Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ОСНОВЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ КОМИТЕТОВ КРАЕВЫХ,ОБЛАСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ С ТРАНСПОРТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ СОШНОГО И РЕСПУБ ЛИКАНСКОГО ПОДЧИНЕНИЯ 13
I. Принципы взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения 15
2.Развитие законодательства о взаимоотношениях исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения 30
Глава II. ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНЙСТРАТШЮ-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ, СКЛАДЫВАЮЩИХСЯ МЕЖДУ ИСПОЛКОМАМИ КРАЕВЫХ,ОБЛАСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ И ТРАНСПОРТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ СОЮЗНОГО И РЕСПУБЛИКАНСКОГО ПОДЧИНЕНИЯ 58
I. Исполкомы краевых, областных Советов народных депутатов и транспортные организации союзного и республиканского подчинения как субъекты административно-правовых отношений 59
2.Особенности содержания административно-правовых отношений, складывающихся между исполкомами краевых, областных Советов народных депутатов и транспортными организациями вышестоящего подчинения 79
3. Формы и методы взаимодействия исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями выше стоящего подчинения 96
Глава III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ИСПОЖОМОВ КРАЕВЫХ,ОБЛАСТНЫХ СОВЕТОВ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ С ТРАНСПОРТНЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ВЫШЕСТОЯЩЕГО ПОДЧИНЕНИЯ
I. Взаимоотношения исполкомов краевых,областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, складывающиеся в связи с разработкой и выполнением планов экономического и социального развития
2.Взаимоотношения исполкомов с транспортными организациями вышестоящего подчинения в области капитального строительства 138
3.Взаимоотношения исполкомов краевых,областных Советов с неподчиненными транспортными организациями в области обслуживания населения 155
4.Взаимоотношения исполкомов краевых,областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов 163
5.Взаимоотношения исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения по обеспечению социалистической законности 179
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 193
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 196
- Принципы взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения
- Исполкомы краевых, областных Советов народных депутатов и транспортные организации союзного и республиканского подчинения как субъекты административно-правовых отношений
- Взаимоотношения исполкомов краевых,областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, складывающиеся в связи с разработкой и выполнением планов экономического и социального развития
Введение к работе
Актуальность исследования еще более усиливается тем обстоятельством, что практической базой диссертации являются материалы о практике взаимодействия исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, действующими на территории Западной и Восточной Сибири. Для развития производительных сил Сибири, отличающейся обширностью территории, наличием разнообразных энергетических и сырьевых ресурсов, транспорт является ключевой отраслью . 'Речь тов.К.У.Черненко на встрече с избирателями - Правда,
1984г., 3 марта. р 'См.: Сибирь в едином народнохозяйственном комплексе.
Новосибирск, 1980, с.13.
В процессе обеспечения комплексного экономического и социального развития краев и областей Сибири исполкомами накоплен значительный опыт контрольной и координационной деятельности в отношении указанных транспортных организаций, выработаны определенные формы и методы взаимодействия, нуждающиеся в изучении и обобщении.
Цель исследования» Целью диссертационного исследования является комплексное исследование проблем правового регулирования взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, изучение механизма реализации конституционных норм (ст.ст.146,147) в отраслевом законодательстве, способов совершенствования правового регулирования в этой области.
В этой связи в задачи исследования входит: а) характеристика основных элементов механизма правового регули рования указанных взаимоотношений; б) выяснение полноты и действенности нормативно-правовой осно- вы регулирования данных отношений; в) исследование административно-правовых отношений, складывающих-* ся между исполкомами краевого, областного уровня и транспортными организациями вышестоящего подчинения; г) анализ практики и раз работка предложений по совершенствованию законодательства, регу лирующего данные взаимоотношения.
Общая методология, методика и источники исследования. Общей методологической и теоретической основной исследования является марксистско-ленинский метод диалектического и исторического материализма. Рассмотрение вопросов правового регулирования взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями союзного и республиканского подчинения проводилось на основе единства исторического и логического подходов, с по- мощью разнообразных приемов конкретно-социологического метода: интервьюирования, анкетирования, изучения документов, анализа практической деятельности исполкомов и транспортных организаций.
В работе широко используются труды классиков марксизма-ле-нинизма, материалы съездов и Пленумов ЦК КПСС, другие партийные документы. Автором проанализированы действующие в этой области нормативные акты, в том числе ведомственные.
В своей работе диссертант опирается на труды советских ученых-юристов: С.А.Авакьяна, И.А.Азовкина, С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.Т.Баймаханова, Г.В.Барабашева, Д.Н.Бах-раха, И.Л.Бачило, П.Т.Василенкова, Р.Ф.Васильева, А.В.Венедик-това, В.Ф.Воловича, Б.Н.Габричидзе, В.М.Горшенева, С.Н.Досымбе-кова, С.Ф.Кечекьяна , А.И.Кима, Ю.М.Козлова, Н.М.Конина, Е.И.Ко-реневской, Б.М.Лазарева, А.И.Лукьянова, А.Е.Лунева, В.М.Манохина, И.Ш.Муксинова, М.С.Орданского, B.C.Основина, Г.И.Петрова, М.И. Пискотина, В.С.Соловьевой, Р.И.Тарнапольского, Ю.А.Тихомирова, Ю.В.Тодорского, О.Ф.Фрицкого, А.Ф.Шебанова, К.Ф.Шеремета, Ц.А. Ямпольской и других авторов.
Диссертация выполнена на практических материалах Сибири (Красноярского края, Томской области и других краев и областей).
Новизна исследования и его практическое значение. Взаимоотношения исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения в административно-правовом аспекте еще не были предметом специального исследования.
Проблема взаимоотношений местных Советов и их исполкомов с предприятиями, организациями, учреждениями вышестоящего подчинения (безотносительно к их отраслевой принадлежности)в той или иной степени рассматривалась в исследованиях ученых- государств воведов Однако исследованию подобных отношений в сов і ременный период посвящено немного работе, в том числе диссертационных
См.,напр.:Азовкин И.А. Областной (краевой) Совет депутатов трудящихся. М.,1962; Бартышев В.И. Правовые вопросы взаимоотношений местных Советов депутатов трудящихся с неподведом-ственными промышленными предприятиями,государственными орга-низациями и учреждениями, расположенными на их территории. «В кн.:Тезисы докладов и научных сообщений республиканской межвузовской научной конференции. Львов, 1962; Габричидзе Б.Н. Органы министерств и ведомств на местах и их взаимоотношения с Советами. - Советское государство и право, 1971, № 10, с.103-108; Тихомиров Ю.А. Местные Советы и совнархозы. М., 1959; Хангельдыев Б.Б. К вопросу о правовых формах взаимо-отношений местных Советов с предприятиями и организациями, подчиненными совнархозам. - Советское государство и право, 1958, №5, с.99-100; Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1968.
Баймаханов М.Т.,Биндер М.А., Акуев Н.И. Областные Советы и промышленные предприятия вышестоящего подчинения. Алма-Ата, 1982; Государственно-правовой статус областных Советов Казах* ской ССР. /Отв.ред.М.Т.Баймаханов, М.А.Биндер. Алма-Ата, 1976; Местные Советы и неподведомственные организации. /Отв. ред. В.С.Основин. М., 1973; Тарнапольский Р.И. Правовые вопросы управления народным хозяйством АССР: (Взаимоотношения Совета Министров АССР с неподведомственными организациями). Казань, 1974; Тодорский Ю.В. Руководство местных Советов раз* витием социалистической промышленности. М., 1982. -9-исследований . Наиболее подробное освещение отдельные вопросы подобных отношений в государственно-правовом аспекте получили в связи с исследованием проблем комплексного экономического и социального развития территорий^, а также в связи с изучением контрольной и координационной деятельности местных Советов .
Авторы большинства работ, в той или иной мере затрагивающих проблему указанных взаимоотношений, обращают внимание на ее недостаточную разработанность и назревшую необходимость изучения юридической природы и оснований подобных отношений, определения наиболее эффективных путей их развития и совершенствования .
См.:Колесова В.П.Компетенция краевых (областных) Советов народных депутатов по руководству промышленностью и организационно-правовые вопросы ее осуществления. Дис. ...канд.юрид.наук. Томск,1977; Копабаев O.K.Взаимоотношения исполкомов областных Советов народных депутатов с производственными объединениями вышестоящего подчинения (по материалам Казахской ССР). Автореф. дис. ...канд.юрид.наук. Алма-Ата, 1979. р
Государственное руководство комплексным развитием территорий в СССР. /0тв.ред.И.А.Азовкин,К.Ф.Шеремет.М.,1981; Лазарев Б.М.,
Бачило И.Л.Местные Советы: территория и отрасль. -Хозяйство и право, 1980, № 7,с.13-15; Местные органы власти социалистического государства: Проблемы комплексного развития территории.М.,1983.
См.:Габричидзе Б.Н.Конституционные основы контрольной деятельности Советов. -Советское государство и право, 1981, № 7, с.З-12;Казанник А.И.Координация в системе функций местных Советов.Томск, 1980; Кореневская Е.И. Местные Советы и социальное планирование, М.,1977.
См.:Баймаханов М.Т.Территориальное аспекты развития функций Советов народных депутатов. -В сб.:ХХУ1 съезд КПСС и вопросы развития государственного права,советского строительства и управления.М.,1982, е.85-92;Габричидзе Б.Н. Указ.соч.,с.б; Лазарев Б.М.Виды взаимоотношений органов советского государственного управления.-Советское государство и право.1082, с.33.
Взаимоотношения исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения отличаются определенным своеобразием, обусловленным особенностями функционирования транспорта как отрасли материального производства, и соответственно спецификой организации управления транспортом, особенностями правового положения транспортных организаций.
В диссертации предпринята попытка комплексного исследования механизма правового регулирования взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения.
Автор обосновывает принципы, в соответствии с которыми строятся эти взаимоотношения, раскрывает основные формы их проявления.
В предлагаемом исследовании проведен анализ и осуществлена классификация правовых норм, составляющих нормативно-правовую базу указанных взаимоотношений, дан краткий исторический очерк раз~ вития законодательства в этой области.
В диссертации дана развернутая характеристика административно-правовых отношений, складывающихся между исполкомами краевых, областных Советов народных депутатов и транспортными организациями вышестоящего подчинения. Значительное внимание уделяется рассмотрению теоретических вопросов правового положения субъектов, содержания, форм и методов исследуемых отношений, при этом делается попытка дать » определение формы административно-правового отношения.
Значительное внимание диссертант уделяет изучению практики взаимодействия исполкомов и не подчиненных им транспортных организаций по конкретным направлениям их деятельности: в области планирования, капитального строительства, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения, охраны природы, обеепе-чения социалистической законности.
Б соответствии с этим на защиту выносятся следующие положение: характеристика основных элементов механизма правового регулирования взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения; выводы относительно полноты и действенности правового регулирования исследуемых взаимоотношений; предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего указанные взаимоотношения, в том числе предложения по внесению дополнений в правовых акты, устанавливающие правовое положение транспортных организаций союзного и республиканского подчинения; предложения по улучшению практической совместной деятельности исполкомов краевого, областного уровня и транспортных организаций вышестоящего подчинения, совершенствованию стиля этой деятельности.
Выводы и предложения по совершенствованию законодательства в этой области имеют практическую значимость. Их реализация могла бы усилить, как представляется, действенность механизма правового регулирования взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов и транспортных организаций вышестоящего подчинения. Некоторые положения работы могут быть использованы соответсвутощи-ми государственными органами при разработке транспортного Устава (Кодекса) или Основ транспортного законодательства Союза ССР и Союзных республик, а также единого нормативного акта, регулирую- щего взаимоотношения местных Советов и их исполкомов с расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями вышестоящего подчинения.
По результатам обобщения практики взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, расположенными на территории Сибири, высказываются конкретные предложения по совершенствованию орга~ низационно«правовых форм их деятельности, а также обосновывает^ ся возможность использования положительного опыта их построений для других краев и областей.
Принципы взаимоотношений исполкомов краевых, областных Советов народных депутатов с транспортными организациями вышестоящего подчинения
В основе взаимоотношений исполкомов краевого, областного звена с транспортными организациями вышестоящего подчинения лежат те же закономерности, которым подчинены взаимоотношения исполкомов местных Советов всех звеньев с любыми не подчиненными им организациями. Это обусловлено тем, что первые из указанных взаимоотношений - лишь частный случай вторых, но с определенным своеобразием форм проявления этих общих закономерностей, что объясняется, с одной стороны, положением исполкомов краевого, областного уровня как высшего звена в системе местных органов управления общей компетенции, а с другой стороны, особенностями положения транспортных организаций, предопределенными их отраслевой принадлежностью.
Характеризуя эти закономерности, авторы исследований, посвященных взаимоотношениям местных Советов с неподчиненными организациями, акцентируют внимание на государственно-правовом аспекте таких принципов, как принцип полновластности Советов, принцип их невмешательства в оперативную деятельность этих организаций, принцип координации усилий, сотрудничества и взаимопомощи в работе и рассматривают эти принципы как одну из форд проявления принципа демократического централизма в деятельности советского государственного аппарата1.
В других работах ведущими принципами взаимоотношений исполкомов областных Советов союзной республики с производственными объединениями вышестоящего подчинения называются демократический централизм и советский федерализм .
Авторы иных исследований обращают внимание на отношения помощи и сотрудничества, контроля и невмешательства в оперативную деятельность организаций, рассматривают группу социально-политических принципов государственного управления применительно к этим взаимоотношениям3.
Первую очередь находятся фундаментальные, основополагающие принципы советского государственного управления, основные руководящие начала статики и динамики государственного управления.
Сформулированные в трудах В.И.Ленина и развитые в документах КПСС, закрепленные в Конституции СССР принципы руководящей роли партии, демократического централизма, участия трудящихся в управлении, плановости, научности, социалистического федерализма, социалистической законности составляют основополагающие требования, которым должна отвечать деятельность всего государственного аппарата и его составных частей. В той или иной мере все эти принципы находят отражение во взаимоотношениях исполкомов краевого, областного уровня с транспортными организациями.
Закрепленная в ст.б Конституции СССР руководящая и направляющая роль КПСС в развитии советского общества является главным условием успешной деятельности всех органов советского государственного управления. Организаторская, политическая деятельность местных партийных органов осуществляется в тесном взаимодействии с исполкомами местных Советов и распространяется на все транспортные организации независимо от их ведомственной подчиненности . Огромное внимание партийные органы уделяют вопросам работы исполкомов и транспортных организаций, улучшению стиля партийного руководства. "Один из них - чёткое разграничение функций партийных комитетов с задачами государственных и хозяйственных органов, устранение дублирования в их работе".
Исполкомы краевых, областных Советов народных депутатов и транспортные организации союзного и республиканского подчинения как субъекты административно-правовых отношений
Участниками исследуемых правоотношений являются исполкомы краевого, областного звена и не подчиненные им транспортные организации. Рассмотрение их правового положения как сторон административно-правовых отношений представляет собой необходимый элемент правовой характеристики данных взаимоотношений. "Уже самый факт, что это есть отношение, - писал Ф.Энгельс, - означает, что в нем есть две стороны, которые относятся друг к другу. Каждую из этих сторон мы рассматриваем отдельно ; из этого вытекает характер их отношения друг к другу, их взаимодействие" .
Одним из элементов правового положения участников административно-правовых отношений является административная правосубъектность, состоящая из правоспособности и дееспособности. Поскольку вопрос о понятии правосубъектности, соотношении ее с компетенцией в науке административного права является дискуссионным , нам представляется необходимым кратко изложить основные положения, исходя из которых будет рассмотрено правовое положение исполкомов и транспортных организаций. На наш взгляд, правы те авторы, которые считают, что для административного права характерна специальная правосубъектность : активная правосубъектность, т.е. правосубъектность органов, обладающих государственно-властными полномочиями ( субъекта управления, в данном случае - исполкома), и пассивная правосубъектность (которой наделяются управляемые объекты, применительно к нашему исследованию транспортные организации) .Активной правосубъектности соответствует объем государственно-властных полномочий, которым наделяется данное звено системы органов государственного управления .
Основанием для пассивной административной правосубъектности транспортных организаций, наделения правами и обязанностями в области управления является их особая роль как организаций, осуществляющих непосредственно хозяйственную деятельность, удовлетворяющих потребности народного хозяйства и населения в перевозках и потому служащих объектом управления со стороны государства . Таким образом, в дискуссионном вопросе о возможности участия предприятия в административно-правовых отношениях, мы придерживаемся позиции тех авторов, которые утвердительно отвечают на этот вопрос .
Исполнительные комитеты краевых, областных Советов народных депутатов являются местными органами государственного управления общей компетенции и играют в системе местных органов государственного управления ведущую роль, выступая в качестве единого стержня, центра данной системы.
Во-первых, они являются исполнительными и распорядительными органами представительных органов государственной власти, во-вторых, решают вопросы не только местного, но и общегосударственного значения, в-третьих, в целях обеспечения комплексного экономического и социального развития своей территории они обладают значительными правами по координации и контролю деятельности всех остальных органов управления на их территории по определенному кругу вопросов.
Исполкомы составляют организационную основу аппарата управления местных Советов. Конституция СССР и конституции Союзных республик содержат развернутую характеристику исполкомов местных Советов народных депутатов, определяя, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов являются избираемые ими из числа
Взаимоотношения исполкомов краевых,областных Советов с транспортными организациями вышестоящего подчинения, складывающиеся в связи с разработкой и выполнением планов экономического и социального развития
Важнейшей сферой, в которой складываются административно--правовые отношения между исполкомами краевых, областных Советов народных депутатов и транспортными организациями вышестоящего подчинения, является планирование, пронизывающее все стороны деятельности транспортных организаций.
Конституция СССР содержит ряд норм, определяющих место и роль планирования в политической системе социалистического общества, в экономической системе и в сфере социально-культурного развития Советского государства (ст.ст.6,15,16,26 Конституции СССР).
На дальнейшее совершенствование правового регулирования планировании направлены такие важные акты, как постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. "Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы" , постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров ССС от 19 марта 1981 г. "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве , постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 28 октября 1982 г. "Об улучшении планирования, организации перевозок народнохозяйственных грузов и пассажиров и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности работы предприятий и организаций транспорта"3.
При разработке отраслевых планов развития транспорта должно быть обеспечено комплексное планирование перевозок и развитие транспортной системы страны, наиболее эффективное использование материально-технической базы транспорта, сбалансированность потребностей народного хозяйства и населения в перевозках и развитие провозных способностей всех видов транспорта, установление рациональных хозяйственных связей по поставкам продукции, рациональное распределение перевозок между видами транспорта, улучшение эксплуатационной деятельности предприятий и организаций транспорта, направленной на повышение производительности труда и качества обслуживания народного хозяйства и населения, эффективное использование основных фондов, материальных и финансовых ресурсов, экономное расходование топлива, электроэнергии и материалов .
Задачи осуществляемого исполкомами территориального планирования состоят в обеспечении комплексного экономического и социального развития территории, в обеспечении роста производства, создания условий для нормального функционирования находящихся на соответствующей территории производственных объектов, в обеспечении рационального использования производственных фондов, трудовых, материальных, финансовых и природных ресурсов, в обеспечении охраны окружающей среды, улучшения социально-культурного обслуживания населения, пропорционального развития отраслей производит Постановление Щ КПСС и Совета Министров СССР от 28 октября 1982 г. "Об улучшении планирования, организации перевозок народнохозяйственных грузов и пассажиров и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности работы предприятий и организаций транспорта" -венной и непроизводственной сфер .
Взаимоотношения исполкомов краевых, областных Советов с транспортными организациями в сфере планирования возникают, во--первых, в связи с разработкой и реализацией комплексных планов экономического и социального развития краев, областей, и, во-вторых, в связи с составлением и выполнением транспортными организациями союзного и республиканского подчинения годовых и пятилетних планов основной деятельности по перевозкам грузов и пассажиров и иной хозяйственной деятельности. В соответствии с этим делением права и обязанности сторон данных взаимоотношений в самом общем виде распределяются следующим образом.
