Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и основные свойства правоприменительных актов местных советов 11
1. Понятие правоприменительного акта 11
2. Правоприменительная деятельность местных Советов . 32
3. Общая характеристика правоприменительных актов местных Советов 53
Глава II. Юридическая природа правоприменительных актов местных советов 72
1. Юридическая сила актов 72
2. Сфера действия актов 90
3. Форма актов 106
Глава III. Принятие правоприменительных актов местными советами 130
1.. Процесс подготовки решений . 130
2. Роль юридической службы в подготовке решений. 150
3. Процедура принятия решений 164
Заключение.
Приложение
Cписок использованных источников и литературы 136
- Правоприменительная деятельность местных Советов
- Юридическая сила актов
- Форма актов
- Процесс подготовки решений
Введение к работе
Актуальность темы исследования» Б решении сложных и многочисленных задач государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства в советском социалиотичеоком государстве важная роль принадлежит местным Советам народных депутатов.
Местные Советы являются составной частью единой системы Советов - основы всей системы органов Советского государства. Созданная многолетним опытом социалистического строительства и обогащенная идеями В.И.Ленина о Советах "как высшей форме народоправства"1 система народного представительства выступает и как высшая фэрма демократии, вовлекающая трудящихся в управление делами государства и общества.
Основное содержание деятельности Советов народных депутатов на современном этапе развития определяют сформулированные в Конституцій СССР главные задачи социалистического общенародного государства. В полной мере это относится и к местным органам государственной власти.
Ба ХХУТ съезде КПСС отмечалось, что местные Советы, не снижая внимания к вопросам местного хозяйства, обслуживания населения, вносят все больший вклад в обеспечение комплексного экономического и социального развития, вое активнее координируют и контролируют работу расположенных на их территории предприятий и
Ленин В.И. Поли. собр. соч., т.36, с.535.
4 организаций. И такая линия их развития, как подчеркивалось на съезде, Коммунистической партией будет поддерживаться и впредь1.
В связи с постоянным расширением задач Советов народных депутатов в осуществлении функций советского государства, очевидна необходимость тщательного изучения и научного обобщения организационной и правовой деятельности Советов, в том числе и местных органов государственной власти - узловых звеньев государственных органов, обеспечивающих практическое осуществление на местах политики партии и государства.
Местные Советы народных депутатов в процессе осуществления своих функций издают большое количество правовых актов, сфера действия которых весьма обширна. В ряде постановлений высших рартийных и государственных органов о деятельности Советов народных депутатов последнего времени отмечается необходимость дальнейшего повышения уровня правовой и организационной работы
местных органов власти , что в полной мере относится и к решениям местных Советов.
Материалы ХХУІ съезда КПСС. - М.: Политическая литература,
1981, с.64-65.
"См., напр., постановление Щ КПСС, Президиума Верховного
Совета СССР и Совета Министров СССР от 19 марта 1981 года "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, ЩЗ, ст.436), постановление Президиума Верховного Совета СССР от I апреля 1981 года "О задачах Советов народных депутатов, вытекающих из решений ХХУІ съезда КПСС (Ведомости Верховного Совета СССР, 1981, Щ4, ст.597).
Апрельский 1984 года Пленум ЦК КПСС в своем постановлении обязал улучшить практику подготовки и проведения сессий Советов, полнее использовать исполнительные комитеты и постоянные комиссии местных Советов для выработки всесторонне обоснованных решений1.
Значительная часть правовых предписаний местных Советов имеет правоприменительный характер, что соответствует особенностям деятельности этих органов, характеру выполняемых ими задач и функций. В условиях обновления законодательства, более сточного нормативно-правового регулирования общественных отношений появляются большие возможности для совершенствования правоприменительной деятельности местных органов государственной власти.
Степень изученности темы. Научная разработка проблемы актов применения права тесным образом связана не только с изучением практики использования местными Советами данных правовых средств, но и с состоянием общетеоретических разработок проблемы правоприменительных актов вообще, проблемы правовых актов местных Советов.
Правоприменительные акты государственных органов - важная составная часть механизма правового воздействия. Они тесно связаны с субъектами права, конкретными жизненными обстоятельствами и оказывают прямое воздействие на субъектов права. Повышение качества правоприменительных актов - одно из необходимых
хСм. постановление Пленума Центрального Комитета КПСС от Ю апреля 1984 года "О дальнейшем улучшении работы Советов народных депутатов" (материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 10 апреля 1984 г., Политическая литература, 1984, с.23).
условий эффективности правового регулирования .
Проблема правоприменения и правоприменительных актов стала предметом исследования ученых уже в период 50-х годов и нашла широкое освещение в советской юридической литературе.
К настоящему времени обстоятельно освещены многие стороны правоприменительной деятельности. В то же время, правоприменительным актам в опубликованных работах внимания уделяется мало. Они рассматривались в основном Фрагментарно, как результат правоприменительной деятельности.
В работах по теории актов применения права, появившихся в последние годы (И.Я.Дюрягина, В.В.Лазарева, Ф.А.Григорьева и др.), обстоятельно рассмотрены некоторые вопросы этой теории. Однако основным свойствам данных правовых явлений, их юридической природе уделяется недостаточное внимание. Пока нет общепринятого понятия правоприменительного акта, есть расхождения в терминологии при его обозначении.
Социальная роль, значение, юридическая природа правовых актов местных Советов народных депутатов, требования, предъявляемые к актам, получили свое отражение в публикациях по советскому государственному и административному праву, советскому строительству (в работах С.А.Авакьяна, Н.И.Акуева, Г.В.Барабашева, Я.С.Вальденберг, Р.Ф.Васильева, Н.П.Воронова, В.В.Копейчикова, В.И.Новоселова, В.С.Основина, В.И.Поповой, Н.В.Ралдугина, Р.А. Сафарова, Б.Б.Хангельдыева, М.Р.Шабанова, К.Ф.Шеремета и др.).
хСм. подробнее Лазарев В.В. Правоприменительные акты и их эффективность в условиях развитого социалистического общества.-Автореф. Дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1977, с.2.
Некоторые особенности правовых актов местных Советов освещены в статьях работников советского аппарата и депутатов.
Однако крупные работы относятся к периоду 50-х - середине 70-х годов и, естественно, не могут отражать современного состояния правового регулирования и практики использования этих средств. После принятия Конституции СССР 1977 года еще не появлялось диссертаций и других монографических исследований, посвященных актам местных Советов,
Правоприменительные акты местных органов власти вообще не были предметом специального комплексного исследования. Подробной и всесторонней характеристики правоприменительных актов местных Советов в литературе пока нет. Их сущность и юридическая природа широко не освещались. Юридическая природа этих актов изучена недостаточно.
Для эффективного использования указанных правовых средств, работники исполнительных комитетов и депутаты местных Советов должны иметь достаточно четкое представление о сущности актов, их юридической природе, правовых последствиях, требованиях, предъявляемых к актам, порядке их подготовки, принятия и доведения до сведения исполнителей, а также о наиболее эффективных формах организации контроля за их исполнением.
Потребность в разработке ряда теоретических положений и научно-практических рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правоприменительных актов местных Советов и отсутствие специальных комплексных исследований по этой проблеме обусловливают актуальность темы, предопределяют проблематику исследований.
Целью исследования являлось освещение теоретических вопросов, касающихся понятия, основных свойств, юридической природы правоприменительных актов местных Советов народных депутатов,
8 а также выявления их места и роли в осуществляемой местными органами государственной власти правоприменительной деятельности.
Наряду с теоретическими исследованиями данных вопросов, в диссертации ставилась задача разработать на основе правовой и организационной практики местных Советов научно-практические рекомендаций по совершенствованию правоприменительных актов местных органов власти, нормативных решений, регулирующих порядок издания актов местных Советов.
Подобные разработки и рекомендации призваны способствовать дальнейшему повышению эффективности правоприменительных актов местных Советов.
Методологической и теоретической основой диссертационного исследования явились труды основоположников марксизма-ленинизма, решения съездов партии и Пленумов ЦК КПСС, постановлений ЦК КПСС и высших органов государственной власти и управления СССР по вопросам советского строительства и государственного управления.
Бее вопросы в диссертации рассматривались на основе Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик, законодательных актов и иных нормативных актов о местных Советах.
В своей работе диссертант опирался на труды советских ученых-юристов по теории государства и права, государственному и административному праву, советскому строительству, науке управления. Для исследования применялись системный, сравнительный методы, основанные на диалектико-материалистической методологии, использовались конкретно-социологические методы: наблюдения, анализа работы местных Советов*
При подготовке диссертации автор использовал и свой опыт работы юрисконсульта и инструктора организационно-инструкторского отдела исполкома районного Совета.
Научная новизна исследования заключается прежде всего в том, что поставленные в диссертации вопросы впервые исследовались комплексно и системно. Они рассмотрены в свете действующей Конституций СССР, новейпшх законодательных актов и на основе анализа практики последних лет.
Проанализировано понятие правоприменения и правоприменительного акта в советской юридической литературе. Показана роль и значение правоприменительной деятельности, осуществляемой местными Советами народных депутатов.
В работе исследовались основные свойства правоприменительных актов местных органов государственной власти. Подробно рассмотрена юридическая природа этих актов - их юридическая сила, сфера, действия и форма.
Значительное место уделено вопросам, связанным с процессом подготовки и принятия правоприменительных актов, показана роль локальных актов, регулирующих соответствующие отношения. С этой целью было проанализировано более 100 регламентов краевых, областных, районных и городских Советов народных депутатов РОФСР и некоторых других союзных республик.
Практическая значимость результатов исследования. Предложения и выводы, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке регламентов различных звеньев местных Советов, совершенствовании нормативного регулирования деятельности юридической службы этих органов, разработке нормативных актов, специально посвященных порядку подготовки решений местных Советов.
Содержание диссертации, ее выводы могут быть использованы при разработке и совершенствовании учебных пособий по советскому государственному праву, советскому строительству, а также при составлении учебных программ и методических разработок для повышения квалификации работников исполкомов местных Советов.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных диссертантом работах, выступлениях на теоретических конференциях аспирантов ВШИСЗ Министерства юстиции СССР, в докладной записке отдела конституционного и административного законодательства ВШИСЗ, направленной в Президиум Верховного Совета РОЩ?.
Предложения и выводы по совершенствованию законодательства о местных Советах взяты на учет в соответствующую картотеку отдела конституционного и административного законодательства ВНИИСЗ. Некоторые материалы диссертации использованы в задачнике по советскому строительству, подготовленном на кафедре государственного права и советского строительства юридического факультета МГУ.
Правоприменительная деятельность местных Советов
Правоприменительная деятельность является формой реализации права. Ее, как известно, осуществляют все государственные органы. Назначение правоприменительной деятельности местных Советов народных депутатов, направления, по которым она осуществляется - обусловлены положением Советов в государственном механизме и положением меотных Советов в оисгеме представительных органов государственной власти.
Исходя из цели исследования, в общих чертах отметим место Советов в политической системе общества, положение местных органов власти в системе Советов, их характерные черты, тенденции развития, соотношение различных видов их деятельности.
В.И.Ленин определял Советы как наиболее совершенные носители идеи социалистической государственности1.
В социальной природе и политических функциях Советов всегда имелись основополагающие начала, сохранявшиеся на всех этапах развития социалистического государства. Вместе с тем, природа и функции Советов отражают особенности каждого периода жизни советского общества. Характерные черты Советов на современном этапе связаны, прежде всего, с фактом построения в СССР развитого социалистического общества. На этом этапе Советы превратились в общенародные органы3-. Коммунистическая партия считает одной из овоих важнейших задач усиление роли Советов, постоянно заботится о дальнейшем развитии социалистической демократии. Органы народного представительства по мере укрепления связи с массами, расширения актива, усиления состава депутатского корпуса на каждом этапе общественного развития все полнее раскрывают заложенные в них потенции и эффективнее выполняют свои функции2.
Основное содержание деятельности Советов народных депутатов на современном этапе развития определяют сформулированные в Конституции СССР главные задачи социалистического общенародного государства. Советы занимают особое положение в государственном механизме. Они составляют политическую основу СССР, выступают как главная форма воплощения и осуществления суверенитета советского народа . Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов. Советы воплощают в оебе единство государственных и общественных форм народовластия.
В организационном отношении представительные органы выступают как единое целое (ст.89 Конституции СССР), обеспечивая организационное единство всего государственного механизма в стране. Как полновластные органы, Советы обладают огромными возможностями в осуществлении задач коммунистического строительства. Согласно ст.93 Конституции СССР, Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за поведением решений в жизнь.
В решении задач коммунистического строительства большая роль принадлежит местным Советам - узловым звеньям государственного аппарата, обеспечивающим практическое осуществление на местах политики партии и государства.
Местные Советы народных депутатов - неотъемлемая часть системы представительных органов власти, обладающая всеми их. принципиальными особенностями.
Местные Советы - самое многочисленное звено в общей системе Советов: они ближе всего стоят к населению, играя роль как бы связующего звена между гражданами и центральными органами власти.
В той или иной мере местные Советы охватывают своим вли-янивм все сферы общественной жизни. Они воплощают в конкретные дела политическую, экономическую и социально-культурную линию центра, придавая конкретную, жизненную силу законодательству .
Организационное построение Советов отвечает принципу демократического централизма, на основе которого строятся взаимоотношения между центральными и местными органами социалистического государства, Б соответствии с Конституцией СССР, местные Советы народных депутатов решают все вопросы местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов, участвуют в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносят по ним свои предложения (стЛ46).
От правильного сочетания централизации с инициативой и ответственностью местных органов власти в решающей степени зависит жизнеспособность и эффективность овязки центр - местные органы власти. Еще В.И.Ленин обращал внимание на умелое сочетание основного с местными особенностями .
Объективные потребности наций или союза наций, объединенных в демократическом государстве социалистического типа не приемлют ни раздувание роли центрального аппарата, ни безмерную автономизацию мест. Удачное сочетание централизованного и местного возможно, когда вопросы общегосударственной значимости решаются в центре при участии и под контролем мест, а дела, имеющие местное значение, отнесены к ведению местных представительных учреждений и их органов, работающих о помощью и под руководством единого центра . Расширение инициативы и самостоятельности мест связано с укреплением позиций центра. Повышение роли местных органов можно гарантировать только при сохранении или усилении руководящих возможностей центра .
Юридическая сила актов
Лучше понять значение, четче представить роль правоприменительных актов местных Советов в механизме правового регулирования советского государства, а реализации задач и функций местных Советов позволит обращение к особенностям этих актов, к элементам их юридической природы.
Когда говорят о юридической природе правового акта, имеют обычно в виду его юридические свойства, юридическую силу, сферу действия акта и его форму.
Прежде чем рассматривать юридическую силу как элемент юридической природа правоприменительных актов местных Советов, обратимся к понятию "юридическая сила" и проявлениям ее в правовых актах вообще.
А.Б.Венгеров, рассматривая истоки понятия "юридическая сила" пишет, что "юридическая наука заимствовала из механики понятие "сила" первоначально метафорически. Постепенно наполняя это понятие конкретным юридическим содержанием, она стала применять его для характеристики правовых актов. Понятие "юридическая сила", используемое вначале для характеристики некоторых качеств акта (например, способность воздействовать на общественные отношения), а также для "измерения" значения того или иного вида актов в системе актов,получила достаточно определенное юридическое значение" .А.Б. Юридическая сила документов, подготовленных с использованием ЭВМ. - В сб.: Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИСЗ, 1979, )Ш, с.22.
В законодательной и всей нормотворческой деятельности вступление в силу правового акта понимается как вступление его в действие, как начало порождения определенных последствий юридического характера. Имеется и другое значение этого понятия. Иногда говорят, что от юридической силы акта завиоит и его подчиненность, место в иерархии актов.
Рассмотрим подробнее значение термина "юридическая сила" правового акта. Правовой акт начинает действовать с момента его вступления в силу, то есть введения в действие. С этого момента предписания акта становятся обязательными, а за их нарушения или неисполнение наступает ответственность. Устанавливаемый срок между принятием акта и началом его действия необходим для того, что&г исполнители, которым адресован акт, узнали о его существовании и смогли подготовиться к выполнению его предписаний.
Порядок вступления в силу законов, указов и других актов высших органов государственной власти и управления СССР и союзных республик, как известно, регулируется специальными актами .
Централизованных актов, которые бы регулировали порядок вотупления в законную силу решений местных Советов в масштабе страны или отдельных союзных республик (за исключением, о котором будет сказано особо) - пока нет. В законах о местных органах власти установлен срок доведения решений местных Советов до сведения соответствущих предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. Исполнительный комитет местного Совета обязан в течение этого срока довести до сведения соответствующих субъектов содержание актов.
Законодательно урегулирован порядок вступления в силу решений местных Советов и их исполкомов, предусматривающих административную ответственность за нарушение содержащихся в них предписаний. Например, в РШСР такие решения вступают в законную силу не ранее, чем через 15 дней со дня-опубликования .
В законах некоторых союзных республик о высшем звене местных Советов народных депутатов содержатся нормы, регулирующие порядок вступления в законную силу решений этих органов власти. В законах об областных Советах народных депутатов УССР и БССР сказано, что решения областных Советов вступают в силу с момента получения их предприятиями, учреждениями, организациями, ес-ли не установлен иной срок введения их в действие . При этом
75 в законе об областном Совете УССР оговаривается, что решения по осуществлению исключительных полномочий местных Советов вступают в силу с момента принятия. Важным является включение в законы норм, регулирующих порядок вступления в силу решений областных Советов, предусматривающих административную ответственность за нарушение содержащихся в них предписаний. (В УССР -через Ю дней со дня опубликования в печати, в БССР - не ранее 10 дней со дня опубликования.)
На практике существует несколько способов вступления в силу актов местных Советов. В.С.Основин пишет о четырех таких способах: I) с момента получения официального издания печати, в котором опубликован акт, или со времени его доведения иным способом до сведения исполнителя; 2) со времени, указанного в самом акте местного Совета; 3) со времени, указанного в законе; 4) немедленно с момента принятия . Большинство актов местных Советов вотупает в силу с момента их получения исполнителями или официального опубликования в печати.
Регламенты о работе местных Советов народных депутатов не содержат прямых указаний на порядок вступления в силу решений о местных Советов . Повсеместное единообразное понимание вступления в силу решений представительных органов власти, несомненно способствовало бы укреплению законности в деятельности местных Советов. Поэтому порядок вступления в силу решений местных Советов было бы целесообразно закрепить централизованно, например, актом Президиума Верховного Совета . Рассмотрим значение юридической силы актов как их соотношение, иерархию.
Форма актов
В характеристике юридической природы правоприменительного акта местного Совета народных депутатов важное значение приобретает их форма, так как именно в форме акта выражается его содержание, и проблема совершенствования правоприменительных актов может успешно решаться и при совершенствовании их формы. Недооценка значения формы акта может привести к отрицательным последствиям. Форма акта выполняет не только служебную роль по отношению к его содержанию, но и подчеркивает общественную значимость акта, А.Ф.Шабанов справедливо писал, что "от того, как сформулирована государственная воля в праве, во многом зависит эффективность ее осуществления, ее понимание исполнителями, соответствие их действий предписаниям права"1.
Известно, что органы государства издают свои акты в различной форме и форма конкретного акта зависит от разного рода обстоятельств. А.Б.Мицкевич считает, что различия в форме акта определяются тремя моментами: а) степенью важности принимаемого решения; б) различиями в юридической силе актов; в) различиями в процедуре принятия решения . Различными по форме могут быть и акты, изданные одним и тем же органом.
Для местных органов власти, в работе которых правоприменительная деятельность занимает важное место, преобладающим критерием в определении формы акта может стать степень важности, социальной ценности принимаемого акта, Это обстоятельство имеет особый смысл в плане рассмотрения данного вопроса. Дело в том, что в литературе долгое время оставался дискуссионным вопрос о необходимости местным Советам народных депутатов издавать наряду с решениями также и распоряжения .
Как известно, в новой Конституции СССР и конституциях союзных республик этот вопрос решен однозначно: местные Советы издают решения. Между тем, как представляется, проблема формы акта местного Совета этим вряд ли исчерпывается полностью.
Закрепляя в законодательном порядке форму издаваемых актов местными Советами как решения, законодатель, вероятно, исходил из сложившейся практики работы местных органов власти. Действительно, свои правовые акты местные Советы издавали и издают, естественно и теперь, в форме решений. Хотя Конституция СССР 1936 года, конституции союзных и автономных республик 1937 года четко и определенно закрепили за местными Советами полномочия по изданию своих правовых актов в двух формах: решений и распоряжений (ст.98 Конституции СССР, ст.ст.46, 68, 80 и 90 Конституции РСФСР).
Закрепляя две формы актов, законодатель, вероятно, исходил из того, что деятельность местных Советов по принятию юридических актов охватывает как правотворчество, так и применение праврвых норм, что полностью соответствовало положению о полновластном характере представительных органов. В связи с этим было бы логичным, чтобы нормативные акты местные Советы принимали в форме решений, а распоряжения содержали в себе предписания индивидуального характера .
Ряд авторов обосновывает сложившееся фактическое положение вещей в правовой практике местных Советов, издающих только реше р ния и, более того, оправдывает его . Аргументируя свои утверждения о нецелесообразности издания местными Советами распоряжений, эти авторы говорят, в частности, о том, что для Советов, рассматривающих вопросы на сессии, решать их возможно лишь с помощью решений - коллегиальных актов. Распоряжения же, как акты, приспособленные для оперативного регулирования отдельных вопросов, и потому наиболее приемлемые для наименования актов
Небезынтересно в связи с этим вспомнить, например, что в юридическом словаре распоряжение определяется как акт, в отличие от нормативного, предназначенный для решения индивидуального вопроса и обращенный к какому-либо должностному лицу или органу (Юридический словарь. М.:Госюриздат, 1956, с.351). С.С.СтуДеникин писал, что решения местных Советов - акты общего характера, а распоряжения - акты индивидуального характера (см. Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949, с.120). Отдельных руководителей, целесообразно использовать в деятельности только исполнительных органов (В.В.Копейчиков, Л.А.Григорян). При этом указывают на возможность местных Советов вообще все предписания оформлять в виде решений, и на то, что местные Советы должны Б своей деятельности касаться только общих, перспективных вопросов и поэтому распоряжения будут противоречить природе Советов.
Другие авторы совершенно однозначно высказываются за издание местными Советами, наряду с решениями, также и распоряжений . Свои доводы они обосновывают тем, что, во-первых, наряду с вопросами, посвященными важным сторонам жизни населения определенной административно-территориальной единицы, местные Советы на своих сессиях рассматривают и вопросы конкретно-оперативного характера. В самом деле, как показываем анализ практики издания местными Советами решений, врпросы конкретно-оперативного характера в общем объеме издаваемых предписаний, как мы выяснили, занимают весьма значительное место . Ссылка же на то, что термин "распоряжение" приемлем для актов отдельных руководителей -не выдерживает критики. Распоряжения принимаются и Советами министров и исполкомами местных Советов, являющимися, как известно, коллегиальными органами.
Процесс подготовки решений
Комплексное исследование правоприменительных актов местных Советов народных депутатов предполагает не только изучение вопросов, связанных с установлением понятия, основных свойств, природы этих актов, но и тесно связанных с ними вопросов их принятия.
В процессе принятия акта определяется его содержание, возможная эффективность, его социальная значимость.
Принимаемые местными Советами решения, независимо от степени сложности и характера разрешаемых ими вопросов, проходят две основные стадии: подготовки и принятия .
Правоприменительный процесс подразделяется на отдельные стадии или циклы, которые, в свою очередь, делятся на подциклы, единичные этапы и т.д. Сам процесс подготовки актов местных Советов также можно подразделить на несколько этапов, тесно и последовательно связанных между собой. Это: инициатива по принятию акта и подготовка проекта, обсуждение проекта, его согласование. Далее начинается процесс обсуждения проекта на сессии Совета, его принятие и доведение решения до сведения исполнителей. Разделение правоприменительного процесса здесь является скорее моделью, а не раз и навсегда чем-то определенным, так как в зависимости от характера и сложности вопроса могут выделяться и другие эташг.
Прохождение различных этапов характерно, в основном, для актов "смешанного" типа, насыщенных предписаниями различного характера. Процесс издания, в частности, подготовки актов с отдельными правоприменительными предписаниями, в отличие от подготовки "смешанных" актов или отдельных нормативных актов, упрощен и не всегда может быть подразделен на такие этапы.
Порядок подготовки решений местных Советов и их принятие не имеют достаточно полной регламентации в законодательстве. Так, законы о местных Советах закрепляют лишь общие положения работы по подготовке проектов решений и их принятию. Б практияе представительных органов государственной власти правовое регулирование порядка разработки проектов решений, процедуры их принятия в определенной мере осуществляется регламентами местных Советов народных депутатов и их исполкомов, различными инструкциями по делопроизводству.
В настоящей главе рассматриваются вопросы подготовки и принятия решений местными Советами народных депутатов, решение их в нормах регламентов местных Советов и исполнительных комитетов местных Советов .
Изучение регламентов позволяет отметить некоторые общие моменты. Не во всех регламентах вопросам подготовки и принятия актов местных Советов уделяется одинаковое внимание. В некоторых регламентах Советов, исполнительных комитетов решаются лишь общие вопросы подготовки актов (например, в регламентах Ленинградского городского, Ійрнаульского городского, Ивановского областного Советов народных депутатов). Встречаются регламенты, где о подготовке проектов актов или каких-либо документов вообще не упоминается. Это регламенты Иркутского городского Совета, Совета Ямало-Ненецкого автономного округа Тюменской области.
Сравнительно подробно и полно вопросы подготовки актов решены в немногих регламентах. Для примера можно назвать регламенты Московского городского, Волгоградского областного Советов. Вопросы, связанные с подготовкой и принятием решений местных Советов более подробно и полно решаются в регламентах, регулирующих только деятельность Совета. Б регламентах, регулирующих деятельность Совета и его исполкома, эти вопросы решаются недостаточно полно.
Анализ норм регламентов, регулирующих Еопросы подготовки и принятия решений, позволяет отметить и другую особенность. В соответствующие разделы регламентов вводятся нормы законов о местных Советах, регулирующих общие вопросы подготовки актов и их принятия. Например, перечисляются вопросы исключительной компетенции соответствующего Совета, другие вопросы, уже нашедшие правовое решение в соответствующих нормах законов о местных Советах. Такое дублирование норм законов о местных Советах встречается во многих регламентах областного, краевого, городского и районного звеньев Советов. Дублирование;естественно; не вносит нового в регулирование соответствующих отношений на местах. Юридический эффект продублированных положений незначителен. Кроме этого, такие положения только загромождают регламент. Целесообразнее, на наш взгляд, в регламенте ссылаться на соответствующие нормы законов о местных Советах.
Анализ разделов, посвященных вопросам подготовки и принятия решений в различных регламентах показывает, что в тексте регламентов нижестоящих Советов, в ряде случаев, дословно дублируются нормы соответствующих разделов регламентов вышестоящих Советов. (Например, разделы регламентов Ленинского районного Совета г.Воронежа и Воронежского городского Совета народных депутатов.)
Разумеется, существуют и однородные отношения, связанные с подготовкой и принятием актов, для местных Советов различного уровня. Но подобная идентичность норм разделов регламентов местных Советов различного звена исключает здесь и какие-либо особенности.
Рассмотрим более подробно вопросы подготовки решений местных Советов.
Подготовка решения начинается с инициативы по принятию акта. Она представляет собой право, а иногда и обязанность заинтересованных субъектов вносить на рассмотрение Совета проекты правовых актов.
Примерные сроки проведения сессий и основные вопросы, вносимые на рассмотрение Совета, устанавливаются обычно в перспективном плане работы Совета. Вопрос о планировании работы Совета в законах о них своего отражения не нашел. Поэтому на местах, чтобы придать вопросам подгштовки сессий организованный порядок, работуСовета планируют на определенный период. Обычно, на время созыва Совета или на год. Отметим, что в регламентах планированию работы Советов уделяется мало внимания и, в частности, подготовке таких планов. А в некоторых регламентах о планировании работы Совета вообще ничего не говорится.
Похожие диссертации на Правоприменительные акты местных Советов народных депутатов
