Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и правовые предпосылки административно-правового режима при проведении контртеррористической операции.
1.1. Теоретическое и правовое наполнение административно-правового режима на территории (объекте) контртеррористической операции 18
1.2. Административно-правовые признаки территории (объекта) проведения контртеррористической операции 53
1.3. Правовая идентификация контртеррористической операции 85
Глава 2. Правовое наполнение и реализация административно-правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции.
2.1. Административно-правовые ограничения на территории (объекте) проведения контртеррористической операции І, 110
2.2. Административно-принудительные составляющие правового режима при проведении контртеррористической операции 138
2.3. Процессуально-правовой порядок реализации административно- правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции 193
Заключение 275
Приложения
Список использованных источников 281
- Теоретическое и правовое наполнение административно-правового режима на территории (объекте) контртеррористической операции
- Административно-правовые признаки территории (объекта) проведения контртеррористической операции
- Административно-правовые ограничения на территории (объекте) проведения контртеррористической операции
- Административно-принудительные составляющие правового режима при проведении контртеррористической операции
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Терроризм и террористическая опасность на современном этапе развития общества является глобальной проблемой. За последние десять лет от преступлений-террористического характера в нашей стране по самым скромным подсчетам, пострадали десятки тысяч людей. До сих пор нет официального решения об окончании контртеррористической операции в Чеченской Республике. Терроризм - сложное многогранное социальное явление, нуждающееся в научно обоснованном воздействии на него, использовании адекватных правовых, организационных и иных средств. Принятый в марте 2006 года Федеральный закон «О противодействии терроризму» не обеспечил решение накопившихся правовых и правоприменительных проблем.
Как позитивный шаг в развитии антитеррористического законодательства следует рассматривать законодательное закрепление специального административно-правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции.
Специальный правовой режим предполагает введение специальных мер и ограничений (режимных правил), которые непосредственно затрагивают права и свободы человека и гражданина. Поэтому очень важно наличие конституционных предпосылок статуирования таких режимов. Применительно к режиму территории (объекта) контртеррористической операции, такая предпосылка отсутствует. Нет так же гармонии в нормативном отражении рассматриваемого вида специального административно-правового режима в различных источниках права: законах и подзаконных актах.
Наконец, существуют серьезные проблемы организационного характера, возникающие в процессе противодействия терроризму в рамках объявленного специального административно-правового режима территории (объекта) контртеррористической операции.
Указанные и другие обстоятельства свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования и объясняют мотивы ее востребования в качестве объекта исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования: Целью диссертационного исследования является оптимизация специального административно-правового режима территории (объекта) проведения контртеррористической операции.
Для достижения обозначенной цели в диссертации решены следующие задачи:
1) предложена характеристика теоретических основ правового режима;
2) установлены юридические признаки административно-правовых
режимов;
3) определена система специальных административно-правовых
режимов;
4) выявлены качественные изъяны профильного законодательства? в:
части, касающейся специального административно-правового режима
территории (объекта) проведения контртеррористической операции;
5) определение понятийного аппарата применительно к
рассматриваемому специальному административно-правовому режиму;
6) предложены критерии оценки принудительного компонента
рассматриваемого специального режима, а также дана характеристика
механизму возмещения вреда и способов минимизации последствий! от
проведения контртеррористической операции;
разработаны предложения по оптимизации практики реализации норм»в условиях рассматриваемого правового режима (введения, действия и отмены);.
определена специфика правового статуса органов внутренних дел^ как субъектов административной юрисдикции при осуществлении своей деятельности в условиях действия режима контртеррористической операции, границы правовых полномочий.
.4
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие на территории (объекте) проведения контртеррористической операции.
Предмет диссертационного исследования - нормы права, определяющие содержание режима территории (объекта) проведения контртеррористической операции, научные источники, эмпирические данные, характеризующие практику реализации рассматриваемого режима; деятельность государственных правоохранительных органов в условиях такого режима.
Степень научной разработанности темы. Научный анализ проблем терроризма и административно-правовых способов противодействия осуществляется широким кругом исследователей. Значительный вклад в исследовании особых и специальных административно-правовых режимов внесли такие ученые - административисты, как Д.Н. Бахрах, ВІВ1 Лозбинев, Є.Є. Маилянї Ни Малько, А.В! Мелехин^ Матузов, А.В. Ні.Ф; Попова, Б;В: Российский,ЖС. Розанов, В:Б. Рушайло, М.А. Рьгльская; Э.Т. Сидоров, Ю:Н: Старилов, Ю.А. Тихомиров.
Вопросы деятельности органов внутренних дел. и частей внутренних войск в условиях чрезвычайных ситуаций исследовались в научных трудах ученых: В.Л. Анисимова, В.В. Андросова, Н.Л. Волковского, В-Н. Григорьева, М.Д. Давитадзе, СВ. Маликова, В.В. Овчинникова; С.А. Селиверстова, М.М. Хитрова.
Проблемы терроризма и организации борьбы с ним, а также вопросы внутренних вооруженных конфликтов освещали в своих научных исследованиях и публикациях ученые, специалисты и общественные деятели: А.Е. Бондаренко, ВВ. Коваленко, А.В. Кузьмин,СИ. Леншин,:И.Е. Ложкин, А.Ю. Назаров, А.А Розову В;В. Тараненко, И.Л. Трунов; А.Е. Тарас, С.Н-Ткаченко, В.В. Устинов, В.Ф. Чесноков.
Результаты исследований вышеперечисленных ученых, безусловно, повлияли на формирование фундаментальных основ института. Принятие в
марте 2006 года нового Федерального закона «О противодействии терроризму», который вышел на смену Закону «О борьбе с терроризмом» 1998 года изменил и заменил многие базовые понятия в этой сфере. Кроме этого, совершение террористическими организациями в последние годы беспрецедентных терактов на территории Российской Федерации требуют от государства пересмотра многих устоявшихся правовых норм, изменения государственной политики. Все это предполагает разработки адекватных теоретических, і правовых и организационных аспектов обеспечения личной, общественной и государственной безопасности. Настоящее исследование является реакцией диссертанта на комплекс перечисленных проблем.
Методологическую основу исследования составляют
фундаментальные теоретические положения общей теории права, труды советских и российских ученых-административистов, специалистов смежных отраслей права. В процессе исследования были использованы общенаучные формализованные методы познания, логического структурно-правового и исторического анализа.
Для достижения целей исследования применялись следующие конкретные научные методы: имитационного моделирования (в критике взглядов), социологических исследований (изучение и анализ документов, наблюдение), классификации (типологизация), сравнительного правоведения, обобщения и систематизации.
Эмпирическую базу исследования составили результаты изучения деятельности федеральных органов исполнительной власти при организации противодействия терроризму, проведении ими, одного из основных способов в этом противодействии - контртеррористической операции и обеспечение административно-правового режима территории (объекта) проведения этой операции. В процессе этого изучения были использованы приказы и-распоряжения МВД, отчетные результаты инспекций и проверок УВД (ОВД) Московской области, рапорта сотрудников ДБОПиТ (УБОП) о результатах оперативно-розыскных мероприятий на территории Северо-Кавказского
региона в рамках уголовных дел (УД № 10047 от 23.04.01., УД № 25/41-04 от 14.12.2004).
Из неформализованных методов автор использовал сбор сведений и данных из средств массовой информации, с критическим осмыслением и анализом; личных размышлений и опыта, касающегося борьбы с терроризмом - в частности, и с преступностью - в общем.
Автор принимал личное участие в борьбе с незаконными-вооруженными формированиями на территории Чеченской Республики, Республики Дагестан и Ставропольского края в составе СОБР ГУВД Московской области 1995-96 г.г., в проведении контртеррористической операции на Северном Кавказе 1999-2002 г.г.
Новизна исследования определяется тем, что оно является монографическим исследованием, в котором на основе актуальных, на момент его проведения источников права, современных теоретических достижений и эмпирической информации предложена характеристика специального административно-правового режима территории (объекта) проведения контртеррористической операции, а также практики деятельности государственных правоохранительных структур в условиях названного режима.
Исследование опирается как на новейшее федеральное законодательство, а также подзаконные акты Правительства и Министерства внутренних дел России, а также иных федеральных правоохранительных органов.
Выводы диссертационного исследования основываются на анализе положений Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных актов; а также обобщении и анализе правоприменительной практики.
В диссертации переосмыслены устоявшиеся научные понятия, предложено определение способов эффективной борьбы с террористами на территории административно-правового режима.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование необходимости разграничения специального
административно-правового режима от особого административно-правового
режима.
2. Авторское определение административно-правового режима территории
(объекта) контртеррористической операции:
Административно-правовой режим контртеррористической операции — особый режим функционирования органов государственной власти вводимый в условиях и на территории (объекте) ее проведения в соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» должностным лицом, принявшим решение о ее проведении, в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, который предусматривает ряд ограничений конституционных прав и свобод граждан, прав юридических лиц, а также введение дополнительных мер для защиты перечисленных объектов от преступной деятельности террористов.
Авторское определение контртеррористической операции, как комплекса специальных, оперативно-розыскных, войсковых операций; оперативно-розыскных мероприятий в особых условиях по пресечению и предупреждению террористического акта, обезвреживанию террористов, по обеспечению безопасности физических лиц, а так же обеспечение государственной, политической, экономической и экологической безопасности, проводимых на территории РФ, так и за ее пределами.
Классификация сроков проведения контртеррористической операции и действия административно-правового режима операции на территории (объекте):
1) Период проведения контртеррористической операции сроком не
ограничен, не зависимо от места ее проведения (на территории или объекте).
Проведение контртеррористической операции проходит до полного
пресечения (прекращения) террористического акта, ликвидации всех видов угроз (жизни, здоровью, собственности) и восстановления общественной безопасности и общественного порядка.
Правовой режим контртеррористической операции на территории субъекта Российской Федерации ограничить сроком до 30 суток, с присвоением статуса - «Региональная контртеррористическая операция», с * правом продления.
Правовой режим контртеррористической операции на территории Российской Федерации ограничить сроком до 15 суток, с присвоением статуса - «Федеральная контртеррористическая операция», с правом продления.
Правовой режим контртеррористической операции на объекте сроком не ограничен и снимается режим одновременно с окончанием проведения операции.
5. Изменение п.1 ст. 12 Федерального закона РФ «О противодействии
терроризму» от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ, с учетом внесенных изменений в
легальное определение контртеррористической операции и без учета
такового:
1) Контртеррористическая операция проводится для пресечения
террористического акта, обезвреживания террористов, обеспечения
безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а так же
минимизации последствий террористического акта, если решение данных
задач иными силами или способами невозможно.
В варианте авторского определения контртеррористической операции:
2) Контртеррористическая операция проводится для пресечения
террористического акта, обезвреживания террористов, обеспечения
безопасности физических лиц, а так же обеспечения государственной,
политической, экономической и экологической безопасности, если решение
данных задач иными силами или способами невозможно.
6. Авторские дополнения в пунктах 2, 11 ч.З ст. 11 и критические замечания по
пунктам 1,4,5,13 Федерального закона РФ «О противодействии терроризму».
7. Правовой механизм по незамедлительному обнародованию решения о введении правового режима контртеррористической операции, включая определенные территории (перечень объектов), в пределах которой (которых), такой режим вводится, перечня применяемых мер и временных ограничений: и решение об отмене правового режима контртеррористической операции: 8: Предложение по изменению правовой нормы чЛ ст. 20.27 КоАП РФ «Нарушение правового режима контртеррористической операции» и замену ее следующей универсальной формулировкой:
Неповиновение законному требованию должностного лица федерального органа исполнительной власти о соблюдении мер и временных ограничений; установленных на территории (объекте), в пределах которой (на котором) введен правовой режим контртеррористической операции.
9. Принципиально новый правовой механизм осуществления борьбы с
терроризмом органами государственной власти, который заключается в
замене контртеррористической операции и правового режима на
предчрезвьгаайный режим: «Террористическая опасность».
По окончании срока действия, предложенный режим будет предшествовать введению чрезвычайного положения на территории (части территорий) РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном . положении» от 30 мая 2001 года №3-ФКЗ. Контртеррористическую операцию поставить в один ряд войсковых и специальных тактических способов борьбы с терроризмом федеральными органами исполнительной власти.
10. Авторские определения для внесения в нормативно-правовые акты
различной юридической силы:
Оперативно-боевая деятельность — вид деятельности, осуществляемой; оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах своих полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в условиях боевых действий для решения задач ОРД и общих боевых задач
Вооруженных Сил РФ принимающих участие в этих действиях, а таюке воинских формирований и органов.
Специальные мероприятия — это совокупность отдельных действий осуществляемых специальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и иных подразделений в силу обстоятельств решающих специальные задачи по обеспечению силового прикрытия сил общего назначения выполняющих свои обязанности, как в обычных, так и в чрезвычайных условиях.
Специальные операции — это комплекс действий взаимодействующих сил, с приоритетом в ключевых ее этапах сил специального назначения объединенных единой целью и направленных на быстрое, качественное и оптимальное ее достижение в условиях чрезвычайной ситуации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что оно развивает теорию специальных административно-правовых режимов, дает теоретическое обоснование специальному административно-правовому режиму территории (объекта) контртеррористической организации. В диссертации развиваются научные представления об организационных основах противодействия терроризму с использованием административно-правовых средств.
Основные выводы диссертационного исследования имеют своей целью углубление знаний по вопросам деятельности органов внутренних дел в предупреждении и профилактике террористических актов; выявлении, пресечение и раскрытие преступлений террористического характера.
Практическая значимость диссертационного исследования.
Материалы диссертации могут быть использованы в законотворческой работе при подготовке проектов соответствующих нормативных актов, в правоприменительной и научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе образовательных учреждений при преподавании курсов: «Административное право», «Административно-процессуальное право»,
«Административная деятельность органов внутренних дел», спецкурса
«Административная юрисдикция».
Результаты диссертационного исследования могут быть востребованы
сотрудникам ФСБ, военнослужащим МО и другим органам,
осуществляющим борьбу с терроризмом.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение и была одобрена на заседании кафедры административного права Московского университета МВД России. Результаты диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Основные положения диссертации обсуждались на заседаниях кафедры административного права Московского университета МВД России, где получили одобрение.
Отдельные положения, выводы и рекомендации исследования используются в учебном процессе Московского университета МВД России, в деятельности ОМСН «Булат» КМ ГУВД по Московской области и Центра авиации МВД России при подготовке сотрудников МВД России специального и особого назначения.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,
включающих шесть параграфов, заключения, приложения и списка
использованной литературы (библиографии).
Теоретическое и правовое наполнение административно-правового режима на территории (объекте) контртеррористической операции
Вся наша обычная жизнедеятельность регулируется некоторыми условиями, распорядком, правилами, все это можно объединить одним словом - «режим». В рамках настоящего исследования, нас интересует, конечно же, правовой режим.
Д.Н. Бахрах дал определение правового режима как системы норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. Он означает, что действия и возникающие при этом отношения урегулированы правом .
По определению А.В. Мелехина, «правовой режим представляет собой совокупность приемов и методов, применяемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений»
Рассматривая структуру правового режима можно выделить следующие элементы: 1. Носитель режима: организации (р. атомной станции, р. военного объекта, р. ИТУ); социальные процессы (р. труда и отдыха); природно-техногенные процессы (р. чрезвычайной ситуации); территория (р. исключительной экономической зоны, р. ЗАТО); правовые институты (р. отрасли, р. законодательства); предметно-материального мира (р. документов); 2. Правовые средства (нормативные предписания; акты реализации прав и обязанностей; меры поощрения и принуждения; приемы административной деятельности). 3. Правовые статусы субъектов (физические и юридические лица, непосредственно связанные с носителем режима). 4. Режимные правила.
В юридической науке классификация правовых режимов достаточно обширна и многообразна. Говоря о правовом режиме, как о соотношении способов правового регулирования конкретного круга общественных отношений, классификация осуществляется по двум группам: 1. общие (первичные) 2. частные (вторичные)
Общий правовой реэюим — это определенный порядок правового регулирования, как комплекс юридических и организационных средств, которые применяются в обычном (нормальном) правовом поле жизнедеятельности (деятельности) субъектов.
Частный (вторичный) правовой реэюим является производным от общего (первичного) и представляет собой дополнительные юридические и организационные средства при нарушении условий существования нормального правового поля жизнедеятельности (деятельности), либо его стабилизации при изменении обстановки.
К примеру, деятельность ОВД в обычных условиях будет осуществляться в рамках общего правового режима, а при возникновении угрозы или наступлении таковой (террористический акт), та же деятельность будет уже осуществляться в рамках частного правового режима (контртеррористическая операция) или особого.
Частный правовой режим входит в состав общего и представляет собой юридические и- организационные средства, которые осуществляют регулирование отдельных институтов (направлений, элементов) данного общего режима.
К примеру, общий режим государственной границы включает в себя режим в пунктах пропуска через государственную границу; в рамках общего
режима ведения делопроизводства существует режим секретности, если таковой предусмотрен в конкретном органе, организации или учреждении.
Данные частные правовые режимы являются специализированными или специальными.
Как видно на примерах, более правильным, на наш взгляд, было бы давать два определения частных (вторичных) правовых режимов: первое определение вторичного правового режима, как производного от первичного, второе определение частного правового режима, как часть общего
Данное разделение в научных работах и учебных пособиях в настоящее время отсутствует. Либо приводится понятие специального правового режима, как часть общего3, либо эти понятия объединяются в определении, «как комплексные»4 без определений, либо дается в определении, как специальные, а в примере к данному определению «деятельность реализовывается в особом режиме»5.
Слово «особый» в толковом словаре русского языка СИ. Ожегова толкуется, как отдельный, независимый от других (Особая комната. Особые права и т.д.), значение слова «специальный», как относящийся к отдельной отрасли чего-нибудь, присущий той или иной специальности (Специальное образование. С. термин и т.д.)6.
Административно-правовые признаки территории (объекта) проведения контртеррористической операции
В институте особых административно-правовых режимов, к которому принадлежит правовой режим контртеррористической операции, одной из основных составляющих всего комплекса юридических правоввіх средств являются административно-правовые ограничения, которые обладают рядом специфических признаков:
1. Ограничения по своей природе антиконституционны, то есть идут вразрез с действующей в стране конституцией, но «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (Ст.55 Конституция РФ)1. 2. Ограничения носят императивный характер, предполагающий безальтернативный вариант поведения. 3. Ограничения вводятся, обеспечиваются, контролируются и отменяются только представителями органов государственной власти. 4. Ограничения не могут отдельно вводиться без введения того или иного особого административно-правового режима, так как являются его неотъемлемой частью. 5. Ограничения преследуют конечную цель - нормальную деятельность государства и жизнедеятельность населения, оказавшегося на территории того или иного режима. 6. Ограничения всегда носят временный характер и заканчивают свое существование после достижение цели п.5. Как было определено в 1.1,
1 ограничения, действующие в САПР, как правило, постоянные (ограничения в ЗАТО, режиме охраны госграницы и т. п.).
2. Ограничения ни в коем случае не дошкны идти в разрез или вступать в противоречие с общепризнанными принципами и нормами международного права, затрагивающими права и свободы человека и гражданина, которые определены в международных договорах и являются составной частью правовой системы государств.
Меры и временные ограничения, применяемые при введении правового режима КТО, определены ч.З ст. 11 ФЗ «О противодействии терроризму», к ним относятся:
1) Проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности. На наш взгляд, «иных компетентных органов» при описанном случае не так много, чтобы не дать в Законе их полный перечень.
Проблематика данного вида мер в том, что их применение вступает в прямое противоречие, прежде всего со ст.2 Конституции РФ, так как доставление, как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, «есть принудительное препровождение физического лица» (ст.27.2 КоАП РФ). Целью доставления законодателем указано, как «установление личности», хотя КоАП РФ указывает другую цель доставления — составление протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Обезвреживание террористов - одна из основных целей контртеррористической операции. Опыт последних лет показывает всю сложность в обезвреживании всех террористов, причастных к конкретному теракту. В общей военной тактике есть такое понятие как «просачивание». Именно просачиваясь через многочисленные фильтрационные пропускные
пункты, группы оцепления, смешение с гражданским населением позволяет уйти от ответственности многим исполнителям теракта. Поэтому, скрытая цель данной нормы вовсе не предупреждение от административных правонарушений, а именно задержание лиц подозреваемых в совершении преступления террористической направленности или других уголовных преступлений связанных с нарушением общественного порядка и безопасности в связи с временной потерей порядка управления на территории операции. Законодатель, намеренно обходит «острые» углы, называя задержание доставлением, не указывает истинные цели такой меры, так как если связывать ее с уголовно-процессуальным институтом, то возникают процессуальные сложности в применении этой меры2. Если целью является выявление административного правонарушения по ст. 19.5 КоАП РФ «Проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации», то данная цель не специфика для рассматриваемого Закона, а служебная деятельность милиции общественной безопасности в обычных условиях. Обходят эти «углы» и в комментариях специалистов, абсолютно не касаясь правового механизма применения данной меры, а ограничиваясь перечислением нормативных актов регулирующих правовую идентификацию личности.
Административно-правовые ограничения на территории (объекте) проведения контртеррористической операции
Административно-правовой режим контртеррористической операции, представляет собой определенный процесс, как «явление, обретающее длительность во времени и пространстве, имеющий циклическую повторяемость и способность к развитию»1. Началом этого процесса является стадия принятия должностным лицом органа исполнительной власти решения о введении административно-правового режима, ее окончание совпадает с решением об отмене правового режима.
Можно в данном случае возразить, так как традиционно в административном процессуальном праве начало процесса обусловлено стадией изучения и анализа фактической ситуации, а завершающей -исполнение решения. Все это справедливо в рамках такого процесса, как проведение контртеррористической операции. Изучение и анализ фактической ситуации должностным лицом (руководителем операции) проходит в рамках проведения контртеррористической операции и вполне вероятно, что после этой стадии руководитель примет решение о нецелесообразности введения правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции. Соответственно, вносить в режимный процесс стадию, которая в итоге исключит такой юридический факт, как режим не имеет смысла. Наличие комплекса мер и временных ограничений, урезающих конституционные права граждан, находящихся на территории (объекте) действия правового режима выводит на передний план важную стадию отмены режима, которая ознаменует переход граждан в рамки нормальной жизнедеятельности. Хотя нормальная жизнедеятельность в условиях продолжающейся контртеррористической операции на данной территории весьма условна. Специфика стадий административно-правового режима не идет вразрез с общепринятыми стадиями, так как они соотносятся с административным процессом, как частное с целым.
Если проследить видовую и родовую принадлежность рассматриваемого процесса, то он относится к социальному типу и имеет юридическую родовую природу. Отношение процессуально-правового порядка реализации административно-правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции к общему юридическому процессу, позволяет говорить о наличие общих признаков последнего, которыми обладает и режимный процесс: - это сознательная, целенаправленная деятельность субъектов публичной власти по введению, обеспечению и прекращению административно правового режима на территории (объекте) проведения контртеррористической операции; - данная деятельность состоит в реализации властных полномочий субъектов публичной власти в условиях противодействия терроризму; - целью указанной деятельности является достижение определенного юридического результата: террористический акт пресечен (прекращен), ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртеррористическая операция (ст. 17 ФЗ «О противодействии терроризму»); - данная деятельность подлежит обязательному документированию, формой основного документа является боевое распоряжение (боевой приказ) о проведении контртеррористической операции и уведомление высших должностных лиц государства и иных должностных лиц о введении правового режима операции и другие документы, определяющие его порядок (ст. 12,13,14 ФЗ «О противодействии терроризму»); - деятельность имеет развернутую детальную регламентацию, закрепленную административно-правовыми нормами.
Правовая регламентация определяется набором определенных правил, регулирующий порядок деятельности. Если регламентация закрепляется административно-правовыми нормами, то последние в свою очередь входят в элементы механизма административно-правового регулирования, который определяется еще и методом регулирования, как совокупностью способов воздействия на определенную сферу общественных отношений (в данном случае управленческих).
К сожалению, приходиться констатировать, что в. настоящем, одна из составляющих процессуально-правового порядка реализации административно-правового режима, как механизм правового регулирования частично отсутствует. На законодательном уровне в Российской Федерации имеются два правовых механизма противодействия терроризму — это введение чрезвычайного положения и проведение контртеррористической операции. При этом последний правовой механизм в отличие от первого не имеет конституционного закрепления, кроме этого по нему существует ряд вопросов с точки зрения правовой целесообразности, которые будут рассмотрены в рамках данного параграфа.
_ Изначально вооруженный конфликт в Чеченской Республике показал полную несостоятельность ни действующего законодательства, ни оперативного нормотворчества законодательной ветви власти, ни качества управленческих решений субъектов публичной власти на всех уровнях.
Если в нескольких словах дать общую криминологическую характеристику ситуации в Чеченской Республике до декабря 1994 года, то это будет, как общий разгул преступности и хаоса в республике, отсутствие правосознания у большей части населения, полная или частичная потеря контроля над ситуацией органами государственной, власти.
Административно-принудительные составляющие правового режима при проведении контртеррористической операции
В декабре 1994 года органы государственной власти РФ ставили вопрос о целесообразности объявления территории ЧР зоной вооруженного конфликта на период проведения в ней мероприятий по защите территориальной целостности и безопасности РФ, прав и свобод граждан8. Проблема была в том, что если признать ЧР зоной вооруженного конфликта, то на Российскую Федерацию, согласно чЛ стЛ5 Конституции РФ была возложена обязанность по применению норм международного гуманитарного права войны, к чему на тот момент наши органы исполнительной власти по части дублирующих нормативно-правовых актов на ведомственном уровне были абсолютно не готовы. К примеру, .Наставление по международному гуманитарному праву для: Вооруженных Сил РФ было утверждено Министром обороны 8 августа 2001 года (!).
Анализируя данную ситуацию профессор Академии военных наук, к.ю.н., подполковник юстиции В.В. Тараненко пишет, что «безусловно, для Российской Федерации было бы проще отнести чеченскую проблему в тот период к случаям нарушения внутреннего порядка или к обстановке внутренней напряженности. В соответствии с п.2 стЛ Дополнительного протокола П к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. в вышеназванных случаях Протокол не применяется, поскольку они не являются вооруженными конфликтами. Данная проблема была разрешена в РФ на законодательном уровне лишь в декабре 1995 г., после определения зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике»9. Речь идет о постановлении Правительства РФ от 11 декабря 1995 г. № 1210. Получается, даже на временную задержку с определением статуса действий по разрешению ЧС в Чечне, руководство страны выбрало более сложные процедуры, чем при введении ЧП с точки зрения международного права. Временной фактор также роли не играет, так ЧП подлежит продлению до полного разрешения ситуации.
Как мы видим: целый год отсутствовал законодательный статус действий органов государственной власти в ЧР (По Указу Президента РФ № 2166, эти действия назывались, как пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований), но, несмотря на этот пробел, ЧП не вводилось. И еще не понятно, почему противостоящие силы в Чечне именовались
«НВФ», хотя уже после определения статуса, как вооруженный конфликт, эти силы, согласно приведенному выше международному документу, должны иметь название «Антиправительственные вооруженные силы». Введение этого понятия в то время, означало расписаться руководству страны в многолетнем преступном бездействии федеральных органов власти на ситуацию в Чечне, так как организация (формирование, вооружение, обучение) ВС - это процесс, занимающий не один год.
Вооруженный конфликт немеждународного характера завершился победой антиправительственных вооруженных сил над правительственными вооруженными силами и над Россией - в целом. Произошло это событие 30 августа 1996 года после подписания «Хасавюртовского соглашения», а пятью днями раньше вышел Указ Президента РФ «О выводе сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики». К слову заметить, ни одного упоминания о вооруженном конфликте. С чего начали, тем и закончили, и никто не обвинит в непоследовательности государственной политики в этом вопросе. Акцент на разоружение «всех НВФ», также претендует на критику, так как любое незаконное и противоправное материальное отображение действительности должно подвергаться преследованию со стороны государства без дополнительной количественной конкретизации.
Все эти моменты говорят, что за время всей чрезвычайной ситуации в ЧР так до конца и не определились ни с ее статусом, ни с названием тех действий, которые должны были ее выровнять.
