Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Государственно-правовые основы обеспечения областными, краевыми Советами комплексного развития территорий 13-68
1. Концепция комплексного развития территорий и её отражение в законодательстве 13-42
2. Организационно-правовые методы обеспечения областными (краевыми) Советами комплексного развития территорий 43-68
Глава II. Основные направления руководства краевых, областных Советов комплексным развитием территорий 69-153
1. Развитие производственного комплекса края, области 69-106
2. Развитие системы расселения и социальной инфра структуры 106-138
3. Деятельность краевых, областных Советов в области природопользования и охраны окружающей среды 138-153
Глава III. Организационно-правовые формы обеспечения областными (краевыми) Советами комплексного развития территорий 154-195
1. Роль организационно-правовых форм деятельности областных (краевых) Советов в обеспечении комплексного развития территорий 154-188
2. Специальные организационно-правовые формы взаимодействия областных, краевых Советов и непод чиненных органов управления в деле комплексного развития территорий 188-195
- Концепция комплексного развития территорий и её отражение в законодательстве
- Развитие производственного комплекса края, области
- Деятельность краевых, областных Советов в области природопользования и охраны окружающей среды
- Роль организационно-правовых форм деятельности областных (краевых) Советов в обеспечении комплексного развития территорий
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституцией СССР 1977 года закреплены основные направления деятельности Советов народных депутатов. Впервые на конституционном уровне регулируется такая важная функция представительных органов государственной власти, как обеспечение комплексного экономического и социального развития на подведомственной территории. Конституция установила, что, реализуя данную функцию, Советы народных депутатов координируют и контролируют деятельность предприятий вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Успешное решение Советами задач по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством прямо связано с крупными мероприятиями, проводимыми Коммунистической партией с целью дальнейшего совершенствования их многогранной деятельности. В материалах ХХУІ съезда партии, других партийных документах особо говорится об усилении роли органов власти всех звеньев в хозяйственном строительстве, обеспечении комплексного развития территорий. Последовательно поднимать роль Советов в хозяйственном строительстве, выполнении государственных планов, повышении эффективности социалистического производства, обеспечении комплексности экономического и социального развития, правильного сочетания территориальных и отраслевых начал в управлении; усиливать ответственность Советов за более полное удовлетворение запросов трудящихся, снабжение населения продовольствием, расширение производства и повышение качества товаров народного потребления, выполнение планов строительства жилья и объектов социально-культурного назначения, всемерное улучшение сферы услуг, всех сторон жизни и быта советских людей - таковы первоочередные задачи Советов, указанные в Постановлении Апрельского (1984 г) Пленума ЦК КПСС "О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов".
Наиболее массовым звеном в системе Советов являются местные органы государственной власти. В значительной мере от их работы зависит успешное решение экономических и социальных проблем, связанных с дальнейшим совершенствованием социалистических общественных отношений. Как отметил ХХУІ съезд КПСС, Советы, не снижая внимания, к вопросам местного хозяйства, обслуживая население, "вносят все больший вклад в обеспечение комплексного характера экономического и социального развития. Все активнее Советы координируют и контролируют работу расположенных на их территории предприятий и организаций".
В последние годы был принят рдц важных законодательных и иных нормативно-правовых актов, всесторонне регулирующих деятельность местных Советов, среди которых особо следует выделить Закон СССР от 25 июня 1980 года "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов" и соответствующие законы союзных республик, постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР "0 дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" от 19 марта 1981 года. Они значительно расширили х Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 10 апреля
1984 года. М., 1984, с. 22-23. 2 Материалы ХХУІ съезда КПСС. М., 1981, с. 64-65. полномочия Советов в ключевых сферах и отраслях хозяйственного и социально-культурного строительства.
Ведущее место в системе местных органов государственной власти занимают краевые, областные Советы народных депутатов, являющиеся ее высшим звеном. Края, области - наиболее крупные в хозяйственном и территориальном отношениях административные единицы, образованные в восьми союзных республиках. По своим размерам они превосходят территории некоторых государств и объединяют почти 4/5 населения страны. Производственно-экономический потенциал краев, областей отличается наличием предприятий, учреждений и организаций союзного, республиканского и местного подчинения, в сочетании обеспечивающих развитие промышленного производства и сельскохозяйственной сферы, строительства, транспорта, связи и т.д. Богатый ресурсный потенциал делает хозяйство краев и областей важным звеном единого народнохозяйственного комплекса страны, позволяет решать крупномасштабные вопросы региональной экономики. Данные административно-территориальные единицы располагают развитой производственной инфраструктурой и социальной.
Такая характеристика краев, областей позволяет говорить об особой роли краевых, областных Советов в обеспечении комплексного экономического и социального развития. Специфика руководства этих органов предопределяется тем, что они опосредуют общегосударственные и местные интересы. Этот уровень является главным для "стыковки", согласования отраслевых и территориальных начал в управлении. Краевые, областные Советы занимают ведущее положение в отношениях местных Советов с министерствами и ведомствами союзных республик и Союза ССР. Руководство краевых, областных Советов деятельностью нижестоящих органов государст- венной власти и управления является важным фактором обеспечения экономического и социального развития районов и городов.
Осуществляя свои полномочия, краевой, областной Совет руководит государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством, разрабатывает и утверждает перспективный и текущий планы экономического и социального развития, координирует и контролирует деятельность предприятий вышестоящего подчинения, взаимодействует с министерствами, государственными комитетами и ведомствами, развивает систему расселения населения, производственную и социальную инфраструктуру, обеспечивает рациональное природопользование и охрану окружающей среды.
Отсюда вытекает необходимость внимательного изучения и анализа практики работы краевых, областных Советов, а также определения основных направлений дальнейшего усиления их роли и совершенствования деятельности как органов, обеспечивающих в пределах своих полномочий комплексность экономического и социального развития краев и областей.
Проблемы обеспечения комплексного экономического и социального развития территорий местными Советами народных депутатов нашли свое освещение в ряде крупных научных публикаций.
Краевой, областной Совет. М., 1977; Государственное руководство комплексным развитием территорий в СССР. М., 1981; Местные органы власти социалистического государства. Проблемы комплексного развития территорий. М., 1983; Советы народных депутатов /Конституционные основы организации и деятельности/. М., 1981; Роль местных Советов в комплексном экономическом и социальном развитии городов /Под ред. Г.В.Барабашева. М.,1983; Авакьян С.А. Городской Совет и предприятия вышестоящего подчинения. Алма-Ата, 1982; Быковский Д.Я., Колюшин Е.И. Местные
Различные аспекты руководства комплексным развитием территорий местными Советами рассматриваются в работах С.А.Авакьяна, И.А.Аэовкина, М.Т.Баймаханова, Г.В.Барабашева, В.А.Баранчикова, А.А.Безуглова, В.И.Васильева, Б.Н.Габричидзе, Е.И.Кореневской, Е.И.Колюшина, О.Е.Кутафина, В.А.Пертцика, С.В.Соловьевой, Ю.В.Тодорского, Е.Н.Хрусталева, К.Ф.Шеремета и других ученых. Р.С.Сакиевой подготовлена кандидатская диссертация о роли местных Советов в целом в комплексном развитии территорий. Однако до сих пор в юридической литературе не имелось специального исследования роли краевых, областных Советов народных депутатов в обеспечении комплексного экономического и социального развития территорий. Настоящая диссертация является первой работой в этом направлении.
Цель исследования - показать особенности руководства краевых, областных Советов комплексным развитием территорий,раскрыть правовые аспекты механизма взаимодействия этих органов с предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения, выявить их роль в комплексном развитии районов и городов, рассмотреть основные направления руководства, а также его формы и методы.
Задача настоящего диссертационного исследования также состоит в том, чтобы на основе изучения опыта Советов Восточной Сибири рассмотреть главные пути дальнейшего совершенствования
Советы и планирование комплексного развития территории. М., 1982; Хрусталев Е.Н. Координационная деятельность местных Советов. Владивосток, 1983.
Сакиева Р.С. Местные Советы и комплексное развитие территорий.- Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1983. деятельности краевых, областных Советов по руководству комплексным развитием на их территории и сформулировать предложения, использование которых может способствовать усилению их роли в хозяйственном и социально-культурном строительстве.
Методологической основой диссертации является идейно-теоретическое наследие К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, решения съездов КПСС, пленумов ЦК КПСС и другие документы центральных партийных и государственных органов, содержащие положения, имеющие прямое отношение к исследуемым в диссертации проблемам.
Исследование поднятых в диссертации вопросов осуществлялось с позиций марксистско-ленинской методологии на основе методов сравнительного и системного анализа.
В основу работы положены нормы конституционного и текущего законодательства, различные документы, в том числе текущих архивов Иркутского и Читинского областных Советов народных депутатов; анализ и обобщение материалов, относящихся к практической деятельности Советов Восточной Сибири; изучение специальной литературы по советскому строительству, государственному и административному праву.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что впервые в юридической литературе предпринята попытка комплексного изучения основных организационно-правовых особенностей деятельности краевых, областных Советов народных депутатов по обеспечению, в пределах предоставленных полномочий, комплексного экономического и социального развития на их территориях.
К числу новых относятся следующие выводы и положения: - выявлены основные особенности руководства краевых, об- ластных Советов процессом комплексного развития территорий; обоснован вывод о ведущей роли краевых, областных органов государственной власти по обеспечению комплексного экономического и социального развития в системе местных Советов; раскрывается содержание применяемых краевыми, областными органами власти приемов согласования отраслевых и территориальных, экономических и социальных, общегосударственных и местных интересов; аргументируется положение о необходимости дифференциации полномочий местных Советов по обеспечению комплексного развития территорий на основе учета не только вида Совета, но и уровня подчиненности предприятий и организаций, действующих на его территории; - обращается внимание на необходимость совершенствования прямых связей сотрудничества и взаимопомощи между несоподчиненными Советами при решении общих вопросов экономики и культуры, предлагается принять соответствующие правовые акты, регулирующие такие отношения, в целях усиления управленческого воздействия органов власти на комплексное развитие территорий; - комплексное развитие территории краев, областей связыва ется с решением проблем рационализации системы расселения на селения, показана роль краевых, областных Советов в регулирова нии системы городских и сельских поселений, воздействии на миг рационные процессы и трудовые ресурсы. Указываются средства воз действия краевых, областных Советов на развитие районов и горо дов, предлагаются организационные и правовые мероприятия по дальнейшему улучшению этой работы; исследуется вопрос об особенностях деятельности областных Советов Восточной Сибири по руководству отраслями социального обслуживания населения, развитию жилищно-коммунального хозяйства, бытового и социально-культурного обслуживания; с точки зрения действующего законодательства оценивается их практика в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования, высказываются предложения по совершенствованию отношений Советов и министерств, ведомств в деле планирования и осуществления природоохранных мероприятий; исследуется вопрос об организационно-правовых формах обеспечения краевыми, областными Советами комплексного развития на их территориях, определяется функциональная нагрузка каждой используемой формы.
Научно-практическая значимость исследования. Настоящее диссертационное исследование призвано способствовать обобщению современного опыта руководства местных Советов экономическим и социальным развитием. Материалы, положения и выводы диссертации могут быть использованы законодателем при совершенствовании правовых актов, регулирующих отдельные стороны работы местных органов государственной власти и управления. Использование результатов исследования в практической работе краевых, областных Советов и их исполнительно-распорядительных органов может способствовать дальнейшему повышению роли этих органов в хозяйственном строительстве, совершенствованию их работы по обеспечению комплексного экономического и социального развития на подведомственной территории. - II -
Практическое значение диссертации состоит и в том, что её материалы и положения могут быть использованы в преподавании учебного курса советского строительства в юридических вузах, а также в преподавании соответствующих дисциплин в системе повышения квалификации и переподготовки работников советского аппарата.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в ряде научных публикаций, в выступлениях на научных конференциях по теме, исследуемой в работе:
На конференции, посвященной 10-летию со дня образования Алтайского госуниверситета, "Продовольственная программа и вопросы компетенции Советов" - г. Барнаул, 1983 г.
На I конференции молодых ученых и сотрудников Иркутского госуниверситета - г. Иркутск, 1983 г.
На зональной Западно-Сибирской конференции по правоведению - г. Томск» 1984 г.
На II конференции молодых ученых и сотрудников Иркутского госуниверситета - г. Иркутск, 1984 г.
Начиная с 1982 года, на юридическом факультете Иркутского университета для студентов всех форм обучения по государственно-правовой специализации автор читает курс "Местные Советы и комплексное развитие территорий".
Часть материалов диссертационного исследования используется автором при чтении курса лекций по советскому строительству, результаты докладывались на методологических семинарах кафедры государственного права и советского строительства Иркутского университета. - ІЗ -
Концепция комплексного развития территорий и её отражение в законодательстве
В условиях развитого социализма происходит дальнейшее совершенствование управления единым народнохозяйственным комплексом страны, завершается перевод общественного производства на интенсивный путь развития, обеспечивающий поступательный рост производительности труда, повышение экономической эффективности, последовательное решение основных задач социальной политики партии и государства. Движение общества по намеченному пути сопряжено с утверждением новых подходов в руководстве хозяйственным и социально-культурным строительством, поиском ранее не использовавшихся форм и методов работы, обеспечивающих улучшение количественных и качественных результатов экономической и социальной жизни страны в целом и административно-территориальных единиц в отдельности.
Одним из основных принципов управления на общесоюзном и региональном уровнях является комплексный подход. Термин "комплексный подход" весьма широко употребляется в научной и политической литературе, а также используется в законодательстве. Приходится сталкиваться с различными понятиями, основа которых - "комплексность". Это - "комплексное хозяйственное развитие", "комплексное хозяйственное и социально-культурное развитие", "комплексное социально-экономическое развитие". В настоящей работе базовым понятием будет - комплексное экономическое и социальное развитие территорий. Данный термин, представляется, достаточно объемно определяет основные "параметры" тех задач и стремлений по обеспечению краевыми, областными Советами народных депутатов максимальной эффективности общественного производства, непрерывного повышения производительности труда, решения вопросов социальной политики и развития культуры на подведомственной территории, выяснение которых и будет предметом настоящего исследования.
Прежде всего необходимо сказать о главных- сторонах концепции комплексного развития территорий. Думается, в первую очередь речь идет о сочетании экономического и социального, отраслевого и территориального, общегосударственного и местного начал в управлении развитием данной территории административной единицы. Такое выделение наиболее важных аспектов концепции комплексного развития произведено с единственной, гносеологической целью, в реальной же действительности они все имеют тесную взаимосвязь, характеризуются взаимопроникновением и переплетением, поскольку функционирование территориальной общности представляет собой единый экономико-социальный феномен.
Существование любой территориальной общности невозможно представить вне общественного производства. Даже самые малонаселенные территории располагают определенным экономическим потенциалом. Область функционирования общественного производства, совокупность производственных процессов и составляет экономическое развитие. В соответствии со сложившейся территориальной организацией каждой административной единице принадлежит особое место в общественном производстве. Единство же народнохозяйственного комплекса СССР позволяет выделить группу экономических процессов, общих для развития любой территории. Это, в частности, общественные отношения, связанные с развитием отраслей, в которых создается продукт в его материально-вещественной форме (промышленность, сельское хозяйство, капитальное строительство); отраслей, обслуживающих основное производство , с ростом производительности труда, с повышением эффективности производства и качества работы. Сбалансированность производственной сферы, её пропорциональность - важный фактор комплексного развития территорий.
Другой частью комплексного развития территорий являются процессы социального свойства. Данная сфера очень обширна, поскольку социальные отношения пронизывают всю жизнь людей, чрезвычайно разнообразны, и представляет собой прежде всего область проявления связей между обществом в целом и социальными группами, общностями, личностью. В советской социологической и философской литературе встречается различная интерпретация понятия "социальное развитие". В специфическом или, как говорят, узком смысле "социальное" выражает собой процесс изменения общественного положения людей, изменение отношений между людьми как общественных отношений. В наиболее общей форме этот процесс представляет собой движение общества от принудительных форм объединения людей к действительно социальной общности. Составляющими социального развития могут быть общественные отношения, возникающие в связ с созданием надлежащих условий труда советским гражданам,совер шенствованием организации торговли и общественного питания, жи лищно-коммунального и бытового обслуживания, здравоохранения и социального обеспечения, развитием физической культуры, спорта, туризма, укреплением семьи, созданием более благоприятных усло вий для детей и женщин-матерей, обеспечением сообщений граждан, регулированием миграций населения, охраной окружающей среды и т.д.
Развитие производственного комплекса края, области
Производственный комплекс края, области как административно-территориальной единицы высшего звена представляет собой в самом общем виде совокупность субъектов хозяйственной деятельности, находящихся между собой в многообразных экономических, производственных, социальных, демографических и т.п. связях и зависимостях. Единство пространственного расположения, источников сырья и рабочей силы, ряд других факторов превращают простую совокупность предприятий, объединений, учреждений и организаций в определенную систему. От того, насколько крепки системообразующие связи, хозяйственные отношения этих организационных структур, прямо зависит нормальное функционирование каждого предприятия в отдельности, решение им своих основных производственных задач, создание необходимых условий для нормального труда и быта рабочих и служащих.
Следует заметить, что с точки зрения уровня подчиненности и ведомственной принадлежности предприятия и организации, составляющие производственный комплекс края, области,неоднородны. Всю совокупность хозяйственных единиц, расположенных на территории краев, областей,можно подразделить на несколько групп: I) союзного подчинения; 2) союзно-республиканского подчинения; 3) республиканского подчинения; 4) краевого, областного подчинения; 5) нижестоящего подчинения. Важным моментом функционирования производственного комплекса также, видимо, нужно считать и его тесную взаимосвязь с народнохозяйственным комплексом республики и страны, а это значит, что степень его автономности весьма незначительна, самостоятельность субъектов управления производственного комплекса строго определена рамками предоставленных им полномочий.
Развитие производственного комплекса края, области, состояния хозяйственных и иных отношений между предприятиями, учреждениями и организациями в значительной степени обусловлены деятельностью территориальных партийных, советских, профсоюзных органов. Одно из важных мест среди них принадлежит краевому, областному Совету.
Анализ текущего законодательства и практики показывает, что регулирование отношений по развитию производственного комплекса края, области занимает ведущее место в деятельности краевых, областных Советов. Это объясняется тем местом, которое занимают экономические процессы среди прочих явлений и процессов общественной жизни. Еще В.И.Ленин отмечал, что хозяйственное строительство,руководство им самая интересная для нас политика!
Важным элементом механизма руководства развитием производственного комплекса подведомственной территории является плановая работа краевого, областного Совета. Планирование экономического и социального развития представляет собой главное средство воздействия Совета на хозяйственную деятельность предприятий, учреждений и организаций как местного, так и вышестоящего подчинения. В "Основных направлениях экономического и социального развития СССР на I98I-I985 гг и на период до 1990 года" особо отмечено: "Повысить роль планирования как центрального звена в управлении народным хозяйством. Усилить значение пятилетнего плана, являющегося главным инструментом реализации экономической политики партии, социальную направленность планов" .
Краевые, областные Советы имеют широкие полномочия в области планирования: утверждают текущие и перспективные планы экономического и социального развития края, области; организуют и контролируют реализацию этих планов, утверждают отчеты об их выполнении; принимают меры по улучшению плановой работы, рациональному сочетанию территориального и отраслевого развития, обеспечению сбалансированного роста экономики края, области; добиваются повышения эффективности общественного производства, ускорения научно-технического прогресса, роста производительности труда и улучшения качества продукции и другие.
Основная идея законодателя при наделении краевых, областных Советов полномочиями в сфере планирования - максимально обеспечить сочетание отраслевого и территориального начал в планах. Деятельность предприятий, учреждений и организаций различной ведомственной подчиненности уже на стадии планирования увязывается в едином производственном комплексе края, области.
Теперь Советы включают в пятилетние и годовые планы экономического и социального развития краев и областей показатели планов, представляемые находящимися на их территории объединениями, предприятиями и организациями вышестоящего подчинения, необходимые для обеспечения комплексного экономического и социального развития территории.
Деятельность краевых, областных Советов в области природопользования и охраны окружающей среды
Установление режима рационального природопользования и надежной охраны окружающей среды - один из объективных факторов обеспечения краевыми, областными Советами комплексного экономического и социального развития. Актуализация экологических проблем связана с уменьшением сырьевых и минеральных природных ресурсов и усилением антропогенного воздействия на природную среду. Не случайно в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на I98I-I985 гг и на период до 1990 года, утвержденных ХХУІ съездом КПСС, подчеркивалось, что главной задачей руководства является совершенствование государственного управления и усиление контроля в области природопользования и охраны окружающей среды. Здесь, пожалуй, как ни в какой другой сфере, нетерпим ведомственный подход...,- специально закреплено в материалах декабрьского (1983 г) Пленума ЦК КПСС,- нужно подходить к этой проблеме комплексно, с общегосударственных позиций... .
Известно, что решать поставленную задачу призвана целая система органов общей и специальной компетенции. Центральное место среди всех органов, если иметь в виду региональный уровень, принадлежит краевому, областному Совету, поскольку все другие государственные органы ему подконтрольны и подотчетны; координационно-контрольным воздействием в данной сфере охватываются все предприятия, учреждения и организации независимо от их подчиненности ; полномочия позволяют оказывать воздействие на министерства и ведомства, являющиеся держателями финансовых средств на природоохранные мероприятия; обширность объединяемой территории - предпосылка для масштабности экологических мер.
Закон о краевом, областном Совете устанавливает следующие полномочия этих органов (ст. 13):
1. Осуществлять государственное управление и государственный контроль в области использования и охраны всех земель на территории края, области; предоставлять и изымать земельные участки и разрешать земельные споры в случаях и в пордцке, установленных законодательством Союза ССР и союзной республики; давать заключения о предоставлении и изъятии земельных участков, производимых по решению вышестоящих органов; организовывать контроль за проведением землепользователями эффективных мер по повышению плодородия почв, предотвращению ветровой и водной эррозии, засоления, заболачивания, а также других процессов, ухудшающих состояние почв;
2. Осуществлять государственное управление и государственный контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и животного мира на территории края, области; предоставлять полностью или частично в обособленное пользование водные объекты; участвовать в планировании развития лесного хозяйства, использования лесных ресурсов; контролировать осуществление мероприятий по приведению земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, в безопасное состояние, а также по рекультивации земель;
3. Обеспечивать разработку и проведение мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов.
Полномочия краевого, областного Совета определены также и иными нормативными актами, которых в последние 10-15 лет принято свыше 50. Обратимся к рассмотрению некоторых организационно-правовых вопросов осуществления руководства краевыми, областными Советами рациональным природопользованием и охраной окружающей среды. В соответствии с "Типовыми методическими указаниями к составлению планов экономического и социального развития автономных республик, краев, областей, округов, районов и городовV утвержденными Постановлением Госплана СССР от 7 мая 1981 г № 115і, в состав планов экономического и социального развития краёв и областей включается раздел охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Основная цель разработки специального раздела в плане развития края, области состоит в сохранении и укреплении природно-ресурсного потенциала, обеспечении его рационального и комплексного использования, снижении отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства и коммунального хозяйства городов на окружающую среду, воспроизводство растительного и животного мира, создание наиболее благоприятных условий жизни, труда и от 2 дыха населения.
Роль организационно-правовых форм деятельности областных (краевых) Советов в обеспечении комплексного развития территорий
В данной части работы предметом рассмотрения станет следующий комплекс вопросов: а) общая характеристика организационно-правовых форм деятельности краевых, областных Советов; б) дифференцированный анализ конкретных форм, используемых в процессе комплексного территориального развития; в) влияние отдельных демократических институтов на территориальное развитие края, области.
Конституционное и текущее законодательство четко очерчивают круг организационно-правовых форм, используемых местными представительными органами государственной власти в своей работе. К числу таких форм относятся: сессии, работа постоянных комиссий, исполнительно-распорядительных органов, деятельность депутатов в своих избирательных округах.
В науке советского строительства под организационно-правовыми формами деятельности Советов понимают типичные проявления жизнедеятельности органов власти, в рамках которых обеспечивается как соединение, так и разделение труда депутатов, сотрудников исполнительного аппарата в целях осуществления задач, функций и полномочий Советов.
Они производны от социально-политической природы и функций Советов. В.И.Ленин отмечал: "Характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения". Примат содержания над формой позволяет понять эволюцию организационно-правовых форм деятельности Советов. Изменения на определенных исторических этапах в содержании работы советских учреждений, их задачах и функциях влекли соответствующие изменения форм. В результате современная система организационно-правовых форм работы местных Советов приобрела такие качества, как универсальность, функциональное единство, системность, гибкость, дифференцированность и т.д., обеспечивающие мобильность этих органов при решении вопросов своей компетенции.
В процессе руководства комплексным развитием территорий краевые, областные Советы используют все организационно-правовые формы, сложившиеся в практике советского государственного строительства. Особенности задач комплексного экономического и социального развития территорий в известной степени предопределяют некоторые качественные перестройки в использовании сложившихся форм организации работы.
Важная роль в решении задач комплексного развития территорий принадлежит сессии. Именно данная организационная форма несет основную нагрузку при определении магистральных направлений территориального развития. Она является главной организационно-правовой формой работы Совета, где он выступает как представительный орган государственной власти, а депутаты имеют возможность решать все принципиальные вопросы, отнесенные к ведению Совета. В законодательстве устанавливается периодичность созыва сессий краевых, областных Советов - не реже четырех раз в год. Такая периодичность работы органа власти создает предпосылки для его систематического воздействия на процессы комплексного экономического и социального развития территорий края, области.
Обновление конституционного и текущего регулирования сессионной деятельности краевых, областных Советов способствовало усилению этой формы работы в воздействии на неподчиненные предприятия, учреждения и организации. Реализуя свое право, Советы стали чаще заслушивать доклады и сообщения руководителей предприятий и организаций вышестоящего подчинения, что способствует координированию работы этих субъектов хозяйственной деятельности в целях комплексного территориального развития.
Закон о краевых, областных Советах уполномочивает последние принимать участие в выработке комплексных и иных программ экономического и социального развития на их территориях. Практика советского строительства знает случаи использования программно-целевого метода отдельными Советами на сессиях.
Кроме того, отдельные элементы программно-целевого подхода содержатся в большинстве планов экономического и социального развития, принимаемых местными Советами. Конечно же, результативность плановой работы будет выше, если усилить программно-целевые компоненты плана, не просто "вкрапливая"их, но делая необходимой основой его разделов.
Например, решением от 8 июня 1984 г Иркутский областной Совет утвердил обширную программу мероприятий по реализации "Основных направлений реформы общеобразовательной и профессиональной школы", состоящую из пяти план-заданий. На своих сессиях краевые, областные Советы рассматривают немало вопросов экономического и социального развития.
