Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовые акты отдежов и управление исполнительных комитетов местных советов народных депутатов в системе управленческих решений стр. 12-95
1. Система и особенности правового положения отделов и управлений исполнительных комитетов . стр. 12-39
2. Сущность, классификация и значение правовых актов отделов и управлений стр.40-67
3. Особенности разработки и принятия правовых актов отделов и управлений стр.67-95
ГЛАВА II. Содержание и ремизащя правовых актов отделов и управлений исполнительных комитетов стр.96-156
1. Специфика содержания и структуры правовых актов отделов и управлений стр.96-118
2. Реализация правовых актов отделов и управлений стр.118-129
3. Обеспечение оптимальности правовых актов отделов и управлений стр.129-141
4. Эффективность реализации правовых актов от делов и управлений и ее возрастание стр.141-156
Заключение стр.157-160
Приложение I стр.161-171
Приложение II стр.172-193
Список использованной литературы
- Система и особенности правового положения отделов и управлений исполнительных комитетов
- Особенности разработки и принятия правовых актов отделов и управлений
- Специфика содержания и структуры правовых актов отделов и управлений
- Обеспечение оптимальности правовых актов отделов и управлений
Система и особенности правового положения отделов и управлений исполнительных комитетов
Целевое назначение, порядок принятия и содержание правовых актов отделов и управлений исполнительных комитетов местных Со т ветов народных депутатов могут быть всесторонне раскрыты только при условии, что ему предшествует выяснение системы, особенностей правового положения и полномочий этих местных органов государственного управления. Анализ правового положения отделов и управлений, других вопросов, связанных с их организацией и повседневной деятельностью, позволяет обстоятельно показать роль отделов и управлений в системе органов государственного управления, их задачи, полномочия и особенности организационно-правовой деятельности. Разумеется, что эти вопросы освещались в государ р ствоведческой литературе . Однако, введение в действие Конституции СССР 1977 года, новых конституций республик и законов о местных Советах, положений об отделах и управлениях, необходимость обобщения многогранного опыта их реализации, накопленного в последние годы, настоятельно требуют раскрытия системы,особенностей правового положения и полномочий отделов и управлений в современных условиях, определения путей дальнейшего возрастания их роли в совершенствовании развитого социализма, решении задач, стоящих перед местными Советами народных депутатов в свете решений ХХУЇ съезда КПСС, последующих партийных документов.
Отделы и управления относятся к местным органам государственного управления, выступают своеобразными специализированными подразделениями местных Советов народных депутатов. В литературе отделы и управления делят на самостоятельные и вспомогательные /внутренний аппарат исполкомов/1. Вспомогательные /общий отдел, организационно-инструкторский отдел и др./ - не обладают обособленным имуществом, счетами в банке, не могут самостоятельно вступать в правовые отношения, а действуют по поручению исполкомов и через них. Они не издают правовых актов, содержащих общие предписания. По отношению к исполнительному комитету и ко всем другим его отделам и управлениям их деятельность ограничивается выполнением вспомогательных функций, а по отношению к нижестоящим одноименным органам - организационно-методическим руководством2.
Самостоятельные отделы и управления обладают всеми признаками местных органов государственного управления. Они создаются для повседневного и квалифицированного управления отдельными отраслями и направлениями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в рамках соответствующих подчиненных местным Советам административно-территориальных единиц. Эти отделы и управления наделены полномочиями государственно-властного характера, в том числе правом от своего имени издавать односторонние властные акты /приказы/ или совершать юридически значимые действия /например, регистрировать акты гражданского состояния, выдавать справки и т.п./. По отношению к исполнительному комитету - это организационно самостоятельные государственные органы со своим балансом или сметой, структурой и штатами, расчетным и текущим счетом в Госбанке, печатью и прочими атрибутами самостоятельности. Следовательно, отделам и управлениям свойственны признаки и черты, характерные для государственных органов. Они являются составной частью государственного аппарата; наделены функциями государственно-властного характера; имеют свою компетенцию и организационную структуру; применяют специфические формы и методы деятельности; выступают от имени и по поручению государства. Представляется, что отдел, управление-это местный орган государственного управления, составная, относительно обособленная часть управленческого аппарата, которая участвует в осуществлении задач и функций Советского общенародного государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, наделена государст-венного-властными полномочиями, применяет присущие государственным органам формы и методы деятельности.
Порядок создания отделов и управлений, их задачи, компетенция, формы и методы организационно—правовой деятельности регулируются конституцией соответствующей союзной, автономной республики, законодательными актами СССР и республики о местных Советах, положениями об отделах и управлениях, которые утверждены Советом Министров союзной, автономной республики. Многие вопросы функционирования отделов и управлений регулируются также отдельными правовыми актами соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств СССР и республики, решениями местных Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов, вышестоящих отделов и управлений.
Конституция СССР 1977 года, как и ранее действующая, об отделах и управлениях не упоминает. Основные вопросы их формирования и деятельности регулируются одной из статей конституции каждой союзной республики1. Так, в ст. 138 Конституции Белорусской ССР, ст. 139 Конституции Казахской ССР сказано, что отделы и управления образуются областными, районными, городскими, районными в городах Советами народных депутатов и подчиняются в своей деятельности как Советам и их исполкомам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления. Предусмотрено также, что перечень отделов и управлений и порядок их образования устанавливаются законодательством Союза ССР и союзной республики. Таким же образом регулируется функционирование отделов и управлений конституциями других союзных республик. Некоторые особенности содержатся в конституциях Украинской ССР, Молдавской ССР и Эстонской ССР. В ст. 138 Конституции УССР определена главная функция отделов и управлений /"руководят порученными им отраслями управления"/ и особенность их подчиненности по "вертикали"/ "... вышестоящему отраслевому органу государственного управления"/.
Особенности разработки и принятия правовых актов отделов и управлений
Для полноты характеристики значения и сущности актов отделов и управлений необходимо показать особенности их разработки и принятия. Это важно и в связи с тем, что специфика процесса принятия правовых актов отделами и управлениями в юридической литературе не отражена. В имеющихся публикациях исследуются общие вопросы подготовки и принятия органами управления правовых актов, без выяснения особенностей правотворчества и правоприменения в каждой подсистеме управленческих органов . Так, Р.Ф.Васильев процесс создания правового акта органами управления подразделяет на несколько стадий: подготовка проекта акта; рассмотрение проекта соответствующим коллегиальным органом или должностным лицом; принятие /утверждение проекта/ акта; доведение его до сведения исполнителей . М.П.Лебедев выделяет три этапа принятия решения: подготовка решения; его принятие; оформление акта и передача его к исполнению . А.С.Рудоквас считает, что процесс издания актов местными Советами, их исполнительными комитетами охватывает такие стадии: подготовка проекта акта; обсуждение проекта; принятие акта; обнародование акта .
Приведенное выше подразделение процесса принятия управленческих актов на определенные стадии /этапы/ в целом приемлемо и для актов отделов и управлений, несмотря на некоторую специфику во взглядах на этот процесс со стороны различных авторов. Однако, нельзя не учитывать особенности, влияющие на порядок разработки и принятия актов. Уже отмечалось, что приказы отделов и управлений являются актами единоличного распорядительства, в их разработке и принятии проявляются элементы единоначалия в сочетании с коллегиальностью. Адресатом актов выступает внутренний аппарат, подчиненные органы, администрация предприятий, учреждений и организаций. Акты отделов и управлений имеют отраслевую направленность, их основой служат партийные документы, законы, акты вышестоящих одноименных органов, соответствующих местных Советов, их исполкомов. Немало актов принимается отделами и управлениями совместно с органами общественных организаций. Органы, издающие акты, - отделы и управления, - могут быть двух уровней: областного и районного /городского/, что также влияет на создание приказов.
Правовые акты отделов и управлений разрабатываются, принимаются и отменяются в определенном порядке, под которым понимается урегулированная последовательность, очередность действий по изданию актов. Законы о местных органах государственной власти разрешили наиболее важные процедурные вопросы подготовки, оформления, издания и доведения до исполнителей актов местных Советов, их исполнительно-распорядительных органов. Ряд процедурных правил, относящихся к разработке и принятию актов, установлен Единой Государственной системой делопроизводства /ЕГСД/, которая содержит общие требования к документированию и документообороту в СССР. На ее основе утверждены инструкции по делопроизводству , стандарты на основные виды специальной документации и перечень типов документальных материалов, образующихся в процессе деятельности органов государственного управления, администрации предприятий, уч р реждений и организаций . Однако, наличие указанных документов не создает еще всех условий для полного урегулирования процедуры разработки и принятия актов отделами и управлениями. А.С.Пигол-кин не случайно отмечает, что вся деятельность по подготовке и принятию актов в своей основе носит юридический, процессуальный характер, и потому ее обстоятельное урегулирование выступает необходимым требованием законности в правотворчестве, важным условием широкого участия в нем населения и специалистов, его гласно-сти, повышения юридической культуры0.
Издание актов отделов и управлений базируется на определенных принципах, основополагающих идеях, которые обусловливают единство и общую направленность этой деятельности. Представляется, что в основу процесса издания актов отделов и управлений положены такие принципы: руководящая роль партийных органов в разработке и принятии актов; социалистический демократизм; научная обоснованность; социалистическая законность.
Руководящая роль партийных органов в разработке и принятии актов проявляется в том, что эти органы постоянно внедряют ленинский стиль работы в отделах и управлениях, с научных политических позиций подходят к решению различных социальных и экономических задач, обеспечивают оценку и учет социально-политических последствий решений и действий. Они конкретизируют принципиальные установки экономической и социальной политики партии к местным условиям, определяют наиболее актуальные участки борьбы за выполнение плановых заданий, вырабатывают эффективные формы мобилизации трудящихся на осуществление социалистических обязательств. Партийные органы принимают меры к тому, чтобы отделы, управления полностью использовали свои полномочия, развивали демократические начала во всей работе.
Социалистический демократизм предполагает активное участие народных масс в государственном управлении /ст.ст. 2, 7, 8, 48 Конституции СССР/. Участие трудовых коллективов, общественных организаций, граждан в выработке актов отделов и управлений способствует изданию обоснованных приказов, учитывающих коллективный ум и опыт трудящихся, повышению сознательности народных масс, развитию творческой инициативы и активности в осуществлении актов, расширению и укреплению общественного контроля за деятельностью отделов и управлений по изданию актов.
Специфика содержания и структуры правовых актов отделов и управлений
Акты отделов и управлений регулируют, как уже отмечалось, разнообразные вопросы производственно-хозяйственной деятельности, социального развития и культуры, обслуживания населения, обеспечения социалистической законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан, организационно-массовой и вну-триорганизационной работы. Содержание актов соответствует положениям об отделах и управлениях. Оно зависит от различных ситуаций, предопределяется ими. Практика показывает, что содержание актов отделов и управлений чаще всего связано со следующими основаниями: инициативные, когда акты принимаются на основе творческого анализа информации и выявления проблемы; во исполнение актов вышестоящих органов, когда приказ должен издаваться не механически, а лишь с целью выработки распорядительных мер для конкретизации этих актов применительно к условиям деятельности данного отдела, управления; во исполнение прямых предписаний законодательства, которое точно очерчивает условия и характер принимаемых актов /премирование и т.п./: недостатки в работе подчиненных предприятий, учреждений и организаций; материалы проверок, в том числе вневедомственных; предложения общественности, обобщение обращений граждан. Охарактеризуем более подробно их содержание и специфику.
Особенности содержания актов отделов и управлений сферы общественного производства покажем на основе анализа приказов, изданных начальником управления местной промышленности облисполкома и начальником управления сельского хозяйства райисполкома . Акты управления местной промышленности направлены на развитие подведомственных предприятий, обеспечение высоких темпов производства и роста производительности труда, выполнение плановых заданий по всем показателям. Принято немало приказов, способствующих развитию производства товаров народного потребления, расширению их ассортимента и повышению их качества. Значительное число актов регулирует вопросы техники безопасности и труда. Примером может служить приказ начальника управления местной промышленности Закарпатского облисполкома № 247 от 15 сентября 1981 г. "О мерах по предупреждению нарушений техники безопасно-сти на производстве" . Встречаются приказы о поощрении наиболее отличившихся работников в производстве промышленной продукции. Так, начальник управления местной промышленности Харьковского облисполкома только в 1982 г. подписал 12 приказов о поощрении 74 работников за успехи в трудовой деятельности . Издавались приказы и о привлечении отдельных работников к дисциплинарной ответственности. Начальник управления местной промышленности Закарпатского облисполкома приказом Ш 64 от 20 февраля 1981 г. за нарушение обязательств, вытекающих из договоров с торгующими организациями и промышленными предприятиями, объявил дисциплинарные взыскания 4 руководителям подчиненных управлению предприятий .
Многие акты регулируют распространение и использование опыта передовых предприятий в отрасли.
За два года / 1981-1982/ управлением принято приказов , абсолютное большинство из которых - индивидуальные акты. Возрастает количество актов организационного характера. Все акты, изданные начальником управления, можно подразделить на две группы: императивно-властного характера и содержащие рекомендации /советы/ . Так, императивно-властные приказы изданы по вопросам развития принципов колхозной демократии и укрепления социалистической законности, борьбы с вредителями растений, улучшения ветеринарно-зоотехнического обслуживания, соблюдения правил техники безопасности и производственной санитарии и т.п. Рекомендации содержатся в приказах по ряду вопросов планирования производства и оплаты труда колхозников и др. Значительное число приказов регулирует развитие сельскохозяйственного производства, укрепление его материально-технической базы, усиление охраны техники безопасности и труда. В качестве примера можно привести приказ № 134 от 20 июня 1981 г. "0 дополнительных мерах по предупреждению травматизма на производстве и в быту". В некоторых приказах определяются меры по совершенствованию экономической работы в колхозах, повышению производительности труда, внедрению внутрихозяйственного расчета, бригадной формы организации труда, соблюдению принципов материальной заинтересованности колхозников. Из таблицы видно, что немало актов управления направлено на укрепление колхозов, других сельскохозяйственных организаций высококвалифицированными кадрами руководителей и специалистов, способными на деле обеспечить безусловное выполнение новых задач, поставленных ХХУІ съездом КПСС, по всемерной интенсификации и повышению эффективности сельского хозяйства, практической реализации Продовольственной программы СССР. Управлением изданы также приказы, посвященные социальному развитию и культуре в сельской местности. Например, приказом № 151 от 17 июля 1981 г.
Обеспечение оптимальности правовых актов отделов и управлений
Эффективность реализации актов отделов и управлений и ее возрастание во многом зависит от оптимальности их содержания. На ХХІУ съезде КПСС указывалось, что особое внимание во всех звеньях хозяйственной системы "... необходимо уделять оптимальности принимаемых решений" . Думается, что это требование сохраняет
свою силу и полностью относится и к актам отделов и управлений. Социально-экономический строй социалистического общества, сложившиеся традиции в работе Советов - ведущая основа выработки оптимальных по своей целенаправленности и содержанию актов, включая и приказы отделов и управлений. Однако ее наличие еще не означает, что каждый из актов становится оптимальным сам по себе в силу сложившихся объективных условий . Оптимальность актов достигается под их непосредственным воздействием, но при обязательном соблюдении ряда требований.
Оптимальность содержания, как требование, предъявляемое к акту, заключается в полезности запланированного в нем результата. Содержание акта должно, прежде всего, соответствовать цели, намеченной соответствующим законом, отвечать объективным тенденциям политического, социально-экономического развития и современной обстановке, обязательно учитывать общественное мнение, ближайшие и отдельные социальные последствия, быть экономически обоснованным. Акт следует принимать лишь тогда, когда орган, его издающий, располагает необходимыми материально-финансовыми и трудовыми ресурсами, соответствующими кадрами, достаточной информацией. Важно, чтобы содержание акта, намечая определенную цель, обеспечивало ее достижение с максимальными результатами и с наименьшими затратами, четко определяло средства и методы реализации /экономические, правовые, организационные, воспитательные и т.д./.
В предписаниях акта необходимо предусмотреть эффективный механизм контроля за реализацией мероприятий, условия повышения персональной ответственности за порученное дело. Содержание должно быть реальным, глубоко обоснованным, взаимоувязанным и согласованным с содержанием других актов. Это можно достигнуть при условии, что оно будет определяться посредством применения науч-ных методов, средств и приемов юридической техники . Кроме того, оптимальность обязательно предполагает учет воспитательного эффекта действия акта, что особенно важно сейчас, в условиях научно-технической революции, постоянного усложнения задач производства и управления. Оптимальность содержания актов отделов и управлений немыслима без строгого соответствия их предписаний требованиям социалистической законности.
Оптимальность акта связана с своевременным его принятием, что возможно только в обстановке повседневного и всестороннего изучения, оценки и учета происходящих событий, информационных материалов. На ХХІУ съезде КПСС подчеркивалось значение учета фактора времени в работе по совершенствованию управления, в частности, обеспечения оперативного принятия актов. "Когда принимается решение должно быть совершенно ясно, кто несет за него ответственность. И точно так же должно быть ясно, кто несет ответствен т ность, если назревшее решение не принимается". Своевременность принятия актов отражает способность отделов и управлений определять общие закономерности, анализировать разнообразные факты и события, вскрывать конкретные связи между ними, динамично влиять на происходящее. Она означает, что акты издаются только тогда, когда назрела в них необходимость. Преждевременный акт, принятый поспешно, до появления обстоятельств, обеспечивающих его действенность, малоэффективен. В равной мере неэффективными являются и акты, изданные с опозданием; они обычно становятся не программой действия, а констатацией сделанного.
Оптимальность актов отделов и управлений зависит от аргументированности выбора вопросов, подлежащих рассмотрению, определения основного в данных условиях звена. Здесь уместно вспомнить слова В.И.Ленина: "Надо уметь найти в каждый особый момент то особое звено цепи, за которое надо всеми силами ухватиться, чтобы удержать всю цепь и подготовить прочно переход к следующему звену... . Касаясь вопроса об "основном звене" в правотворческой деятельности отделов и управлений, подчеркнем, что в современных условиях первостепенное значение приобретают акты, направленные на одновременное и комплексное решение основных для этих органов задач. Они требуют системного подхода, учета результатов прогнозирования и социологических исследований, установления наиболее эффективных форм правового регулирования и организационной деятельности. Важно, чтобы в комплексных актах определялись конкретные органы, предприятия, учреждения, организации и должностные лица, несущие всю полноту ответственности, координирующие всю работу в рамках комплексной программы.
Похожие диссертации на Правовые акты отделов и управления исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов
