Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Депутат в системе конституционно-правовых отношении представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан
1. Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан 13-33
2. Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания 34-51
Глава 2. Организация работы депутата Народного Собрания
1 . Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе 52-58
2. Деятельность депутата в Народном Собрании 58-103
3. Деятельность депутата среди населения 103-107
4. Взаимосвязи депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества 107-118
Глава 3. Гарантии деятельности и иммунитет депутата Народного Собрания 119-126
1. Организационные, материальные и социальные гарантии 126-143
2. Парламентский иммунитет депутата Народного Собрания...143-155
Заключение 156-160
Список использованных нормативных правовых актов и литературы 161-179
- Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан
- Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания
- Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе
- Организационные, материальные и социальные гарантии
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования.
В период распада Советского Союза как в России в целом, так и в субъектах Российской Федерации начался и до сих пор продолжается процесс формирования и развития институтов парламентаризма, законодательных органов власти, статуса их депутатов.
Имея много общего в становлении и функционировании законодательных (представительных) органов власти, практически все субъекты РФ, особенно республики, имеют свои особенности. Это относится и к Республике Дагестан (далее - также РД). Следует отметить, что в развитии институтов парламентаризма Республика Дагестан прошла довольно-таки нелегкий и противоречивый путь. В зависимости от того, как решался тот или иной вопрос формирования Народного Собрания РД, во многом зависело социальное самочувствие всего населения, безопасность как Дагестана, так и всего Юга Российской Федерации. Поэтому исследование становления институтов парламентаризма в Дагестане, статуса и организации работы депутата Народного Собрания является актуальной и перспективной научной проблемой.
Ее важность обусловлена еще и тем, что, с одной стороны, Республика Дагестан имеет большой социально-экономический и духовный потенциал для своего развития, а с другой - во всех сферах деятельности она является одним из самых депрессивных регионов страны, где широко распространены религиозно-политический экстремизм, коррупция во всех органах власти, высок процент протестного настроения населения. Более того, в последние годы в республике из-за экстремистской, террористической деятельности погибло большое количество работников
правоохранительных органов, мирных граждан, да и самих экстремистов. Все они являются гражданами Дагестана и России.
Решение всех насущных проблем Дагестана невозможно без эффективно работающего законодательного (представительного) органа власти Республики Дагестан. Более того, от качества и адекватности реалиям времени принятых Народным Собранием РД законов зависит подлинное правовое развитие всей республики.
За последние годы в Дагестане неоднократно менялись «формулы» выборов депутатов, сущность самого депутатского мандата и т д. Все эти перемены остались непонятыми не только простому населению, но и большинству специалистов. Так, переход от мажоритарной к смешанной, а затем только к пропорциональной системе выборов, когда не ясно, как и откуда появляется в списках партий тот или иной кандидат, соответственно и будущий депутат, заставляет думать о легитимности выборов в условиях Дагестана. Это, в свою очередь, приводит к тому, что в Дагестане повсеместно, на уровне общественного сознания распространен и доминирует правовой нигилизм.
Таким образом, правовой анализ и оценка развития парламентаризма, места и роли депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания Республики Дагестан, является актуальной научно-теоретической и практически значимой проблемой, требующей многостороннего анализа.
Степень научной разработанности проблемы.
Исследование проблем функционирования законодательных органов власти имеет давнюю историю. Широко известны классические работы Ш.Л. Монтескье, В.М. Гессена, Н.П. Дружинина, М.М. Ковалевского, С. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Дж.Ст. Милля, П. Новгородцева, К. Тахтарева, Л.А. Тихомирова, А. Эсмена, Б.Н. Чичерина.
Вопросы правового статуса депутата в отечественной истории были
объектом исследования и пристального внимания таких ученых, как:
С.А. Авакьян, M.B. Баглай, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, М.В. Варлен, СВ. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, А.В. Зиновьев, Л.А. Нудненко, М.А. Краснов, В.Ф. Коток, Н.Т. Савенков, В.А. Сивов, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Е.И. Козлова, Е.И. Колюшин, В.В. Комарова, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.И. Лысенко, М.С. Матейкович, СВ. Нарутто, А.Е. Постников, И.В. Гранкин, В.А. Лебедев, Г.Д. Садовникова, Д.Л. Сурков, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др.
Отдельные аспекты статуса и организации работы Народного Собрания Республики Дагестан, его депутатов освещались в трудах дагестанских ученых-правоведов, таких как З.А. Алиева, Ш.Б. Магомедов, Р.А. Ниматулаева, Д.Ш. Пирбудагова, Х.М. Шабанов и др., а также в политологической, социологической и публицистической литературе в связи с проблемами статуса органов государственной власти республики, модели парламента и его места в системе указанных органов, партийной составляющей общества в Дагестане, социального состава депутатов, организации выборов, коррупционных явлений и т.д. Соответствующие работы использованы в диссертации в качестве как научно-методологической базы, так и - в необходимых случаях - важного источника при оценке фактических отношений с участием депутатов и Народного Собрания РД.
Объектом исследования является депутат Народного Собрания -законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан.
Предмет исследования - представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата, организация работы и гарантии деятельности депутата Народного Собрания.
Цель диссертационной работы - исследование проблем статуса депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства и организации работы, обусловленных местом
законодательного (представительного) органа - Народного Собрания в системе разделения властей в Республике Дагестан.
Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:
исследовать особенности формирования, структуру и порядок работы Народного Собрания - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан;
изучить сущность представительной природы и организационно-правовых предпосылок мандата депутата Народного Собрания;
провести анализ основных депутатских функций, выполняемых на освобожденной и неосвобожденной основе;
изучить характер и формы деятельности депутата в Народном
Собрании;
проанализировать особенности деятельности депутата среди населения;
проследить и выявить характер взаимосвязей депутатов с политическими партиями и другими институтами гражданского общества;
определить организационные, материальные и социальные гарантии, исследовать сущность и объем парламентского иммунитета депутата Народного Собрания.
Теоретико-методологические основы исследования составили
общенаучные принципы историзма, объективности, конкретности,
системности, всесторонности, классические и современные правовые,
политологические, социологические, сравнительно-исторические,
институциональные, структурно-функциональные концепции
отечественных и зарубежных ученых по проблемам конституционно-правового развития законодательных (представительных) органов в целом, а также на уровне Российской Федерации и ее субъектов.
Научная новизна диссертации заключается в том, что:
исследуются актуальные проблемы статуса и организации работы депутата Народного Собрания Республики Дагестан - с использованием новейших материалов и практики;
определяется место и роль депутата в системе конституционно-правовых отношений представительства, обусловленных статусом Народного Собрания РД;
анализируются сущность, представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания РД;
рассматриваются организационные проблемы, возникающие при выполнении депутатами своих должностных функций и обязанностей;
исследуются взаимосвязи депутатов с различными институтами гражданского общества;
проведен научный анализ гарантий деятельности и иммунитета депутата Народного Собрания на основе новейших норм федерального законодательства и развивающего их законодательства Республики Дагестан.
Наиболее существенные выводы, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Главное предназначение Народного Собрания РД - обеспечение представительства народа, осуществление законодательной функции, активное участие в установлении начал политики республики и ее осуществлении, в управлении государственными делами, формировании ряда государственных органов. Помимо этого необходимо на практике реализовать полномочия парламентского контроля, оказывать содействие и помощь органам местного самоуправления.
2. При формировании Народного Собрания определяющим следует считать принцип - субъектом права должен быть весь многонациональный
народ республики, а не национальности, проживающие на территориях
традиционного проживания своих предков. Однако при этом необходимо учитывать особенности этноконфессионального развития Дагестана и сохранять баланс коллективных интересов. Это связано с тем, что в республике все еще остра конкурентная борьба между этноклановыми группами и, особенно, между финансово-промышленными группировками.
3. Характер взаимоотношений депутатов с избирателями, да и со всем
населением определяется именно представительностью депутатского
мандата. Вместе с тем в условиях выборов депутатов по партийным
спискам следует развивать средства влияния гражданского общества как
на депутатов, партийные фракции, так и в целом на парламент республики.
В частности, в условиях Республики Дагестан, безотносительно к
императивному мандату, но с учетом формирования гражданского
общества и наличия объединений граждан, особенно по национальному
или социальному признакам, вполне реально закрепить в законодательстве
правило о том, что соответствующие заявления, декларации, резолюции
таких объединений, как, впрочем, и собраний избирателей по месту их
жительства могут быть приняты в период проведения выборов как
своеобразные «наказы-пожелания» всему будущему Народному
Собранию. Их своеобразная «императивность» состояла бы в том, что
Народное Собрание не оставляет их без внимания, обязано после выборов
тщательно проанализировать соответствующие предложения и суждения,
либо принять необходимые меры, либо, во всяком случае, дать
мотивированные ответы объединениям граждан. Для политического
климата в республике это имело бы положительное значение.
4. Следует разрабатывать и научно обосновывать новые пути
выражения представительной природы мандата депутата в условиях его
избрания по партийному списку. Для Республики Дагестан можно в
особенности выделить следующие аспекты:
- в условиях, когда депутат избран по партийному списку, но на
определенной территории района или города, т.е. ему оказали доверие
избиратели и они считают его своим представителем, депутат тоже должен рассматривать себя представителем избирателей не только всей республики, но и данного конкретного района, города;
такого депутата надо юридически обязать встречаться со своими избирателями, давать им информацию прежде всего о своей деятельности, а также о деятельности Народного Собрания, и что важно - своей фракции и партии в Народном Собрании;
в Законе РД от 13 июля 1995 г. «О статусе депутата Народного Собрания Республики Дагестан» (далее - также Закон РД «О статусе депутата...»), а также в Регламенте Народного Собрания надо закрепить, что депутат, избранный по партийному списку от района, города, но не проживающий на данной территории или перешедший в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе, обязан какое-то время проводить на своей территории, выполнять там свои обязанности.
в условиях научно-технического прогресса каждый депутат может (а еще лучше - должен) открыть свою страницу на сайте Народного Собрания или свой сайт в Интернете, известить избирателей района, города об этом, рассматривать все обращения к себе, о чем информировать избирателей на том же сайте;
- надо искать новые организационные формы влияния избирателей, населения на депутатов, избранных по партийным спискам от данной территории; в том числе допустимо создать объединения избирателей, которые могут стать одной из форм обеспечения связи депутатов Народного Собрания со своей территорией.
5. В республиканском законодательстве нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Поэтому не понятно, как быть избирателям, комитетам Народного Собрания, если
депутат недобросовестно выполняет свои обязанности. Следует установить
в Законе РД «О статусе депутата...» общее правило о том, что через определенное время Народное Собрание вправе возвратиться к вопросу о состоянии работы депутатов на профессиональной постоянной основе в парламенте республики и о персональном составе депутатов, перешедших на работу в парламент. Более того, при необходимости надо иметь возможность проводить ротацию депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.
В связи с введением выборов по партийным спискам в республиканском законодательстве ограничены права отдельных депутатов в пользу партийных фракций. В частности, теперь только фракции выдвигают кандидатов на руководящие посты в Народном Собрании, у депутатов такое право изъято. Думается, несмотря на партийный порядок выборов депутатов и вхождение затем каждого депутата в соответствующую фракцию, он не должен лишаться права на выдвижение кандидатуры на руководящий пост в парламенте. Во-первых, в Российской Федерации не установлено императивного мандата как полной зависимости депутата от своей политической партии. Во-вторых, фракция может выдвинуть кандидата на тот или иной пост, руководствуясь политическими, в том числе и конъюнктурными соображениями, а отнюдь не по деловым качествам. В-третьих, не исключено, что депутат хотел бы видеть себя на соответствующем посту, однако не получает поддержки у фракции, но надеется на победу при общем голосовании. К тому же выдвижение - это ведь не избрание, окончательное решение остается за парламентом.
Необходимо перенять опыт палат Федерального Собрания Российской Федерации и расширить круг лиц, приглашаемых на «правительственный час» в Народном Собрании Республики Дагестан. Приглашение на такое мероприятие следовало бы распространить также на прокурора республики, представителей органов надзора в сферах
экологии, охраны морских ресурсов, органов исполнительной власти в
сфере охраны правопорядка, руководителей муниципальных образований и (или) глав местных администраций.
8. Гарантии депутатской деятельности достаточно полно отражены в федеральном и республиканском законодательстве. Но следовало бы предоставить депутатам больше прав на выступление в средствах массовой информации (СМИ). В этой части прав депутат нуждается в дополнительных гарантиях. В частности, говоря о государственных СМИ, необходимо уточнить, о каких СМИ идет речь. Они могут быть федеральными и региональными, с долевым участием соответствующих уровней. Депутат должен иметь право выступать во всех таких СМИ, независимо от их принадлежности. Более того, ему должно быть представлено право на выступление и в муниципальных СМИ на тех территориях, на которые приходится региональная часть партийного списка, куда был включен и соответственно избран данный депутат Народного Собрания.
Практическая значимость работы.
Выводы, сделанные в диссертации, имеют практическое значение для разработки научно-обоснованной государственно-правовой политики в Республике Дагестан, в том числе в части развития ее законодательного органа власти. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при разработке новых нормативных актов в данной области, совершенствовании деятельности Народного Собрания РД и его депутатов. Кроме того, положения диссертации могут служить выработке мер по повышению эффективности деятельности в целом органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, их депутатов. Они могут быть отражены в курсах конституционного права, муниципального права России, а также специальных курсах, посвященных проблемам парламентаризма и статуса депутатов представительных органов власти.
Апробация результатов исследования.
Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях автора. Высказанные в диссертации идеи были изложены автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях и «круглых столах», а также в лекциях студентам на факультете истории и права Дагестанского государственного педагогического университета.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, трех глав (восемь параграфов), заключения и списка использованных нормативно-правовых актов и литературы.
Народное Собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Дагестан
Распад СССР и появление новых самостоятельных государств на постсоветском пространстве привели к образованию независимого суверенного государства - Российской Федерации. Одновременно с этой исторической реальностью началось формирование внутри страны новых, федеративных отношений между Центром и территориальными образованиями, которые постепенно приобретали черты субъектов Российской Федерации. В каждой республике, в иных субъектах РФ стали складываться органы государственной власти на основе нововведений, включенных в ходе конституционных реформ в Конституцию РСФСР 1978 года.
А Конституция РФ 1993 г. (в ред. от 30 декабря 2008г.) в качестве основ конституционного строя страны закрепила принципы как федерализма (статьи 1, 4, 5), так и народовластия, реализуемого по каналам непосредственной и представительной демократии (ст. 3). Конституцией предполагается равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1,4 ст. 5), наличие во всех субъектах Федерации органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), среди которых важное место занимают законодательные (представительные) органы государственной власти (ч. 1 ст. 77).
Вслед за Конституцией РФ была принята Конституция Республики Дагестан 26 июля 1994 г., которая явилась важным событием в жизни дагестанцев на пути становления демократической правовой республики, субъекта Российской Федерации, представительных институтов народовластия в Дагестане. В Конституции было закреплено: «Народное Собрание - парламент Республики Дагестан - представительный и законодательный орган государственной власти Республики Дагестан» (ст. 71).
Наряду с Конституцией основой деятельности Народного Собрания стал его Регламент, принятый Народным Собранием 28 сентября 1995 г. До этого действовали Регламент Верховного Совета РД от 18 декабря 1991 г. и Временный Регламент Народного Собрания, утвержденный постановлением Народного Собрания Республики Дагестан от 18 апреля 1995 г. Они утратили силу в связи с принятием Регламента 28 сентября 1995 г.
Народное Собрание Республики Дагестан первого созыва приступило к работе 18 апреля 1995 г. и эту дату можно считать началом нового этапа в развитии представительной демократии и парламентаризма в республике. В июле 2003 г. Конституционным Собранием Республики Дагестан принимается новая Конституция Республики Дагестан, в которой закрепляется институт Президента Республики Дагестан. Новеллы Конституции затронули также порядок формирования иных органов государственной власти республики, в том числе и Народного Собрания РД. Однако в новой республиканской Конституции определялось (гл. 4), что «Народное Собрание Республики Дагестан третьего созыва функционирует до истечения срока, на который оно было избрано, и осуществляет полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией» , то есть до 2007 года. Тот состав Народного Собрания был избран в 2003 г. в соответствии с Конституцией Республики Дагестан 1994 г.
Само Народное Собрание в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ (в ред. 2009 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации 4 (далее - ФЗ также «Об общих принципах организации законодательных (представительных)...»), Конституцией Дагестана приобрело такие важнейшие полномочия, как: 1. внесение изменений и дополнений в Конституцию Республики Дагестан, за исключением глав 1, 2 и 10, принятие законов, внесение в них изменений и дополнений; 2. утверждение соглашения об изменении границ республики, решение вопросов ее административно-территориального устройства; 3. назначение референдума Республики Дагестан; 4. установление структуры (системы) республиканских исполнительных органов государственной власти; 5. утверждение республиканского бюджета Республики Дагестан и отчета о его исполнении, республиканских программ социально-экономического развития республики и отчетов об их выполнении; 6. установление в соответствии с федеральным законодательством республиканских налогов и сборов, а также порядка их взимания; 7. установление порядка управления и распоряжения республиканской собственностью; 8. реализация права законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации и др.
Народное Собрание как предыдущего третьего созыва (2003 — 2007 гг.), так и действующего созыва оказалось перед достаточно серьезными проблемами, поскольку и федеральное законодательство, и потребности республики диктовали и диктуют новые задачи. Надо продолжать совершенствование правовой базы республики, особенно в части формирования и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.
Многочисленные изменения, внесенные в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)... », особенно связанные с разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, новеллы этого Закона, а также Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», коснувшиеся порядка выборов депутатов органов законодательной власти субъектов РФ и наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ, принятие в 2003 году нового Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем постоянное корректирование положений этого акта - все это поставило новые, масштабные и сложные задачи перед законодательной властью субъектов Российской Федерации.
Достаточно сказать, что во исполнение нововведений в указанные акты в Республике Дагестан были приняты около 40 нормативно-правовых актов. В их числе Закон от 25 июля 2003 г. «О выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан», он закрепил новые подходы к организации и проведению выборов в парламент республики, главной чертой которых был переход к смешанной избирательной системе для того, чтобы следующий состав Народного Собрания формировался наполовину по избирательным округам, наполовину по партийным спискам.
Представительная природа и организационно-правовые предпосылки мандата депутата Народного Собрания
В развитие федерального конституционно-правового регулирования Конституция Республики Дагестан называет Народное Собрание РД постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Дагестан (ст. 59). Отсюда предполагается и представительный характер мандата депутата Народного Собрания, хотя об этом нет прямых предписаний в Конституции РД. Правда, в ст. 62 Конституции говорится, что статус депутатов Народного Собрания РД и гарантии их депутатской деятельности устанавливаются настоящей Конституцией и законом Республики Дагестан.
В Законе РД «О статусе депутата... » (в ред. от 12 мая 2009 г.) говорится: «Депутатом Народного Собрания является избранный представитель народа, уполномоченный осуществлять законодательную власть в Народном Собрании и иные полномочия, предусмотренные федеральным законодательством, Конституцией Республики Дагестан и настоящим Законом» (ст. 1).
Надо сказать, что подобная формулировка относительно статуса депутата представительного органа власти субъекта РФ является довольно распространенной во многих субъектах Российской Федерации. В свою очередь на ней очевидно влияние п. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 мая 1994 г. №3-Ф3 (в ред. 2009 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», где говорится: «Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом».19
Обращает на себя внимание то, что федеральный законодатель, а следом за ним и законодатель Республики Дагестан назвали депутата как лицо, избранное посредством голосования избирателей, представителем народа. Это означает, что депутат призван представлять и воплощать в своей деятельности интересы как избирателей, так и всего населения соответствующей территории. При этом следует иметь в виду, что он становится представителем, во-первых, не только тех избирателей, которые голосовали за него, но и тех, кто голосовал за других кандидатов, другие списки кандидатов, т.е. против него, во-вторых, тех избирателей, которые вообще не ходили голосовать в день выборов, в-третьих, он призван представлять все население на своей территории.20 Причем надо сказать, что система выборов на это положение не оказывает решающего влияния.
Характер взаимоотношений депутатов и избирателей, да и всего населения определяется именно представительностью депутатского мандата. Новейшая история развития действующего законодательства различных субъектов Российской Федерации и практики его реализации позволяют выделить три уровня представительности депутатского мандата, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями. К ним относятся императивный, полусвободный и свободный мандат депутата.
При императивном мандате депутата источником власти признается народ (население) и депутат формально выступает как уполномоченный своих избирателей, то есть данное положение следует толковать «буквально», нельзя допускать расширительного или иного толкования. Следовательно, «императивный мандат означает обязательное поручение, требование». " В данном случае депутат непосредственно и однозначно жестко связан общей волей своих избирателей. В ходе осуществления своей депутатской деятельности он обязан информировать избирателей о проделанной работе самим депутатом и органом представительной власти, куда он был делегирован.
Исторически первым возник императивный мандат в средневековом городском праве, а далее в период буржуазных революций в Европе, сопровождавшихся зарождением общегосударственных парламентов и парламентаризма. С одной стороны, императивный мандат был направлен на защиту интересов сословий, направлявших своих представителей в представительный орган. К примеру, член городского собрания депутатов от какого-то профессионального цеха (ремесленники, торговцы и т.п.) получал задание (наказ) от своих «собратьев» по занятию и должен был ему неукоснительно следовать; порой ему даже писали текст, который следовало произнести на заседании городского собрания. С другой стороны, императивный мандат служил и защите интересов избирателей соответствующей территории (уже независимо от их профессиональной принадлежности) в общегосударственном парламенте. В определенной мере императивный мандат способствовал тому, чтобы парламент ограничивал исполнительную власть, защищал от нее местные представительные учреждения и органы исполнительной власти, поскольку депутатам давались наказы, обязательные для исполнения и отражавшие местные интересы. Конечно, постепенно стали возникать противоречия между локальными пожеланиями и общегосударственными интересами, да и депутаты парламента не хотели быть безвольными исполнителями местных наказов, поручений, далеко не всегда соответствующих интересам самих парламентариев. Так зарождались предпосылки перехода к свободному мандату.
Императивный мандат был конституционным принципом организации представительной власти в СССР - в том плане, что депутаты, избранные трудовым населением, должны были защищать его интересы в представительных органах власти. Императивный мандат имел свои положительные стороны в том, что предполагал обусловленность содержания деятельности депутата нуждами его избирателей, что юридически выражалось в праве избирателей дать наказы кандидату, почти вероятно становившемуся их депутатом, в его обязанности входило добиваться включения наказов в программу деятельности Совета и принимать меры к последующему выполнению наказов. Кроме того, императивный мандат требовал регулярной отчетности депутата перед избирателями в своей деятельности и работе соответствующего Совета. В исключительных случаях, при неудовлетворенности избирателей деятельностью и поведением депутата, они могли отозвать депутата.
Недостатки императивного мандата состоят в том, что избиратели изначально не могут знать перечень всех необходимых вопросов, в решении которых будет принимать участие их депутат, и поэтому они не могут дать весь необходимый список своих наказов, определить отношение к тем или иным проблемам. Следовательно, они не имеют реальных сведений о позиции депутата в решении некоторых проблем, которые затрагивают непосредственно интересы избирателей. Более того, немаловажно и то, что, давая наказы депутатам, избиратели в основном исходят из интересов и проблем населения своего избирательного округа. При этом они далеко не всегда считаются с интересами и проблемами соседних территорий. Из поля зрения избирателей выпадает решение задач общегосударственного (общетерриториального) масштаба. А ведь от эффективности их решения во многом зависит общее состояние дел на территории представительного органа. Отсюда возникает вопрос: так ли необходимы наказы избирателей?
Даже при нормальных контактах с депутатом избиратели имеют смутное представление о содержании его работы внутри представительного органа, ориентируясь на общую информацию или на выступления самого депутата, а он, естественно, заинтересован все подать в положительном свете и в чем-то выделить свою личную роль. Таким образом, избиратели объективно не могут знать о всех проблемах, в решении которых принимает участие их представитель (и принимает ли?). Кроме того, независимо от позиции того или иного депутата решение в законодательном органе принимается большинством голосов. Депутат не обладает правом вето.
Осуществление депутатских функций на освобожденной и неосвобожденной основе
Депутаты Народного Собрания предыдущего созыва, избранные в 2003 году, еще в 2004 году приняли решение, что на постоянной профессиональной основе в Народном Собрании работают 35 депутатов (часть 3 ст. 6 Закона о статусе в ред. от 8 июня 2004 г.).
Федеральный закон от 06 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 11 гласит: «Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации».
При определении списка таких депутатов ключевую роль играют сами региональные отделения общероссийских политических партий, которые представлены в Народном Собрании. Именно они решают, кто из депутатов переходит на освобожденную работу в парламент. Естественно, при этом учитывается и личное желание депутата. С одной стороны, не все хотят работать в парламенте на освобожденной основе; к тому же отдельных депутатов не устраивают и те оклады, которые они могут получать в парламенте. С другой стороны, в ситуации, когда число депутатов в Народном Собрании более чем в два раза превышает количество мест для работы на освобожденной основе, только партии и их объединения в парламенте могут содействовать спокойному разрешению вопроса, если, например, число желающих будет больше, чем число мест. Правда, в Народном Собрании РД споров и проблем по данному поводу пока не возникало. Однако опыт представительных органов государственной власти других субъектов Российской Федерации и решения Конституционного Суда Российской Федерации говорят о том, что это в общем не исключено. Поэтому полагаем, что в республике также следует принять если не закон, то постановление Народного Собрания о порядке перехода депутатов в Народное Собрание для работы на постоянной профессиональной основе.
В соответствии с Законом «О статусе депутата... » депутат, работающий на профессиональной постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
В редакции названного Закона от 9 декабря 2003 г. говорилось, что военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой инспекции, избранные депутатами Народного Собрания, приостанавливают свою военную службу на воинских должностях, службу на должностях в органах внутренних дел, органах прокуратуры, налоговой инспекции на период осуществления депутатских полномочий на постоянной профессиональной основе. Однако прохождение службы в перечисленных структурах органах есть предмет федерального нормативно-правового регулирования. И в соответствующих федеральных законах есть необходимые положения на этот счет. Например, Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ (в ред. 2009 г.) «О воинской обязанности и военной службе» установил (ст. 45), что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, в случае избрания их депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатами представительных органов муниципальных образований и главами муниципальных образований, осуществляющими указанные полномочия на постоянной основе, наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ или назначения временно исполняющими обязанности высших должностных лиц субъектов РФ, избрания (назначения) членами Совета Федерации имеют право либо на увольнение с военной службы, либо на приостановление военной службы (редакция от 6 июля 2006 г.).29 Аналогичные нормы можно найти и в других соответствующих федеральных законах. Поэтому приведенная выше норма Закона РД как субъекта РФ нуждалась как минимум в словах «в соответствии с федеральным законодательством». Однако дагестанский законодатель решил вообще исключить приведенное положение из Закона, что и сделано в его редакции от 12 мая 2009 г.
За депутатами на период работы в Народном Собрании на постоянной профессиональной основе сохраняются льготы по прежнему месту работы, предусмотренные законодательством Российской Федерации и Республики Дагестан. Об этом подробно остановимся в 3 главе диссертации.
К сожалению, в республиканском Законе нет каких-либо критериев оценки деятельности депутата Народного Собрания, выполняющего свои функции в парламенте на профессиональной постоянной основе. Нет их и в Регламенте Народного Собрания. Вообще неясно, вправе ли Народное Собрание давать оценку работы либо всех освобожденных депутатов, либо кого-то конкретно? Может ли оно принять решение о досрочном прекращении выполнения депутатом полномочий на постоянной профессиональной основе в связи с тем, что не удовлетворено качеством его работы? Либо в этом случае надо прибегать к содействию соответствующей партийной фракции? И как быть, если при очевидно некачественной работе депутата фракция не оказывает помощи Народному Собранию, а сам депутат не подает заявления об освобождении его от работы на постоянной профессиональной основе?
Организационные, материальные и социальные гарантии
Одно из ключевых мест в системе гарантий занимают организационные гарантии деятельности депутата Народного Собрания РД, главной целью которых является создание условий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций для эффективной деятельности депутата.
Некоторые гарантии можно рассматривать как права, но анализ содержания и объема этих прав дает основание рассматривать их как гарантии. Л.А. Нудненко, на наш взгляд, дает наиболее оптимальный, перечень организационных гарантий депутатской деятельности. Они выглядят следующим образом: - освобождение депутата от выполнения производственных или служебных обязанностей; - освобождение депутата от призыва на военную службу; - предоставление депутату служебного помещения; - участие депутата в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; - право депутата на прием руководителями государственных органов, органов местного самоуправления, должностными лицами; - содействие в рассмотрении обращений депутата; - право депутата на получение и распространение информации; - право депутата на использование средств связи; - наличие у депутата помощников.51 Данный перечень не является строгим и замкнутым. С учетом особенностей законодательства субъектов Федерации количество организационных гарантий в таком перечне варьируется. Но тем не менее перечисленные гарантии являются наиболее характерными для депутатов всех парламентов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем еще раз обратим внимание на то, что в Законе РД «О статусе депутата... » характеристика гарантий, которые мы считаем организационными, начинается с его прав в парламенте. О них уже говорилось в главе 2 настоящей работы, кроме того, они перечислены в приведенном выше перечне. Напомним, что речь идет о праве законодательной инициативы депутатов Народного Собрания, которое может быть ими реализовано как индивидуально, так и коллективно, а при внесении предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Республики Дагестан — только коллективно, т.е. группой численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Народного Собрания. Это также право участия депутата Народного Собрания с правом решающего голоса в заседаниях Народного Собрания, а также в заседаниях соответствующих комитетов, комиссий, членом которых он является. С правом совещательного голоса депутата участвует в заседаниях других комитетов и комиссий Народного Собрания.
Закон о статусе относит к числу гарантий депутатской деятельности право на депутатский запрос, а также право на обращение депутата с вопросом к любому члену Правительства Республики Дагестан на заседании Народного Собрания — об этих возможностях уже говорилось в главе 2 данной работы.
Практика свидетельствует о том, что помимо депутатских запросов, обращений в исполнительные органы власти, органы местного самоуправления для разрешения текущих проблем депутаты Народного Собрания стали пользоваться также правом обращения к Народному Собранию РД, Государственному Совету (в период его существования), в Конституционный Суд Республики Дагестан для дачи официальной оценки положениям того или иного акта.
К примеру в свое время в избирательное законодательство Дагестана была включена новелла - запрещалось баллотироваться в депутаты муниципальных органов лицам, имеющим судимость. В связи с этим депутаты Народного Собрания РД А.Г.Гамзатов, М.Н.Махачев и их представитель А.Р. Мусаев направили в Конституционный Суд РД обращение о проверке конституционнности положений абз. 2 п. 5 Закона РД «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления» от 24 марта 1998 г. В результате Конституционный Суд РД признал вышеуказанные положения Закона РД не соответствующими требованиям Конституции РД.53
К организационным гарантиям относится также права депутата Народного Собрания на первоочередной прием должностными лицами, на получение информации, необходимой ему в связи с депутатской деятельностью. Следует отметить, что в реализации этих гарантий в республике существует немало проблем.
С одной стороны, согласно статьям 14-16 Закона РД «О статусе депутата... » по вопросам своей деятельности депутат пользуется правом первоочередного приема руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, находящихся на территории Республики Дагестан. При обращении депутата Народного Собрания в органы государственной власти, местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации руководители и другие должностные лица обеспечивают депутата по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, консультациями специалистов, безотлагательно предоставляют ему необходимую информацию и документацию в соответствии с законодательством. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, а также предприятия, учреждения и организации, должностные лица, к которым обратился депутат Народного Собрания по вопросам, связанным с его депутатской деятельностью, обязаны дать депутату ответ на его обращение или предоставить запрашиваемые сведения или документы безотлагательно. В случае необходимости проведения в связи с обращением депутата дополнительной проверки или дополнительного изучения каких-либо вопросов руководители органов и должностные лица, указанные в части первой настоящей статьи, обязаны сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения депутата. Окончательный ответ представляется депутату не позднее 20 дней со дня получения обращения депутата. Депутат Народного Собрания имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в обращении вопросов. О дне рассмотрения депутат должен быть извещен заблаговременно.
С другой стороны, руководители органов и организаций, и, прежде всего, как это ни печально, государственных органов и органов местного самоуправления зачастую игнорируют обращения депутатов Народного Собрания, препятствуют посещению ими соответствующих объектов, мотивируя свои действия необходимостью сохранения государственной или коммерческой тайны. Справедливости ради надо констатировать, что порой у них есть основания опасаться того, что информация, которую требуют депутаты -официально по вопросам своей депутатской деятельности - может быть далее использована депутатом для личных целей или же для передачи конкурентам. Нам представляется, что для исключения таких последствий следовало бы закрепить в Законе РД «О статусе депутата... », что депутат должен инициировать, чтобы информация, действительно необходимая в связи с депутатской деятельностью, запрашивалась руководством Народного Собрания или, в крайнем случае, председателем соответствующего комитета Народного Собрания. Хотя это также не может гарантировать негативных последствий, но все-таки резко сократит их число.
