Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод история и современность 19
1. История развития законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод
2. Федеральное законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды 40
3. Региональное законодательство, обеспечивающее охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды 79
ГЛАВА 2. Управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды; вопросы его совершенствования 100
1. Понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды
2. Проблемы федерального и регионального управления в области природопользования и охраны окружающей среды курортного региона Кавказские Минеральные Воды 109
ГЛАВА 3. Административная и уголовная ответственность за экологические правонарушения, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов 150
1. Административная ответственность за экологические правонарушения, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов
2. Уголовная ответственность за экологические преступления, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов 170
Заключение 198
Список использованной литературы
- История развития законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод
- Федеральное законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды
- Понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды
- Административная ответственность за экологические правонарушения, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов
Введение к работе
Право на охрану здоровья является одним из основных прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст.41). В обеспечении соблюдения этого права важное место занимают лечебно-оздоровительные местности и курорты. Среди курортов России уникальными по своему лечебному потенциалу и природным богатствам являются курорты региона Кавказских Минеральных Вод (далее - КМВ).
После распада СССР курорты КМВ остались единственными в своем роде на территории РФ. КМВ богаты ресурсами минеральных вод, запасы которых используются в настоящее время только на 20 процентов. На сравнительно небольшой территории КМВ выявлено около 130 минеральных источников, из которых 90 используются именно в лечебных целях (Нарзан, Ессентуки - 4, Ессентуки - 17, Славяновская, Смирновская, Машук). Вблизи Пятигорска расположено озеро Тамбукан - крупнейший источник* лечебных грязей, обладающих уникальными свойствами.
В такой ситуации государство и общество, казалось бы, должны придавать первостепенное значение восстановлению и сохранению природного потенциала как одного из лечебных факторов КМВ. Но, как показывает практика, окружающая среда курортного региона КМВ находится сегодня в критическом состоянии. Одним из факторов, сдерживающим ее восстановление является отсутствие правовой базы, отвечающей реалиям сегодняшнего дня, отсутствие эффективной системы управления в области природопользования и охраны окружающей среды, а также совершение экологических правонарушений на территории КМВ.
Актуальность данной проблемы состоит в том, что проблемы охраны окружающей среды и природопользования на территории КМВ всегда были и остаются острыми и, к сожалению, нерешенными. В результате некомпетентного природопользования в регионе сложилась неблагоприятная
экологическая ситуация. На территории КМВ остро стоит проблема сохранения уникальных природных ресурсов: минеральных вод и лесов. В Государственном докладе «О состоянии окружающей природной среды в РФ в 2001 году» регион отнесен к экологически неблагоприятным. Так, на 80% загрязнена бактериально гидроминеральная база городов-курортов, сильно загрязнена вода реки Подкумок - основной водной артерии КМВ. В центральной части региона начался процесс загрязнения недр, не решена проблема радиоактивных отходов.
Недостатки природопользования и охраны окружающей среды в регионе обусловлены отсутствием эффективной правовой базы, которая является необходимым условием устойчивого развития КМВ.
Несмотря на достаточно солидный массив экологического законодательства и произошедшие в нем положительные перемены, качество федеральных законов, обеспечивающих охрану окружающей среды курортов, оставляет желать лучшего. Что касается регионального законодательства, то оно страдает и в количественном отношении. Так, в Ставропольском крае не принят закон об охране окружающей среды, а ведь именно на его территории находится большая часть курортного региона. В действующих нормативных правовых актах, регулирующих отдельные вопросы охраны окружающей среды и природопользования (закон «Об экологическом контроле за соблюдением на территории Ставропольского края государственных стандартов токсичности и дымности отработавших газов двигателей автотранспортных средств» от 31 мая 2001 года1, закон «О порядке пользования недрами на территории Ставропольского края» от 17 мая 1996 года и др.) , преобладает узковедомственный подход, наносящий непоправимый ущерб окружающей среде КМВ.
і ;
См.: Сборник законов и других нормативных актов Ставропольского края.2001. № 6.С.12.
2 См.: Сборник законов и др. Ставропольского края. 1996. № 5. Ст. 220.; 2001. № 7. Ст. 42.
Очевидно, что КМВ, как и вся Россия сегодня нуждаются не только в эффективном экологическом законодательстве, но и в «экологизации» всей системы законодательства РФ. Современная политика государства в области охраны окружающей среды и природопользования, по мнению С.А. Боголюбова, должна заключаться не только в принятии новых законов, но и в применении действующих.
Для реального действия закона необходимо создание эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и природопользования. В настоящее время указанная система является неэффективной. Причинами этого являются отсутствие четкого разграничения полномочий в области природопользования между федеральным центром, регионом и местным самоуправлением, постоянные и необоснованные преобразования государственных органов на федеральном и региональном уровнях. В связи с перераспределением полномочий федеральных органов управления нестабильными являются полномочия, а порой и существование природоохранных органов в крае и регионе КМВ. Курортный регион КМВ является уникальным не только по своему природному потенциалу, но и по характеру управления, своеобразным «государством в государстве», поэтому при решении вопросов управления необходим особый подход. Управление в области охраны окружающей среды и рационального природопользования должно стать элементом комплексной системы управления экономикой региона КМВ. Управление на территории курортного региона КМВ должно осуществляться на принципах законности, гласности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, участия общественности в решении насущных экологических задач, четкого разграничения полномочии органов управления, но с учетом особого статуса региона. Так как окружающая среда курортов КМВ остро нуждается в
См.: Боголюбов С.А. Проблемы экологической политики России // Государство и право.1999'.№2. С.4'4.
помощи со стороны государства и общества, то одним из принципов управления должен стать принцип приоритета сохранения, восстановления и охраны природных лечебных ресурсов. Этот принцип нельзя реализовать сиюминутно, так как необходимо учитывать высокую степень хозяйственного .освоения территории региона. Он должен стать стратегической целью государственной политики в области охраны окружающей среды КМВ.
Принцип целевого и рационального использования природных
лечебных факторов нарушается в результате совершения экологических
правонарушений на территории КМВ. Экологические правонарушения ведут
к снижению эффективности использования этих факторов в лечебных целях.
Серьезно ухудшает обстановку появление и развитие на территории КМВ
предприятий различных форм негосударственной собственности,
направляющих свою деятельность, прежде всего, на скорейшее получение прибыли, а также возрастающий правовой нигилизм, отсутствие четко регламентированной правовой системы экологических ограничений и режимов природопользования.
В тоже время, действующее административное и уголовное законодательство не позволяет в полной мере применять административную и уголовную ответственность за экологические правонарушения, совершаемые на территории КМВ. Уголовное законодательство не содержит специальных норм, направленных на предотвращение преступлений в отношении окружающей среды курортов и борьбу с ними.
В КоАП РФ среди предметов посягательства не указана окружающая среда курортов. Кроме того, низкие размеры штрафов не способствуют повышению роли административной ответственности.
Вышеизложенные обстоятельства свидетельствуют об актуальности исследования проблем охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ.
*
Состояние научной разработанности данной проблемы носит фрагментарный характер. Специальных теоретических исследований, посвященных охране окружающей среды курортов, практически нет. Имеющиеся научные публикации, это, как правило, журнальные статьи, посвященные заповедникам, заказникам, национальным паркам. В специальной литературе отсутствуют фундаментальные работы по этой проблеме.
Общетеоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как С.С. Алексеев, Б.Г. Базылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.А. Герасимова, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермаков, Э.Н. Жевлаков, СИ. Комаров, О.С. Колбасов, Д.А. Липинский, Н.А. Лопашенко, А.В. Малько, Н.И. Матузов, Н.С. Мамин, Е.В. Новикова, И.Ф. Панкратов, В.В. Петров, Ф.М. Раянов, И.А. Ромшин, Н.Г. Разгельдеев, И.С. Самощенко, Л.А. Тимофеев, Р.А. Хачатуров, Г.В. Чубуков, Ю.С. Шемшученко, Р.Г. Ягутян и др.
Исследованию проблем особо охраняемых природных территорий посвящены работы таких авторов, как Ю. П. Баденков, Р. А. Гурбанов, И.Ф. Панкратов, В.А. Поляков, А.Л. Сулейманов, А.А. Транин, а также С.С. Чернушенко. Труды названных авторов позволили раскрыть специфику исследуемой темы.
На сегодняшний день в научной литературе появились исследования, отражающие те или иные аспекты правового режима особо охраняемых природных территорий. Это подтверждает то, что правовой режим особо охраняемых природных территорий является объектом пристального внимания многих авторов. Среди них: С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, И.Ф. Панкратов, А.А. Транин, С.С. Чернушенко и др. Ими рассмотрены такие вопросы, как: понятие особо охраняемых природных территорий, состояние федерального и регионального законодательства об особо
охраняемых природных территориях, особенности правового режима заповедников, заказников и национальных парков и пр.
По проблемам особо охраняемых природных территорий защищены кандидатские диссертации (В.А. Поляков и С.С. Чернушенко ).
Тем не менее, вышеназванными авторами такие вопросы, как состояние федерального и регионального законодательства о правовой охране окружающей среды курортов, проблемы управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, а также вопросы юридической ответственности за экологические правонарушения, совершаемые на территории курортов, не исследованы.
Вышеуказанное ни в коей мере не умаляет научно-познавательной ценности работ перечисленных авторов, так как ими внесен существенный вклад в развитие и совершенствование действующего законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Вместе с тем, следует учесть, что правовая охрана окружающей среды курортов является объектом правового регулирования многих отраслей права, таких как: конституционное, гражданское, уголовное, административное, экологическое, земельное и муниципальное.
Поэтому рассмотрение проблем правовой охраны окружающей- среды курортов потребовало глубокого анализа норм указанных отраслей, причем с акцентом на нормы экологического и земельного права.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основной целью исследования является изучение и освещение правовых аспектов охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, состояния федерального и регионального
См.: Поляков В.А. Правовая охрана курортов в СССР.: дисс. ...канд. юрид. наук. Фрунзе, 1970.
См.: Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Автореферат дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
законодательства об охране окружающей среды курортов, состояния системы управления в указанной области, а также исследование проблем, связанных с применением уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения на территории курортов.
В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи исследования:
Исследовать историю становления и развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды и природопользования на территории региона КМВ, историю управления в указанной области.
Исследовать законодательство по данной теме.
Провести сравнительно-правовой анализ законодательства, обеспечивающего соблюдение правового режима курортов.
Изучить состояние регионального законодательства, обеспечивающего охрану окружающей среды курортов и рациональное использование природных лечебных ресурсов.
Рассмотреть нормотворческую деятельность органов местного самоуправления по указанным вопросам.
Исследовать понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования.
Рассмотреть систему федеральных и региональных органов управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов.
Рассмотреть проблемы управления в указанной области и наметить пути решения этих проблем.
Исследовать проблемы применения административной и уголовной ответственности за правонарушения, посягающие на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов курортного региона КМВ.
Изучить и проанализировать правоприменительную практику в курортном регионе КМВ.
Разработать и предложить конкретные рекомендации по совершенствованию правой охраны окружающей среды курортов и природопользованием на их территории.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической, правовой действительности. Использованы формально-юридический, системный, логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы.
Общенаучные методы применялись при рассмотрении понятий «окружающая среда», «курорт», «курортный регион», «управление», «юридическая ответственность» и других.
Нормативную базу исследования составили Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, Конституций РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные акты, уставы, законы и подзаконные нормативные акты субъектов РФ. Широко привлечены акты местного самоуправления и правоприменительные акты.
Объектом исследования являются нормы международного, конституционного, гражданского, уголовного, административного, муниципального, экологического, земельного и других отраслей права, регулирующих природопользование и охрану окружающей среды курортов.
Предметом исследования являются общественные отноіпения, складывающиеся в процессе охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории.
Научная новизна диссертации заключается в том, что это первая комплексная работа, посвященная исследованию вопросов правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов
федерального значения, проведенная на основе сравнительного анализа норм новейшего федерального и регионального законодательства и практики.
В результате проведенного исследования были выявлены аспекты охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов федерального значения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют его новизну:
Исследованы содержание федерального и регионального законодательства по вопросам правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, сформулировано определение «курортный регион».
Определено место правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов среди других институтов экологического права.
Впервые на основе сравнительно-правового анализа действующего законодательства рассмотрены особенности правовой охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов, исследованы нормативные правовые акты, обеспечивающие правовую охрану окружающей среды и рациональное использование природных лечебных ресурсов курортов.
Впервые исследована система органов управления в области охраны окружающей среды курортов и природопользования на их территории с учетом особенностей курортного региона КМВ.
Установлено, что в системе указанных органов отсутствует орган специальной компетенции, который бы осуществлял функции управления исключительно в отношении особо охраняемых природных территорий, в том числе курортов и лечебно-оздоровительных местностей.
Показана роль органов местного самоуправления в решении экологических проблем курортов.
Проведен анализ практики применения уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения на территории КМВ.
Разработаны выводы и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. В целях точного и единообразного применения в законодательстве и
на практике терминов «курорт» и «курортный регион» целесообразно:
а) определить курорт как вид особо охраняемой территории обладающей
следующими признаками: наличие природных лечебных ресурсов; наличие
объектов инфраструктуры, позволяющих в полной мере воспользоваться
лечебным потенциалом; признание такой территории курортом в
установленном законом порядке; б) по отношению к региону КМВ в целом
применять термин «курортный регион», так как он объединяет несколько
компактно расположенных курортов. На наш взгляд, применяемый в
подзаконных нормативных актах термин «особо охраняемый эколого-
курортный регион» представляется неудачным, так как во-первых, курорт
является особо охраняемой природной территорией, поэтому слова «особо
охраняемый» представляются лишними, во-вторых, в словосочетании
» «эколого-курортный» его часть «эколого» не влияет на содержание термина
«курортный регион».
2. Закрепить в законодательстве принцип приоритета рационального
использования и охраны природных лечебных ресурсов (ФЗ « О природных
лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ «
О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные
Воды»).
3. Несмотря на то, что п. 2 статьи 11 ФЗ «Об экологической экспертизе»-от 23 ноября 1995 г. относит к объектам обязательной государственной
экспертизы проекты генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования, в законодательстве не предусмотрены гарантии соблюдения требований о реализации объектов на территории курортов после вынесения положительного заключения обязательной государственной экологической экспертизы. В связи с этим нам представляется целесообразным часть 3 статьи 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» дополнить положением о том, что на территории второй и третьей зоны размещение объектов и производство работ, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы санаторно- курортного лечения и отдыха разрешается только после положительного заключения государственной экологической экспертизы и вынесения положительного решения по обсуждаемому вопросу на местном референдуме.
4. В связи с тем, что требование о целевом использовании природных лечебных ресурсов недостаточно полно отражено в действующем законодательстве, целесообразно статью 10 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» дополнить положением о том, что использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с рекреационной деятельностью, не допускается.
5. Статью 56 Лесного кодекса РФ дополнить положением о том, что леса
первой группы, находящиеся на территории курортов, являются природными
лечебными ресурсами и могут быть использованы только для целей
рекреации.
6. В > целях более четкого разграничения полномочий Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны
окружающей среды и рационального использования природных (в том числе
лечебных) ресурсов дополнить часть 2 статьи 3 ФЗ « О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» положением о
том, «отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, находящихся на территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, регулируются нормативными правовыми актами Российской Федерации».
7. В связи с тем, что субъектом управления в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов является не только государство, но и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, определить управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ как «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по организации рационального использования, воспроизводства лечебных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления лечебного потенциала курортного региона КМВ».
По объекту управление в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов классифицировать на: 1) управление в области охраны окружающей среды курортов; 2) управление в области рационального использования природных лечебных ресурсов; 3) управление в области рационального использования природных ресурсов, не являющихся лечебными.
В статье 4 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» закрепить следующие полномочия Правительства РФ: определять основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды, рационального использования природных лечебных ресурсов Кавказских Минеральных Вод, санаторно- курортного лечения и отдыха; утверждать федеральные целевые программы развития курортного региона Кавказские Минеральные Воды; устанавливать нормы и правила пользования природными лечебными ресурсами Кавказских Минеральных Вод; устанавливать границы и режим
округа горно - санитарной охраны курортов Кавказские Минеральные Воды; осуществлять экспертизу генеральных планов развития Кавказских Минеральных Вод; устанавливать льготы (налоговые), стимулирующие сохранение окружающей среды, рациональное использование и восстановление природных лечебных ресурсов; осуществлять международное сотрудничество.
10. Дополнить статью 18 Закона Ставропольского края «О Правительстве
Ставропольского края» пунктом: «обеспечивает выполнение мер по
рациональному использованию природных ресурсов и охране
окружающей среды курортного региона КМВ».
11. В статье 8 проекта ФЗ «О курортном регионе федерального значения Кавказские Минеральные Воды» закрепить следующие полномочия администрации КМВ: осуществление координации государственных региональных органов в части охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов; осуществление разработки и реализации федеральных и региональных программ развития региона; осуществление обязательного согласования лицензий на разработку минеральных вод, лечебных грязей в пределах округа горно-санитарной охраны КМВ и согласование предоставления земельных участков для строительства любых объектов, деятельность которых не связана с целями рекреации (после заключения государственной экологической экспертизы).
12. В связи с тем, что в УК РФ отсутствует статья, которая предусматривала бы ответственность за нарушение природоохранного режима курортов и лечебно-оздоровительных местностей, необходимо дополнить УК РФ статью 262*, предусматривающей ответственность за нарушение режима лечебно-оздоровительных местностей и курортов и изложить ее в следующей редакции:
1. Неосторожное нарушение режима округов санитарной (горносанитарной) охраны в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей
»
и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами — наказывается штрафом от 100 до 300 минимальных размеров оплаты труда. 2. Умышленное нарушение режима округов санитарной (горносанитарной охраны) в пределах границ лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которое повлекло ухудшение качества и истощение природных лечебных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами либо создало угрозу такого ухудшения или истощения — наказывается штрафом от 300 до 500 минимальных размеров оплаты труда, либо лишением свободы от 2 до 5 с лишением права занимать определённую должность или заниматься определённой деятельностью на срок до 5 лет или без такового.
Научная и практическая значимость исследования. Научная значимость диссертации заключается в том, что в результате исследования разработан ряд теоретических положений, которые могут быть использованы
для совершенствования экологического и земельного законодательства. » Практическая значимость диссертации заключается в разработке
предложений, направленных на совершенствование механизма правовой
охраны, управления в области охраны окружающей среды курортов и
природопользования на их территории, а также применение уголовной и
административной ответственности за экологические правонарушения,
совершаемые на территории курортного региона КМВ.
Важность этой работы для экологического права состоит в том, что в ней содержатся выводы и рекомендации по совершенствованию правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды курортов и использования природных лечебных ресурсов.
Результаты проведенного исследования могут быть использованы также в учебном процессе высших учебных заведений: при чтении курсов по экологическому, земельному, уголовному, административному и муниципальному праву, а также в рамках повышения квалификации
практических работников природоохранных и правоохранительных органов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, предложения и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных автором научных работах. Они докладывались на научно - практических конференциях: (межвузовская научно - практическая конференция «Правовая политика и правовая жизнь», Пятигорск, 2000; научно - практическая конференция «Окно в науку», Пятигорск, 2001; научно - практическая конференция «Окно в науку», Пятигорск, 2002; общероссийская научно-практическая конференция «Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории становления и современность», Энгельс, 2003).
История развития законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов Кавказских Минеральных Вод
Человек всегда заботился о своем здоровье. Для охраны и восстановления здоровья использовались и природные факторы, целебные свойства которых были известны с древнейших времен - природные минеральные воды, лечебные грязи, ландшафтно-климатические условия. Применение с лечебной целью своими истоками восходит к временам глубокой древности. В произведениях Гомера, Аристотеля говорится об использовании минеральных вод с лечебной целью в Древней Греции. Купание в воде минеральных источников получило значительное развитие в Греции, а несколько позднее - в Древнем Риме .
Но вопрос об охране лечебно-оздоровительных местностей начал подниматься лишь с конца XIX века.2 . Пожалуй, это было связано с тем, что лечебные ресурсы были мало разведаны и изучены, к тому же было распространено мнение об их неисчерпаемости. Необходимо заметить, что первые сведения о лечебных местностях России, в частности, Кавказа, содержатся еще в произведениях арабского путешественника Ибн Баттута, относящихся к середине XIV века 3. Уже в то время были известны минеральные источники в районе нынешнего Пятигорска.
В российской литературе первые упоминания об этих источниках появились в XVII веке (1627 г.) - в "Книге Большому чертежу 1. Более точные и полные сведения появились в 1717 году, когда лейб-медик Петра I доктор Шобер описал источники в районе горы Машук .
Несмотря на то, что лечебные свойства минеральных источников стали известны правительству России, оно долгое время не занималось проблемами КМВ. Это было связано с тем, что они вошли в состав России только в 1774 году по Кучук-Кайнарджийскому договору .
В 1803 году Медицинской коллегией при Министерстве внутренних дел было сделано заключение о возможности и целесообразности использования гидроминеральных ресурсов КМВ в лечебных целях, особенно для военных Кавказской армии 4.
В Императорском Указе Николая 1 от 24 апреля 1803 года, составленном на основании заключения, КМВ объявлялись курортной местностью государственного значения. Этот день считается официальной датой основания курортного региона КМВ.
Управление этим регионом было отнесено к ведению государственных медицинских и военных органов5. Что же касается охраны и рационального использования его природных ресурсов, то до 1816 года конкретных решений не было принято. Политические и социальные потрясения отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства 6.
С 1816 года под руководством генерала А.П. Ермолова начинается период бурного развития курортов. Создается система курортных поселений, функционирующая как «рекреационный конвейер». С 1819 года, в течение семи лет были проведены мероприятия, затронувшие не только благоустройство, но и управление водами . С 1826 г. по 1831 г. начальником Кавказкой области являлся генерал Г.А. Емануель, который предпринял значительные меры по благоустройству подведомственной территории. В этот период поднимается вопрос о необходимости создания органа управления КМВ. С этой целью при министерстве внутренних дел был учрежден особый временный Комитет для согласования планов обустройства курортной зоны. Но со временем стала очевидной неэффективность такого управления, поскольку Комитет одновременно подчинялся и военным, и гражданским ведомствам. Поэтому был разработан проект гражданского управления, в соответствии с которым намечалось учредить самостоятельную Дирекцию КМВ, однако указанный проект не был реализован. Реформу управления КМВ осуществил Кавказский наместник М.С. Воронцов. По его предложению в 1846 году Николай I издал Указ, в соответствии с которым управление КМВ и бюджет, составляющий 138,9 тысяч рублей, передавались в распоряжение Кавказского наместника 2. 29 мая 1847 года была учреждена Дирекция КМВ, которая подчинялась военному ведомству - министерству внутренних дел. На деле КМВ по-прежнему оставались лечебницей Кавказской армии, среди отдыхающих преобладали (до 80%) военные . Неудивительно, что к середине 50-х годов 19-го века в развитии курортов наметился застой, требовалась коренная реформа управления и его правовой основы.
По инициативе наместника Кавказа А.И. Барятинского в 1861 году государственное управление было упразднено, и КМВ переданы по договору аренды члену Русского Общества пароходства и торговли Н.А. Новосельскому. Существенным недостатком этого договора являлось то, что арендатор занимался лишь хозяйственной стороной дела, не уделяя внимания вопросу Охраны природных ресурсов.
Необходимо отметить, что попытки правительства активизировать развитие курортов путем проведения реформы - сдачи курортов в частную аренду (1861-1883 гг.) не принесли положительных результатов. Но в этот период появились важные предпосылки для развития курортов -организуется первое в России научное общество по изучению рекреационных ресурсов - Русское Бальнеологическое общество (1863 г.) и начинается систематическое исследование ресурсов, открываются бактериологическая и биохимическая лаборатории, закладывается производственная и транспортная инфраструктура курортов. Тем не менее, вплоть до середины 70-х годов 19-го века наблюдаются кризисные явления: курорты приходят в упадок, поток отдыхающих растет медленно. Становилось очевидным, что основной рекреационный район России нуждается в коренном переустройстве. Перспективы развития КМВ следовало рассматривать как важнейшую социально-экономическую проблему, требующую решения на общегосударственном уровне, т.к. из-за постоянно растущего оттока отдыхающих из страны на курорты Западной Европы Россия ежегодно теряла до 150 млн. руб. золотом. Требовалось принятие специального закона о курортах, который бы определил основы использования, охраны рекреационных ресурсов, характер хозяйственной деятельности, организацию систематического комплексного научного исследования рекреационных ресурсов, привлечение для работы на курортах специалистов в области медицины, гидрогеологии, химии, климатологии, проведение административного переустройства КМВ.
Федеральное законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды
Сохранение и восстановление природных систем, в том числе и особо охраняемых природных территорий в соответствии с Экологической доктриной РФ, должно быть одним из приоритетных направлений деятельности общества и государства . Правовая охрана окружающей среды курортного региона КМВ является экологической функцией современного российского государства и находит свое выражение в законах и иных нормативных правовых актах. По этому поводу А.Е. Кадомцева справедливо замечает: «Практическое осуществление любой функции современного Российского государства невозможно без правотворческой, правоисполнительной и правоохранительной форм государственной деятельности. Реализация функций по охране окружающей среды не является исключением»2.В связи с вышесказанным, вопросы правовой охраны окружающей среды курортов Российской Федерации, как одно из основных направлений государственной деятельности, необходимо, по нашему мнению, рассматривать в рамках всего правового поля. В этом параграфе мы анализируем федеральное законодательство, начиная с Конституции РФ, федеральных законов, которые устанавливают основные направления политики государства в вопросах охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортов и заканчивая федеральными законами, устанавливающими специальные нормы об охране окружающей среды курортов и рациональном использовании природных ресурсов курортов.
Так как РФ стремиться стать правовым государством, то основные нормы международных конвенций и деклараций должны быть первичны по отношению ко всем другим. Гармонизация законодательства РФ в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области необходима для создания эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности1. Это касается и норм, регулирующих охрану окружающей среды курортов и рациональное использование природных ресурсов. Г.В. Чубуков справедливо отмечает, что «...правовой режим среды обитания человека (одним из компонентов которой являются курорты) регламентируется российским национальным законодательством и международным правом охраны окружающей среды»2.
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая в Париже в 1972 году, отнесла к охраняемым памятникам природы и те ее участки, которые обладают особой полезностью для людей (отдых, здравоохранение, туризм)3. Несмотря на то, что в ст. 15 Конституции РФ закреплен приоритет международных договоров над законодательством РФ, в литературе указывается на проблемы, связанные с точным определением места международных договоров в иерархии источников экологического права. Так как международные договоры бывают не только межгосударственные, но и межправительственные, и межведомственные, то встает вопрос об их соотношении с федеральными законами. С.А. Балашенко отмечает: «В самом деле, межправительственный договор или договор межведомственного характера может быть выше федерального закона по юридической силе только после его ратификации, которая осуществляется в форме федерального закона, согласно ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». В литературе подчеркивается необходимость указания в ч.4 ст. 15 Конституции РФ на факт ратификации международных договоров, в частности, межправительственных и межведомственных, так как правила, устанавливаемые такими договорами, «...если договор не ратифицирован, должны обладать правовой силой заключившего их органа, и, следовательно, не имеют» приоритета перед нормой закона» .
После норм международного права высшей юридической силой в России обладает Конституция Российской Федерации (далее — Конституция РФ) от 12 декабря 1993 года. Конституция РФ, которая является основой правовой системы, играет важную роль в обеспечении охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов КМВ.
В первую очередь это относится к статье 9, которой установлено, что природные ресурсы являются основой жизнедеятельности народа РФ2. Значимость природных ресурсов и объектов, находящихся на территории КМВ, трудно переоценить, так как они выполняют лечебно-оздоровительные функции.
Гарантом того, что приезжающие на КМВ граждане восстановят свое здоровье и трудоспособность, является ст.42 Конституции РФ, которая закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением3.
Таким образом, ст.42 Конституции РФ закрепляет три, по существу самостоятельные, но очень тесно связанные между собой экологические нормы: - право на благоприятную окружающую среду, в том числе и на территории КМВ; - право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды курортов; - право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды. Но что касается обеспечения общества своевременной и объективной информацией о состоянии окружающей среды, очевидно, что гласность в этой сфере пока мало популярна. Кроме того, отмечается тенденция уклонения от подведения итогов и оценки состояния правоприменения экологического законодательства1.
Понятие, принципы и виды управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона Кавказские Минеральные Воды
Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду проявляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний1. Управление здесь выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
Исполнение законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов курортов осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями. Вопрос о роли и месте в общей системе государственных органов специальных органов, которые исполняют правовые нормы об охране окружающей среды, тесно связан с вопросом о государственном управлении в области охраны окружающей среды . Поэтому в данной главе мы рассматриваем вопросы управления в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортного региона КМВ. Прежде чем рассмотреть эти вопросы, необходимо охарактеризовать управление в области охраны окружающей среды и природопользования.
Понятие государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды достаточно полно исследовано в публикациях . Реакция научной общественности на внезапное исчезновение термина "государственное управление" сначала из текста Конституции Российской Федерации, а затем - из Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", была неоднозначной. По поводу происшедшего позиции ученых разошлись по трем направлениям. Одни отстаивали прежнее понимание данного феномена. Другие считали, что происшедшее - якобы вопрос просто формального, терминологического характера: вместо термина "государственное управление" стал употребляться иной "исполнительная власть"2 а органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления 3. Другая группа авторов заменяет термин "государственное управление" на просто "управление" либо "организацию управления". Формируется и третье направление, авторы которого радикально меняют содержание понятия государственного управления, либо вовсе отказываются от его использования. В частности, К.С. Вельский ограничивает государственное управление рамками "государственно-аппаратной среды", вполне » обоснованно считая, что такое управление складывается во всех ветвях государственной власти", не исключая и законодательство, правосудие, прокуратуру 4.
Несколько сужает сущность управления в области охраны окружающей среды и природопользования современное законодательство Российской Федерации. Обходится такая важная сторона управления, как обязанности тех же % государственных органов, местного самоуправления, граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды и природопользования. Между тем, полномочия органов управления - это не только их право, но и их обязанности в сфере своего действия.
В содержание управления входит и обеспечение законности и дисциплины. Это вытекает из ст. 15 Конституции РФ, в которой закрепляется, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Но поскольку субъектами права выступают органы государственного управления, органы местного самоуправления, общественные объединения, то они только применяют законы и подзаконные акты, но и сами издают большое число нормативных правовых актов, которые должны основываться на законе. Иначе говоря, законность есть действующая система правовых законов и основанных на них нормативных актах, а также их неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами права в целях установления правового порядка, обеспечивающего стабильность общественных отношений, охрану прав и свобод. Это полностью относится к характеристике управления в области охраны окружающей среды и природопользования.
В литературе отмечается, что - государственное управление в указанной области - это организующая деятельность компетентных государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с охраной окружающей среды. Такое определение несколько неполно отражает содержание управления в области экологии. Во-первых, оно сводится лишь к государственному управлению, а во-вторых, связано только с охраной окружающей среды. Более рациональным является определение, данное Бобылевым А.И. и Балашенко С.А. . Управление в области охраны окружающей среды и природопользования - это деятельность государства по организации рационального использования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды, а также по обеспечению режима законности в экологических отношениях . Основываясь на этом определении, мы считаем необходимым определить управление в области охраны окружающей среды курортов » и природопользования на территории курортного региона как деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений по организации рационального использования, воспроизводства лечебных ресурсов, охраны и защиты окружающей среды в целях сохранения и восстановления лечебного потенциала КМВ. Управление в области охраны окружающей среды и природопользования следует рассматривать относительно субъекта и объекта управления. В литературе по экологическому праву субъектами » управления признаются лишь государственные органы. Конечно, основными субъектами управления в области охраны окружающей среды и природопользования являются министерства, государственные комитеты, федеральные службы, департаменты, правоохранительные органы, государственные органы субъектов РФ. Кроме них субъектами управления выступают граждане и общественные объединения. Это обусловливается положениями Конституции РФ, экологическим законодательством об общественных объединениях, положениями и уставами этих объединений.
Управление в области охраны окружающей среды и природопользования на территории курортов осуществляется на основе определенных принципов, под которыми следует понимать основополагающие идеи, основные направления управления. Эти принципы подразделяются на общие и специальные. Общие принципы закреплены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": 1) приоритет охраны жизни и здоровья человека; 2) обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду; 3) научно-обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества; 4) соблюдение требований природоохранного законодательства; 5) неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; 6) гласность в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранных задач; 7) платность природопользования1.
Основными из общих принципов является принцип обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду. Это право понимается, как право жить в таких природных условиях и окружающей человека среде, которые благоприятны для жизни и деятельности человека, способствуют продолжительности его жизни. В ст. З ФЗ "Об охране окружающей среды", право на благоприятную окружающую среду закрепляется как принцип охраны окружающей среды.
Административная ответственность за экологические правонарушения, посягающие на рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды курортов
Проблемам юридической ответственности за экологические правонарушения в литературе уделяется достаточное внимание. Но вопросы административно-правовой охраны окружающей среды курортов освещены в недостаточной степени. Между тем, эти правонарушения наносят непоправимый вред окружающей среде региона КМВ. Поэтому данный параграфу посвящен административной ответственности за экологические правонарушения на территории курортов, а также, практике применения мер административной ответственности на территории КМВ.
В целях обеспечения исполнения норм об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов на территории КМВ, в законодательстве предусмотрены соответствующие меры административной ответственности за совершение административных экологических проступков, которые получили большое распространение. Вместе с тем, как отмечает О.Л. Дубовик, «... в науке экологического права исследованию данного t института уделено меньше внимания, чем уголовной ответственности за экологические преступления»1. Основанием административной ответственности является Кодекс об административных правонарушениях" Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. (далее -КоАП РФ). Он существенно отличается от Кодекса об административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г. .
Во-первых, существенно повысился размер штрафов. Но законодатель, к сожалению, не счел нужным использовать в статьях гл. 8 иные виды административных взысканий, например, лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация (ст. 3.2 КоАП РФ «Виды административных наказаний»). Во-вторых -значительно расширено число статей, предусматривающих ответственность за экологические правонарушения. О.Л. Дубовик отмечает, что «это произошло как за счет включения новых, ранее неизвестных составов, так и за счет их «разукрупнения» либо перенесения соответствующих составов из общих и специальных экологических законов» 3.
Недостатком действующего КоАП РФ является, по мнению О.А. Зиновьевой, отсутствие «...четкого разграничения составов административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования от нарушений норм иных отраслей права. Так, в- главу, регулирующую охрану собственности, включены составы правонарушений в области природопользования, охраны объектов окружающей среды (порядок землепользования, водопользования), а также статьи, содержащие положения об административной ответственности за нарушения условий выданных лицензий (разрешений), несмотря на то, что подобные правонарушения, чаще всего, не связаны с правом собственности. Представляется, что данные составы правонарушений целесообразно перенести в главу, регулирующую административную ответственность за экологические правонарушения» .
Прежде чем перейти к анализу конкретных административных экологических правонарушений, нарушающих правовой режим курортов, необходимо раскрыть понятие административного проступка, нарушающего режим курортов и охарактеризовать элементы его состава.
Понятие административного проступка законодательно было впервые введено в 1980 г. в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. В соответствии со ст.7 Основ, ст. 10 КоАП РСФСР административным правонарушением (проступком) признавалось посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Статья 81 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19. 12 1991 г. конкретизировала положения КоАП РСФСР и определяла экологическое правонарушение как «виновное противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека» 2. Представляется, что данное определение недостаточно полно и не совсем точно. В действующем законе «Об охране окружающей среды» вообще не содержится определения административного экологического проступка, что на наш взгляд является серьёзным недостатком.
В литературе даются различные определения административного экологического проступка. Так, В.В. Петров считал, что под административным экологическим правонарушением (проступком) необходимо понимать противоправное, виновное, предусмотренное действующим законодательством деяние (действие или бездействие), нарушающее установленный в Российской Федерации экологический правопорядок .
О.Л. Дубовик, В.Д. Ермаков определяют административный экологический проступок как посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования окружающей среды, право собственности на природные ресурсы и порядок управления природопользованием противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие), которое причинило или могло причинить вред окружающей среде и за которое предусмотрена административная ответственность 2.
Исходя из этих определений представляется целесообразным определить административный проступок, посягающий. на природоохранительный режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов как деяние (действие или бездействие), выражающееся в осуществлении в границах округа санитарной и горно-санитарной охраны деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных лечебных ресурсов, либо создает угрозу такого ухудшения и истощения.
Административный проступок, посягающий на природоохранительный режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов представляет собой особую разновидность административного правонарушения, а потому, наряду с общими признаками (противоправность, виновность, социальная опасность, причинение вреда охраняемым законом интересам и т. д.) характеризуется рядом специфических черт (особенностей), выявить которые можно с помощью анализа элементов его юридического состава.
Юридический состав административного проступка, посягающего на природоохранительный режим лечебно-оздоровительных местностей и курортов, образуют следующие его элементы: объект, объективная сторона, субъективная сторона, субъект.
