Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие положения о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав 22
1.1. Становление и современное развитие российского законодательства о земельных участках в особо охраняемых природных территориях 22
1.2. Понятие земельного участка в особо охраняемых природных территориях как объекта гражданских прав 41
1.3. Место земельного участка в особо охраняемых природных территориях в системе объектов гражданских прав 76
1.4. Публичные и частные интересы в законодательстве о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав 89
Глава 2. Правовой режим земельных участков в особо охраняемых природных территориях как объектов гражданских прав 111
2.1. Понятие правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях как гражданско-правового режима, осложненного публичным элементом 111
2.2. Система правовых ограничений как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях 128
2.3. Система правовых стимулов как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях 148
Заключение 175
Список нормативных правовых актов и иных
Документов, материалов судебной практики и
Специальной литературы
- Понятие земельного участка в особо охраняемых природных территориях как объекта гражданских прав
- Публичные и частные интересы в законодательстве о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав
- Система правовых ограничений как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях
- Система правовых стимулов как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях
Понятие земельного участка в особо охраняемых природных территориях как объекта гражданских прав
Отдельно в рассматриваемом этапе необходимо выделить Декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. «Об охране памятников природы, садов и парков»53, представляющий собой первый законодательный акт по заповедному делу в нашей стране, на основе положений которого определялись дальнейшие пути создания и развития ООПТ54. Декретом устанавливался порядок образования и охраны участков природы и отдельных произведений (животных, растений, горных пород и т.д.), имеющих особую научную и культурно-историческую ценность. К ним относились: неприкосновенные памятники природы, заповедники, национальные парки, памятники садово-парковой культуры музейно-академического значения. Как видим, указанный документ заложил основы современной классификации ООПТ. Кроме того, он запрещал без разрешения Наркомпроса РСФСР на территории заповедников и национальных парков осуществлять обработку земли, разработку естественных богатств, охоту, отлов зверей и птиц, собирание яиц и гнезд, а также ловлю рыбы. После издания Декрета «Об охране памятников природы, садов и парков» в стране развернулась грандиозная работа по выявлению особо ценных объектов природы для дальнейшего их сбережения55. В результате сеть охраняемых природных территорий начинает быстро увеличиваться. Особое значение имеет и Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 7 января 1924 г. «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы»56, устанавливавший порядок учета и охраны памятников природы. Этот акт вводил запреты на: самовольную рубку заповедного леса, истребление любых насаждений, охоту на зверей и птиц, рыбную ловлю, разорение гнезд, эксплуатацию недр земли и мелиорационные работы.
Вслед за этим декретом издается специальная одноименная инструкция57, которой на исполнительные комитеты автономных республик и областей, губернские и областные исполнительные комитеты и подведомственные им органы возлагалась обязанность принимать результативные меры к охране заповедников, памятников природы, отдельных видов растений и животных.
Существенный вклад в развитие охраны природных достопримечательностей на территории нашей страны внес Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное и культурно-историческое значение» . Обозначенным декретом введена градация заповедников на полные и частичные. В целях сохранения возможности изучения законов развития природы, в полных заповедниках запрещалось хозяйственное использование и нарушение их естественного состояния. Частичные же заповедники представляли собой участки природы, в которых заповедность распространялась только на определенные части территорий59.
В 1929 г. Наркомпросом принимается Типовое положение о заповедниках , в котором устанавливались функции, задачи и порядок их деятельности. С 1930 г. начинается вовлечение земельного участка, отнесенного к ООПТ в хозяйственный оборот. Так, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» заповедники учреждались не только в целях сохранения и изучения типичных, нетронутых участков природы, но и для ввода естественных произведений природы в хозяйственный оборот, а также для отдыха трудящихся.
Здесь необходимо обратить внимание на то, что в период с 1930-1940 гг. создается значительная сеть ООПТ не только на территории СССР, но и в других союзных республиках.
Дальнейшее увеличение ООПТ в РСФСР связано с Постановлением СМ РСФСР от 23 сентября 1946 г. «Об охране природы на территории РСФСР», где говорилось о целесообразности заповедования особо ценных земельных участков, а также о необходимости упорядочить охрану участков природы, имеющих научное или культурно-историческое значение . В последующем «Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР» (утв. Постановлением СМ РСФСР от 10 октября 1960 г. № 1548) (действует до сих пор) разделило все охотничьи угодья на три группы: (1) закрепленные за государственными, кооперативными и общественными организациями, охота в которых производится по особым разрешениям; (2) общего пользования, где охота разрешается всем гражданам в порядке, установленном специальными правилами; (3) закрытые для охоты (заповедники, заказники и зеленые зоны). Как видим, в указанном положении подчеркивается особая строгость природоохранных режимов заповедников, заказников и зеленых зон.
Публичные и частные интересы в законодательстве о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав
Структурирование единства взаимосвязанных объектов гражданских прав происходило постепенно. Определенная историческая закономерность образования анализируемой системы просматривается в ст. 128 ГК РФ, где явления объективной действительности перечисляются в той последовательности, в какой они были признаны объектами гражданских прав по закону. Отдельным проявлением отмеченной системной организации является построение главы 6 ГК РФ, осуществляемое в четком соответствии с порядком расположения объектов в ст. 128 ГК РФ.
Система объектов гражданских прав многоуровнева, иерархична. Она включает в себя две системообразующие гражданско-правовые части: материальные и нематериальные (идеальные) блага. К первым относятся вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права и обязанности, а также овеществленные результаты произведенных работ. Вторую группу образуют охраняемые результаты интеллектуальной деятельности (произведения науки, литературы и искусства, программы для электронных вычислительных машин, базы данных, исполнения, фонограммы, сообщение в эфир или по кабелю радио- или телепередач, изобретения, полезные модели, промышленные образцы, селекционные достижения, топологии интегральных микросхем, секреты производства), средства индивидуализации товаров и их производителей (фирменные наименования, товарные знаки, знаки обслуживания, наименования мест происхождения товаров, коммерческие обозначения), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, достоинство, личная неприкосновенность и неприкосновенность частной жизни, доброе имя, честь, деловая репутация, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства и другие личные неимущественные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона) и неове-ществленные результаты произведенных работ и оказание услуг. С позиции экономических подходов в системе объектов гражданских прав, в зависимости от товарной субстанциональности можно выделить следующие правовые компоненты: объекты гражданских прав, не обладающие экономической формой товаров (личные неимущественные блага), и объекты, выступающие в экономической форме товара (вещи , включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права и обязанности, а также результаты работ, оказание услуг и нематериальные объекты товарного характера).
С точки зрения соотносимое понятия объекта гражданских прав с интересами субъектов правоотношений В.А. Витушко предлагает систематизировать первые на объекты вещных правоотношений (имущество, вещи, деньги, ценные бумаги), объекты обязательственных правоотношений (результаты работ и оказание услуг), объекты права интеллектуальной собственности (результаты интеллектуальной деятельности и средства их индивидуализации), личные неимущественные блага и информацию . Обозначенная классификация безусловно интересна и заслуживает внимания, однако, на наш взгляд, первичное деление объектов гражданских прав на материальные и нематериальные блага предпочтительнее и с теоретической, и с практической стороны. Особого внимания заслуживает и градация объектов гражданских прав на три группы, предложенная В.А. Лапачем: имущественные блага или имущество (вещи, деньги, ценные бумаги, имущественные права); имущественно-неимущественные блага (результаты работ и оказание услуг, объекты интеллек туальной собственности, в том числе исключительные права на них, информация, служебная и коммерческая тайна); связанные с личностью неимущественные блага (нетоварные блага, сопряженные с личностью их носителя, в том числе жизнь, здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь, доброе имя и др.) .
В свою очередь внутри элементов обозначенных блоков существуют свои взаимосвязанные целостные множества. Наиболее показательными здесь являются объекты гражданских прав, относящиеся к вещам. Последние занимают особое, можно даже сказать, центральное положение в исследуемой системе. Возникшая ситуация объясняется способностью вещей удовлетворять жизненно необходимые потребности человека, что предопределило значительный удельный вес гражданских правоотношений, складывающихся по их поводу в социуме. В юридическом смысле вещи - это предметы материального мира, находящиеся в любом физическом состоянии и представляющие ин-терес для субъектов гражданского оборота . К ним относятся не только твердые тела, искусственные космические объекты, земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, но и различные виды энергетических ресурсов и сырья, наличные деньги, ценные бумаги и даже животные. Существует множество классификаций вещей, которые структурируют и упорядочивают объекты гражданских прав, попадающие в этот массив. Бывают вещи, разрешенные в обороте, ограниченные в обороте и изъятые из оборота; движимые и недвижимые; индивидуально-определенные вещи и вещи, характеризующиеся родовыми признаками; юридически незаменимые; делимые и неделимые; сложные; главные вещи и принадлежности; потребляемые и непотребляемые; данные природой и созданные трудом человека.
Система правовых ограничений как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях
Вещно-правовые ограничения (ограничения в абсолютных отношениях) затрудняют реализацию отдельных правомочий собственников, землевладельцев и землепользователей земельных участков в ООПТ. Речь идет о запрещениях по хозяйственному использованию такого имущества, опосредующегося включением публичного элемента в цивилистические отношения458, что отражается, как уже было сказано, на разрешенных видах гражданско-правовой деятельности. При этом обладатели земельных участков в ООПТ не могут изменить его целевое назначение (ст. 95 ЗК РФ). Степень стеснения вещных прав владельцев земельных участков зависит от строгости природоохранного режима той категории ООПТ, в которой они расположены.
К рассматриваемой группе ограничений следует относить и принудительное прекращение вещных прав на земельные участки в ООПТ при нецелевом их использовании или нарушении специального режима охраны редких ландшафтов, а также в случае изъятия земельных участков в ООПТ в публичных целях. Обозначенные лимитирующие средства действуют на стадии прекращения гражданского правоотношения.
Обязательственно-правовые ограничения (ограничения в относительных отношениях) существенно сужают возможности по свободному переходу земельных участков в ООПТ от одного лица к другому. При этом обо-ротоспособность рассматриваемого недвижимого имущества может характеризоваться различной степенью ограничении .
Природоохранными запрещениями по пользованию земельными участками в ООПТ лимитируются действия не только субъектов вещных прав, но и временных законных владельцев, статус которых возник на основании гражданско-правового договора. Если в него вносятся дополнения, то действие обозначенных правовых средств сохраняется и на стадии изменения гражданского правоотношения.
Как своеобразное ограничение гражданских прав обладателей земельных участков в национальном парке следует рассматривать ранее существовавшее исключительное право учреждения, ведающего обозначенной категорией ООПТ, приобретать земельные участки в ее составе. Актуальной является проблема оправданности преимущественного правового положения национального парка как федерального государственного бюджетного учреждения, наделяемого таким правом. Указанное обстоятельство осложняется и тем, что в цивилистике его юридическая природа остается неопределенной.
До вступления в силу ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»461 п. 6 ст. 95 ЗК РФ закреплял исключительное право национальных парков на приобретение расположенных в их границах земельных участков иных пользователей, а также собственников. Аналогичное положение содержалось в п. 4 ст. 12 ФЗ «Об ООПТ» и в п. 1.4. Приказа Росприроднадзора от 18 июля 2007 г. № 221 «Об утверждении рекомендаций по разработке и согласованию положений о режиме использования земель, включенных в границы национального парка без изъятия их из хозяйственной эксплуатации»462, которые были уточнены формулировкой «за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников». На этом заканчивалось нормативное регулирование анализируемого права, что не могло не порождать существенных затруднений при его реализации.
Ряд ученых предлагает исключительное право национального парка на приобретение земельных участков в его границах относить к преимущественному праву на заключение договора, которое усиливается запретом совершать сделку с другими лицами463. При этом законодатель прямо не устанавливал указанного запрета, последний выводился только путем логического толкования. У обозначенной точки зрения есть свои слабые стороны. Опираясь на принцип единства и дифференциации гражданско-правового регулирования, следует признать, что исключительное право приобретения земельных участков и преимущественные права имеют общую характеристику, выраженную в предоставлении преимущественного положения одной из сторон в правоотношении; однако все же различий между ними обнаруживается гораздо больше.
Во-первых, преимущественные права касаются определенного множества субъектов («группы лиц»464, «круга лиц»465), о которых не может быть и речи в случае с земельными участками в границах национального парка, поскольку преимущество предоставлялось только одному участнику граждански-, правовых отношений.
Во-вторых, преимущественные права и исключительное право на приобретение земельных участков имеют разные способы защиты. У преимущественных прав особая форма защиты, представленная в возможности требовать в судебном порядке перевода прав и обязанностей по договору. В то же время, как отступление от общего правила, в ряде случаев (при нарушении преимущественных прав: на заключение договора найма жилого помещения на новый срок; на приобретение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения; при размещении дополнительных акций или иных ценных бумаг, конвертируемых в акции) применяется другая форма защиты -признание сделки недействительной. В доктрине она обоснованно признается ошибкой законодателя46
Система правовых стимулов как часть гражданско-правового режима земельных участков в особо охраняемых природных территориях
Заинтересовать частный бизнес участием в ГМЧП в сфере рекреации, туризма и спорта на земельных участках в ООПТ России можно путем образо-вания ОЭЗ туристско-рекреационного типа , тем более что ООПТ обладают совокупностью критериев для их создания . Режим ОЭЗ способствует повышению конкурентоспобности предпринимательской деятельности, поскольку льготы по налогообложению обеспечивают получение 30%-ной финансовой выгоды574. Более того, для резидентов туристско-рекреационных ОЭЗ предусмотрены пониженные ставки страховых взносов. А в соглашениях об осуществлении туристско-рекреационной деятельности максимальная арендная плата устанавливается, как правило, не выше двух процентов от кадастровой стоимости земельного участка в год575, что также представляет собой правовую льготу, поскольку кадастровая стоимость на практике оказывается ниже рыночной.
Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2007 г. № 71 «О создании на территории Ставропольского края особой экономической зоны турист-ско-рекреационного типа» ОЭЗ объявлены территории города-курорта Ессентуки, города-курорта Железноводска, города-курорта Кисловодска, города-курорта Пятигорска, в составе которых имеются земельные участки, относящиеся к лечебно-оздоровительным местностям и курортам, ранее признаваемыми ООПТ. Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1434 данная ОЭЗ включена в туристический кластер (совокупность ОЭЗ одного или нескольких типов). Такой опыт по привлечению капитала необходимо распространить и на земельные участки в ООПТ. Тем более что, согласно ст. 5 ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (с изм. от 23 июля 2013 г.) «Об особых эко-комических зонах в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об ОЭЗ»), ту-ристско-рекреационные ОЭЗ могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, куда входят и ООПТ.
В юридической литературе высказывается небесспорное мнение о парадоксальности нормативного положения о возможности образования турист-ско-рекреационной ОЭЗ на земельных участках в ООПТ579. Обосновывается такое суждение тем, что в результате строительства, реконструкции, эксплуатации туристской инфраструктуры, разработки месторождений природных лечебных ресурсов, уникальные природные достопримечательности будут испытывать излишнее антропогенное воздействие580. Однако закон допускает в пределах ООПТ осуществление перечисленных видов гражданско-правовой деятельности. Для развития познавательного туризма, физической культуры и спорта было даже разрешено возведение объектов капитального строительства на специально выделенных земельных участках в биосферных полигонах государственных природных заповедников, имеющих самый строгий приро доохранный режим581. В рекреационных зонах национальных парков также дозволено размещать объекты туристской индустрии . Более того, никто не отменял действие природоохранных запретов и требований, образующих режим особой охраны редких ландшафтов. Как юридическую гарантию583 его соблюдения необходимо рассматривать закрепленные в ФЗ «Об ОЭЗ» ограничения гражданских прав на земельные участки. Например, резидент ОЭЗ -арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе сдавать его в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять земельный участок в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив. Указанное лимитирование прав в обязательственных отношениях позволяет эффективнее контролировать действия субъектов гражданского права.
Безусловно, любая человеческая деятельность, в том числе и научная, воздействует на природные комплексы и объекты ООПТ. Предпринимательство в сфере рекреации, туризма и спорта на земельных участках в их границах также оказывает некоторое влияние на природную составляющую, но при соблюдении природоохранных запретов оно невелико, поэтому окружающая среда там быстро самовосстанавливается, ибо обладает исключительным свойством самостоятельной нейтрализации антропогенной нагрузки584. Кроме того, сами коммерсанты напрямую заинтересованы в сохранении природного потенциала земельных участков ООПТ, поскольку в том числе и от него зависит их прибыль.
Существует мнение и о неоправданности ч. 4 ст. 4 ФЗ «Об ОЭЗ», которая позволяет размещать объекты жилищного фонда в туристско-рекреационной ОЭЗ585. Действительно, в пределах ООПТ федерального значения недопустимо возводить такие объекты (ст. 95 ЗК РФ), однако не запрещено их строительство на земельных участках в ООПТ регионального и местного значения. Таким образом, чтобы указанная норма могла применяться к ГМЧП в ООПТ, ее надо уточнить формулировкой «если иное не установлено земельным и природоресурсным законодательством».
Необходимо увеличить гражданско-правовую активность частных инвесторов в ГМЧП путем закрепления правовой возможности предоставлять им право вещных выдач из возведенных объектов спортивной, туристической и рекреационной инфраструктуры на земельных участках в ООПТ, за исключением недвижимого имущества, построенного на территории заповедников и национальных парков, дендрологических парков и ботанических садов, что будет соответствовать юридическому оформлению режима обозначенных ООПТ.
