Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой институт государственного и муниципального управления землями городов .
1. Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов .
2. История правового регулирования управления землями городов в России .
3. Правовое регулирование управления землями городов в условиях современной земельной реформы.
Глава 2. Законодательство Российской Федерации о государственном и муниципальном управлении землями городов .
1. Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов .
2. Законодательство о землях городов как объекте государственного и муниципального управления.
3. Правовое закрепление функций государственного и муниципального управления землями городов.
Глава 3. Основные проблемы правового регулирования управления землями городов .
1. Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы .
2. Правовое регулирование управления землями городов, находящимися в государственной или муниципальной собственности.
Библиография.
- Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов
- История правового регулирования управления землями городов в России
- Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов
- Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы
Введение к работе
Земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель Российской Федерации. Вместе с тем, они служат местом жительства подавляющей части её населения: в настоящее время в городах проживает почти 73 % населения России1. Земли городов играют роль территориально-пространственной основы для размещения данного типа поселений, наиболее важных с точки зрения экономического и демографического развития страны. Городские земли используются в различных целях. Большая их часть используется для строительства и эксплуатации (использования) разнообразных объектов недвижимости, необходимых для проживания населения и развития городского хозяйства
. (жилых, промышленных, административных, культурно-бытовых, и многих дру-
гих). Кроме того, значительную часть городских территорий занимают земли, используемые в рекреационных, сельскохозяйственных, экологических и иных целях. Однако в связи с тем, что город является единым и сложным социально-экономическим образованием, различное использование его земель должно быть подчинено единой и основной цели - созданию наиболее благоприятных условий жизнедеятельности городских жителей, которое включает надлежащую охрану окружающей среды, соответствующее потребностям населения и городского хозяйства развитие жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечение оптимальной застройки городских территорий различными объектами, и т.д. Иными словами, земельные ресурсы городов представляют собой весьма важный фак-
тор в формировании среды жизнедеятельности большинства населения России, и
«от состояния этой среды, от того, насколько она благоприятна для жизни человека, зависят условия проживания миллионов людей» .
Земельные ресурсы городов, будучи достаточно ограниченными по площади, обладают повышенной экономической ценностью по сравнению с землями иных категорий, являются наиболее привлекательными с инвестиционной точки зрения: в городах происходит обращение основной части всех финансовых капиталов, «работающих» в экономическом пространстве России, наиболее развита инженерная,
1 Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. Правовые и организационные основы дея-
тельности органов местного самоуправления. М.: «Формула права», 2000. Стр. 11.
2 Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: «Юристъ», 2001.
Стр.11.
транспортная, социальная и т.д. инфраструктура, что ведёт к стремлению различных хозяйствующих субъектов размещать своё производство и иные объекты именно на городских землях. Данные обстоятельства имеют место в условиях ограниченности (по площади) городских земельных ресурсов, что служит существенному возрастанию их стоимости. Земли городов могут также служить источником значительной части бюджетных доходов, обеспечивать приток финансовых инвестиций в экономику города.
Очевидно, что достижение вышеуказанных основных целей использования городских земель - обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности и экономического развития - требует создания и сохранения системы рационального и эффективного использования и охраны земельных участков, расположенных в черте города. В интересах этого, субъекты публичной власти, основанной на праве территориального верховенства государства, обладающие необходимыми полномочиями по упорядочению земельных отношений в городах, должны осуществлять управление в сфере использования и охраны городских земель. На сегодняшний день в России такими субъектами являются государство (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) и муниципальные образования. Соответственно, с учётом реалий экономического и социального развития городов России, и, прежде всего, в общественных интересах, должно развиваться законодательство, регулирующее пределы, содержание и порядок осуществления публичного (государственного и муниципального) управления земельными ресурсами в городах, которое является важным элементом правового режима земель городов вообще.
Таким образом, от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России. По нашему мнению, актуальность избранной темы исследования обусловлена, главным образом, данным обстоятельством. Кроме того, на протяжении последнего десятилетия вопросы правового регулирования публичного управления землями в городах приобрели особое значение в связи с проведением в России земельной реформы и концептуальным изменением системы земельного права и смежных правовых отраслей, а также активным формированием новой кодифицированной отрасли законодательства - законодательства о градостроительстве. В новых экономических и правовых условиях,
4
существенным образом изменивших содержание земельных отношений в городах,
образовалось немало теоретических и практических проблем в рассматриваемой
сфере. В значительной мере это объясняется тем, что в ходе земельной реформы
земельное законодательство развивалось, главным образом, в отношении земель
сельскохозяйственного назначения. Правовое регулирование использования и ох
раны земель населённых пунктов (поселений), в том числе городов, имело немалое
количество «пробелов», осуществлялось при отсутствии концепции государствен
ного и муниципального управления городскими землями. Прежние теоретические
модели построения земельных отношений в городах и публичного управления ими,
выработанные советской правовой наукой, оказались в значительной мере уста-
. ревшими, поскольку строились на иных правовых и экономических основаниях, и в
силу этого не могут в неизменном виде применяться в условиях постсоветской земельной реформы. Кроме того, хотя в советское время вопросы управления землями городов и изучались учёными-правоведами при исследовании правового режима городских земель, однако количество монографических работ, посвященных данной тематике, всё же было немногочисленным3. Таким образом, отсутствовала и, на наш взгляд, не сформирована до сих пор достаточная теоретическая основа правового обеспечения государственного и муниципального управления городскими землями, ориентированного на эффективное развитие земельных отношений в городах в новых экономических условиях и учитывающего новые правовые принципы в системе действующего законодательства России.
Иными словами, по нашим оценкам, в современной правовой науке избранная нами тема исследования разработана не в достаточной мере. Начиная с 90-х годов прошлого столетия, проблемам публичного управления городскими землями в юридической литературе уделяется мало внимания. Общетеоретические положения, касающиеся института управления землями в целом, несомненно, в определённой мере применимы и к управлению городскими землями, однако не учитывают специфику земельно-правовых отношений в городах, в связи с чем не представляют собой достаточную теоретическую основу для правового регулирования
3 См.: Евтихиев И.И. Управление в области планировки и застройки городов. М., «Госюриздат», 1958. Бале-
) зин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М., «Госюриздат», 1963. Ерофеев Б.В. Правовой ре-
жим земель городов. М., «Юридическая литература», 1976. Балезин В.П. Правовой режим земель населённых пунктов. М., «Юридическая литература», 1980.
5 публичного управления в данной сфере. Кроме того, рассмотрение вопросов государственного управления землями в указанных источниках обычно является срав-
нительно кратким (обзорным); правовые аспекты муниципального управления землями городов рассматриваются крайне редко. Монографии, либо иные фундаментальные исследования юридической направленности современного периода, специально посвященные исследованию института публичного управления городскими земельными ресурсами, отсутствуют; исследования по данной теме имеют место лишь в экономической и некоторых иных научных отраслях4. Практическое отсутствие актуальных научных работ по избранной нами теме исследования в современный период обусловлено также сравнительно недавним принятием и вступле-
. ниєм в силу некоторых важных нормативных актов, регулирующих данную сферу,
- прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов Российской Федерации, а также ряда федеральных законов, содержание и практика применения которых требует теоретического исследования и научной оценки.
Следует отметить, что в научных публикациях последних лет, содержание которых связано с использованием и охраной городских земель, а также комментариях законодательства, затрагиваются, главным образом, лишь отдельные, иногда достаточно «узкие» аспекты управления городскими земельными ресурсами. Вместе с тем, в изученной нами юридической литературе не приводится определение понятия государственного и (или) муниципального управления землями городов, отсутствует анализ основных элементов, составляющих его содержание; не анали-зируется состояние системы действующего законодательства (включая региональное и местное) об управлении землями городов; различаются, порой весьма существенно, перечни функций публичного управления земельными ресурсами; далеко не всегда придаётся значение различению функций управления, основанных на праве территориального верховенства публичной власти, от функций, вытекающих из права государственной и муниципальной собственности на землю и, соответственно, не выявляются различия правовых оснований и содержания данных функций; недостаточно изучаются земельно-правовые и иные нормы градострои-
4 См., например: Нагаев Р.Т. Управление земельными ресурсами в городах Республики Татарстан: теория,
) методика, практика. Диссертация на соискание учёной степени доктора экономических наук. М., 2000; По-
пов A.M. Совершенствование методов управления земельными ресурсами городов: на примере г. Тюмени. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Тюмень, 1999; Руднев А.В. Управление земельными ресурсами городов: учебное пособие. М., «ГУУ», 1998.
тельного законодательства, роль последнего в управлении землями городов, и его связь в этой области с земельным законодательством; почти не рассматриваются некоторые иные немаловажные аспекты правового регулирования в данной сфере; исторический аспект проблемы почти не изучен.
Основной целью диссертационного исследования, проводимого в рамках настоящей работы, является определение состояния (качества) современного правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в России, выявление наиболее актуальных теоретических и практических проблем в данной сфере, а также возможных путей их решения, включая меры по совершенствованию действующего законодательства и корректировке правоприменительной практики. Данная цель диссертации достигается посредством решения нескольких задач:
изучение системы действующего законодательства о государственном и муниципальном управлении землями в городах в целом, а также его отдельных институтов - законодательства о землях городов как об объекте публичного управления, и о функциях данного управления, с выработкой конкретных предложений по совершенствованию действующих правовых норм;
анализ основных общетеоретических понятий и категорий, связанных с государственным и муниципальным управлением землями городов, и необходимых для исследования;
выявление и исследование наиболее актуальных проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов и практики применения законодательства в данной сфере;
изучение истории развития правового регулирования управления городскими землями в России, начиная с середины-конца XVII века, и до 90- х годов XX века; выявление основных тенденций в законодательстве России, возникших в период земельной реформы (начиная с 1990 г.) и оказавших существенное влияние на состояние правового регулирования публичного управления землями в городах.
В соответствии с указанными задачами формируется структура диссертации.
Вместе с тем, следует подчеркнуть, что некоторые вопросы, связанные с избранной темой диссертации, не вошли в предмет настоящего исследования по объективным причинам (например, подробный анализ правового регулирования всех
7 функций управления землями в городах, компетенции конкретных органов управления в данной сфере; углублённое изучение административно-правового аспекта затрагиваемых проблем, и т.д.).
Исходя из поставленных задач, предметом исследования в рамках настоящей работы являются:
законодательство дореволюционной России (начиная с XVII века) о землях городов и управлении ими;
законодательство Советской России, Союза ССР, РСФСР, постсоветской России о государственном управлении землями в городах;
действующее законодательство Российской Федерации, включая нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующее вопросы государственного и муниципального управления земельными ресурсами городов;
научные труды советских и российских (как дореволюционных, так и современных) учёных, касающиеся рассматриваемой темы и являющиеся теоретической основой диссертации. Это, в частности, работы Г.А. Аксененка, Т.В. Афанасьевой, В.П. Балезина, С.А. Боголюбова, В.И. Васильева, А.А. Высоковского, Е.А. Галиновской, И.И. Дитятина, А.В. Дмитриева, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, А.А. Кассо, П.Л. Кованько, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, М.В. Попова, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, Э.К. Трутнева, A.M. Турубинера, и других учёных, работы которых указаны в библиографии.
Настоящая диссертация представляет собой первую современную попытку комплексного исследования проблем правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов России в условиях нового земельного законодательства и формирования новой отрасли - градостроительного законодательства, а также с учётом исторического опыта публичного управления городскими землями в России. Этим обусловлена её научная новизна.
Практическое значение настоящего исследования заключается в том, что его положения могут быть использованы при осуществлении правотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях; в целях совершенствования практической деятельности органов исполнительной власти и местного
8 самоуправления по применению законодательства об управлении земельными ресурсами в городах; при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой; а также в целях преподавания некоторых правовых дисциплин (в частности, земельного, градостроительного, экологического, гражданского, административного, муниципального права) в высших и иных учебных заведениях.
Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались диссертантом в практической работе в области управления городскими землями в Префектуре Западного административного округа города Москвы, а также при участии в законопроектной и иной нормотворческои деятельности в указанной сфере, осуществляемой в данном субъекте Федерации.
На защиту выносятся следующие основные теоретические положения:
В целях обеспечения единства правоприменительной практики и устранения соответствующих «пробелов» законодательства, по мнению диссертанта, необходимо более чётко определить ряд основных понятий, используемых в правовой теории и законодательстве о государственном и муниципальном управлении землями городов (а именно «управление землями городов», «земли городов», «функции управления землями городов», «пригородная зона», и т.д.). При этом в качестве основополагающего (базового) определения для уточнения соответствующих понятий предлагается использовать сформулированное диссертантом определение государственного и муниципального управления землями городов, которое представляет собой основанную на праве территориального верховенства исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, осуществляемую в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, расположенных в пределах черты городов.
В ходе диссертационного исследования сделан вывод о том, что в ходе земельной реформы, существенным образом изменившей содержание правового регулирования публичного управления землями городов, возникли две новые функ-
9 ции управления землями городов, имеющие немаловажное значение: правовое зонирование и установление и прекращение публичных сервитутов. Необходимо дальнейшее развитие и существенное уточнение содержания правового регулирования данных функций, с целью их органичного внедрения в сложившуюся систему функций управления землями городов и определения их места и роли в установлении правового режима городских земель.
В качестве одной из наиболее важных особенностей правового регулирования в рассматриваемой сфере, отражающих новую тенденцию в российском законодательстве, диссертантом выявлена тесная связь земельного и градостроительного законодательства по вопросам регулирования управления землями городов и их использования. Данная связь обусловлена тем, что на большей части городских земель, как правило, осуществляется градостроительная деятельность, и выражается, прежде всего, посредством закреплённых в законодательстве принципов единства правового режима земельных участков, равно как и всех расположенных над и под поверхностью этих участков объектов недвижимости, и единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Вместе с тем, необходимо более чётко разграничить предметы регулирования земельного и градостроительного законодательства в сфере управления землями городов, особенно в вопросах, связанных с порядком установления и изменения черты городов, пригородных зон, осуществлением правового зонирования. К примеру, регулирование правового зонирования должно осуществляться, по нашему мнению, земельным законодательством. Однако на сегодняшний день здесь имеет место «смешанное» регулирование земельным и градостроительным законодательством одновременно, без разграничения конкретных сфер регулирования, что порождает коллизии и дублирование правовых норм.
В диссертации обосновывается необходимость систематизировать действующие положения Земельного кодекса РФ об управлении землями, «разбросанные» по разным его разделам (и регулирующие, в основном, лишь порядок осуществления функций управления), и дополнить их нормами общего характера, которые устанавливали бы чёткий перечень видов функций управления и определяли бы субъектов, их осуществляющих, а также устанавливали бы основы разграничения полномочий между различными органами управления, требующие закрепле-
10 ния, по нашему мнению, именно на уровне федерального закона. Актуальность изложенного обусловлена отсутствием подобных норм в федеральном земельном законодательстве и существенной разрозненностью действующих правовых норм в сфере управления городскими землями, влекущей возникновение «пробелов» и коллизий в законодательстве, и осложняющих правоприменение.
5. Предлагается осуществлять значительно более полное регулирование на уровне федеральных законов (прежде всего, в Земельном кодексе РФ), тех наиболее важных сфер управления городскими землями, в регулировании которых действующим законодательством предоставлена почти полная самостоятельность органам местного самоуправления. По мнению диссертанта, в условиях отсутствия у органов местного самоуправления достаточного опыта осуществления функций управления землями, представляется необходимым обеспечивать передаваемые на местный уровень функции управления надлежащим (как минимум, «рамочным») федеральным правовым регулированием, прежде всего, в интересах защиты права собственности, иных вещных и обязательственных прав на земельные участки, а также обеспечения и защиты полномочий самих органов местного самоуправления. Так, например, имеющее место отсутствие на федеральном уровне должного законодательного регулирования деятельности органов местного самоуправления по разработке правил землепользования и застройки (на фоне передачи данной сферы в ведение органов местного самоуправления, фактически лишающей субъекты Федерации права оказывать влияние на соответствующую деятельность), может привести, с одной стороны, к нарушению или необоснованному ограничению прав собственников и обладателей иных правовых титулов на земельные участки (в случае введения органами местного самоуправления «жёстких» условий использования земельных участков и иных объектов недвижимости), и, с другой стороны, к ущемлению прав самих органов местного самоуправления по регулированию землепользования и застройки, например, со стороны субъектов Федерации. Федеральным законом, в частности, должен быть установлен исчерпывающий перечень видов возможных ограничений на использование земельных участков для осуществления градостроительной деятельности, минимальное количество видов разрешённого использования, устанавливаемых в пределах различных видов территориальных зон, введены иные положения, позволяющие гарантировать реализацию
прав собственников и иных субъектов прав на земельные участки, а также определены полномочия субъектов Федерации по регулированию данной сферы отношений, и пределы такого регулирования.
С точки зрения диссертанта, необходимо уточнить правовой режим пригородных зон путём внесения существенных изменений и дополнений в Земельный и Градостроительный кодексы РФ. На сегодняшний день вопросы управления землями пригородных зон и их использования урегулированы федеральным законодательством далеко не в достаточной мере. Однако, учитывая особое значение пригородных зон для существования и развития городов, и традиционную для российского законодательства специфику использования прилегающих к городам земель, соответствующие правовые нормы весьма необходимы. Так, требуется установление общих положений: об определении размеров, границ, а также правового режима пригородных зон, о полномочиях городских органов местного, самоуправления по управлению землями пригородных зон, - в рамках которых субъекты Федерации могут осуществлять собственное правовое регулирование.
В диссертации предлагается незамедлительно предусмотреть в законодательстве (прежде всего, в Земельном кодексе РФ) переходные положения, связанные с введением института правового зонирования и его базовых понятий - «разрешённое использование земельных участков», «градостроительные регламенты», «правила землепользования и застройки», которые согласно действующему законодательству стали основными для определения правового режима земель поселений. В результате введения положений градостроительного и земельного законодательства о правовом зонировании существенно изменён порядок установления правового режима земель городов, а также порядок приобретения прав на земельные участки и изменения объектов недвижимости, который теперь непосредственно связан с разрешённым использованием, определяемым при зонировании городских территорий. Однако данные положения законодательства не могут осуществляться в городах до разработки и принятия в них правил землепользования и застройки, что требует большой подготовительной работы. Данный переходный процесс не обеспечен соответствующими положениями законодательства, что приводит на практике к отсутствию должных правовых оснований для решения многих вопросов в сфере использования земельных участков и иной недвижимости в городах.
8. Диссертантом обосновывается преждевременность введения Земельным кодексом РФ положений, практически исключающих возможность отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, расположенных в городах и находящихся в государственной или муниципальной собственности, т.е. исключающих возможность их сохранения в публичной собственности. По мнению диссертанта, реализация указанных положений была бы целесообразна и возможна лишь в условиях надлежащего законодательного регулирования (отсутствующего, с точки зрения диссертанта, в настоящее время) публичных сервитутов, резервирования земель, изъятия земель, в том числе для государственных и муниципальных нужд, а также ряда некоторых иных сфер отношений. Осуществление же приватизации городских земель в существующих законодательных условиях может привести к неоправданному возникновению практических трудностей в жизнедеятельности и развитии городов.
По мнению диссертанта, учитывая особенности экономического, градостроительного, экологического развития и иные факторы, присущие городам в целом, и соответствующие особенности каждого конкретного города (в зависимости от его размеров, численности населения и т.д.), решение вопросов о возможности приватизации тех или иных земельных участков в городах, либо об отказе в их приватизации, с предоставлением земельных участков на иных правовых титулах, следует отнести законодательством к ведению органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться соответствующими земельными участками. При этом с развитием практического внедрения правового зонирования в городах основой для принятия указанных решений могли бы стать градостроительные регламенты и документы зонирования в составе городских правил землепользования и застройки.
В качестве альтернативы приватизации городских земель предлагается использовать иные правовые титулы владения и пользования земельными участками, прежде всего, аренду. При этом необходимо усиление юридических гарантий прав землепользования, не основанных на праве собственности, широкое внедрение долгосрочного характера арендных прав, а также обеспечение свободного рыночного оборота прав аренды земельных участков.
Теоретические основы правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов
Государственное и муниципальное управление5 землями городов представляет собой составную часть государственного и муниципального управления землями (земельным фондом, земельными ресурсами), которое, в свою очередь, является разновидностью управления (социального) вообще.
Сущностью любого управления является «приведение управляемой системы (подсистемы) в соответствие с закономерностью, действующей в ней»6. В связи с этим при правовом регулировании государственного и муниципального управления землями городов обязательно следует выявлять, исследовать и учитывать существующие экономические, социальные и иные закономерности развития общественных отношений в сфере использования и охраны указанных земель. В противном случае правовое регулирование и, соответственно, само управление, вполне может оказаться неэффективным. Вместе с тем, изучение таких закономерностей и, соответственно, целей и возможностей управления общественными процессами, требует понимания самой природы социального управления, включая управление земельными ресурсами городов, и его основных характеристик. Поэтому сначала очень коротко рассмотрим общее понятие управления, не останавливаясь на нём подробно в силу общеизвестности многих его элементов.
В самом общем смысле термин «управлять» означает «руководить, направлять деятельность кого-либо (чего-либо)»7. Более сложным, имеющим общенаучное значение, является определение, согласно которому управление - это «упорядочение системы, т.е. приведение её в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде» . Обратим внимание на следующие основные характеристики управления (в частности, социального) как общественного явления.
Во-первых, управление предполагает обязательное наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъект управления) и управляемого (объект управления). Во-вторых, взаимодействие указанных двух элементов сводится, главным образом, к такому воздействию субъекта управления на систему, представляющую собой объект управления, целью которого является упорядочение данной системы для обеспечения её эффективной деятельности, достижения желаемого результата. При этом воля субъекта носит властный характер. В-третьих, упорядочивающее воздействие субъекта на объект достигается субъектом управления через осуществление функций управления - особых видов деятельности, содержание которых зависит от сферы управления, специфических характеристик субъекта и объекта управления, а также некоторых иных факторов. Таким образом, управленческие отношения представляют собой разновидность общественных отношений, складывающихся между объектом и субъектом управления, и выражающихся через практическое осуществление последним определённых функций управления.
Указанные общетеоретические положения вполне применимы к государственному и муниципальному управлению землями вообще, и, в частности, к управлению различными категориями земельного фонда, в том числе землями поселений, включая города. Данному институту земельного права9 также присуще наличие таких элементов как объект, субъект и функции управления, общей характеристике содержания которых (равно как и института управления землями городов в целом) посвящен данный параграф настоящей работы.
Следует отметить, что сам термин «управление землями» (т.е. в качестве объекта управления выступает непосредственно земля), употребляемый в настоящей работе, условен в том смысле, что объектом управления выступают, прежде всего, не земли как таковые, а их использование и охрана, т.е., по сути, общественные отношения, связанные с поведением физических, юридических лиц и иных субъектов в данной сфере. По мнению авторов книги «Общая теория советского земельного права», «управление земельным фондом - управление общественными земельными отношениями»10, что, однако, не мешает данным авторам далее говорить об управлении земельным фондом (землями и т.п.). Поэтому более точным являлось бы понятие управления в сфере использования и охраны земель11. Указание на данную понятийную проблему присутствует в юридической литературе как советского, так и современного периода. Однако одновременно в ней отстаивается та точка зрения, что понятия «управление землями (земельным фондом)» и «управление использованием и охраной земель» могут быть признаны синонимами и имеют право на существование . Принципиально соглашаясь с данной точкой зрения, но в то же время признавая некоторую условность понятия «управление землями городов», в рамках настоящей работы мы в целях упрощения текста будем придерживаться именно последнего термина.
Прежде чем перейти к рассмотрению понятия государственного и муниципального управления землями городов, следует кратко отметить, что в действующем законодательстве и юридической науке остается непроработанным понятие самого города. Подразделяя города на шесть видов в зависимости от численности их населения (п. 3 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ), действующее федеральное законодательство, вместе с тем, не содержит определение города. Различные определения города имеют место в некоторых нормативных правовых актах отдельных муниципальных образований (в основном, в уставах городов), однако единого определения не существует. Так, например, согласно ст. 2 Устава города Саратова1 , «Город Саратов как городское поселение является муниципальным образованием, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление, областным центром Саратовской области». Статьёй 2 Устава города Перми город определён по иному: как муниципальное образование, на территории которого осуществляется городское самоуправление, имеются муниципальная собственность города, городской бюджет, выборные и другие органы городского самоуправления и органы территориального общественного самоуправления14. В юридической литературе (прежде всего, по муниципальному праву15) встречаются попытки дать правовое определение города, однако данному вопросу, по нашему мнению, уделяется слишком мало внимания.
Подробное рассмотрение вопроса, касающегося законодательного и научного определения города, не входит в задачи настоящей работы. Вместе с тем, по нашему мнению, разработка данного понятия и его закрепление в законодательстве весьма необходимо, поскольку в противном случае отсутствует надлежащая правовая база для чёткого определения вида того или иного поселения, отграничения городов от иных видов поселений, не определены соответствующие критерии для этого.
Научное определение понятия государственного и муниципального управления землями городов в исследованной в ходе подготовки настоящей работы юридической литературе постсоветского и современного периода также отсутствует. В некоторых источниках рассматривается и определяется лишь управление землями (земельным фондом, земельными ресурсами) вообще1 . Значительно чаще встречается определение государственного управления землями, однако опять же, как правило, безотносительно к категориям земель. В литературе советского периода17 встречалось определение управления (государственного) землями городов, однако оно формулировалось в рамках советской правовой системы, в связи с чем требует существенной корректировки с учётом современных условий.
Без чёткого определения понятия «государственное и муниципальное управление землями городов» невозможно исследование данного правового института.
История правового регулирования управления землями городов в России
По итогам исследования проблем управления землями городов дореволюционной России, представляется целесообразным разделить рассматриваемую эпоху на три периода. Первый период - с середины XVII века, когда города начали выделяться в особый вид поселений, до 1785 года, в котором императрицей Екатериной II была издана Грамота на права и выгоды городам Российской Империи. Второй период - с 1785 г. до 1870 г. Это - период действия Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи, который продолжался до городской реформы 1870 года. Третий период - с 1870 г. до 1917 г., т.е. с начала городской реформы императора Александра II, до завершения эпохи Российской Империи в результате Октябрьской революции. Период до 1785 г.
Какие-либо существенные различия между городскими и сельскими поселениями России практически отсутствовали до середины-конца XVII века. Города не имели в то время ярко выраженной сословной обособленности, в связи с чем не выделялись в особые единицы управления, и во многих случаях отличались от иных поселений (сёл, деревень и т.д.) лишь наличием крепостной стены и оборони- тельного рва. По мере юридического прикрепления крестьян к обрабатываемой ими земле, а посадских людей - к слободам (такое прикрепление было завершено Соборным Уложением 1649 года), города постепенно преобразовывались в торгово-промышленные центры, в которых активно формировались (в отличие от сельских поселений) городские сословия купцов, ремесленников, служилых людей и др. Вместе с тем, города представляли собой лишь совокупность отдельных сословий, которые не образовывали единую местную общину, которая имела бы общие (всесословные) хозяйственные интересы. В связи с этим отсутствовали предпосылки для возникновения в городских поселениях системы общественного управления. Города не выделялись также и в самостоятельные единицы государственного управления, и наравне с иными поселениями оставались в ведении царских воевод и отраслевых приказов, основные функции которых сводились к фискальным и судебным и распространялись либо на часть города, т.е. территорию, занимаемую тем или иным сословием, либо на уезд, включавший не только город, но и его окрестности с прилегающими селениями. Территории городов с правовой точки зрения не были обособлены от иных территорий, т.е. их границы юридически не закреплялись. Земли, фактически занимаемые городами, делились на государственные - «чёрные» - облагаемые налогом (слободы), и частные - «белые» - не облагаемые налогом (дворы). Однако такое деление имело прежде всего фискальное значение и применялось не только в отношении городских, но и иных территорий. Управление городскими землями как обособленным объектом не имело достаточных социально-экономических предпосылок, в связи с чем не являлось предметом законодательного регулирования.
В период правления Петра I были предприняты первые попытки выделить города в качестве особых единиц управления. Однако необходимость реформирования государственного управления в городах была обусловлена, прежде всего, фискальными и сословными интересами государства. Именные указы от 30 января 1699 об учреждении Бурмистрской Палаты56 и об учреждении в городах Земских Изб исключили «торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов», и предусмотрели создание выборных органов - земских изб - и введение выборных должностей бурмистров, избираемых из числа различных слоев городского населения. Основной функцией указанных органов и должностных лиц являлось обеспечение поступления в казну доходов от городских сословий. Кроме того, в их ведение были переданы также городские торговые, промышленные, судебные и иные дела. Таким образом, в самом конце XVII века были впервые предприняты попытки создания централизованной системы специальных органов государственного управления, сфера деятельности которых ограничивалась городами как промышленными (ремесленными) и торговыми центрами. Однако управление городским хозяйством (и, в частности, городскими землями) не выделялось в качестве особой сферы управления и почти не регламентировалось законодательством.
На протяжении XVIII века (вплоть до 1785 года) система государственного управления в городах неоднократно подвергалась различным преобразованиям. Разделение России на восемь губерний и расписание к ним 339 городов (1708 г.)58; учреждение во всех городах Магистратов59, с подчинением их Главному Магистрату и возложением надзорных функций за их деятельностью на вновь созданную Коммерц-Коллегию (1718-1721 г.г.); уничтожение Главного Магистрата и подчинение городских Магистратов губернаторам и воеводам (1727 г.); упразднение Магистратов и создание Ратуш (1727 г.)60; восстановление Главного Магистрата в Санкт-Петербурге, а также городских Магистратов в остальных городах (1743 г.)61, - все эти и другие многочисленные преобразования не сопровождались, однако, какими-либо существенными изменениями в законодательном регулировании вопросов управления городским хозяйством, и, в частности, городскими землями.
Серьёзное внимание законодателя к проблемам поземельного устройства городов было обращено лишь во 2-й половине XVIII века, в период правления императрицы Екатерины II. Рост городов и развитие социально-экономического уровня городской жизни приводили к постепенному сближению интересов различных сословий в области городского хозяйства и благоустройства и появлению соответствующих общегородских потребностей. Соответственно изменялся взгляд на город, который начал рассматриваться уже не только как торгово-промышленный центр, имеющий немалое значение для казны, но также и как некая административно- хозяйственная единица, имеющая особые интересы (по сравнению с иными поселениями), и в силу этого требующая юридического обособления, а также специального управления не только в финансовой, но и во многих других сферах, включая земельно-хозяйственную. В связи с этим в 3-й четверти XVIII века было положено начало законодательному регулированию городских земель в качестве самостоятельного объекта управления (подробнее об этом см. 2 главы 2 настоящей работы), а также юридическому закреплению первых функций управления, осуществляемых государственными органами - территориальному планированию использования городских земель, выразившемуся в составлении обязательных для соблюдения городских планов, а также межеванию городских земель62, осуществляемого в целях приведения «в известность» количества всех земель и угодий, а также установления «правильных и несомненных границ поземельного владения».
Таким образом, законодательное выделение городов России в специфический тип поселений и, в связи с этим, в особые единицы управления, началось в конце XVII века, в эпоху правления Петра I, однако оно практически не повлияло на земельно-хозяйственное устройство городов. Лишь во 2-й половине XVIII века, по мере развития практической необходимости в управлении городским хозяйством, включая сферу земельных отношений, возникла правовая основа для территориального обособления городов и образования их земельного фонда, а также произошло законодательное закрепление за уполномоченными субъектами управления функций в сфере территориального планирования и территориального землеустройства (межевания) городских земель.
Общая характеристика законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов
Исследование проблем современного правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов требует понимания сложившейся на современном этапе системы законодательства об управлении городскими землями. С учётом этого, прежде чем перейти к рассмотрению основных вопросов, связанных с регулированием объекта управления, функций управления, а также с отдельными актуальными проблемами законодательства в рассматриваемой сфере, представляется необходимым в общих чертах исследовать вышеуказанный вопрос. В связи с этим в задачи настоящего параграфа входит изучение сложившейся системы законодательства об управлении городскими землями, прежде всего в разрезе отраслей законодательства и распределения правового регулирования по трём уровням - федеральному, субъектов Федерации и местному, а также выявление некоторых (наиболее важных) тенденций развития действующего законодательства в данной сфере.
По нашему мнению, система законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов, существующая на современном этапе, значительно отличается от той, которая сложилась в ходе осуществления земельной реформы в последнем десятилетии прошлого века, и была кратко охарактеризована нами (по состоянию до 1998 года) в предыдущей главе настоящей работы. В настоящее время вытекающие из Конституции РФ общие принципы построения системы земельного и смежных отраслей законодательства сохраняются. Речь идёт, прежде всего, о построении трёхуровневой (РФ, субъекты РФ, местное самоуправление) системы нормотворчества, в соответствии с установленным разграничением предметов ведения и полномочий; и о соблюдении иерархии нормативных правовых актов в системе законодательства (ст. 76 Конституции РФ). Однако начиная с 1998 года и по сегодняшний день существенным образом изменилось внутреннее состояние системы законодательства о государственном и муниципальном управлении землями городов. Суть основных изменений в данной сфере сводится, по нашему мнению, к следующим положениям.
Во-первых, в указанный период были сделаны серьёзные шаги на пути кодификации земельного и градостроительного законодательства: в мае 1998 года вступил в силу Градостроительный кодекс РФ109, а в октябре 2002 года - Земельный кодекс РФ, предметом регулирования которого стал достаточно широкий круг земельных отношений, в том числе тех, которые ранее были урегулированы лишь подзаконными актами, либо нормативными актами отдельных субъектов Федерации.
В связи с этим необходимо отметить возникновение тесной связи земельного и градостроительного законодательства по вопросам регулирования управления землями городов и их использования. Градостроительное законодательство является сравнительно новой отраслью законодательства России, начало активного формирования которой было положено с принятием Закона РФ от 14.07.92 «Об основах градостроительства в Российской Федерации». В 1998 году был принят и вступил в силу первый в истории России Градостроительный кодекс РФ, который, по мнению Крассова О.И., можно без преувеличения назвать кодексом о недвижимости, поскольку он регулирует обширный круг общественных отношений, складывающихся по поводу недвижимости110. Значение данного нормативного акта, равно как и иных актов градостроительного законодательства, для управления землями городов обусловлено, прежде всего, тем, что основную часть городских земель составляют земли, используемые или предназначенные для застройки, а вопросы создания на земельных участках и изменения объектов недвижимости регулируются, в первую очередь, нормами градостроительного права. Однако не только эта сфера входит в предмет регулирования градостроительного законодательства. Согласно преамбуле Градостроительного кодекса РФ, он регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко - культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Кроме того, применительно к землям городов Кодекс определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территорий городов. Таким образом, очевидно, что нормы Градостроительного кодекса имеют то или иное отношение ко всем городским землям и к деятельности соответствующих органов по управлению ими.
О тесной связи земельного и градостроительного законодательства свидетельствует также, в частности: - вытекающий как из Земельного, так и из Градостроительного кодекса РФ принцип единства правового режима земельных участков, равно как и всех расположенных над и под поверхностью этих участков объектов недвижимости (п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ, п. 4 ст. 39 Градостроительного кодекса РФ). Реализация данного принципа тесно связана с такими понятиями как правовое зонирование, правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты (см. 1 главы 3 настоящей работы); - установленный Земельным кодексом РФ принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (подпункт 5 п. 1 ст. 1). По справедливому утверждению Боголюбова С.А., «ЗК РФ связал воедино судьбу здания, строения, сооружения с земельным участком»111; - основанная на действующем законодательстве тесная связь использования земель и градостроительства при осуществлении отдельных функций управления землями в городах (например, при осуществлении государственного земельного контроля, правового зонирования, иных функций управления).
Наряду с этим, следует указать на весьма актуальную, с нашей точки зрения, проблему соотношения земельного и градостроительного законодательства в правовом регулировании управления землями городов. Речь идёт о том, что на сегодняшний день многие немаловажные вопросы в данной сфере одновременно регулируются как земельным, так и градостроительным законодательством. При этом чёткие пределы регулирования соответствующих вопросов той или другой отраслью законодательства не прослеживаются, что приводит к возникновению дублирующих норм, коллизий земельного и градостроительного законодательства, а также «пробелов» в правовом регулировании тех или иных вопросов. Наиболее ярко данная проблема проявляется, на наш взгляд, в регулировании порядка установления и изменения черты городов (более подробно об этом см. 2 главы 2 настоящей работы), установления и использования пригородных зон (см. там же), осуществления правового зонирования (см. 1 главы 3 настоящей работы). Нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ, посвященные указанным и некоторым иным вопросам, отдельно друг от друга не дают достаточного регулирования соответствующих вопросов, что приводит к необходимости при практическом применении законодательства суммировать изложенное в кодексах, сталкиваясь в ряде случаев с существенными противоречиями. При этом, по нашему мнению, в большинстве случаев отсутствует объективная необходимость для такого «разрозненного» регулирования, в связи с чем в соответствующих разделах настоящей работы даются конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования тех или иных вопросов. Однако полагаем, что проблема является более широкой и заключается в отсутствии должного разграничения предмета регулирования земельного и градостроительного законодательства в части использования земель поселений (в частности, городов), в то время как каждая из указанных отраслей должна иметь свои, чётко определённые задачи. Данный вопрос нуждается в отдельном глубоком исследовании, которое не входит в задачи настоящей работы.
Правовое зонирование в городах: сущность, актуальные проблемы
В задачи настоящего параграфа входит анализ основных положений законодательства, раскрывающих суть данного правового института, выявление значения данной функции и, следовательно, необходимости её внедрения в практику управления землями в городах, а также оценка фактически сложившейся практики осуществления данной функции управления земельными ресурсами.
Правовое зонирование является новым для российского законодательства правовым понятием, впервые введённым Градостроительным кодексом РФ. До принятия Градостроительного кодекса РФ в законодательстве России периода земельной реформы возникали отдельные нормы, воспринятые позднее законодательством о правовом зонировании. Так, например, ряд таких норм был включён в Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утверждённые указом Президента РФ от 22.07.94 № 1535, а именно в раздел 4 «Приватизация недвижимого имущества» (п. 4.10). Данные нормы касались отдельных вопросов использования недвижимого имущества, включая земельные участки, и установления ограничений такого использования, но распространялись лишь на недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, и устанавливались, как указывалось в тексте Основных положений, «впредь до введения в действие законодательства о территориальном зонировании». Однако само понятие правового зонирования, равно как и большинство ныне действующих норм в данной сфере, были введены лишь с принятием Градостроительного кодекса РФ, а затем и Земельного кодекса РФ.
Применяя в отношении городов определение правового зонирования, предусмотренное ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, следует определить правовое зо нирование в городах как деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городов. Из данного определения вытекает следующее.
Во-первых, субъектами, осуществляющими данную функцию управления, являются органы местного самоуправления, в связи с чем данная функция и может рассматриваться в качестве муниципальной функции управления. Исключение из данного правила законодательство делает лишь для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в которых, согласно п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ, правила землепользования и застройки утверждаются и изменяются законами данных субъектов Федерации. Однако, во избежание многократных повторений, при дальнейшем рассмотрении вопросов правового зонирования, правил землепользования и застройки и т.п., мы будем упоминать лишь органы местного самоуправления, не указывая на данное исключение, сделанное законодательством для городов федерального значения, а лишь подразумевая его.
Во-вторых, содержание данной функции составляет деятельность указанных органов по разработке и реализации правил застройки городских территорий; при этом речь идёт обо всех без исключения городских территориях, независимо от прав собственности на земельные участки, т.е. данная функция основывается на праве территориального верховенства органов местного самоуправления городов, а не на принадлежности им тех или иных земель на праве собственности.
То обстоятельство, что при осуществлении правового зонирования разрабатываются и реализуются правила застройки, вовсе не означает, что правовое зонирование имеет значение лишь для тех городских земель, которые застроены или подлежат застройке. Термин «правила застройки» используется в градостроительном законодательстве в качестве сокращённого обозначения понятия «правила землепользования и застройки городских и сельских поселений, других муниципальных образований» (синонимом данного понятия является также понятие «градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований») - ст. 1 Градостроительного кодекса РФ169. В Земельном кодексе РФ употребляется лишь один термин - «правила землепользования и застройки». Таким образом, уже из самого термина следует, что правила землепользования и за стройки регулируют не только вопросы застройки городских земель, но имеют отношение также и к иным видам использования последних. То же самое вытекает и из законодательного определения данного понятия.
Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, правила землепользования и застройки (правила застройки) - это «нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и изменения объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов». Очевидно, что в данном определении речь идёт об объектах недвижимости вообще, т.е. в том числе и о земельных участках. Иными словами, предметом регулирования указанных местных нормативных правовых актов, которые возникают и реализуются в ходе осуществления правового зонирования, являются вопросы использования всех земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах территорий городов, а также вопросы изменения недвижимости (например, застройки земельных участков, реконструкции зданий и т.п.). Данное полномочие органов местного самоуправления соответствует также и на нормах Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который относит к вопросам местного значения, входящим в предмет ведения местного самоуправления, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований (подпункт 9 п. 2 ст. 6).
Однако в статье 39 Градостроительный кодекс РФ даёт ещё одно определение правил застройки: «Правила застройки являются нормативным правовым актом органа местного самоуправления, устанавливающим порядок осуществления градостроительной деятельности на соответствующих территориях городских и сельских поселений, в том числе на территориях закрытых административно - территориальных образований». Оба приведённых определения признают правила застройки местным нормативным правовом актом, однако в вопросе о содержании последнего расходятся, поскольку понятия «использование и изменение объектов недвижимости» и «порядок осуществления фадостроительнои деятельности» не совпадают: последнее является более широким и неконкретным. Полагаем, что в Кодексе следует предусмотреть единое определение правил застройки.
По мнению Трутнева Э.К., «правила землепользования и застройки - новый тип нормативного правового акта, ранее не применявшегося в отечественной практике градорегулирования»170. Правила землепользования и застройки включают два основных элемента - графический материал и текстовые материалы. Графический материал представляет собой схему зонирования, устанавливающую границы территориальных зон различного функционального назначения и кодовые обозначения таких зон. Текстовые материалы состоят из градостроительных регламентов для каждой территориальной зоны. Рассмотрим данные составные части правил землепользования и застройки, и их значение, по порядку.
1. Необходимость включения в правила застройки схемы зонирования обусловлена, на наш взгляд, новым положением земельного законодательства о том, что порядок использования земель городов определяется в соответствии с зонированием их территорий 171; для этого территория каждого города делится на территориальные зоны; и именно нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - правилами землепользования и застройки - утверждаются и изменяются документы зонирования территорий (п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ), что и осуществляется, согласно нормам градостроительного законодательства, посредством включения в правила застройки схемы зонирования. Принимая правила землепользования и застройки, органы местного самоуправления фактически определяют внутригородской состав земель (их деление по зонам). Это служит основанием для установления градостроительных регламентов для каждой территориальной зоны.
