Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Право граждан на обращения в местные советы народных депутатов с заявлениями, предложениями 20-84
1. Обращение в местные Советы граждан - одна из форм их участия в управлении делами государства и общества 20-42
2. Обращение в Совет как способ защиты прав и законных интересов граждан .43-64
3. Рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан - конституционная обязанность Советов . 65-71
4. Правовое регулирование порядка рассмотрения местными Советами народных депутатов предложений, заявлений и жалоб граждан .72-84
ГЛАВА II. Порядок рассмотрения предложений,заявлений и жалоб гравдан 85 -156
1. Органы и должностные лица- рассматривающие обращения граждан . 85-99
2. Процедура рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан 100 -132
3. Права и обязанности гражданина в процессе рассмотрения предложений, заявлении и жалоб 133 -141
4. Роль депутатов и общественности в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан 142 -150
5. Контроль и выполнение решений по обращению граждан 151 -156
ГЛАВА III. Пути дальнейшего совершенствования работы местных советов народных депутатов по рассмотрению писшешых и устных обращений граждан 157 -186
1. Обобщение практики для совершенствования управления и укрепления социалистической законности 157 -162
2. Внедрение НОУТ в работу местных Советов народных депутатов по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан 163 -174
3. Усиление гарантий и повышение персональной ответственности служащих государствен
ных учреждений при рассмотрении обращений граждан . 175 -186
Заключение 187 -190
- Обращение в местные Советы граждан - одна из форм их участия в управлении делами государства и общества
- Правовое регулирование порядка рассмотрения местными Советами народных депутатов предложений, заявлений и жалоб граждан
- Роль депутатов и общественности в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан
- Обобщение практики для совершенствования управления и укрепления социалистической законности
Введение к работе
Актуальность_темы_исследования. Принятая в 1977 году Конституция СССР впервые в истории Советского государства включила нормы, гарантирующие право граждан на предложение, заявление, жалобу, критику недостатков.
Принятие конституционных норм, закрепляющих право граждан на предложение, критику недостатков, обжалование действий должностных лиц, а также государственных и общественных органов, знаменовало дальнейшее совершенствование всей системы социалистической демократии в условиях зрелого социализма. Однако расширение и углубление демократии зависит не только от системы ее институтов и совершенствования законодательства, но и от степени реального использования трудящимися своих прав, уровня их участия в управлении государством и обществом, накопленного опыта, сложившихся традиций, моральной атмосферы в обществе.
На внеочередном февральском (1984 г.} Пленуме ЦК КПСС Генеральный секретарь ЦК КПСС товарищ К.У.Черненко говорил: "В самой основе советского строя заложена социальная справедливость. И в этом его огромная сила. Поэтому столь важно, чтобы она неукосни-* тельно соблюдалась в повседневных делах, идет ли речь о заработной плате и премиях, распределении квартир или путевок, о награждениях - словом, чтобы все делалось по справедливости, в соответствии с трудовым вкладом каждого человека в наше общее дело .
Одним из основных и наиболее доверительных источников информации по этим вопросам являются предложения, заявления и жалобы граждан,, поступающие в партийные, советские и профсоюзные органы,
I. "Правда", 1984, 14 февраля.
на предприятия, в учреждения, организации. Коммунистическая партия Советского Союза на своих съездах, пленумах уделяет постоянное внимание совершенствованию работы с обращениями граждан.
В постановлении ЦК КПСС от 31 марта 1981 г. "О мерах по дальнейшему улучшению работы с письмами и предложениями трудящихся в свете решений ХХУІ съезда КПСС" главное внимание обращено на улучшение организации работы с предложениями трудящихся. Все это, как указано в Постановлении ЦК КПСС, дает возможность расширить и углубить содержание деятельности партийных, советских и других организаций, полнее учитывать пожелания, насущные нужды и запросы трудящихся. Постановление обращает внимание на необходимость более активно вести работу по выявлению, изучению причин, вызывающих жалобы, а также - повторные и коллективные обращения.
Основные принципы работы советских учреждений с предложениями, заявлениями и жалобами граждан были сформулированы еще в первые годы Советской власти В.И.Лениным во многих работах, а также в ряде правовых актов, подготовленных с его участием.
На современном этапе развития советского общества работа с обращениями граждан приобретает особое значение, причем одно из ведущих мест в этой работе по праву принадлежит местным Советам народных депутатов, накопившим значительный опыт в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан, что, в свою очередь, обусловливает необходимость постоянного обобщения этого опыта, его глубокого теоретического анализа, выработки на этой основе научно обоснованных рекомендаций, способствующих дальнейшему повышению эффективности всей деятельности по рассмотрению и разрешению обращений граждан.
I. КПСС в решениях и резолюциях съездов, конференций и пленумов ЦК. - М.: Политиздат, 1981, т.14,с. 364.
Хотя уровень работы местных Советов народных депутатов с обращениями трудящихся за последние годы заметно возрос, эффективность, действенность ее могут и должны быть значительно выше. Это обусловливает необходимость поиска более совершенных форм и методов работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан на основе обобщения и анализа практического опыта.
Отдельные стороны комплексной проблемы прав граждан на обращение и жалобы изложены в работах: М.П.Банных, С.Г.Березовской, С.Н.Братуся, В.В.Долежана, М.Д.Загряцкова, Н.Н.Казакевича, С.К.Кен-жаева, Э.Л.Кузьмина, Ю.М.Козлова, В.В.Малькова, Н.С.Малеина, А.А.Мельникова, В.И.Ремнева, Н.Г.Салищевой и других, исследовавших различные аспекты этой проблемы.
Ряд проблем деятельности Советов по рассмотрению и разрешению обращения граждан были исследованк также в трудах Г.В.Бараба-v шева., А.А.Безуглова, В.В.Колдаева, А.Т.Хусанова, К.Ф.Шеремета и других.
Следует, однако, заметить, что значительная часть работ, перечисленных авторов была подготовлена до принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". К тому же в этих работах проблемы, связанные с рассмотрением и разрешением обращений граждан, были исследованы лишь в отдельных аспектах, а многие вопросы этой деятельности вообще остались вне поля зрения исследователей, или изучены недостаточно всесторонне.
Так, до сих пор еще не исследован ряд аспектов, связанных і с достоинствами и недостатками инстанционного порядка подачи жа- і лоб, действующего в современной его форме; о возможности представительства по жалобе, о приостанавливающей силе жалобы; о возможных пределах судебного рассмотрения жалоб на действия должностных лиц и решения органов управления и ряд других вопросов, имею-
щих немаловажное значение для теории и практики советского строительства.
Следует отметить, что принятый 12 апреля 1968 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", хотя и явился крупным шагом по пути упорядочения и регулирования действий государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций по рассмотрению и разрешению обращений граждан, однако многие стороны этой деятельности остались все еще недостаточно упорядоченными в нормативном порядке, что создает известный разнобой в практической деятельности местных Советов народных депутатов и их органов.
После принятия Конституции CCGP в текст Указа были внесены изменения и дополнения применительно к положениям новой Конституции и с учетом опыта, накопленного за время его применения. Новая редакция Указа, принятая Президиумом Верховного Совета СССР 4 марта 1980 года, устранила многие недостатки, однако и в ней большинство вышеперечисленных проблем, имеющих немалое практическое значение и представляющих несомненный теоретический интерес, остались нерешенными. При этом до настоящего времени нет монографических работ, специально посвященных деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению обращений граждан, а также работ, анализирующих ряд новых форм и методов этой деятельности, присущих практике последних лет.
Все вышеизложенное свидетельствует о несомненной актуальности исследования современных правовых и организационных вопросов работы местных Советов с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Эта актуальность обусловлена не только деятельностью Советов по рассмотрению и разрешению обращений трудящихся, поступающих непосредственно в их адрес, но и контрольными функциями, осуществляемыми Советами в отношении деятельности всех предприя-
7 тий, учреждений и организаций, расположенных на их территории..
Все перечисленные обстоятельства определяют актуальность и значимость темы диссертации.
Цели_исследования. Они обусловлены актуальностью вопросов деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению обращений трудящихся. К ним относятся: I) изучение социально-правовой сущности обращений граждан в местные Советы; 2) анализ процедуры рассмотрения обращений граждан местными Советами и путей ее совершенствования; 3} анализ организации комплексной работы местных Советов, их органов и депутатов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан; 4) исследование возможных путей повышения гарантий законного и своевременного разрешения обращений граждан, форм и видов ответственности должностных лиц; 5) изучение и анализ форм правового регулирования работы с обращениями граждан, исследование пробелов и недостатков этого регулирования, анализ имеющегося опыта в этой работе, накопленного Советами народных депутатов; 6) разработка теоретических положений и рекомендаций в целях дальнейшего совершенствования организационных и правовых начал регулирования института обращений граждан.
Методологической^основой исследования является марксистско-ленинский диалектический метод исследования социальных процессов, сформулированный в трудах основоположников марксизма-ленинизма, а также в решениях съездов КПСС, пленумов ЦК КПСС, выступлениях руководителей Коммунистической партии и Советского государства.
В диссертации дан анализ основных положений Конституции СССР 1977 года, гарантирующих и закрепляющих право граждан на предложение, заявление и жалобу; проанализированы действующие правовые акты, регулирующие правоотношения, возникающие в связи с рассмотрением и разрешением обращений граждан в местные Советы
8 народных депутатов; проведено сопоставление законодательства, регулирующего эти вопросы, с аналогичным законодательством некоторых зарубежных социалистических стран; в данной работе использован ряд теоретических исследований советских ученых. Исходя из понимания советского строительства как комплексной науки, в диссертации рассмотрен социально-психологический аспект причин, обусловливающих ; появление обращений граждан, изучены и проанализированы некоторые статистические данные, относящиеся к теме диссертации.
В процессе выполненного исследования были широко использованы научные методы: логический,сравнительно-правовой, статистический.
Основной информационной базой для исследования явился нормативный материал, а также практика применения законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение обращений граждан в ряде местных Советов страны, в том числе и в исполкомах районных Советов Москвы и исполкоме Моссовета.
Uё:Y^ё^-lІ2Ш^ё:^JШё:'SlШ^^2^^^.Ш.' Деятельность местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан рассмотрена в ряде научных работ, посвященных общим вопросам укрепления социалистической законности
со стороны органов управления, правоохранительной и правопримени-
Т 2 Ч
тельной деятельности местных Советов , статьях^ и брошюрах .
См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. - М.: Наука, 1979; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. - М.: Наука, 1970; Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М.: Юрид.лит., 1979, и др.
Кенжаев С.К. Вопросы теории и практики работы с обращениями граждан. - М.: Советское государство и право, 1980, № 10, с.86.
Ремизова Е.В. Свидетельство демократизма. - М.: Советская Россия, 1981.
Настоящая диссертация представляет собой исследование, посвященное комплексному анализу всех сторон деятельности местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению обращений граж> дан в современных условиях с учетом новейшего законодательства. Обоснована необходимость более глубокого дифференцированного подхода к обращениям трудящихся, исследован порядок подачи жалоб и предлагаются пути его совершенствования, вносится ряд предложений о дальнейшем нормативном и организационном совершенствовании процедуры рассмотрения и разрешения обращений граждан местными Советами.
Теоретические выводы, полученные в результате исследования, могут быть использованы в научной и учебной литературе, при преподавании курса советского строительства в юридических высших учебных заведениях, в системе повышения квалификации работников исполкомов, а также быть полезными для дальнейшего совершенствования законодательства, регулирующего порядок рассмотрения обращений граждан местными Советами, их органами и депутатами.
На основе проведенного исследования сформулирован ряд теоретических выводов и практических рекомендаций:
Из содержания ст.58 Конституции СССР следует, что рассмотрение жалоб должно осуществляться в порядке и в сроки, установленные законом. На основе анализа практики вносится пред-ложение о подготовке и принятии специального закона о порядке рассмотрения и разрешения жалоб граждан.
В настоящее время законодательство, регулирующее служебную деятельность должностных лиц государственных учреждений, организаций и предприятий, практически не кодифицировано, многие аспекты этой деятельности, в частности, связанной с ответствен-
10 ностью должностных лиц за законное, обоснованное и своевременное разрешение обращений граждан, вообще не регулируются. Предлагается издать Закон о государственной службе в СССР.
3. Действующий в настоящее время инстанционный порядок пода
чи жалоб наряду с положительными сторонами обладает и весьма су
щественным недостатком: по мере расширения и усложнения сферы
управленческих отношений лицам, подающим жалобы, все труднее ста
новится правильно определить компетентную инстанцию. В этой связи
вносится предложение о создании при исполкомах местных Советов
народных депутатов единой справочной службы, дающей по запросам
граждан разъяснения о том, куда именно следует направить жалобу
по тому или иному вопросу. В перспективе возможно изменение уста
новившегося порядка подачи жалоб. По мнению диссертанта, было бы
целесообразно, чтобы отрицательное решение по существу поданного
заявления вторично направлялось заявителем не в вышестоящий по
подчиненности орган, а в тот орган или должностному лицу, которое
приняло обжалуемое решение. В установленный срок этот орган или
должностное лицо либо пересматривает свое решение, либо вместе
со всеми материалами направляет жалобу в вышестоящую инстанцию.
4. На основе анализа текущего законодательства, практики
работы Советов в диссертации обосновываются предложения по внесе
нию изменений и дополнений в действующий Указ "О порядке рассмот
рения предложений, заявлений и жалоб граждан", в частности:
а) упорядочить сроки рассмотрения и разрешения отдельных категорий жалоб; б) ввести законодательное определение понятий "предложение", "заявление", "жалоба"; в) уточнить содержащееся в Указе положение о недопустимости направления жалобы тем органам и должностным лицам, действия которых обжалуются; г) более четко определить понятие обоснованного ответа по жалобе и установить обяза-
тельные реквизиты ответа по предложению, заявлению и жалобе; д) предусмотреть порядок отвода или самоотвода лиц, компетентных принять решение по предложению, заявлению или жалобе; е) регламентировать порядок контроля за исполнением принятого решения.
Рассмотреть вопрос о дальнейшем расширении и совершенствовании порядка судебного обжалования действий должностных лиц и органов управления.
Разработать и внедрить единые методики по обобщению и анализу обращений граждан, поступающих в местные Советы народных депутатов .
По исследуемой проблеме диссертантом опубликована брошюра, предназначенная для оказания помощи практическим работникам, занятым рассмотрением и разрешением предложений, заявлений и жалоб граждан, поступающих в местные Советы народных депутатов, и две статьи, посвященные отдельным аспектам проблемы, содержащие теоретический анализ практики рассмотрения обращений и приема граждан рядом районных Советов г.Москвы. Проведенный в диссертанции анализ деятельности Советов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан, используется в учебном процессе кафедрой советского строительства Всесоюзного юридического заочного института.
Ряд предложений диссертанта рассмотрены и учтены при составлении "Рекомендаций по организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан в главных управлениях, управлениях и отделах Мосгорисполкома" и внедрены в практику работы Моегорисполкома и исполкомов районных Советов народных депутатов Москвы .
Структура_диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения.
I. Бюллетень исполкома Моссовета, 1983, № 14, с.30-37.
!_ЦЕ*Щ_Е2 "Право граждан на обращение в местные Советы народных депутатов с заявлениями, предложениями и жалобами" даётся общая социально-политическая характеристика обращений граждан в местные Советы народных депутатов как одной из форм их участия в управлении делами общества и государства, как одной из форм непосредственной демократии.
Показано, что обращения трудящихся в местные Советы народных депутатов представляют собой не только реализацию принадлежащих им общественно-политических прав и свобод, но и форму их реального участия в управлении государственными и общественными делами, дают им возможность вносить в государственные органы предложения, критиковать недостатки в работе.
Граждане вправе обращаться со своими предложениями, заявлениями и жалобами в любые государственные и общественные органы. Если обращение поступило с нарушением принципа инстанционности, оно должно быть направлено по принадлежности с извещением об этом заявителя. Вместе с тем отмечается, что право гражданина направить предложение, заявление или жалобу в любую инстанцию, практически не ограниченное, кроме специально предусмотренных законом случаев, вовсе не предполагает обязанности органа, в который поступило обращение, разрешить это обращение по существу. Это относится и к тем случаям, когда обращения направляются гражданами непосредственно в высшие общесоюзные и республиканские государственные органы.
Диссертант отмечает, что правовой базой полного, правильного /
і и справедливого разрешения заявлений и жалоб граждан является і
режим законности и правопорядок, установленный и обеспечиваемый /
социалистическим государством. і
Обосновывается необходимость введения обязательных реквизи- )\ тов жалобы, без чего практически невозможны обработка и обобщение
жалоб с помощью современных технических средств. Приведен перечень' резвизитов, которые, по мнению диссертанта, следует считать обязательными .
Определенное место отведено исследованию жалобы как общественного явления. Сделан вывод о том, что как общественное явление жалоба носит достаточно устойчивый характер, поскольку ее причины связаны не только с деятельностью отдельных должностных лиц, но и являются отражением определенных общественных явлений в социалистическом обществе, в частности, противоречий неантагонистического характера, существующих и в обществе развитого социализма, в том числе выраженных в различии интересов субъектов общественных отношений.
Вместе с тем внешние условия, в том числе объективно существующие противоречия, не снижают значения того факта, что для каждого человека характерно субъективное восприятие информации, что исключает возможность более или менее достоверного прогнозирования количества и характера жалоб. В диссертации рассмотрены вопросы, связанные с проблемой представительства по заявлениям и жалобам. Показано, что пределы этого представительства ограничены законом и оно не может иметь место при осуществлении действий, требующих обязательного личного участия гражданина.
Диссертант анализирует также причины появления анонимных жалоб. Показано, что к числу причин относится неправильное восприятие критики отдельными должностными лицами, факты преследования за критику.
Рассмотрение и разрешение обращений граждан представляет собой конституционную обязанность Советов. При этом Советы, их органы и должностные лица должны убедиться в достаточности информации, содержащейся в конкретном обращении, для принятия правильного решения. Именно это обстоятельство определяет необходимость прове-
14 рочных действий, а также их способы, объем и виды сведений, которые следует установить.
В этой же главе серьезное внимание уделено анализу правового регулирования порядка рассмотрения местными Советами народных депутатов предложений, заявлений и жалоб граждан.
І2_ї2Е2Е_главе - "Порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" исследуются практические вопросы, возникающие при рассмотрении и разрешении обращений граждан.
Сформулировано понятие органа местного Совета как его составной части, обладающей юридически определенной компетенцией и правом действовать в пределах этой компетенции. Постановку вопроса об органе Совета диссертант соотносит с деятельностью Совета по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан, которая самым тесным образом связана с правоприменительной деятельностью Совета.
Обращения граждан, поступающие в местные Советы, можно разделить на две группы: а) обращения, адресованные непосредственно Совету народных депутатов, его органами депутатам; б) обращения, адресованные отделам и управлениям исполкома данного местного Совета.
Адресованные в Совет народных депутатов или его орган обращения граждан, составляющие первую группу, чаще всего поступают в исполком данного местного Совета. Личную ответственность за рассмотрение этих обращений несет председатель исполкома. Вместе с тем отмечается, что личная ответственность председателя исполнительного комитета вовсе не означает его обязанность лично рассматривать все поступающие предложения, заявления и жалобы граждан. Рассмотрение и разрешение обращений- возможно и на иных уровнях, но ответственность за организацию обоснованного и своевременного их разрешения лежит на руководителе.
В большинстве случаев поступившие в исполком местного Совета жалобы являются следствием коллизий, возникших в сфере управления, поэтому для разрешения они направляются в соответствующие отделы и управления исполкома для принятия специалистами компетентного решения.
В этой же главе освещены вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан на сессиях Советов, постоянными комиссиями и депутатами.
Отмечено, что компетенция исполкомов местных Слветов законодательством четко не определена. Не определены, в частности, вопросы, решение которых должно относиться к исключительной компетенции исполкома, хотя практика знает немало таких вопросов.
При разрешении обращений граждан основная задача руководителя состоит в принятии решения, и в этой связи в диссертации подчеркивается необходимость соблюдения требования преемственности при разрешении обращений граждан. Диссертант формулирует это требование как обязательность законного и обоснованного решения, принятого при прежнем руководстве, для нового руководства.
Основное внимание в этой главе уделено процедуре рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Отмечается, что в литературе по-разному формулируются принципы разрешения обращений граждан. По мнению диссертанта, к этим принципам относятся: I. Социалистическая законность. 2. Демократизм 3. Социалистический интернационализм. 4. Гуманизм. 5. Равенство граждан перед законом. 6. Инстанционный порядок разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан. 7. Обоснованность и справедливость. 8. Сочетание личных прав, интересов и обязанностей с интересами общества.
В диссертации раскрыто содержание каждого из перечисленных принципов.
Определенное внимание уделено роли процедурных правил при рассмотрении и разрешении обращений граждан. Диссертант разделяет сделанный в литературе вывод о том, что применительно к деятельности государственных органов и должностных лиц понятия "процедура" и "процесс" совпадают1.
Высказано мнение о том, что поступающие в Совет обращения граждан проходят две стадии: рассмотрение и разрешение.
Стадия рассмотрения включает регистрацию, ознакомление с содержанием, направление в инстанцию, компетентную разрешить данное обращение.
Вторая стадия - разрешение - тоже проходит несколько этапов.
В основном она сводится к принятию решения по существу поставленного вопроса. В литературе процесс принятия решения для удобства научного анализа'подразделяют на несколько этапов: осознание проблемы, сбор информации, выдвижение гипотезы, т.е. предварительного решения, принимаемого на основе первичной информации, апробация гипотезы, т.е. ее обсуждение в кругу компетентных лиц, наконец - принятие решения.
Показаны особенности производства проверочных действий в зависимости от вида обращения, высказаны некоторые требования к личным качествам лица, производящего проверку.
Обращается внимание на множественность сроков, установленных нормативными актами для рассмотрения и разрешения обращений граждан. Вносится предложение о существенном сокращении количества сроков и о введении единного. . ; . срока для разрешения обращений граждан - до одного месяца, что позволило бы значительно упростить контроль за сроками прохождения обращений, больше внимания уделять
I. См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. -М.: Юрид.лит., 1976, с.9.
17 качеству их разрешения.
В целях облегчения гражданам, не имеющим специальной подготовки, сбора и фиксирования доказательств, подтверждающих обоснованность их обращений, предлагается внедрить и законодательно закрепить практику составления протокола о нарушении субъективных прав, что во многом способствовало бы более объективному и обоснованному разрешению жалоб граждан .
Рассмотрены вопросы, связанные с организацией и проведением приема граждан в местных Советах, внесены предложения, направленные на дальнейшее совершенствование практики приема граждан. Обращено внимание на необходимость более полного и точного формулирования нормативных актов, регламентирующих процесс рассмотрения и разрешения заявлений и жалоб граждан.
Подчеркивается необходимость мотивированных ответов по заявлениям и жалобам, обосновывается вывод о том, что отсутствие мотивированного ответа по существу представляет собой ущемление права граждан на жалобу.
Показаны условия, при которых необходимо приостановление и прекращение производства по заявлению или жалобе, а также рассмотрены вопросы, связанные с приостановлением обжалуемого решения.
Сформулированы права и обязанности гражданина в процессе рассмотрения и разрешения его обращения, и в этой связи внесен ряд предложений практического характара. Предлагается, в частности, все права и обязанности гражданина, возникающие в процессе разрешения его обращения, закрепить в нормативном порядке.
Подробно рассмотрен вопрос о роли депутатов и общественности
I. См., например, постановление УІ Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". СУ РСФСР, 1918, ст.908.
в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан. Показаны различные аспекты деятельности депутатов в этой области, их права и обязанности.
Вносится предложение о возможных формах контроля за фактическим исполнением принятого по обращению решения, их закреплении в законодательном порядке.
Третья_глава - "Пути дальнейшего совершенствования работы местных Советов народных депутатов по рассмотрению письменных и устных обращений граждан" посвящена вопросам совершенствования организационных начал деятельности местных Советов по разрешению обращений граждан. На фактическом материале показано значение научно обоснованного подхода к обобщению практики разрешения обращений граждан для совершенствования управления и укрепления социалистической законности.
Отмечается, что фактическое исполнение принятого решения означает завершение отношений местного Совета с гражданином по поводу его обращения. Однако работа самого местного Совета народных депутатов над этим обращением не заканчивается, она лишь переходит в новую стадию.
Обращения граждан нередко дают серьезный повод для критического осмысливания стиля работы того или иного предприятия, учреждения, организации, или органа местного Совета, всего Совета в целом, для его дальнейшего совершенствования, что, в свою очередь, зависит от правильного, полного и своевременного использования поступающей в местный Совет информации, в том числе и содержащейся в предложениях, заявлениях и жалобах граждан. Это обстоятельство обусловливает возникновение проблемы оперативной и квалифицированной обработки предложений, заявлений и жалоб, извлечения социально полезных выводов и широкого использования этих выводов
19 в повседневной практической работе .
Обосновывается необходимость разработки и внедрения единых общесоюзных методик обобщения этой практики. В этой связи ставится вопрос о внедрении обязательных реквизитов заявления, где должны быть предусмотрены не только фамилия, имя и отчество заявителя и его адрес, но и год рождения и общественная группа, к которой он принадлежит.
Рассмотрены проблемы, связанные с внедрением научной организации управленческого труда в деятельность местных Советов народных депутатов, в том числе достижений современного научно-технического прогресса, по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб граждан.
Большое внимание уделено рассмотрению вопроса об усилении гарантий и повышении персональной ответственности должностных лиц и служащих государственных учреждений при рассмотрении обращений граждан, сформулирован ряд рекомендаций практического характера, а также по совершенствованию законодательства в этой области.
Такая структура диссертации обусловлена задачами исследования, особенностями его предмета.
I. См.: Казакевич Н.Н. Анализ и обобщение писем и устных обращений трудящихся в государственных органах. - Советское государство и право, 1973, № 10, с.29.
Обращение в местные Советы граждан - одна из форм их участия в управлении делами государства и общества
Характерной чертой дальнейшего развития общества зрелого социализма на современном этапе, как и на протяжении всей истории Советского государства, является постоянное возрастание творческой инициативы масс, рост производственной и трудовой активности в выполнении и перевыполнении плановых заданий и показателей, роли трудовых коллективов, постоянное возрастание политической и общественной активности советских людей.
Не случайно вопросам рассмотрения и разрешения обращений граждан, усиления внимания всех партийных и государственных органов к этим вопросам уделялось внимание на многих съездах нашей партии.
Отношение советских людей к внутренним и внешним проблемам, которые жизнь ставит перед партией и государством, перед обществом и народом, выражено в их письмах, ежедневно поступающих в партийные и советские органы, редакции газет и журналов, в другие организации.
Рассмотрев вопрос о письмах трудящихся, поступивших в Щ КПСС и Президиум Верховного Совета СССР, Политбюро ЦК КПСС в декабре 1982 г. отметило, что в письмах трудящихся выражается единодушная поддержка внутренней и внешней политики КПСС широкими массами, их глубокая заинтересованность в укреплении оборонного и экономического могущества нашей Родины, в укреплении мира и международной безопасности.
Письма свидетельствуют о нерушимом единстве партии и народа, тесной сплоченности советских людей вокруг Коммунистической партии и ее Центрального Комитета, об их решимости приложить все силы для воплощения в жизнь задач экономического, социального и культурного развития страны, определенных решениями ХХУІ съезда КПСС и Пленумами ЦК КПСС.
Политбюро ЦК КПСС отметило, что письма - это свидетельство политической активности трудящихся, их непосредственного участия в совершенствовании форм управления социалистическим хозяйством.
Письма являются наказом трудящихся партийным и советским органам . Постоянно и неуклонно увеличивающееся число писем трудящихся партия рассматривает как отражение растущей общественной активнос р ти советских людей . Постановление ЦК КПСС от 29 августа 1967 г.
"Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся" отмечает, что письма трудящихся являются одной из важ ных форм участия населения в управлении государственными делами .
Содержащаяся в письмах и устных обращениях трудящихся информация позволяет Советам народных депутатов изучать и учитывать в своей деятельности общественное мнение, представляет собой важное средство реализации и охраны прав личности, укрепления связи госу-дарственного аппарата с населением.
Поступающие в советские органы письменные и устные обращения граждан имеют значение не только источника информации, но и являются проявлением всенародного, непосредственного, всеобъемлющего контроля за деятельностью государственных органов, в том числе и за деятельностью местных Советов. Любой контрольный орган имеет ограниченную компетенцию. Компетенция народа по осуществлению контроля не ограничена, поскольку она производна от полновластия советского народа.
С предложениями, заявлениями и жалобами, порядок рассмотрения и разрешения которых регулируется Указом Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" , гражданин вправе обращаться в любой орган и по любому вопросу. Законодательство вообще не упоминает каких-либо оснований, дающих возможность для отказа в приеме обращения, если оно разрешается в соответствии с этим Указом, даже в тех случаях, если оно направлено в орган, некомпетентный разрешить его. Статья 4 Указа предусматривает, что государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, их руководители и другие должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая об этом заявителей.
Следует отметить, что аналогичные принципы закреплены и в законодательстве других социалистических стран. Так, Закон I 1977 года Венгерской Народной Республики "О заявлениях, предложениях и жалобах, представляющих общий интерес , в б устанавли- . / вает, что если заявление или предложение, представляющие общий интерес, поданы в орган, некомпетентный их разрешать, их следует передать в компетентный орган в течение восьми дней. Статья ІЗ.I Закона от 25 июня 1980 г. Народной Республики Болгарии "0 предло-жениях, сигналах, жалобах и просьбах"0 предусматривает, что предложения, сигналы, жалобы и просьбы, поданные в некомпетентный орган, не позднее семи дней по их поступлении пересылаются в компетентные органы с уведомлением подателей.
С этой точки зрения неограниченность права гражданина на обращение предполагает невозможность отказа от рассмотрения обращения по причине некомпетентности органа.
Правовое регулирование порядка рассмотрения местными Советами народных депутатов предложений, заявлений и жалоб граждан
Правоотношения, возникающие между Советом, с одной стороны, и гражданином, с другой, по поводу предложения, заявления или жалобы, поступивших от этого гражданина в Совет, характеризуются весьма сложной структурой.
Во-первых, это правоотношения, возникшие по поводу предмета предложения, заявления или жалобы. Эти правоотношения могут регулироваться конкретными правовыми нормами соответствующих отраслей права, а могут и не регулироваться конкретными нормами права, поскольку осуществление права связано с претворением в жизнь не только его правил, определяющих права и обязанности, но и с реализацией более широких принципов, дефиниций, понятий, которые пронизывают правовую материю и направлены на более четкое осуществлениє предписаний конкретного характера-1-.
Во-вторых, это правоотношения, возникшие между Советом и гражданином по поводу осуществления права гражданина на предложение, заявление или жалобу.
Правоотношения, возникшие по поводу осуществления права гражданина на обращение, носят, по нашему мнению, вторичный, производный характер от правоотношений, возникающих по поводу предмета . предложения, заявления или жалобы, поскольку их возникновение обусловлено наличием этого вида правоотношений. Однако это обстоятельство ни в коей мере не лишает правоотношения второго вида характера самостоятельных правоотношений, именно они и являются объектом нашего исследования.
Метод правового регулирования применяется Советами как для организации собственной деятельности, так и для выполнения ими своих функций по руководству всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.
В литературе отмечается, что предметом правового регулирования в советском строительстве являются общественные отношения, участниками которых выступают Советы . Указанное положение позволяет сделать вывод о том, что возникающие общественные отношения в связи с рассмотрением и разрешением предложений, заявлений и жалоб граждан Советами представляют собой предмет правового регулирования. Под общим правовым регулированием нами понимается регулирование деятельности всей системы Советов, в том числе и их деятельности по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб трудящихся. Под специальным правовым регулированием понимается регулирование отношений, возникающих в связи с поступлением в Советы предложений, заявлений и жалоб трудящихся.
Наряду с Конституцией СССР к системе общесоюзных нормативных актов, входящих в систему правового регулирования, относятся акты общего правового регулирования: Закон СССР "Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов , Указы Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г. в редакции, утвержденной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. "Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов" и "Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов"3, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 апреля 1968 г. в редакции, утвержденной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 ноября 1978 г. "Об основных правах и обязанностях поселковых и сельских Советов народных депутатов" . Указанными актами предусматриваются в основном три группы полномочий местных Советов, направленных на обеспечение прав и охраняемых законом интересов граждан СССР. Первая группа полномочий носит характер расп ряди-5ьнр-организационшй. Сюда относятся обеспечение исполнения законов Союза ССР и союзной республики, других актов вышестоящих органов государственной власти и управления, охрана государственного и общественного порядка, прав и законных интересов граждан, разъяснение законодательства и оказание юридической помощи населению и др. . Вторая группа полномочий местных Советов носит характер контрольно-надзорной функции .
Сюда относится право отмены приказов и распоряжений руководителей подчиненных Совету органов управления, а также предприятий, учреждений и организаций местного подчинения, а также право приостанавливать исполнение противоречащих законодательству приказов и распоряжений руководителей предприятий, учреждений и организаций вышестоящего подчинения по вопросам землепользования, охраны природы, строительства, жилищного и коммунального хозяйства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления и местных строительных материалов, охраны и использования памятников истории и культуры, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения и сообщает об этом соответст I вующим вышестоящим органам .
Хотя обе группы полномочий регулируют непосредственно работу Советов по рассмотрению и разрешению предложений, заявлений и жалоб граждан, однако сам перечень вопросов, относящихся к этим группам, позволяет сделать вывод о том, что как полномочия распорядительно-организационного характера, так и полномочия контрольно-надзорного характера создают необходимые предпосылки для успешной деятельности местных Советов по рассмотрению и разрешению обращений граждан.
Наконец, третья группа полномочий Советов по исследуемому вопросу характеризуется как исполнительно-распорядительная_и включает в себя права и обязанности по обеспечению своевременного и правильного рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан, проверке состояния дел по рассмотрению обращений граждан на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных на территории данного Совета, заслушивании по этим вопросам отчетов их руководителей.
Наряду с актами общего правового регулирования в систему общесоюзных актов входят и акты специального правового регулирования рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан.
Роль депутатов и общественности в рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан
Рассматривая деятельность местных Советов народных депутатов по рассмотрению и разрешению обращений граждан, было бы неправильно сводить ее лишь к деятельности исполкома, его отделов, управлений и должностных лиц.
Советы - это выборные органы государственной власти, и основная фигура в Совете - это депутат. В соответствии со ст.19 Закона о статусе народных депутатов в СССР депутат рассматривает поступившие к нему предложения, заявления и жалобы, принимает меры к их правильному и своевременному разрешению, ведет прием граждан, изучает причины, порождающие жалобы, и вносит свои предложения в Совет, другие государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации.
Депутат вправе осуществлять контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях, расположенных на территории Совета, и принимать личное участие в рассмотрении указанных предложений, заявлений и жалоб.
Работа депутата с предложениями, заявлениями и жалобами граждан проводится в нескольких направлениях: а) рассмотрение и разрешение предложений, заявлений и жалоб граждан, адресованных непосредственно депутату; б) участие в рассмотрении и разрешении обращений граждан по поручению исполкома или постоянной комиссии, в состав которой вхо дит депутат; в) прием депутатом граждан; г) осуществление контроля за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях, расположенных на территории Совета, и личное участие в рассмотрении этих обращений граждан.
Если обращение адресовано непосредственно депутату, то ему прежде необходимо решить вопрос о том, может ли он сам разрешить это обращение или же его следует направить компетентному органу.
В соответствии со ст.23 Закона СССР о статусе народных депутатов в СССР, депутат вправе принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов. Независимо от личного участия депутата в рассмотрении поставленных вопросов, органы, в которые он направил обращение гражданина, обязаны дать ответ как депутату, так и заявителю.
В тех случаях, когда депутат не имеет возможности участвовать в рассмотрении вопросов, поставленных в предложении, заявлении или жалобе, он высказывает свое мнение по каждому из них, добивается правильного и своевременного разрешения, информирует избирателей о результатах разрешения .
Часть поступивших к нему обращений граждан депутат может разрешить самостоятельно, не направляя их в государственные или общественные органы, на предприятия, в учреждения и организации. Как правило, к таким обращениям относятся жалобы и заявления, связанные с ремонтом отдельных квартир, благоустройством, соблюдением правил социалистического общежития и пр. Такого рода обращения депутат разрешает на месте с помощью исполкома, жилищно-коммунального органа, органов общественной самодеятельности трудящихся.
Предложения, заявления и жалобы граждан могут поступать к депутату не только по почте, но и во время приема граждан.
Прием граждан депутатом имеет особое значение. Это не просто форма получения жалоб и заявлений. Здесь начинается рассмотрение обращений граждан, устанавливается контакт с избирателями, позволяющий лучше их понять, выяснить меру остроты поднимаемых вопросов, не только услышать людей, но и в чем-то убедить их. Никакая переписка с избирателями не может заменить личного общения с ними.
Оказывая депутату содействие в организации и проведении приема граждан, обусловленное ст.26 Закона о статусе народных депутатов, исполкомы местных Советов, а также администрация и общественные организации предприятий, учреждений, организаций выделяют помещения, извещают о времени и месте приема депутатом избирателей, обеспечивают техническую сторону проведения приема. Поскольку порядок приема граждан не регулируется законодательством, он определяется в зависимости от местных условий.
В литературе отмечается, что в организации приема населения депутатами различных звеньев Советов существуют особенности, обусловленные спецификой их избирательных округов. Депутаты областных, краевых, районных, городских Советов составляют специальные графики приема населения,где указываются конкретные дни и часы приема.
Для депутата сельского, поселкового Совета такой график составлять не обязательно. Его избиратели живут рядом с ним и могут к .нему обратиться в любое удобное время .
Однако по этому вопросу высказана и другая точка зрения, сторонники которой не согласны с тем, что депутатам сельских и поселковых Советов, живущим в близком соседстве со своими избирателями, повседневно встречающимися с ними, нет необходимости устанавливать дни и часы приема, как это делается в городах. По их мнению, оправдана практика приемов избирателей депутатами Советов и низовых звеньев в определенном месте и в определенное время .
Думается, что однозначно подходить к решению этого вопроса не следует. Разумеется, в небольшом населенном пункте с малочисленным населением едва ли целесообразно отдалять депутата от его односельчан, с которыми он вместе живет и работает, строгими графиками, установлением специальных дней и часов приема. Такой подход не приближал бы депутата к избирателям, а наоборот, как бы ставил его над ними.
Другое дело, если депутат проживает в крупном селе или поселке, население которого насчитывает сотни жителей. В таких случаях установление графика приема избирателей способствовало бы упорядочению работы депутата среди населения.
Обобщение практики для совершенствования управления и укрепления социалистической законности
Одним из важнейших аспектов работы местных Советов народных депутатов с предложениями, заявлениями и жалобами граждан является получение информации, необходимой для дальнейшего совершенствования управления хозяйственным строительством, социально-бытового и культурного обслуживания населения.
В последние годы значительно возрос в целом уровень работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан. Этому в немалой степени способствовали известные постановления ЦК КПСС, направленные на дальнейшее совершенствование работы с письмами трудящихся .
Практика показывает, что значительное число жалоб является следствием не нарушений законности либо злоупотреблений со стороны должностных лиц, а причина их коренится в слабом знании законов гражданами, а нередко и работниками аппарата местных Советов, депутатами, советским активом.
В этой связи правовое просвещение работников Советов, депутатов, должностных лиц и руководителей предприятий, учреждений и организаций, пропаганда правовых знаний и воспитание граждан в духе уважения и неукоснительного соблюдения требований законов, всемерное повышение правовой культуры в работе Советов и их органов приобретает первостепенное значение.
Задача дальнейшего укрепления социалистической законности настоятельно требует наряду с всемерным расширением правовой пропаганды также постоянного информирования населения о мероприятиях по всем вопросам, которые затрагиваются в обращениях граждан. Акцентировать внимание на этих вопросах, выделить и обобщить их, разработать требуемые мероприятия можно лишь на основе научного обобщения и анализа поступивших обращений граждан.
Если фактическое исполнение принятого решения означает, что правоотношения Совета с гражданином по поводу обращения последнего получили завершение, то работа самого Совета над обращением, исполнением принятого в этой связи решения не заканчивается. Она вступает в новую стадию.
Н.Казакевич и Э.Кузьмин справедливо отмечают, что при рассмотрении жалобы перед должностным лицом стоит задача: во-первых, разрешить жалобу и, во-вторых, использовать содержащуюся в ней информацию для выявления условий, порождающих подобные жалобы . Обращения граждан нередко дают серьезный повод для критического анализа стиля работы того или иного подразделения Совета, Совета в целом для его дальнейшего совершенствования. Ценность всякой информации, ее достоверность, полнота и доказательность несравненно выше, если информация основана на многих фактах и сведениях, глубоко продуманных, сопоставимых с другими источниками. Получить такую информацию можно лишь в результате внимательного анализа и обобщения всех поступивших сведений.
Заслуживает внимания опыт работы ряда управлений и отделов Мособлисполкома, где по актуальным вопросам, вытекающим из анализа почты, на места высылаются экспресс-информации, всякого рода материалы, которые ориентируют работников на местах, позволяют. избегать ошибок . В литературе правильно отмечается, что тесная связь с массами позволяет органам государства полнее аккумулировать их опыт, знать чаяния и стремления и на этой основе выраба р тывать более правильные управленческие решения .
Современный этап развития советского общества настоятельно требует от всех звеньев государственного аппарата, и в первую очередь, от Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов постоянного совершенствования методов работы с информацией, в том числе содержащейся в предложениях, заявлениях и жалобах граждан. Несомненно, что объем социальной информации, содержащейся в обращениях, поступающих от граждан в государственные органы, будет повышаться. Это обстоятельство, справедливо пишет Н.Н.Казакевич, обусловливает возникновение проблемы оперативной и квалифицированной обработки предложений, заявлений, жалоб, извлечения из них социально полезных выводов и широкого исполь Q зования этих выводов в повседневной практической работе . Каждое поступающее в местный Совет предложение, заявление, каждая жалоба, как правило, не ставят какие-то крупные задачи. В большинстве случаев они носят частный характер. Для того, чтобы увидеть за частным общее, без чего вообще нельзя говорить об управленческом процессе, необходимо систематически обобщать и анализировать причины поступления жалоб, заявлений, предложений, особенно таких, в которых содержатся критические замечания.
Признавая огромную важность работы по обобщению жалоб и заявлений для улучшения деятельности органов управления и выявления причин нарушения законности, Т.А.Бочкова сводит ее к внутренней организационной работе органов управления, протекающей без участия граждан, а потому не являющейся самостоятельной стадией в развитии правовых отношений между гражданами и органами управления . подобной постановкой вопроса можно согласиться лишь частично.
Действительно, возникающие между Советом и гражданином правоотношения в связи с поступлением конкретной жалобы или заявления завершаются после того, как принятое решение исполнено. Однако это вовсе не означает, что дальнейшие действия Совета в связи с данным обращением для граждан безразличны и не вызывают для них никаких правовых последствий. Нельзя не согласиться с точкой зрения В.В.Малькова о том, что благодаря обобщению и анализу жалоб и заявлений выявляются неправильные, порочные методы работы государственных органов, которые прямо затрагивают права и интересы граждан, а их устранение способствует еще большему соблюдению прав граждан при осуществлении производства по жалобам и заявлениям. Следовательно, хотя гражданин непосредственно не участвует в этих правоотношениях, но его интересы составляют одну из основ этой работы .
