. Резервирование земельных ресурсов также предполагает их сохранение для последующего использования заранее определенным образом. Толковый словарь земельного права понимает под резервированием «установление ограничений в использовании земельных участков в связи с планируемым их изъятием для государственных или муниципальных нужд».245 Однако данное определение представляется несколько односторонним, т.к. резервирование нельзя сводить исключительно к предшествующей изъятию участка стадии земельного процесса. Резервирование шире по юридическому содержанию, имеет специфические особенности и должно рассматриваться в системной связи с целями и правовыми формами территориального планирования. Этот тезис находит подтверждение в нормах законодательства, регулирующего связанные с резервированием отношения. Так, п. 5 ст, 95 ЗК РФ, ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривают, что решения о резервировании принимаются в отношении земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями. По смыслу п.п. 2, 4, 6, 8 - 10 ст. 95 ЗК РФ, земельные участки, включаемые в состав земель особо охраняемых природных территорий, могут не изыматься у собственников (землевладельцев, землепользователей). Следовательно, если цели резервирования возможно достичь без изъятия земельного участка, резервирование не влечет прекращения прав на землю.
По мнению О.М. Козырь, резервирование представляет собой новый правовой институт, первоначально введенный Законом «Об особо охраняемых природных территориях», а затем закрепленный Земельным кодексом.4 Тем не менее резервирование на практике применялось и до принятия указанного Федерального закона. В частности, в СССР в документах территориального и отраслевого планирования выделялись резервные территории под размещение отдельных объектов (видов деятельности). Однако последнее практически не было урегулировано. Не предусматривались какие-либо специальные формы резервирования, помимо обозначения соответствующих территорий в материалах генеральных планов населенных пунктов, проектов земельно-хозяйственного устройства.
На современном этапе резервирование получило наиболее широкое распространение в городах, в границах которых резервируются как незастроенные, временно неиспользуемые земли, так и территории со сформированной планировочной структурой, существующими объектами недвижимости. Последнее характерно для случаев вывода промышленных предприятий за пределы городской черты с последующей рекультивацией земель и предоставлением их для обустройства зон рекреации, общественно-деловых зон либо жилищного строительства. Вместе с тем законодательство о резервировании по-прежнему далеко от совершенства. К примеру, в Земельном кодексе резервирование упоминается лишь несколько раз, из них только один - применительно к городам (ст. 86).
Неурегулированность связанных с резервированием отношений обусловила потребность в специальном федеральном законе, вопрос о подготовке которого неоднократно ставился в последние годы, ряд изменений предполагалось внести в Градостроительный и Земельный кодексы.249 В настоящее время Минэкономразвития РФ разработан и внесен в Государственную Думу проект отдельной главы Земельного кодекса, посвященной резервированию земельных участков. Но до тех пор, пока специальный закон не принят, резервирование остается практически не урегулированным на федеральном уровне.
Пробел в федеральном законодательстве с разной степень детализации восполнялся нормативными актами субъектов Федерации, более подробно -в городах федерального значения. Так, в Законе г. Москвы «О землепользовании и застройке в городе Москве» сформулировано определение резервирования земель, под которым понимается создание резерва городских земель в целях сохранения и развития земель общего пользования, инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, реализации государственных целевых программ, выполнения городского государственного заказа и в других случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством города Москвы, посредством введения временных ограничений на предоставление либо продажу определенных земельных участков (п. «е» ст. 2). Статьей 17 Закона Санкт-Петербурга «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» установлены требования к решению о резервировании территорий для государственных или общественных нужд.
Отношения, связанные с резервированием, регулируются также правовыми актами органов местного самоуправления (преимущественно, в городах, крупных поселках городского типа, где соответствующие вопросы приобрели достаточную степень актуальности).
Значение резервирования для эффективного управления городскими земельными ресурсами в современных условиях не вызывает сомнений -резервирование позволяет заблаговременно выделять территории для размещения приоритетных с точки зрения социально-экономического развития города объектов, предупреждая нежелательные виды землепользования, сложные и дорогостоящие процедуры принудительного прекращения прав на землю. Соответственно отсутствие надлежащей правовой базы связанных с резервированием отношений не способствует развитию города в целом.
