Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Система обеспечения защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов в рамках административно правового регулирования 15
1.1. Понятие, признаки и виды информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов 15
1.2. Анализ современного состояния форм и методов защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов 34
Глава 2. Теоретические и правовые основы административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов 61
2.1. Административно-правовые режимы как особый регулятор таможенных правоотношений 61
2.2. Международный опыт юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов 86
Глава 3. Совершенствование административно правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов 103
3.1. Административно-правовой режим информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов и критерии ее идентификации 103
3.2. Основные направления совершенствования административно правового режима информации конфиденциального характера в таможенных правоотношениях 117
Заключение 128
Список использованных источников 135
Приложения 153
- Понятие, признаки и виды информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов
- Административно-правовые режимы как особый регулятор таможенных правоотношений
- Международный опыт юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов
- Основные направления совершенствования административно правового режима информации конфиденциального характера в таможенных правоотношениях
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
Происходящие изменения в российской правовой системе выдвигают на первый план проблемы совершенствования государственного управления во всех сферах, в том числе и в активно развивающейся в последнее время таможенной сфере. Одним из наиболее распространенных правовых средств, позволяющих эффективно воздействовать на различные объекты управления, является административно-правовой режим. В силу своей специфики он содействует сосредоточению в каждой управленческой ситуации взаимосвязанных, оптимально подобранных и упорядоченных юридических инструментов. От степени научной, правовой проработанности того или иного административно-правового режима зависит эффективность его реализации, а в конечном итоге – степень защищенности охраняемых государственных и общественных интересов.
Особое место административно-правовой режим занимает в системе обеспечения защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов Российской Федерации.
Задачи, стоящие перед Федеральной таможенной службой Российской Федерации (далее – ФТС России) в настоящее время, предполагают все более активное использование информации различного характера, объем которой постоянно увеличивается, тем самым, возрастает число угроз и рисков ее утраты. Такая информация содержит важные данные, во многих случаях являющиеся конфиденциальными. Их утрата может повлечь негативные последствия для внешнеэкономической деятельности. Данная ситуация обусловливает необходимость совершенствования административно-правовой системы защиты указанных сведений.
Кроме того, актуальность исследования обусловливают следующие факторы:
1. Вступление России во Всемирную торговую организацию обусловило увеличение масштабов внешнеэкономических связей, что вызывает рост объёма информационной нагрузки на таможенные органы и существенно усложняет принятие административных решений при совершении таможенных операций и проведении таможенного контроля. В этих условиях возрастает количество угроз и посягательств на информационные ресурсы таможенных органов, что приводит к возникновению проблемы обеспечения эффективной защиты информации конфиденциального характера.
2. Происходящие интеграционные процессы на евразийском пространстве, активное взаимодействие в рамках организации межведомственного информационного обмена сопровождаются адекватным увеличением количества разнообразной информации, поступающей в таможенные органы, в том числе содержащей сведения конфиденциального характера о внешнеэкономической деятельности. Это влечет необходимость их специальной защиты и выделения значительных финансовых средств на ее осуществление.
3. Эффективность системы обеспечения защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов во многом зависит от надлежащей административно-правовой регламентации общественных отношений в данной области. Вместе с тем на сегодняшний момент в законодательстве государств-членов Таможенного союза остаются не полностью урегулированными вопросы, касающиеся определения понятия «информация конфиденциального характера в деятельности таможенных органов», критериев отнесения такой информации к разряду конфиденциальной. В результате этого, с одной стороны, часто необоснованно завышается гриф конфиденциальности информации, поступающей в таможенные органы (все сведения, предоставляемые участниками внешнеэкономической деятельности, относят к информации конфиденциального характера), а с другой – без правовых оснований постоянно расширяется количество третьих лиц, которым эта информация передается.
4. Многочисленные правовые коллизии, отсутствие унифицированной юридической терминологии в действующем законодательстве, регулирующем административные отношения по обеспечению защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, диктуют необходимость проведения комплексного исследования административно-правового режима данного вида информации.
5. Недостаточный уровень требований к подготовке сотрудников таможенных органов по вопросам обеспечения защиты сведений конфиденциального характера, который приводит к их утрате и разглашению.
Степень научной разработанности темы. Специфика и особенности специальных административно-правовых режимов рассмотрены в работах А.Д. Благова, Д.В. Василевской, А.М. Воронова, А.С. Изолитова, Н.В. Лермонтовой, С.С. Маиляна, П.В. Павлова, Н.Н. Поповой, В.В. Рушайло, М.А. Рыльской.
Регулированию системы различных режимов защиты информации конфиденциального характера в сфере государственного управления посвящены труды Антопольского А.А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: дис. … канд. юрид. наук. – Москва, 2004; Семашко А.В. Правовые основы оборота информации с ограниченным доступом (конфиденциальной информации) в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Москва, 2008; Соколовой О.С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации: дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 2005.
Отдельные аспекты обеспечения информационной безопасности и защиты информации в деятельности таможенных органов были рассмотрены в работах Андреева К.А. Правовые аспекты информационного обеспечения административного расследования в таможенном деле: дис. … канд. юрид. наук. – Люберцы, 2011; Бобровой О.Г. Административно-правовое регулирование оказания взаимной административной помощи таможенными органами государств-членов Таможенного союза: дис. … канд. юрид. наук. – Люберцы, 2011; Будаковского Д.С. Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты защиты компьютерной информации в таможенных органах: дис. … канд. юрид. наук. – Люберцы, 2011; Недосековой Е.С. Административно-правовые аспекты обеспечения информационной безопасности таможенных органов Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. – Люберцы, 2011.
Анализ содержания приведенных работ показывает, что в них исследован ряд вопросов, которые так или иначе могут быть связаны с избранной темой диссертации. Однако комплексных исследований вопросов административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при установлении и применении административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие административно-правовой режим информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, а также правоприменительная деятельность таможенных органов Российской Федерации в данной сфере.
Цель исследования заключается в комплексном изучении административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, его установления, применения и разработке теоретических и практических положений, направленных на его совершенствование.
Реализация данной цели предполагает решение комплекса взаимосвязанных задач:
– на основе анализа существующих определений понятия «информация конфиденциального характера» уточнить и сформулировать авторское определение понятия «информация конфиденциального характера в деятельности таможенных органов», определить признаки, виды данной информации и проблемные вопросы установления и определения степени ее конфиденциальности;
– проанализировать нормативные правовые акты, определяющие порядок работы с информацией конфиденциального характера, формы и методы ее защиты в деятельности таможенных органов;
– рассмотреть научные взгляды на содержание понятия «административно-правовой режим», определить его юридическое значение в системе государственного регулирования таможенных правоотношений, в том числе и в сфере защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов;
– изучить международный опыт решения проблемных вопросов юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов;
– раскрыть сущность административно-правового режима информации конфиденциального характера как одного из наиболее эффективных способов юридической идентификации степени конфиденциальности информации в деятельности таможенных органов: ее систематизацию и порядок использования;
– предложить основные направления совершенствования юридического инструментария в условиях действия административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов.
Методология и методика исследования. В качестве методологической основы диссертации использован диалектический метод и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов, в том числе: логический метод (при изложении всего материала диссертации и формулировании выводов); анализ (в процессе выработки научных определений понятий «информация конфиденциального характера в деятельности таможенных органов», «административно-правовой режим информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов»); синтез (при обобщении полученных научных результатов, формулировке выводов по параграфам и главам); системный анализ (при рассмотрении элементов административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов); исторический метод (при ознакомлении с трудами советских и российских ученых, при изучении и анализе отдельных норм ранее действовавшего российского и зарубежного законодательства); сравнительно-правовой метод (при изучении способов юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов государств-членов Таможенного союза, Европейского союза); системный метод (при раскрытии целостности объекта исследования, выявлении многообразных типов связей в нем); социологический метод (при проведении опроса респондентов); метод контент-анализа (в процессе выборки и анализа отдельных положений законодательных актов, научной литературы и др.) и другие.
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, международные договоры государств-членов Таможенного союза, регулирующие таможенные правоотношения в Таможенном союзе, Решения Комиссии Таможенного союза (Евразийской экономической комиссии), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) и иные международные правовые акты, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон от 27.07.2006 152-ФЗ «О персональных данных», иные федеральные законы, Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-I «О государственной тайне», Указ Президента РФ от 06.03.1997 № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера», иные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты ФТС России по вопросам обеспечения защиты информации конфиденциального характера.
Эмпирической базой исследования послужили справочно-аналитические материалы Главного управления информационных технологий и Центрального информационно-технического таможенного управления ФТС России; материалы научных семинаров, конференций и рабочих групп по подготовке проектов решений и нормативных правовых актов по рассматриваемой тематике.
В ходе проведения исследования обобщены и проанализированы результаты опроса 118 респондентов, из которых: 85 респондентов – должностные лица таможенных органов РФ из 7 региональных таможенных управлений, проходившие профессиональную переподготовку в Институте правоохранительной деятельности ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия» в период с 2010 по 2012 гг., и 33 респондента – научно-педагогические работники ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия».
Теоретическую основу исследования составили идеи, отраженные в трудах отечественных ученых по общей теории государства и права, отраслевым юридическим наукам (административному, таможенному, информационному праву), общетеоретическая и специальная литература, связанная с объектом и предметом диссертации, а также научные публикации в российской и зарубежной печати по вопросам исследуемой проблематики.
Существенное влияние на научную позицию автора, отразившуюся в диссертации, оказали труды таких ученых-юристов, как: А.Б. Агапов, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л Бачило, А.М. Воронов, М.Н. Кобзарь-Фролова, М.В. Костенников, А.В. Куракин, В.Н. Лопатин, А.Ф. Майдыков, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Б.В. Россинский, М.А. Рыльская, Ю.Н. Старилов, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, А.Ю. Шумилов и др.
При написании диссертации использовались работы М.И. Агабалаева, К.А. Андреева, О.Г. Бобровой, И.Ю. Гольтяпиной, С.А. Добрякова, Н.М. Кожуханова, Е.С. Недосековой, Т.А. Поляковой, О.С. Соколовой, Ю.И. Сомова и др., посвященные различным аспектам исследуемой темы.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются репрезентативностью изученных материалов, составляющих нормативную правовую и эмпирическую базу исследования, а также логичностью, непротиворечивостью и согласованностью получаемых выводов с практикой реализации нормативных предписаний в области установления и применения административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем на монографическом уровне обоснована правовая упорядоченность общественных отношений при применении административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, разработаны критерии юридической идентификации степени конфиденциальности содержащихся в ней данных, сформулированы определения основных понятий рассмотренной темы, выдвинуты предложения по совершенствованию системы административно-правового регулирования в исследуемой сфере.
Новизна заключается также в том, что оно проведено на основе системного анализа нормативных правовых актов, действующих в сфере таможенного дела с учетом членства России в Таможенном союзе.
Научную новизну диссертационной работы отражают положения, выносимые на защиту:
1. Определение понятия «информация конфиденциального характера в деятельности таможенных органов», под которым следует понимать информацию, выявленную в результате служебной деятельности таможенных органов или полученную ими из других источников, доступ к которой ограничен и регламентирован в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.
Несанкционированное использование и распространение указанной информации нарушает права и законные интересы ее обладателя и предусматривает административную ответственность. Учитывая, что таможенные правоотношения регулируются как императивными, так и диспозитивными нормами права, в отдельных частных случаях к нарушителям могут быть применены иные виды юридической ответственности.
2. Вывод о том, что эффективная защита информации конфиденциального характера от угроз может быть обеспечена при применении соответствующего механизма правового регулирования, в качестве которого выступает административно-правовой режим как форма юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов. Указанная совокупность нормативно установленных правил относительно ее использования направлена на предотвращение угроз утраты данной информации и обеспечение ее сохранности участниками таможенных правоотношений.
3. Определение понятия «административно-правовой режим информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов», под которым следует понимать совокупность нормативно закрепленных и организационно-обеспеченных правил, определяющих порядок функционирования этой информации, ее выявления, хранения, систематизации, обработки, использования и обеспечения защиты в целях оптимизации деятельности таможенных органов.
4. Вывод о том, что в структуру административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов входят следующие элементы: 1) целевое назначение; 2) объекты – носители режима; 3) правовые статусы субъектов режима; 4) режимные правовые средства; 5) режимные правила; 6) система гарантий.
5. Предложенная автором система критериев определения степени конфиденциальности сведений, функционирующих в таможенной сфере, которая включает:
1) общий критерий – ущерб от утраты информации конфиденциального характера;
2) частные критерии, к которым относятся значимость и важность сведений, а также уровень материальных и иных затрат для их защиты.
Для этих целей обоснована необходимость введения системы разрядов в зависимости от значимости и важности информации конфиденциального характера: высший разряд важности (первая категория ущерба); средний разряд важности (вторая категория ущерба); низший разряд важности (третья категория ущерба).
6. Разработанный автором проект нормативного правового акта ФТС России, который устанавливает единый подход к обеспечению сохранности информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов и регламентирует:
- механизм разработки Перечня сведений конфиденциального характера в ФТС России и отнесения данных к соответствующему Перечню;
- методику идентификации должностными лицами таможенных органов конкретных сведений, отнесение их к определенному разделу Перечня и установление степени их конфиденциальности, а также определение соответствующих им грифов использования информации, имеющую ограниченную степень распространения;
- порядок допуска и доступа к данным сведениям;
- порядок обращения с документами и сведениями, содержащими информацию конфиденциального характера;
- форму контроля за соблюдением порядка обеспечения сохранности указанных сведений;
- ответственность за несоблюдение порядка обеспечения сохранности данной информации.
Теоретическая значимость исследования. Выводы и предложения, разработанные автором, развивают положения науки административного права, способствуют формированию представления о правовой значимости административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов и определению перспективных направлений последующих научных исследований в данной области.
Творческое осмысление научной задачи исследования в виде авторской гипотезы установления и применения административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов дает основание выдвинуть предположение об основах формирования нового перспективного научного направления в рамках административного и таможенного права.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования выводов, предложений и рекомендаций, содержащихся в диссертации, в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего защиту информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, для разработки и совершенствования нормативных правовых актов ФТС России, а также для совершенствования правоприменительной деятельности таможенных органов и государственного управления в данной сфере.
Материалы диссертации могут использоваться при подготовке учебной и учебно-методической литературы, в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических занятий по дисциплинам «Таможенное право», «Административное право», «Взаимная административная помощь таможенных органов», а также в образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку государственных и муниципальных служащих.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в десяти научных статьях, две из которых – в научных журналах и изданиях, включенных в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций.
Промежуточные результаты диссертационного исследования представлялись соискателем на заседаниях научно-исследовательского центра Российской таможенной академии, шести научно-практических конференциях: Международной научной конференции профессорско-преподавательского состава и аспирантов «Правовая жизнь современной Украины» (г. Одесса, Национальный университет «Одесская юридическая академия», 20 – 21 мая 2011 г.); Международной молодежной научно-практической конференции Российской таможенной академии «Основные аспекты таможенного дела в условиях формирования Единого экономического пространства» (г. Люберцы, 10 – 12 апреля 2012 г.); Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования теории и практики таможенного дела в условиях членства России во Всемирной торговой организации» (г. Люберцы, 19 октября 2012 г.); Международной научно-практической конференции «Внешнеэкономическая политика государства и актуальные проблемы таможенного дела: экономико-управленческие, правовые, информационно-технические, гуманитарные аспекты (г. Днепропетровск, 30 ноября 2012 г.); Международной молодежной научно-практической конференции «Таможенному делу – идеи молодых» (г. Люберцы, 24 – 25 апреля 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Российская таможенная академия – 20 лет в авангарде таможенного образования и науки» (г. Люберцы, 18 сентября 2013 г.).
Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Главного управления информационных технологий Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Белгородской таможни, апробированы в учебном процессе ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия» и используются при чтении курса лекций по дисциплинам «Таможенное право», «Административное право», а также в научно-исследовательской деятельности ГКОУ ВПО «Российская таможенная академия», что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Структура диссертации включает: введение, три главы, содержащие шесть параграфов, заключение, список использованных источников, приложения.
Понятие, признаки и виды информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов
Основой управленческой деятельности является информация, а сам процесс управления можно рассматривать как непрерывный процесс сбора, обработки и передачи информации. Информационное обеспечение управления, его структура, функции и возможности должны быть хорошо известны руководителю любого уровня и система таможенных органов не является исключением1. Вопросы, связанные с обеспечением сохранности и защиты информации конфиденциального характера, имеют особое значение в деятельности таможенных органов.
В условиях функционирования Таможенного союза, в состав которого входят Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, особый статус приобретает информация конфиденциального характера, что связано с обеспечением успешной внешнеторговой деятельности не только нашего государства, но Таможенного союза в целом.
Для правильного и содержательного раскрытия сущности исследуемого нами феномена представляется целесообразным рассмотреть существующие научные и легальные трактовки понятий «информация», «конфиденциальность», «информация конфиденциального характера».
Первоначально понятие «информация» (от лат. informatio - «ознакомление», «разъяснение», «изложение») использовалось в качестве синонима таким понятиям, как «сообщение», «сведения», «сигнал» и изучалось в теории передачи сообщений, а также употреблялось в быту, литературе и т.п.
Попытки изучения информации как более широкой категории, чем сообщение, передаваемое от человека к человеку, начались в первой половине XX века, что было обусловлено совершенствованием теории связи и возрастанием роли обмена различными сведениями в общественной жизни и деятельности.
С середины XX века информация становится общенаучным понятием, одним из основных в кибернетике. Так, К. Шенон предложил понимать под информацией «связь, в процессе которой устраняется неопределенность» . С философской точки зрения Н. Винер установил, что информация представляет собой «не материю и не энергию, а обозначение содержания, которое получено от внешнего мира в процессе приспособления к нему»3.
За прошедшие с того времени более чем полвека появилось большое количество работ, в которых с позиций различных наук и разных научных школ исследуются многообразные подходы к определению данного понятия.
Современные ученые определяют информацию как:
1) «меру количественных и качественных свойств любых объектов и процессов, явлений или событий в окружающем мире независимо от формы ее существования или представления» ;
2) «сведения об окружающей действительности и происходящих в ней явлениях и процессах, воспринимаемых специальным устройством или человеком»5;
3) «сведения об окружающем мире (явлении, процессе, событии, объекте), являющиеся объектом преобразования, используемые для принятия управленческого решения»6;
4) «материализованный (в идеале - формализованный) результат сознательного или бессознательного отражения субъектом определенных фрагментов реального или идеального мира, предназначенный для восприятия другим(и) субъектом(ами)» .
Такое разнообразие определений понятия «информация» можно объяснить тем, что в отечественной науке на протяжении длительного времени существуют две различных концепции, одна из которых трактует информацию как неотъемлемое свойство материи, ее атрибут (атрибутивная концепция), а другая - как неотъемлемый элемент самоуправляемых (технических, биологических, социальных) систем, как функцию этих систем (функционально-кибернетическая концепция).
Как отмечает А.В. Минбалеев, «обе концепции дополняют друг друга, отражая значение информации и как смыслового содержания всех объектов и процессов, и как важное коммуникативное средство, необходимое для существования самоорганизующихся систем» .
В.Н. Лопатин выделяет в информации как объекте научного исследования прагматический, семантический, лингвистический и технический аспекты .
Значимость полученной информации для потребителя с позиции воздействия данной информации на последующее его поведение определяется в прагматическом аспекте исследования. Указанный подход получил название управленческого. Он учитывает направления движения системы под влиянием полученного сообщения, процессы ее функционирования и степень достижения последней своих целей.
В семантическом аспекте исследования направлены на решение вопросов, связанных с точностью передачи смысла сообщений при помощи кодированных сигналов. В кибернетической системе данный подход получил название информационного, связанного с применением в системе определенной совокупности процессов, которые отражают внутреннюю среду системы и среду внешнего мира путем сбора, обработки и накопления соответствующих сигналов.
В лингвистическом аспекте изучаются вопросы, связанные с определением знаковой системы, которая необходима для понимания информации и эффективного восприятия при осуществлении обмена ею между разными системами. С целью выражения определенного смысла любой информации, ее закрепления и дальнейшего логического использования в социальных системах используются алфавит и цифры. На основе них образуются слова, словосочетания, предложения, логический текст, что позволяет оформить сведения пригодном для восприятия виде. Существуют и другие организационные формы предоставления информации, помимо документированной: свет, звук, биологическая энергия. Но все эти формы логическая система человека воспринимает пока только через письменную знаковую систему, ввиду того, что форма звукоречевая все еще базируется на алфавитно-цифровой совокупности преподнесения данных.
В техническом аспекте исследования направлены на изучение скорости передачи информации, надежности, точности, технических средств и методов построения каналов передачи данных, их помехозащищенности и др. Указанный подход называют организационным, характеризующим устройство и уровень совершенства самой системы управления.
Рассмотренные подходы позволяют говорить о многозначности и многообразии толкования понятия «информация» в зависимости от решаемых задач.
Данное понятие может быть рассмотрено и как объект правоотношений, предусмотренных нормативными правовыми актами. Так, в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация представляет собой «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» .
Термин «информация» в контексте указанного закона становится в какой-то степени универсальным, обозначая любые сведения о чем-либо или о ком-либо и получаемые в любой форме (визуальной, письменной, устной и др.) из любого источника. «В определении данного понятия сведения становятся реальными объектами социальной действительности. Указанные сведения могут выступать и объектом познания, и источником пополнения информационной базы: с одной стороны, они могут быть получены в результате исследования окружающей действительности и приобщены к уже существующей объективной системе знаний о мире, а с другой - быть объектом поиска, производимого конкретным потребителем для достижения его целей» .
Важным свойством информации является документирование. «Документированная информация - это зафиксированная в установленном законом порядке-информация,. находящаяся на материальном носителе, которая мо жет быть идентифицирована» . Материальный носитель информации может иметь различную форму проявления (отображения), включая данные, заложенные в компьютерах (электронный документ), письма, чертежи, диаграммы, формулы, диссертации, судебные документы и другое.
Административно-правовые режимы как особый регулятор таможенных правоотношений
Исследование административно-правового режима информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов, на наш взгляд, следует начать с раскрытия содержания понятий «режим», «правовой режим», «административно-правовой режим».
Так, под режимом (от лат. regimen - «управление») понимается «метод управления, совокупность мероприятий, правил, норм для достижения какой-либо цели; распорядок дел, действий; условия деятельности, работы; государственный строй» .
Правовые режимы, по мнению специалистов, можно рассматривать в нескольких аспектах: как «порядок регулирования, который выражается через совокупность средств правового регулирования, характеризующих особое сочетание дозволений, запретов, а также позитивных обязываний, взаимодействующих между собой и создающих особую направленность регулирования»79; как «совокупность правовых и организационно-технических мер, которая используется в сфере безопасности и представляет собой юридико-организационный институт» ; как «закрепленные в законодательстве права, обязанности и ответственность, система мер, используемых для достижения поставленной цели и система правового влияния, которая заключается в специфике приемов регулирования и его механизме» ; как «официально установленный особый порядок регулирования, который отражает комплекс организационных и юридических средств, применяемый для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, направленный на обеспе-чение их устойчивого функционирования» ; как «система правовых норм, регулирующих деятельность, а также отношения между людьми по поводу определенных объектов»83.
При этом Э.Ф. Шамсумова предлагает двойственную трактовку категории «правовой режим». Поскольку, по ее мнению, данная категория сложна и многогранна, ее необходимо рассматривать в широком и узком смыслах.
В широком смысле правовой режим в юридической литературе определяется как «особый порядок нормативного правового урегулирования деятельности, действий или поведения физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений либо на определенных объектах, включающий в себя установление механизма обеспечения фактической реализации системы дозволений, стимулов, нормативов, гарантий, запретов, ограничений, обязываний, а также их компетентное исполнение и применение мер принуждения и привлечения виновных к ответственности» 4.
Правовой режим в узком смысле - это «закрепленное в правовых нормах определенное сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующееся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и благоприятную, полезную для общества и государства цель» .
Из приведенных определений видно, что понятие «правовой режим» весьма емкое по содержанию и употребляется в различных смыслах и контекстах; общим является то, что оно характеризует функциональную характеристику права - определенную упорядоченность правового регулирования, воплощаемую в совокупности нормативно-правовых установлений и мероприятий, с помощью которых достигаются цели и задачи, поставленные в действующем законодательстве, и обуславливающую характер взаимодействия между субъектами в рамках правоотношений.
В этой связи следует привести суждения А.Д. Благова, который выделяет следующие моменты.
«Во-первых, понятие «правовой режим» объединяет в себе в качестве целостной системы элементы правового регулирования - принципы, инструментарий и способы его использования применительно к определенной сфере общественных отношений. Во-вторых, данное понятие может применяться не только к какому-либо кругу общественных отношений, но и к определенным типам социальной деятельности, содержанию определенных действий, а также определенным субъектам и объектам. В-третьих, специфика общественных отношений (видов деятельности) определяет особенности их правового регулирования и, в свою очередь, характер правового режима. В-четвертых, основу правового режима составляют юридические нормы, выделенные по совокупности указанных выше признаков и в связи с этим обладающие особой целостностью. Причем в большинстве случаев такая совокупность норм не относится к какой-либо одной отрасли права и состоит из институтов, относящихся к различным отраслям права. В-пятых, правовой режим имеет ярко выраженную целевую направленность»86.
С помощью указанных признаков представляется возможным индивидуализировать правовое регулирование совершенно любого вида общественных отношений. В этом и состоит ценность понятия «правовой режим».
Существует ряд и других заключений. Например, в работах Н.В. Лермонтовой было установлено, что исследования, касающиеся терминологического дефинирования правовых режимов в юридической доктрине, велись в основном в рамках общей теории права .
«Данный подход позволил выявить особенности правового регулирования определенной сферы деятельности органов государственно управления, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты государственного аппарата, и дал возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисципли-нах» . Специфика объекта административно-правового воздействия и применяемых при этом средств административно-правового характера раскрывается через один из таких правовых режимов, а именно, через административно-правовой режим.
В юридической литературе существуют различные подходы к определению понятия «административно-правовой режим».
Так, под административно-правовым режимом Ю.Н. Старилов понимает «порядок осуществления правового статуса как физических, так и юридических лиц в административно-правовой сфере»89.
В отличие от него А.А. Балтовский определяет административно-правовой режим как «совокупность правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными гражданами своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельности государственных органов и общественных объединений, который наиболее адекватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном строго ограниченном участке государственного управления»90.
По мнению И.С. Розанова административно-правовой режим - «установленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения граждан и юридических лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления»91.
Вместе с тем, B.C. Четвериков определяет административно-правовой режим как «совокупность государственных мер и средств административно-правового характера, основанных на нормах законодательства и определяющих особый порядок осуществления административно-правовых отношений в неординарных для них условиях с целью уменьшения вероятности дезорганизации отношений в сфере государственного управления и последующего приведения управленческих отношений к упорядочению и стабилизации»92.
Международный опыт юридической идентификации информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов
Расширение международного экономического сотрудничества России, продолжающиеся интеграционные процессы между государствами Таможенного союза и Единого экономического пространства в рамках Евразийского экономического сообщества, присоединение Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее - Киотская Конвенция), а также вступление Российской Федерации во Всемирную торговую организацию предъявляют повышенные требования к совместимости международных договоров и национальных правовых актов, в том числе и по вопросам защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов. В этой связи огромная роль принадлежит правовой гармонизации, направленной на достижение функционального равновесия международных и национальных правовых актов, обеспечивающей степень их взаимной сбалансированности и в итоге позволяющей правовой системе функционировать и развиваться в заданных интеграционных направлениях.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ международные правовые акты являются частью правовой системы Российской Федерации и соответственно входят в систему законодательства в области защиты информации конфиденциального характера. Поэтому особый интерес представляет исследование международного и зарубежного опыта регулирования общественных отношений в данной сфере с целью развития российского законодательства. Международным актом, определяющий принципиальный подход Российской Федерации к политике развития и правового регулирования процессов информатизации и использования информационных технологий, является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на совещании стран «большой восьмерки» 22 июля 2000 г.126 «Участники данного договора разделяют принцип участия людей во всемирном информационном процессе (ликвидации международного разрыва в области информации и знаний (цифрового разрыва)): все люди повсеместно без исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества. Устойчивость последнего основывается на стимулирующих развитие человека демократических ценностях, таких, как свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей» .
В данной Хартии также провозглашен «принцип содействия развитию конкуренции в телекоммуникационной сфере, защиты прав интеллектуальной собственности на информационные технологии, развития трансграничной электронной торговли в контексте жестких рамок Всемирной торговой организации (ВТО), развитие механизма защиты частной жизни потребителя, а также электронной идентификации, электронной подписи, криптографии и других средств обеспечения безопасности и достоверности операций» .
Рядом международных соглашений предусматривается информационный обмен путем передачи данных. Это, в частности, Соглашение стран СНГ от 26.06.1992 об обмене экономической информацией.129, Соглашение стран СНГ от 21.10.1994 об обмене правовой информацией , Соглашение стран СНГ от 26.06.1992 о межгосударственном обмене научно-технической информацией1 ] и др.
В настоящее время происходят активные процессы становления международного опыта в сфере защиты информации конфиденциального характера в рамках деятельности таких международных организаций как Европейский союз, Совет Европы, ЕврАзЭС, СНГ и других, а также в развитых странах мира.
Так, основы правового режима информации, полученной таможенными органами государств-членов Европейского союза, содержатся в модернизированном Таможенном кодексе Европейского союза. В частности, в ст. 6 закреплено, что «вся получаемая таможенными органами информация в ходе выполнения их должностных обязанностей, которая имеет конфиденциальный характер или предоставлена на конфиденциальной основе, подпадает под обязательство о профессиональной тайне. Такая информация не должна раскрываться уполномоченными органами без официального разрешения лица или органа, ее предоставившего, кроме случаев, установленных кодексом» .
В Решении № 2009/917/ПВД Совета Европейского Союза «Об исполь-зовании информационных технологий для таможенных целей» определен порядок создания и использования объединенной автоматизированной информационной системы для таможенных целей (Таможенной информационной системы), обеспечения конфиденциальности информации, содержащейся в данной системе. Особое внимание уделено обеспечению сохранности такой категории сведений, как персональные данные.
Следует отметить, что значительная часть международных источников административно-правового режима информации конфиденциального характера, в том числе в рамках Европейского союза, посвящена режиму персональных данных, что объясняется увеличением трансграничного потока персональных данных и востребованностью единого концептуального начала в формировании данного режима, и, в первую очередь, в сфере деятельности органов государственного управления.
Так, в 1981 году Советом Европы была принята Конвенция «О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных»134. Конвенция устанавливает требования к обработке, хранению и использованию персональных данных, меры по защите персональных данных, в том числе и при трансграничной передаче.
Данная конвенция, являясь базовой для развития международного законодательства в области персональных данных, детализирована рекомендациями и директивами Совета Европейского Союза относительно правил обработки и защиты персональных данных в различных сферах деятельности. К таким законодательным актам можно отнести: Директиву Европейского парламента и Совета Европейского Союза 95/46/ЕС от 24.10.1995 г. «О защите физических лиц при обработке персональных данных и о свободном обращении таких данных»; Директиву Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2002/58/ЕС от 12.07.2002 г. «В отношении обработки персональных данных и защиты конфиденциальности в секторе электронных средств связи (Директива о конфиденциальности и электронных средствах связи)»; Директиву Европейского парламента и Совета Европейского союза 2002/22/ЕС от 07.03.2002 г. «Об универсальных услугах и правах пользователей в отношении сетей электронной коммуникаций и услуг (Директива об универсальных услугах)».
Правовые основы административно-правового режима персональных данных в международном праве включают в себя: базовые принципы; порядок трансграничного оборота персональных данных; механизм по защите персональных данных; статус международных органов, осуществляющих выработку единой правовой политики в сфере защиты персональных данных и ее реализацию.
В 1977 г. эксперты Организации экономического сотрудничества и развития Европы (ОЭСР) разработали рекомендации, предназначенные для стран-членов ОЭСР в качестве общих принципов построения правовой защиты персональных данных. В Рекомендациях определен правовой режим персональных данных, представленных в «компьютеризированной» форме. Рекомендации охватывают сферу автоматизированной и неавтоматизированной обработки данных, относятся к государственных органам и частным структурам. В них перечислены следующие принципы: «сбор данных должен ограничиваться определенными рамками, производится законным путем и с ведома и согласия субъекта сведений; данные должны соответствовать заявленной цели и быть точными, полными; цели сбора должны быть четко определены не позднее периода сбора; персональные данные не должны раскрываться и использоваться для иных целей, кроме как с согласия субъекта; при сборе данных должны соблюдаться меры защиты; соблюдение общей политики гласности при сборе данных; субъект данных имеет право доступа к данным и их контроля; сборщик данных должен отчитываться за соблюдение перечисленных принципов»135.
Основные направления совершенствования административно правового режима информации конфиденциального характера в таможенных правоотношениях
Повышение эффективности деятельности таможенных органов в сфере обеспечения защиты информации конфиденциального характера напрямую зависит от качества нормативного правового регулирования в указанной области. Поэтому среди основных направлений совершенствования в аспекте рассматриваемой темы правовое регулирование является первоочередным.
«Правовое регулирование необходимо для совершенствования механизма предупреждения противоправных действий по отношению к информационным ресурсам, для уточнения и закрепления задач и правомочий отдельных субъектов в сфере предупредительной деятельности, охраны прав и законных интересов граждан и организаций» . Проведенный анализ законодательства в сфере обеспечения защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов показал наличие определенных недостатков в виде пробелов в административно-правовом регулировании в данной области, касающихся отсутствия единых правил идентификации информации конфиденциального характера и определения порядка ее защиты.
Для решения указанного проблемного вопроса, на наш взгляд, необходимо принятие Инструкции по обеспечению сохранности информации конфиденциального характера в ФТС России171. В данной инструкции предлагается унифицировать порядок защиты информации конфиденциального характера в деятельности таможенных органов с учетом следующих подходов.
1. Необходимо определить порядок отнесения сведений к Перечню сведений конфиденциального характера в ФТС России и разработки соответствующего Перечня сведений, доступ к которому может быть правомерно ограничен, а также порядок идентификации должностными лицами таможенных органов конкретных сведений, отнесение их к определенному разделу Перечня, установление степени их конфиденциальности и определение соответствующих этим степеням грифы. Данные вопросы были подробно рассмотрены диссертантом в параграфе 3.1 настоящей главы.
2. Предлагается установить порядок допуска и доступа должностных лиц таможенных органов к сведениям конфиденциального характера.
Разграничение доступа должностных лиц таможенных органов к сведениям конфиденциального характера целесообразно осуществлять или по уровням конфиденциальности в соответствии с режимами доступа (табл. 4).
При установлении режима доступа к информации конфиденциального характера необходимо руководствоваться принципом: чем больше ущерб от разглашения информации, тем меньше круг лиц, которые к ней допущены.
В целях ограничения круга лиц, допущенных к сведениям конфиденциального характера, целесообразно введение следующих режимов доступа к ней:
- режим 1 - обеспечивает доступ ко всему Перечню сведений конфиденциального характера. Устанавливается для руководящего состава таможенных органов;
- режим 2 - обеспечивает доступ к сведениям при выполнении конкретных видов деятельности (финансовая, кадры, безопасность и т.п.). Устанавливается для руководителей структурных подразделений таможенных органов;
- режим 3 - обеспечивает доступ к определенному Перечню сведений при выполнении конкретных видов деятельности. Устанавливается для сотрудников - специалистов конкретного отдела в соответствии с должностными обязанностями.
3. Необходимо закрепить порядок обращения (делопроизводство, учет, хранение, размножение и т.д.) с документами, содержащими информацию конфиденциального характера.
4. Следует определить процедуру проведения ведомственного контроля за соблюдением порядка обеспечения сохранности сведений конфиденциального характера, включая определение периодичности его проведения.
5. В качестве гарантий соблюдения установленного порядка обеспечения сохранности информации конфиденциального характера целесообразно установить меры ответственности за его нарушение.
6. В приложение к Инструкции необходимо включить Перечень сведений конфиденциального характера в ФТС России.
Нормативное закрепление данного порядка может существенно сократить угрозы несанкционированного доступа, разглашения, утечки информации конфиденциального характера, а также будет способствовать установлению круга лиц, виновных в нарушении установленных правил и применению к ним соответствующих мер воздействия и, в конечном счете, будут способствовать повышению качества таможенного администрирования.
Активные процессы интеграции стран ЕврАзЭС и членство России во Всемирной торговой организации (далее - ВТО) предопределяют необходимость модернизации таможенного администрирования в части проведения таможенного контроля172.
«Совершенствование таможенного контроля, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах - торговых партнерах России, является одним из принципов деятельности таможенных органов»173. В этой связи таможенным службам государств-членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС необходимо использовать такие современные инструменты как система управления рисками в таможенном деле (далее - СУР), таможенный контроль после выпуска товаров (далее -ТКПВТ) и оказание взаимной административной помощи.
Развитие таможенного контроля после выпуска товаров является стратегическим направлением развития таможенного дела в Российской Федерации и обусловлено необходимостью смещения акцентов таможенного контроля на этап «после выпуска товаров»174, а также создания условий, исключающих использование проверяемыми лицами различных схем уклонения от уплаты таможенных пошлин, налогов и иных платежей, взимание которых возложено на таможенные органы, и способствующих проведению эффективного таможенного контроля, в том числе при обороте товаров, ввезенных на таможенную территорию Таможенного союза175.
Одним из самых важных направлений в деятельности таможенных органов, позволяющих существенно обеспечивать их надлежащую работу, в том числе при осуществлении ТКПВТ, является взаимодействие с различными государственными органами в сфере информационного обмена.
В настоящее время ФТС России при проведении ТКПВТ наиболее активно развивает информационное взаимодействие с налоговыми органами. В частности, в Соглашении о сотрудничестве между Федеральной таможенной службой и Федеральной налоговой службой от 21.01.2010 № 01-69/1/ММ-27-2/1 плановый и оперативный информационный обмен является одним из основных направлений такого взаимодействия.
Для таможенных органов сведения, полученные от налоговых органов, необходимы для целей контроля за соблюдением таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле; для разработки и реализации предложений по совершенствованию системы мер, обеспечивающих соблюдение таможенного законодательства Таможенного союза, законодательства Российской Федерации о таможенном деле, и направленных на предупреждение, выявление и пресечение преступлений и правонарушений в таможенной сфере; для обеспечения контроля за деятельностью участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) и координации проведения проверок участников ВЭД, включая лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела и др.176.
