Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административная правосубъектность органов, уполномоченных в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий 12
1.1 Система охраняемых природных территорий в России 12
1.2 Правовое регулирование создания и функционирования особо охраняемых природных территорий 44
1.3 Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в составе Дальневосточного федерального округа, в сфере особо охраняемых природных территорий 105
Глава 2. Административный мандат в области обеспечения режима особо охраняемых природных территорий 125
2.1 Государственное управление особо охраняемыми природными территориями 125
2.2 Организация специальной охраны особо охраняемых природных территорий 153
2.3 Правовая ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий 171
Заключение 204
Библиографический список использованной литературы 211
Приложения 235
- Система охраняемых природных территорий в России
- Правовое регулирование создания и функционирования особо охраняемых природных территорий
- Государственное управление особо охраняемыми природными территориями
- Организация специальной охраны особо охраняемых природных территорий
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что проводимая в настоящее время административная реформа федеральных органов исполнительной власти выявила сложности в наделении полномочиями надлежащего государственного органа по осуществлению управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Административно-правовой режим1 особо охраняемых природных территорий устанавливается в результате правового регулирования, являющегося частью государственного управления ООПТ и он во многом определяется порядком осуществления государственного управления.
Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий обеспечивает безопасность, охрану, пресечение противоправных действий и в основе его юридического инструментария лежат правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции.
В зависимости от подведомственности специальные административно-правовые режимы могут быть разделены на три группы: федеральные, региональные и местные. Режимы особо охраняемых природных территорий могут находиться во всех трех группах2.
В настоящее время система особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Российской Федерации насчитывает более 14 тыс. объектов, занимающих в общей сложности свыше 12 % территории страны. По данным на 1 января 2005 г., в Списке всемирного наследия ЮНЕСКО Россия представлена 8 объектами, включающими 28 российских особо охраняемых природных территорий, в числе которых 19 федерального значения и 9 регионального значения. Международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО имеют 28 российских заповедников и 5 национальных парков.
1 Под административно-правовым режимом, по определению профессора Ю. М. Козлова, понимается осно
ванный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направлен
ный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.
2 См.: Бахрах Д. Н., Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М, 2005. С. 465.
4 Основной смысл создания системы особо охраняемых природных территорий состоит в сохранении биоразнообразия. Биологическое разнообразие является составной частью человеческой жизни. Под этим термином понимается огромное многообразие растений, животных и микроорганизмов. Внимание политических деятелей и общественности всего мира, как отмечено на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г., должно быть направлено в первую очередь на сохранение разнообразия живых видов, экосистем и ландшафтов.
Биологическое разнообразие признано важнейшей частью всемирного наследия человечества, жизненным источником его экономического и социального развития. В то же время сегодня велика угроза существованию видов и целых экосистем. Ускоряющимися темпами продолжается исчезновение видов, вызванное деятельностью человека1.
Генеральный секретарь ООН в Послании по случаю Международного дня биологического разнообразия 22 мая 2005 г. отметил, что в последние десятилетия экономическое развитие и технический прогресс помогли значительной части населения мира улучшить условия жизни, а некоторым беднейшим членам человеческой семьи - преодолеть абсолютную нищету. Вместе с тем за тот же период нерациональные модели производства и потребления привели к большему, чем в любой другой период истории, сокращению биологического разнообразия на нашей планете, поставив под угрозу способность экосистем справляться с последствиями экономического прогресса, к которому так стремится человечество2.
На пресс-конференции, посвященной выпуску доклада «Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности», Гринпис России отметил, что существующая Система государственного управления ОСОбо охраняемыми при-См.: Биоразнообразие. Официальный сайт ООПТ России. Режим доступа: См.: Официальный сайт ООПТ России. Режим доступа:
5 родными территориями (ООПТ) России находится в состоянии глубокого кризиса. Отсутствие единого федерального органа по управлению системой ООПТ, а также непрекращающаяся череда реформ государственных природоохранных органов привели к тому, что за последние годы заповедное дело России пришло в упадок. Фактически природные заповедники и парки, являющиеся национальным достоянием России, оказались брошенными на произвол судьбы. В результате участились попытки незаконного изъятия территорий из состава ООПТ и вовлечения их в хозяйственную деятельность. За последний год общественные экологические организации неоднократно вынуждены были обращаться в органы прокуратуры и суды с требованием об отмене решений различных органов власти (в том числе Правительства РФ) о незаконном изъятии земель ООПТ. Большинство исков экологов были удовлетворены. При этом практически во всех случаях Министерство природных ресурсов, в ведении которого находится большинство заповедников и все национальные парки, либо занимало нейтральную позицию, либо, как в случае с изъятием земель Сочинского национального парка, открыто поддерживало незаконные действия. После 2000 г. в России не создано ни одного нового заповедника или национального парка. Такого перерыва в развитии сети ООПТ не было более 50 лет, что говорит об отношении государства к этим вопросам.
Авторы книги «Особо охраняемые природные территории» Н. Ф. Реймерс и Ф. Р. Штильмарк считают правомерным рассматривать систему охраняемых природных территорий как особую отрасль народного хозяйства, его равноправный сектор, обеспечивающий прирост национального продукта, правда, не прямо, а косвенно, через поддержание экологического баланса. Этот тезис, на наш взгляд, заслуживает особого внимания1.
При аргументации объективной необходимости функционирования специального государственного органа управления следует руководствоваться теорией и практикой государственного управления, которое пред-
1 См.: Реймерс Н. Ф., Штильмарк Ф. Р. Особо охраняемые природные территории. М., 1978. С. 7.
6 ставляет собой систему институциональных органов, защищающих права производителей и интересы государства. Особое место среди них занимают органы государственного управления отраслями народного хозяйства. Каждая отрасль строится на основе функциональных отношений и возникающих на этой основе задач. Определяющий признак для отраслей народного хозяйства - однотипность и оригинальность выполнения функций и видов деятельности, в основе которых лежат специализация и особые условия производства в системе общественного разделения труда1.
Формирование системы эффективного государственного управления особо охраняемыми природными территориями в России позволит обеспечить сохранение и разумное использование национального природного наследия. Кроме того, эффективное функционирование системы ООПТ является необходимым условием выполнения Россией обязательств, вытекающих из международных обязательств.
Для предотвращения угроз биоресурсам и биоразнообразию России необходимо осуществление целого комплекса мер с использованием социально-экономических механизмов, включающих совершенствование законодательства, социально-эколого-экономических механизмов, системы управления в области сохранения и использования биоразнообразия, формирование определенного общественного сознания, развитие и совершенствование систем мониторинга научных исследований в данной области. При разработке конкретных мероприятий необходимо учитывать экологические особенности территорий.
Принимая во внимание, что сохранение и устойчивое использование биоразнообразия является существенным элементом устойчивого развития, необходимы разработка и реализация национальной стратегии и плана действий по сохранению биоразнообразия и включение целей, задач и ме-
1 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 123.
7 роприятий по сохранению биоразнообразия в отраслевые стратегии, планы и программы1.
Все сказанное свидетельствует, что вопросы административно-правового режима особо охраняемых природных территорий особо актуальны в настоящее время, когда в стране идет административная реформа.
Органы исполнительной власти выступают самым мощным институтом в этой сфере. Их перестройки, подчас частые и необоснованные, нередко заполняют все административно-правовое пространство. Между тем важны научные критерии построения системы органов - по уровням, типологии, компетенции2.
Цель и задачи диссертационного исследования
Основной целью настоящего исследования является изучение теории и практики обеспечения административно-правового режима особо охраняемых природных территорий на примере Дальневосточного региона. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике представляется возможным выявить пробелы и противоречия в законодательстве по данному вопросу, разработать предложений по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели, с учетом актуальности и изученности отдельных аспектов темы, были определены следующие задачи:
охарактеризовать понятие и юридическую сущность особо охраняемых природных территорий;
изучить состояние законодательства об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации и субъектов Федерации в составе Дальневосточного федерального округа;
проанализировать практическую деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области
1 См.: Куценко В. В. Угрозы экологической безопасности Российской Федерации и пути их снижения // Эко
логическое право. 2002. № 4. С. 19.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. №11.
С. 13.
8 организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;
выявить соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий;
исследовать составы административных правонарушений режима особо охраняемых природных территорий;
разработать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий посредством устранения пробелов и противоречий в законодательстве.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по организации и функционированию особо охраняемых природных территорий.
Предметом исследования является административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий.
Степень разработанности проблемы
Вопросы управления особо охраняемыми природными территориями, как правило, решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных А. П. Алехиным, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрахом, Б. Н. Габричидзе, В. Г. Игнатовым, А. А. Кармолицким, А. П. Лончаковым, Г. И. Петровым, Л. Л. Поповым, Б. В. Российским, Ю. Н. Стариловым, Ю. А. Тихомировым, А. Г. Чернявским и другими учеными-административистами.
Теоретические положения о составе правонарушения и проблемах ответственности за экологические правонарушения изложены в работах следующих ученых: В. В. Белоусова, Э. Н. Жевлакова, Ю. М. Козлова, Ю. П. Соловей, В. В. Черникова.
Большой вклад в исследование управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий
внесли: С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. Ф. Реймерс, В. Б. Степаниц-кий, А. С. Шейнгауз, А. С. Шестаков, Ф. Р. Штильмарк и другие.
Труды вышеперечисленных ученых использованы в качестве теоретической базы проведенного диссертационного исследования.
Методология и методика исследования
Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своем исследовании автор опирается на фундаментальные положения теории государства и права, теории административного и экологического права, науки управления.
Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: системного анализа и синтеза, сравнения, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.
Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные об особо охраняемых природных территориях, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебно-арбитражной практики, практики деятельности территориальных органов управления природными ресурсами МПР РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Хабаровского края.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой комплексное научное исследование административно-правового режима особо охраняемых природных территорий в Дальневосточном регионе, в том числе впервые с момента внесения изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Кодекс РФ об административных правонарушениях и начала проводимой административной реформы в диссертации всесторонне рассмотрен институт административной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.
Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территориях, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:
обосновано, что необходимо устранить противоречия в законодательстве по вопросу статуса земель особо охраняемых природных территорий;
предложено создать федеральный орган исполнительной власти для осуществления государственного управления особо охраняемыми природными территориями федерального значения, а также аналогичные органы на уровне субъектов Российской Федерации;
обоснована необходимость предоставления права органам охраны и защиты лесного фонда, органам рыбоохраны и органам, уполномоченным в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, а также органам внутренних дел (милиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8. 39 КоАП РФ и в необходимых случаях рассматривать их;
- предложено усилить административную ответственность за нару
шения в области охраны окружающей среды и природопользования, в свя
зи с тем, что установленные в Кодексе РФ об административных правона
рушениях санкции за нарушение правил охраны и использования природ
ных ресурсов на особо охраняемых природных территориях не в состоянии
обеспечить превентивную функцию юридической ответственности.
Практическая значимость работы заключается в том, что выработанные на основе проведенного исследования положения, выводы и предложения могут быть использованы:
в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего административного законодательства;
в правоприменительной деятельности органов прокуратуры, МВД РФ и других ведомств в разрешении проблемных ситуаций, возникающих в процессе применения административной ответственности за правонарушения в сфере охраны особо охраняемых природных территорий;
для совершенствования законодательства, регулирующего процесс организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;
в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов в сфере охраны окружающей среды.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на научно-практических конференциях, в деятельности правоохранительных органов, в разработке проектов нормативных установлений Законодательной думы Хабаровского края.
Рекомендации диссертанта внедрены в правоохранительной деятельности УВД Хабаровского края.
Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 021100 - «Юриспруденция» в дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета.
Объем и структура диссертации
Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.
Система охраняемых природных территорий в России
Здоровье и благосостояние человека напрямую зависят от биоразнообразия. Под ним подразумевается изменчивость экосистем всех живых организмов, включая земные, морские и другие водные экосистемы. Оно включает разнообразие в рамках одного вида (генетическое разнообразие), между разными видами (видовое разнообразие) и между экосистемами (экосистем-ное разнообразие).
Биоразнообразие обеспечивает генетическими ресурсами сельское хозяйство, таким образом, составляя биологическую базу для всемирной продовольственной безопасности, и является необходимым средством существования человечества. Ряд дикорастущих растений, родственных сельскохозяйственным культурам, имеет очень большое значение для экономики на национальном и глобальном уровнях.
Общая годовая рыночная стоимость фармацевтических препаратов, полученных из генетических источников, оценивается в 75 000-150 000 млн долл. США. Примерно 75 % населения Земли использует для лечения средства народной медицины, напрямую получаемые из природных компонентов.
В течение последних трех десятилетий проблема уменьшения видового разнообразия вошла в разряд наиболее острых экологических вопросов. Текущая скорость видового истощения в несколько раз выше "фоновых" темпов, преобладавших на протяжении всего геологического времени. Оценки, основанные на данных по ископаемым останкам животных и растений, показывают, что фоновая скорость истощения видового состава среди млекопитающих и птиц составляла один вид на каждые 500-1 000 лет.
Из-за недостатка информации невозможно точно определить количество исчезнувших за последние три десятилетия видов. Однако в данных, представленных Комитетом по недавно вымершим организмам, зафиксировано исчезновение с 1970 г. 58 видов рыб и 1 вида млекопитающих. Оценки Международного комитета по охране птиц показывают, что за этот период вымерло 9 видов птиц1.
В Хабаровском крае из состава фауны позвоночных за последние 100 лет, вероятно, исчезли красноногий ибис, хохлатая поганка и дальневосточный леопард. На грани исчезновения находятся горал и красный волк. За последние 20-30 лет достоверной информации об их обитании в крае нет2.
На протяжении последних трех десятилетий проблема биоразнообразия вызывала большое количество согласованных откликов. В основном за ними стоит гражданское общество, представленное главным образом сетью значительно диверсифицированных и все более усложняющихся неправительственных организаций (НПО). Сотрудничество между НПО, правительствами стран и частным сектором иллюстрирует наметившиеся в обществе тенденции участия различных заинтересованных сторон в природоохранных мероприятиях.
Осуществлять охрану окружающей среды следует на всех уровнях, как на национальном и региональном, так и на универсальном3.
По данной проблеме важный вывод сделал М. Н. Копылов, который считает, что недопустимо оставлять развивающиеся государства наедине с экологическими проблемами, так как это опасно для них самих и для всего человечества. Поэтому их следует все активнее вовлекать в международное сотрудничество в данной сфере и предоставлять конкретную помощь4.
Специально для охраны видов, находящихся под угрозой исчезновения, был разработан и принят ряд международных конвенций. Среди них наиболее значимые следующие: Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, подписанная в 1973 г.1; Конвенция по сохранению мигрирующих видов диких животных 1979 г., или Боннская конвенция2, которая была разработана в целях защиты сухопутных, водоплавающих и мигрирующих видов на пути их следования. Межправительственные соглашения, такие как Афро-Евразийское соглашение по водоплавающим птицам, призванное разработать комплекс трансграничных стратегических мер, необходимых для сохранения заболоченных территорий и выживания мигрирующих водоплавающих птиц, являются основным инструментом реализации положений Боннской конвенции.
Недавно акценты в природоохранной деятельности были смещены с защиты отдельных видов к защите местообитаний и экосистем. Разработанные не так давно Фондом охраны дикой природы приоритетные направления деятельности оперируют масштабами экорегионов (большие территории с относительно однородным климатом, характеризующиеся определенным набором видов и экологических сообществ), что хорошо иллюстрирует современные природоохранные тенденции. Примерами экорегионов, имеющих особое природоохранное значение, могут служить озеро Байкал в России, австралийский Большой Барьерный риф и приатлантические леса Аргентины, Бразилии и Парагвая.
Деградация и гибель местообитаний - наиболее важный фактор исчезновения видов. Например, трансформация лесов и лугов в пашню приводит к локальному вымиранию видов растений и животных. За последние 30 лет в мире под сельскохозяйственные культуры было распахано 1,2 млн кв. км новых земель.
Создание охраняемых территорий, таких как национальные парки, является одним из наиболее широко используемых методов защиты местообитаний. В дополнение к национальным паркам в рамках Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия было выделено 167 уникальных природных объектов. Общая площадь охраняемых территорий по стоянно увеличивается в течение последних 30 лет, и за период с 1970 г. до конца 90-х г. она выросла менее чем с 3 млн кв. км до 12 млн кв. км и более, что иллюстрирует непрекращающиеся действия правительств государств по организации заповедных земель. Хотя эффективность охраняемых территорий по защите биоразнообразия ставится под вопрос, последние исследова-ния 93 заповедных территорий по всему миру показали, что в большинстве парков прекратилась расчистка земель под пашню, уменьшаются негативные последствия вырубки, охоты, пожаров и выпаса.
Правовое регулирование создания и функционирования особо охраняемых природных территорий
Каждая конкретная форма деятельности, имеющая специфическое назначение, находит свое воплощение в работе соответствующих органов государства. Порядок их образования и подчинения, организационное строение производны от назначения осуществляемой ими формы государственной деятельности. Каждая группа органов государства в своей сфере применяет соответствующие приемы и способы, определяющие специфику содержания управления3.
Говоря об административной правосубъектности органов, специально уполномоченных в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий необходимо сказать, что в соответствии с Законом об ООПТ, государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды; регионального значения - органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды; местного значения - органами местного самоуправления.
Отношения в области организации и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируется Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1.
В преамбуле закона дано определение: особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Они относятся к объектам общенационального достояния.
Как уже говорилось выше, в определении должна быть сделана ссылка на то, что данные территории изымаются из хозяйственного использования не только решениями органов государственной власти, но и местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
В связи с этим следует сказать, что основы развития сети ООПТ в России в 1990-е г. определяли следующие ключевые документы: Указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации»1; Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»2; Распоряжение Правительства РФ от 23 апреля 1994 г. № 572-р (утвержден Перечень государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994-2005 годах)3; Указ Президента РФ от 10 октября 1995 г. № 1032 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года»4; Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 101 «О Федеральной целевой программе "Развитие курортов федерального значения"»5;
Государственное управление особо охраняемыми природными территориями
От качества управления во многом зависит состояние многочисленных отношений, возникающих между различными субъектами в обществе и государстве. Важным показателем рационального использования управленческого потенциала в организации государственной или общественной жизни является механизм управления. Механизм управления - это прежде всего совокупность управленческих средств, посредством которой осуществляется принятие научно обоснованного управленческого решения и достигается эффективная его реализация. Сущность механизма состоит в том, что, интегрируя основные элементы управления, он выступает в качестве организационного средства, своеобразного управленческого инструмента принятия и реализации управленческого решения. В значительной степени именно неэффективность механизма государственного управления обусловила необходимость проведения административной реформы в России, которая должна привести к существенному пересмотру основ действующей системы государственного управления. В силу этого проблема поиска эффективных путей и форм использования управленческого ресурса на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее актуальных вопросов социального управления1. Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В 2003-2005 г. были приняты важные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации. В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. С целью повышения эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти разработана Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, которая одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р1. Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления. 1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. 2. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне Российской Федерации и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании. Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация - ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности1. Экологическая политика России реализуется через систему органов исполнительной власти, осуществляющих управление в области охраны окружающей среды и природопользования. Именно поэтому одним из основных направлений экологической политики было и остается прежде всего совершенствование государственного управления в данной сфере государственного регулирования. Совершенствование государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования на сегодняшний день по-прежнему является одной из актуальнейших проблем как советского, так и постсоветского периодов развития Российского государства. Наиболее успешно управлять природными ресурсами, являющимися общественным достоянием, может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, призванных последовательно решать задачи определения в интересах общества правового режима природных ресурсов, распоряжения ими с учетом всеобщего права на благоприятную окружающую среду, контроля за их использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством применения принудительной силы2. С 1991 по 2000 гг. в структуре федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (в разные годы - Минэкологии России, Минприроды России, Госкомэкологии России) существовало специализированное структурное подразделение (департамент, главное управление, управление), занимающееся непосредственным руководством системой государственных природных заповедников и иных ООПТ, находящихся в его ведении (национальные парки тогда находились в ведении органов управления лесным хозяйством). Начиная с 1996 г., это подразделение имело все необходимые функции и полномочия для осуществления управленческой деятельности в данной области. В указанном подразделении работали настоящие энтузиасты заповедного дела, являющиеся одновременно высококвалифицированными специалистами. Их деятельность вызывала понимание и поддержку руководства федерального органа.
Организация специальной охраны особо охраняемых природных территорий
Согласно Экологической доктрине Российской Федерации, стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Правовой режим природы должен быть особенным, отличным от режима материальных объектов социальной среды. Теоретически он должен быть таким, чтобы, удовлетворяя некий оптимальный объем потребностей человека, природа сохранялась в благоприятном состоянии1.
Важная роль в регулировании природопользования и охраны окружающей среды на программной основе принадлежала федеральной целевой про-грамме «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» которая утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 г. № 860. Цели и задачи, предусмотренные Программой, конкретизированы в региональных и специализированных программах, действующих на территориях субъектов Российской Федерации, работа по составлению которых продолжается.
После утверждения Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» в 2001 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды», одобрена Постановлением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об одобрении Экологической доктрины РФ»3 указанная доктрина. Разработана и согласована на межведомственном уровне Концепция международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Положения указанных документов, определяющие цели, направления, задачи и принципы проведения единой государственной экологической политики, диктуют необходимость уточнения приоритетов и системы программных мероприятий Федеральной целевой программы.
В рамках федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 г.)» действовала подпрограмма «Поддержка особо охраняемых природных территорий».
Реализацию подпрограммы предполагалось осуществить в два этапа: I этап (2002 - 2004 гг.) и II этап (2005 - 2010 гг.). Однако постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2004 г. № 486 «О завершении реализации отдельных подпрограмм, входящих в федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 гг.)»1 она была завершена, что привело к невозможности реализации ее второго этапа (2005-2010 гг.).
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды базируется на системе законодательных и иных правовых актов, регулирующих указанные отношения. Это более 30 федеральных законов и около 200 подзаконных актов.
Основной нормативной базой государственного регулирования обеспечения режима особо охраняемых природных территорий являются Федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» и «Об охране окружающей среды».
Объектами охраны окружающей среды являются земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.
В первоочередном порядке охраняются естественные экологические системы2, природные ландшафты и природные комплексы4, не подвергшиеся антропогенному воздействию.
Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
В Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, утвержденной приказом МПР РФ от 6 апреля 2004 г. № 323,1 одной из приоритетных мер, направленных на их сохранение, указана подготовка и реализация предложений по специальным мерам охраны. Сюда включены организация особо охраняемых природных территорий, создание центров по разведению и генетических банков для объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
