Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционные основы организации работы исполнительных комитетов краевых,областных советов народных депутатов . 10
1. Организация работы исполнительных комитетов как составная часть организации работы краевых, областных Советов 10
2. Нормативно-правовое регулирование организации работы исполнительных комитетов краевых, областных Советов 27
ГЛАВА II. Основные элементы организации работы исполнительных комитетов краевых, областных советов 51
1. Роль планирования в организационном обеспечении работы исполнительных комитетов 51
2. Заседания исполнительных комитетов и президиумов исполкомов 73
3. Организация работы руководителей и членов исполнительных комитетов в период между заседаниями исполкома 98
ГЛАВА III. Роль вспомогательного аппарата в организации работы исполкомов краевых, областных советов 133
1. Роль вспомогательного аппарата в организации работы исполнительного комитета 133
2. Задачи различных подразделений аппарата, связанные с организацией работы исполнительных комитетов 14-2
Список использованной литературы 161
- Организация работы исполнительных комитетов как составная часть организации работы краевых, областных Советов
- Роль планирования в организационном обеспечении работы исполнительных комитетов
- Организация работы руководителей и членов исполнительных комитетов в период между заседаниями исполкома
- Роль вспомогательного аппарата в организации работы исполнительного комитета
Организация работы исполнительных комитетов как составная часть организации работы краевых, областных Советов
Конституция СССР, конституции союзных республик расширили функции местных Советов, укрепили их статус полномочных органов государственной власти на своих территориях. Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя их общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на терристории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения.
Местные Советы руководят государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории, утверждают планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их исполнении, руководят подчиненными государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан, содействуют укреплению обороноспособности страны1.
Систему местных органов власти возглавляют краевые, областные Советы народных депутатов, созданные в ряде союзных республик с областным (краевым) делением, наибольших по размерам территории и численности населения. Сложные, многообразные функции высшего звена местных органов государственной власти, содержание их многогранной работы предопределяют организационно-правовые формы деятельности краевых, областных Советов. С природой Советов как представительных органов государственной власти связан ряд особенностей реализации ими функций государственного руководства обществом, которые осуществляются как на сессиях, так и в период между ними посредством деятельности постоянных комиссий, депутатов в избирательных округах, исполнительных комитетов.
Расширение круга вопросов, решаемых местными Советами на сессиях,их постоянными комиссиями, не может быть беспредельным, а сами Советы не могут и не должны превращаться в постоянно заседающие органы. Уже в силу этих причин круг вопросов, решаемых Советами на сессиях, в известной мере ограничен.
Практика показывает, что попытки переложить работу исполнительного комитета, его структурных подразделений на представительные учреждения, постоянные комиссии в условиях, когда большинство депутатов занято на производстве, где, прежде всего, используется их энергия, знания и опыт, могут привести к снижению уровня руководства. Дело не только в занятости депутатов на основной работе, а также отсутствии у некоторых из них специальных знаний, профессиональных навыков управленческой деятельности. Необходимость создания аппарата управления обусловлена многими социально-экономическими, функциональными и организационными факторами .
Гсовременных условиях, при большой динамике общественных процессов, специфика многих функций управления требует непрерывности и оперативности их осуществления, специальных знаний и определенной квалификации работников.
Конституция СССР (ст.149) подчеркивает, что исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов являются избираемые ими из числа депутатов исполнительные комитеты, подотчетные Советам во всей своей деятельности. Законодательством установлено, что исполкомы рассматривают и решают вопросы, отнесенные к ведению Совета, за исключением вопросов, которые должны рассматриваться и решаться только на сессиях. Конституционное законодательство, именуя исполкомы исполнительными и распорядительными органами местных Советов, тем самым подчеркивает их неразрывную связь и единство.
Ведущее положение исполнительных комитетов в системе органов государственного управления на местах определяется, во-первых,тем, что они являются коллегиальными органами, создаются непосредственно Советами, состоят исключительно из депутатов и в силу этих причин обладают большим авторитетом; во-вторых, тем, что они являются органами управления общей компетенции и выполняют наибольший объем управленческой деятельности во всех ее формах, организуют, объединяют, направляют и контролируют повседневную работу всех остальных отраслевых, функциональных и вспомогательных органов, входящих в систему местного Совета.
Поскольку исполкомы состоят из депутатов и занимаются вопросами, отнесенными к ведению Советов, работу исполнительных и распорядительных органов Советов с полным основанием необходимо рассматривать как одну из организационно-правовых форм деятельности местных Советов, форму участия депутатов в управлении1. Исполнительные комитеты обеспечивают соединение в местных Советах функций принятия решений и претворения их в жизнь. Вместе с тем, исполкомы - органы управления общей компетенции, они входят в систему органов государственного управления и находятся в двойном подчинении - соответствующих местных Советов и вышестоящих органов управления общей компетенции.
Конституции союзных республик, законы о местных Советах закрепили функции исполнительных комитетов, которые можно подразделить на две группы. Первую составляют функции по организационному обеспечению деятельности Совета (и самого исполкома). Они имеют сходство с соответствующими функциями Президиумов Верховных Советов в отношении организации работы Верховных Советов, поэтому их называют "президиальными". Во вторую группу включают функции по осуществлению управленческой исполнительно-распорядительной деятельности. Исполнительные комитеты решают вопросы управления в пределах предоставленных исполкому полномочий, организуют и контролируют исполнение актов Советов и вышестоящих органов .
Роль планирования в организационном обеспечении работы исполнительных комитетов
Планирование всегда занимало центральное место в деятельности местных Советов по руководству государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на своей территории. Конституция СССР 1977 года в статье 146 установила, что местные Советы утверждают планы экономического и социального развития.
Закон СССР о Советах краевого, областного звена в статье 31 закрепил полномочия исполнительных комитетов в области планирования. Исполкомы разрабатывают и вносят в краевые, областные Советы текущие и перспективные планы экономического и социального развития, принимают меры по осуществлению планов, представляют краевшу, областному Совету отчеты об их выполнении.
Планирование осуществляется исполкомами по трем основным направлениям: I) разработка и внесение в Совет текущих и перспективных планов экономического и социального развития края, области , а также участие в разработке планов, принимаемых вышестоящими органами; 2) планирование организации работы краевого, областного Совета, оказание помощи в планировании постоянным комиссиям, депутатским группам, депутатам, нижестоящим Советам, их исполкомам; 3) планирование организации собственной деятельности, руководство соответствующей работой вспомогательного аппарата, отраслевых отделов и управлений, подчиненных предприятий, учреждений и организаций. Названные направления находятся в тесной взаимосвязи.
План - это заранее намеченный порядок, последовательность проведения мероприятий, обеспечивающих, при условии правильного соотношения между ними по срочности, важности, оптимальности средств а методов, достижение поставленных целей.
Большое значение планирования в организации работы краевых, областных Советов и их исполкомов обусловлено необходимостью обеспечения четких, согласованных действий исполнительного комитета, его аппарата, постоянных комиссий, депутатов, а также нижестоящих Советов, их исполкомов, подчиненных предприятий, учреждений и организаций для выполнения поставленных задач. Планирование работы имеет важное значение не только потому, что определяет цели и средства их достижения, помогает правильно расставить людей, скоординировать их деятельность, обеспечить своевременное выполнение задач, но и потому, что является основанием оценки проделанной работы и анализа ее перспектив .
Условием эффективности планирования является комплексный подход. Его критериями служат: I) тесная увязка, стыковка организационных планов с планами экономического и социального развития; 2) органическое соединение внутриорганизацион-ной, организаторской и организационно-массовой работы, направленной на решение поставленных в планах задач; 3) сосредоточение в организационных планах внимания на основных задачах с одновременным охватом всех сторон деятельности краевого, областного Совета,его исполнительного комитета; 4) комплексность предполагает принятие организационных планов на достаточно длительный срок, что обеспечивает преемственность работы; 5) участие в организационном планировании отделов и управлений, постоянных комиссий, депутатов краевого, областного Совета, нижестоящих Советов, их исполкомов, определение роли и форм их участия в реализации задач Совета, его исполнительного и распорядительного органа; б) координация, согласование всех организационных планов, позволяющая избежать дублирования, сократить количество вопросов в планах, объединить усилия всех органов в решении общих задач .
Комплексный подход объединяет несколько принципов организационного планирования. Б литературе даны классификации общих принципов планирования . Наиболее полно этот вопрос исследован М.А.Нагорной, которая называет следующие принципы организационного планирования: подчинение организационных планов народнохозяйственным; демократизм; комплексность; ко-ординированносгь; сочетание перспективного и текущего планирования; принцип "главного звена"; принцип соответствия цели и средств; преемственность; вариантность; конкретность . Все названные принципы взаимосвязаны, качество планирования улучшается в случае учета комплекса их требований.
Организация работы руководителей и членов исполнительных комитетов в период между заседаниями исполкома
Одним из основных средств обеспечения демократизма и эффективности в деятельности исполнительных и распорядительных органов Советов является сочетание в их работе коллегиальности и единоличного распорядительства. Коллегиальность, взятая отдельно, вне связи с единоначалием, имеет ряд недостатков: увеличение затрат времени и связанное с этим замедление процесса выработки решений, обсуждение порой мелких, текущих дел, сложность определения персональной ответственности и ряд других.
Важнейшие вопросы своей компетенции исполнительные комитеты краевых, областных Советов решают на заседаниях исполкомов, президиумов исполнительных комитетов. В период между заседаниями руководители и члены исполкомов в соответствии с распределением обязанностей осуществляют оперативную, распорядительную и организаторскую работу, направленную на выполнение задач, стоящих перед краевым, областным Советом, его исполнительным и распорядительным органом.
К.Маркс подчеркивал: "Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами.. Управление, как и любой другой вид деятельности, нуждается в соответствующей организации работы, обеспечивающей его целеустремленность и эффективность. Составная часть управленческой деятельности, обеспечивающая организацию этой работы, направление, координацию и контроль действий ее участников, называется руководством, а осуществляющие ее работники - руководителями.
Решающей предпосылкой научной организации труда в исполнительном комитете краевого, областного Совета является определение правового статуса его руководителей - председателя, первых заместителей и секретаря исполкома. Под правовым статусом следует понимать регламентированное нормами права положение руководителей в системе исполнительного комитета, характеризуемое совокупностью прав, обязанностей, гарантий и ответственности.
Правовой статус руководителей исполкома имеет двойственный характер, в нем сочетаются элементы, присущие и депутатам, и соответствующим должностным лицам исполнительного и распорядительного органа Совета . Правильное понимание и учет этого сочетания необходимы при анализе деятельности руководителей исполнительного комитета.
В литературе выделены следующие группы полномочий руководителей: I) определяющие их роль и участие в деятельности исполкома как коллегиального органа; 2) связанные с ответственностью за исполнение решений Совета, его исполнительного комитета, вышестоящих органов; 3) связанные с осуществлением единоличного властного, распорядительства; 4) представительство в вышестоящих органах власти и управления исполкома и избравшего его Совета; 5) связанные с подчиненными и неподчиненными предприятиями, учреждениями и организациями; б) представительство интересов исполнительного комитета в различных правоотношениях, решаемых в судебном порядке или в порядке подчиненности; 7) полномочия руководителя по реализации общих задач и достижению целей, стоящих перед краевым, областным Советом и его исполкомом . Полномочия .руководителей исполнительного комитета отражают основные направления их деятельности, вытекающие (производные) из функций исполкома.
Синтетическое понятие "Правовой статус руководителя исполнительного комитета" охватывает общие стороны правового положения председателей, первых заместителей, заместителей председателей и секретарей исполкомов Советов краевого, областного звена. По отношению к конкретному руководителю используется понятие специального правового статуса, в котором общее сочетается с особенностями, свойственными положению руководителя этого уровня. Внешним выражением специального правового статуса является дол- , кность руководителя, которая предопределяет характер и содержание его труда,место и роль руководителя в исполнительном комитете, в многообразных отношениях, возникающих между органами управления и гражданами соответствующего края, области.
Заслуживает положительной оценки имеющийся опыт законодательного закрепления статуса руководителей исполкомов. Закон об областном Совете Украинской ССР в ст.48 определил основные обязанности этих должностных лиц:
"Председатель облисполкома организует работу исполкома и руководит его заседаниями. Он координирует деятельность заместителей председателя исполкома, организует исполнение решений областного Совета и его исполкома, вышестоящих органов государственной власти и управления. Председатель исполкома издает распоряжения от имени исполкома. Он является распорядителем текущего счета облисполкома в учреждениях Государственного банка СССР.
Роль вспомогательного аппарата в организации работы исполнительного комитета
В повседневной практической работе исполнительные комитеты Советов краевого, областного звена опираются на вспомогательный аппарат, составляющий неотъемлемую рабочую часть исполнительных и распорядительных органов Советов. Вспомогательным аппаратом исполкома называется совокупность его внутренних структурных подразделений, основное назначение которых заключается в содействии соответствующему исполнительному комитету в реализации возложенных на него функций.
Исполнительный комитет краевого, областного Совета - коллегия депутатов, избранных и уполномоченных Советом осуществлять управление, исполнительную и распорядительную деятельность в период между сессиями - не может решить поставленные перед ним задачи без вспомогательного аппарата, который обеспечивает информационное, консультативно-подготовительное, организационно-техническое, хозяйственное, юридическое, кадровое обслуживание исполкома, его отделов и управлений и, следовательно, краевого, областного Совета. Вспомогательный аппарат исполнительных комитетов Советов этого звена состоит, как правило, из организационно-инструкторского, общего, хозяйственного и архивного отделов, секретариата (помощников, референтов председателя, его заместителей и секретаря исполкома, технических секретарей), приемной, юридического отдела (бюро), сектора кадров и некоторых других звеньев.
Вспомогательный аппарат состоит при исполнительном комитете, но по существу является вспомогательным аппаратом Совета в целом . Эта точка зрения в последнее время получила еще одно нормативное подтверждение: п.І Полонення об организационно-инструкторском отделе исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 2 ноября 1982 года № 576, закрепил, что организационно-инструкторский отдел в соответствии с законодательством Союза ССР и РСФСР образуется краевым, областным Советом народных депутатов и подчиняется в своей деятельности краевому, областному Совету и его исполнительному комитету.
Вспомогательный аппарат характеризуется следующими отличительными чертами: во-первых, его участие в реализации задач и полномочий краевого, областного Совета, исполнительного комитета носит функциональный характер, который выражается в том, что вспомогательный аппарат содействует работе исполкома, обеспечивает его обслуживание по указанным направлениям, способствует осуществлению внутриорганизационной, организаторской и организационно-массовой деятельности Совета и его исполнительного и распорядительного органа; во-вторых, структурные подразделения вспомогательного аппарата не имеют в своем подчинении каких-либо объектов, не могут издавать обязывающие правовые акты; в-третьих, отсутствует "вертикальная" линия подчиненности, служебный характер вспомогательного аппарата определяет его подчинение лишь по "горизонтали" - Совету краевого, областного звена и его исполнительному комитету.
Различные звенья вспомогательного аппарата выполняют функции, являющиеся дополнительными по отношению к функциям Совета и исполкома, выступающим в качестве основных. Так, например, принятие решений и обеспечение их выполнения - основная функция, присущая Совету, его исполнительному комитету. Принятию решения предшествуют сбор информации, ее обработка, подготовка проектов решений, и эти функции, выполняемые на данной стадии управленческого процесса, будут вспомогательными. Обслуживающие действия необходимы и на последующих стадиях, например, организация исполнения решения невозможна без действий материально-технического характера - размножения документов, их рассылки и других. Все названные виды работ, выполняемые подразделениями вспомогательного аппарата исполкома, имеют общий признак - являются обслуживающими, дополнительными по отношению к основной функции и. потому вспомогательными. Отсюда употребление термина "вспомогательный аппарат", на наш взгляд, является правомерным.
Существует тесная организационно-функциональная связь между исполнительным комитетом и вспомогательным аппаратом, функции которого включают: внутриорганизационное обслуживание исполкома; оказание помощи постоянным комиссиям, депутатам краевого, областного Совета, исполнительным комитетам нижестоящих Советов в проведении организационной работы; информационное и юридическое обслуживание исполкома; оказание помощи органам общественной самодеятельности населения; организация работы по рассмотрению и контролю за своевременным разрешением предложений, заявлений и жалоб граждан; оказание помощи исполнительному комитету в проведении кадровой работы; обеспечение контроля и проверки исполнения решений вышестоящих партийных и государственных органов, решений своего Совета и его исполкома; материально-техническое обслуживание Совета, исполнительного комитета, постоянных комиссий и депутатов; обеспечение изучения и распространения передового опыта организации советской работы; оказание помощи в разработке и внедрении мероприятий по научной организации управленческого труда в исполкоме краевого, областного Совета, исполнительных комитетах нинестоящих Советов народных депутатов .
Компетенция вспомогательного аппарата производив от компетенции исполнительного комитета. По предметам ведения они полностью совпадают, но полномочия вспомогательного аппарата ограничены. Поскольку предметы ведения у них совпадают, вспомогательный аппарат, так же как и исполнительный комитет, осуществляет работу по трем основным направлениям. Это - внутриорганизацион-ная деятельность, организаторская работа по государственному, хозяйственному и социально-культурному строительству, организационно-массовая деятельность.
Правовой статус вспомогательного аппарата, его звеньев характеризуется тем, что они не наделены властными полномочиями, не имеют своих объектов управления и подчиненных органов, хотя опосредованно причастны к управлению. Подразделения вспомогательного аппарата выступают всегда от имени и по поручению краевого, областного Совета, его исполкома, при этом самостоятельно осуществляют функции чисто организационного характера (инструктирование, распространение передового опыта, научно-методическое руководство и другие). Б случае необходимости воздействия на определенные органы и должностные лица с помощью мер властного характера они прибегают к помощи исполнительного комитета.
Похожие диссертации на Организация работы исполнительных комитетов краевых, областных Советов народных депутатов
