Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 19
1.1. Понятие и сущность правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 19
1.2. Система законодательства в сфере охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 49
Глава 2. Правовые требования в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 75
2.1. Классификация правовых требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 75
2.2. Требования технико-технологического характера в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 84
Глава 3. Организационно-правовые меры по реализации правовых требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 97
3.1. Организационно-контрольные меры по охране окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 97
3.2. Экономические меры в сфере охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств 118
3.3. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств . 137
Заключение 160
Библиографический список использованной литературы 165
Приложения 178
- Понятие и сущность правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
- Система законодательства в сфере охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
- Классификация правовых требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
- Организационно-контрольные меры по охране окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена высоким уровнем загрязнения природной среды отходами горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, представляющими значительный вторично-сырьевой потенциал.
Формирование огромного количества техногенных минеральных образований занимает одно из ведущих мест среди основных причин экологического кризиса. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6 процента. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов.1 Данная проблема особенно остро стоит в старопромышленных регионах страны, в частности в Свердловской области. Вредное влияние горных выработок и отвалов промышленных отходов крайне отрицательно сказывается на состоянии подземных и поверхностных источников питьевого водоснабжения. В результате более 70 процентов населения области потребляют воду, не соответствующую санитарно-гигиеническим нормам.2
Интенсивная эксплуатация месторождений в основных горнодобывающих районах привела к значительному качественному ухудшению и сокращению разведанных запасов важнейших полезных ископаемых. В условиях дефицита сырья работает ряд предприятий медной промышленности и черной металлургии Урала; растут глубины поисков и вовлекаемых запасов, сырьевая база отдаляется от действующих предприятий. Одновременно с этим общество теряет переходящие в отходы ценные компоненты, содержание отдельных из
которых сопоставимо, а иногда и выше их содержания в первоначально перерабатываемом минеральном сырье. Из чего следует необходимость переработки вторичных, или техногенных образований.
Возникает противоречие между природой и обществом в процессе потребления минерального сырья. Масштабы и глубина экологического кризиса вызывают необходимость проведения средоохранных мероприятий, которые позволяют добиться снижения вредных экологических воздействий. Однако уровень затрат непроизводственного характера, обеспечивающих экологическую безопасность технологических процессов, достаточно велик. 1
Многие отходы содержат высокую концентрацию вредных веществ и высокоактивны. Их воздействие на окружающую среду и здоровье человека проявляется на территориях, значительно превышающих занимаемую ими площадь.
Необходимо отметить, что отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств крайне отрицательно воздействуют на аграрное производство. Наиболее отчётливые признаки этого опасного явления
- закисление почв, повышение концентрации подвижных форм токсичных элементов и др. Большое количество пахотных земель изымается из сельскохозяйственного оборота.
На встрече министров окружающей среды стран ЕС в 1996 г. в Дублине было достигнуто согласие о том, что отходы являются одним из главных источников загрязнения окружающей среды, особо подчёркнута необходимость "благоразумного и рационального использования природных ресурсов", что отражено в ст. 130 Договора ЕС.2
В настоящее время назрела необходимость проработки организационно-правовых проблем охраны окружающей среды от загрязнения отходами
горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, вопросов использования вторично-сырьевого потенциала, освоение которого во всём мире рассматривается как один из эффективных путей решения экологических проблем.
Состояние разработки темы характеризуется тем, что в настоящее время всё большее внимание уделяется данной проблеме в науке и на практике. Отдельные аспекты этой проблемы исследовались: А.И.Бобылевым, С.А.Боголюбовым, М.М.Бринчуком, Г.Е.Быстровым, Б.А.Ворониным, Р.Х.Габитовым, Р.Х.Гиззатуллиным, А.К.Голиченковым, А.И.Казанником, Б.Д.Клюкиным, О.М.Козырь, О.С.Колбасовым, О.И.Крассовым,
В.В.Кругл овым, В.В.Петровым, Э.Ф.Раимовой, Ф.М.Раяновым,
Р.А.Ханнановым, Г.В.Чубуковым, Э.Ф.Шаретдиновым, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюком и др. Вместе с тем, специального монографического исследования организационно-правовых проблем охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в целом в современных условиях не проводилось, несмотря на их значимость, что обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является система законодательных и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
Предметом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе организации природоохранной деятельности в горнодобывающей и связанной с ней перерабатывающей промышленности.
Цели и задачи работы. Целью диссертационного исследования является изучение организационно-правовых проблем, стоящих в данной области. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:
- выявить особенности правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в современный период;
- дать классификацию отходов производства с целью совершенствования законодательства в сфере рационального, экологически безопасного обращения с отходами;
- провести анализ системы законодательства, оценить его состояние, выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании данных отношений, наметить пути его совершенствования;
- разработать предложения по улучшению системы управления и контроля, мер экономического стимулирования и юридической ответственности горных предприятий в случае нарушения законодательства;
- исследовать зарубежный опыт в области правового регулирования охраны окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, провести сравнительный анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежного законодательства.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы. В диссертации использованы системно-структурный, конкретно-социологический, сравнительный, логический и исторический методы.
Теоретическую основу исследования составили труды учёных-юристов С.С.Алексеева, А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, А.И.Бобылева, С.А.Боголюбова, М.М.Бринчука, Б.А.Воронина, Р.Х.Габитова, А.К.Голиченкова, О.С.Колбасова, Б.Д.Клюкина, О.И.Крассова, В.В.Круглова, М.И.Кукушкина, М.Ф.Мачикова, В.Д.Перевалова, В.В.Петрова, Ф.М.Раянова, П.И.Савицкого, В.К.Самигуллина, М.С.Студеникиной, А.Н.Тимонина, А.С.Тимошенко, М.М.Утяшева, И.А.Фаршатова, Р.А.Ханнанова, Г.В.Чубукова, В.Ш.Шайхатдинова, Ю.С.Шемшученко, А.С.Шестерюка, В.С.Якушева и др. При разработке темы
исследовались работы философов, социологов, экологов, историков, экономистов, исследователей в области технических наук, а именно, М.Н.Игнатьевой, Г.А.Кабаковича, Г.Ю.Пахальчак, О.А.Романовой, И.С.Солобоева, П.И.Томакова, Я.Я.Яндыганова и др.
Таким образом, цели и задачи работы предопределили междисциплинарный характер исследований, потребовавший обращения к широким научным обобщениям и системному анализу.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что впервые проводится комплексное монографическое исследование организационно- правовых проблем охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, что имеет важное правовое, эколого-экономическое и социально-политическое значение. Изучены основополагающие принципы правового регулирования в данной области. Проанализировано с учётом европейского опыта законодательство Российской Федерации, его система, включающая акты экологического, административного, хозяйственного, гражданского и других отраслей законодательства в их взаимодействии. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства. Обоснована
необходимость освоения вторично-сырьевого потенциала, расширения масштабов переработки техногенных минеральных образований. Сделан вывод о необходимости более полного правового регулирования использования отходов, способствующего улучшению экологической ситуации в старопромышленных регионах, к которым относится Свердловская область.
Проанализирована система и содержание правовых требований. Изучены соответствующие правовые меры, направленные на реализацию указанных требований, а именно, организационно-контрольные, экономические меры, а также меры юридической ответственности. В частности, исследована деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые осуществляют полномочия по охране окружающей среды в
рассматриваемой сфере. Сделан анализ управления в данной области на горных предприятиях, исследованы его структура и функции. В диссертационной работе рассматриваются правовые проблемы совершенствования мер экономического характера, более подробно исследована проблема экономического стимулирования, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования. В результате изучения мер юридической ответственности, прежде всего административной, обоснован вывод о необходимости внесения изменений в соответствующее законодательство. Проанализированы нормативные правовые акты промышленно развитых стран в рассматриваемой области, на основе сравнительно-правового изучения оценено состояние российского законодательства об отходах горного производства и предложены рекомендации по его совершенствованию.
На защиту выносятся с учётом изложенного следующие основные положения:
1. Определение понятия правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним
перерабатывающих производств как системы юридических норм и возникающих в результате их применения правовых отношений, включающих правовые требования и обеспечивающие их реализацию меры организационного, экономического, идеологического характера и юридической ответственности, направленных на обеспечение комплексной переработки минеральных ресурсов, извлечение полезных составляющих при переработке отходов, внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники в целях обеспечения экологической безопасности населения, охраны окружающей природной среды и экологических прав граждан от воздействия отходов в интересах настоящего и будущих поколений людей, укрепления законности и правопорядка в этой области общественных отношений.
2. Вывод о необходимости закрепления в законодательстве Российской Федерации и её субъектов об охране окружающей среды в рассматриваемой области определения понятия отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
как всякого продукта или остатка, являющегося следствием добычи, использования и переработки минеральных ресурсов.
3. Положение о задачах правового регулирования в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Данные задачи должны найти своё отражение, в первую очередь, в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», законе Свердловской области «Об отходах производства и потребления». К задачам правового регулирования относятся:
- обеспечение комплексной переработки минеральных ресурсов, извлечение полезных составляющих при переработке отходов. В ситуации экономического спада, полной отработки старых или истощения богатых месторождений полезных ископаемых идея вовлечения в переработку больших объемов отходов горного, металлургического производства с достаточно высоким содержанием ряда полезных компонентов представляется весьма перспективной. В связи с чем необходимо закрепить в законодательстве задачу, направленную на хозяйственное использование веществ, содержащихся в отходах.
внедрение малоотходных и безотходных технологий, ресурсосберегающей техники. Данная задача вытекает из необходимости избежать появления и уменьшить количество, вредоносный характер производимых отходов. Она направлена на отказ от существующих технологий и технологических процессов, не отвечающих требованиям охраны окружающей природной среды, перепрофилирование вредных
горнопромышленных производств, совершенствование имеющихся технологий
и техники, используемых горным предприятием, внедрение новых прогрессивных технологий.
4. Положение о целях правового регулирования в рассматриваемой области. Предлагается определить их в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления», внести изменения в Закон Свердловской области «Об отходах производства и потребления». Рекомендуется сформулировать цели следующим образом:
- обеспечение экологической безопасности населения. Значительное количество накопленных минеральных образований создаёт реальную угрозу экологической безопасности людей. В результате хозяйственной деятельности горных предприятий формируются зоны экологического бедствия (чрезвычайной экологической ситуации). Поэтому одной из важнейших целей правового регулирования в рассматриваемой области должно стать обеспечение экологической безопасности населения.
- охрана окружающей природной среды и экологических прав граждан от воздействия отходов в интересах настоящего и будущих поколений людей. Важной целью правового регулирования в этой сфере является обеспечение закреплённых в Конституции РФ, законах и иных нормативных правовых актах конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду и других экологических прав граждан. Реализация данных прав во многом зависит от деятельности горных предприятий по охране окружающей среды от загрязнения отходами производства.
- укрепление законности и правопорядка в этой области общественных отношений. В процессе формирования правового государства, тем более в условиях обостряющегося в настоящее время социально-экономического и экологического кризиса, первостепенное значение имеет укрепление государственной власти, законности и правопорядка. Для охраны окружающей среды от загрязнения отходами важно, в частности, строгое
выполнение горными предприятиями предусмотренных законодательством экологических обязанностей. Тем более, что Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда экологических ограничений, направленных на обеспечение правопорядка.
5. Рекомендации о внесении в законодательство с учётом рассматриваемой темы отдельных принципов правового регулирования. Правовое регулирование в рассматриваемой сфере подчиняется основным принципам охраны окружающей природной среды, содержащимся в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной, среды». Вместе с тем с учётом рассматриваемой темы предлагаются дополнительные принципы, которые рекомендуется внести в законодательство, в первую очередь в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»:
- презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности, связанной с образованием и обращением с отходами. Катастрофическое положение, возникшее ввиду загрязнения окружающей среды отходами, связано с недооценкой опасного характера воздействия техногенных минеральных образований. Руководствуясь именно таким принципом возможно добиться более осторожного и предупредительного отношения в рассматриваемой области
общественных отношений.
- принцип учёта региональных особенностей. Действительно, в правовом обеспечении охраны окружающей среды от загрязнения отходами производства представляется важным принимать во внимание характерные особенности регионов.
- системность в обеспечении экологической безопасности при обращении с отходами, включающая экономические меры. Совокупность мер экономического воздействия должна представлять собой единое целое -систему, включающую различные составляющие.
С учётом зарубежного опыта в отношении горнодобывающих предприятий, загрязняющих окружающую среду отходами, необходимо в настоящее время чётко провести в законодательстве линию «платит тот, кто загрязняет». Одновременно делается вывод о необходимости усиления мер экономического стимулирования, государственной поддержки в рассматриваемой области и придания им системного характера.
непрерывность управления деятельностью по обеспечению экологической безопасности при обращении с отходами. Речь идёт о государственном, муниципальном, ведомственном и производственном управлении. Чрезвычайно важно соблюдение указанного принципа при осуществлении такой функции управления как контроль за соблюдением установленных экологических и санитарно-гигиенических нормативов и требований экологической безопасности при обращении с отходами производства.
неотвратимость наступления ответственности организаций, индивидуальных предпринимателей и граждан за несоблюдение требований законодательства об отходах. Только неукоснительное соблюдение требований законодательства обеспечивает необходимую стабильность и упорядоченность в функционировании горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств и его основного звена -предприятия.
6. Предложение о включении в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также региональные законы, в частности в разрабатываемый в Свердловской области Закон "Об охране окружающей природной среды и природопользовании в Свердловской области", головной акт регионального экологического (в том числе и природоресурсного) законодательства, основных положений, касающихся переработки техногенных минеральных образований, охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и
связанных с ним перерабатывающих производств. В указанных законах должны регулироваться все вопросы, связанные с охраной окружающей природной среды и рациональным природопользованием, в том числе в рассматриваемой области. В частности, необходимо закрепить обязанность предприятий по проведению комплексной переработки отходов, наиболее полному использованию полезных составляющих вторично-сырьевого потенциала, внедрению малоотходных и безотходных технологий в производстве. Это позволит обеспечить учёт экологического фактора, а именно, необходимости охраны окружающей природной среды от загрязнения отходами горного производства, при формировании хозяйственного, гражданского и иных отраслей законодательства.
7. Предложение о разработке и принятии специального Положения об использовании техногенных минеральных образований на территории субъекта Российской Федерации, в частности Свердловской области. В указанном Положении необходимо определить вопросы, касающиеся права собственности, порядка пользования, предоставления лицензии, платности, мер экономического стимулирования, организационно-контрольных мер, юридической ответственности. В настоящее время многие из этих вопросов либо не разрешены, либо по данным проблемам в правовом регулировании имеется неопределённость и несогласованность.
8. Предложение, сформулированное в результате анализа европейских нормативных правовых актов, о внесении в законодательство Российской Федерации и её субъектов определения понятия так называемого конечного отхода, представляющего собой посттехнологический остаток, не подлежащий дальнейшей переработке в существующих технических и экономических условиях. В частности, рекомендуется внести определение данного понятия в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", законы субъектов Федерации об отходах, в частности Закон Свердловской области "Об отходах производства и потребления", и в
5991
Положение об использовании техногенных минеральных образований на территории субъекта Российской Федерации.
9. Обоснование на основе сравнительного анализа российского и европейского законодательства системы правовых требований, предъявляемых к горным предприятиям. В частности, с учётом зарубежного опыта обосновывается необходимость определения в законодательстве, например, в специальном Положении об использовании техногенных минеральных образований на территории субъекта Российской Федерации, требований по проведению на горных предприятиях углублённого изучения отходов, их состава, способов порождения.
10. Предложения по совершенствованию системы существующих организационно-контрольных мер по реализации правовых требований. Диссертант предлагает повысить эффективность государственного управления в этой сфере, для чего необходима соответствующая координация, которая должна осуществляться на уровне Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в различных сферах с использованием разнообразных форм.
Автором вносятся предложения по улучшению управления охраны окружающей среды на горных предприятиях, организации и функционирования экологических служб, их структуры, функций. По мнению автора, переход к рыночной экономике обусловливает необходимость усиления функций по организации природоохранной деятельности в первую очередь на самих предприятиях, повышает заинтересованность в создании и функционировании экологических служб.
11. Рекомендации по совершенствованию экономического механизма охраны окружающей природной среды в указанной области. Автор делает вывод о необходимости проведения эффективной инвестиционной политики, направленной на структурную перестройку и модернизацию горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств,
выпуск экологически безопасной продукции, сокращение количества промышленных отходов, охрану окружающей среды от загрязнения отходами. Предлагается усилить экономическое стимулирование природоохранной деятельности горных предприятий, стимулирование рационального использования отходов и уменьшения их образования.
12. Положение, обосновывающее необходимость совершенствования юридической ответственности, в первую очередь административной и гражданско-правовой, за нарушение экологических требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. В частности, в диссертации сделан вывод о том, что на данный момент в законодательстве отсутствует чёткая система штрафов за нарушение правил и требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами и имеется острая необходимость в её создании. Автор подчёркивает необходимость увеличения объёма полномочий субъектов федерации в области установления ответственности за правонарушения в исследуемой сфере путём заключения соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов.
Практическое значение диссертации предполагает, что содержащиеся в ней научные положения и выводы, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства могут быть использованы:
а) при дальнейшей научной разработке данной проблемы;
б) в процессе преподавания экологического права как учебной дисциплины в юридических высших учебных заведениях, а также в системе повышения квалификации и переподготовки кадров;
в) в практической деятельности правоохранительных органов, органов исполнительной власти и местного самоуправления, администрации
предприятий горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами.
Апробация результатов исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические и практические положения были опубликованы в рамках научно-практических семинаров на международной выставке «Уралэкология-97» (г. Екатеринбург, 1997 г.) и на международной выставке «Уралэкология-98» (г. Екатеринбург, 1998 г.).
Материалы, представленные к защите, были использованы в работе Уральского филиала Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия (УфЦПРП), в частности при осуществлении Проекта Правительства РФ и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) "По управлению окружающей средой в Российской Федерации" в части правового регулирования использования, переработки промышленных отходов, охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
Во время научной стажировки во Франции (1998-1999 гг.) на ведущем французском предприятии по геологическим и горным исследованиям (BRGM) на семинаре был сделан доклад по сравнительному исследованию российского и французского законодательства, регулирующего вопросы использования, переработки горнопромышленных отходов, охраны окружающей среды в рассматриваемой области.
Выводы и предложения автора приняты для использования в деятельности Департамента экологии и природных ресурсов Министерства экономики и труда Правительства Свердловской области, Свердловского областного комитета по охране природы, Министерства природных ресурсов Свердловской области.
Материалы диссертации использовались в учебном процессе в Уральской государственной юридической академии, Уральской государственной горногеологической академии.
Публикации. Результаты диссертационного исследования отражены в 8 работах общим объёмом 2,0 п.л.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 155 наименований, приложения и содержит 164 страницы основного текста.
Понятие и сущность правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
В настоящее время в Российской Федерации произошло изменение системы экономических и экологических отношений. Переход от административно-командной к рыночной экономике привел к коренным изменениям экологической политики, принципов, приемов и методов природопользования. Коренным образом меняется и система отношений, связанных с использованием отходов производства, разрабатываются правовые основы в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
Правовое регулирование общественных отношений в рассматриваемой сфере должно учитывать не только законы общественного развития (экономики), но и законы природы, существующие в ней экологические взаимосвязи и ее взаимодействие с обществом.1
Велика роль государства в организации охраны окружающей среды от негативного воздействия производственных отходов. В процессе формирования правового государства, тем более в условиях обостряющегося в настоящее время социально-экономического и экологического кризиса, углубляющейся поляризации общества и политической нестабильности, первостепенное значение имеет укрепление государственной власти, которая должна гарантировать экологическую безопасность. Экологическая функция - одна из основных постоянных функций российского государства, которая выражает его сущность и социальное назначение. Данная функция проявляется в природоохранной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Проблемы охраны окружающей среды и социально-экономического развития стали предметом обсуждения международного сообщества на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, которая состоялась в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года. В соответствии с рекомендациями данной Конференции Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" одобрены Основные положения государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития. Этим документом хозяйственная деятельность ориентируется на достижение экономического благосостояния в сочетании с экологической безопасностью России, а одним из основных направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития предусмотрено расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов. Указом Президента Российской Федерации № 440 от 1 апреля 1996 г. была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию." В соответствии с этой концепцией дальнейший рост промышленного производства должен основываться на стратегии устойчивого развития, предусматривающей сбалансированное решение задач социально-экономического развития и сохранения благоприятного состояния окружающей среды, природно-ресурсового потенциала в интересах настоящего и будущих поколений.
Следует отметить, что горнодобывающее и связанные с ним перерабатывающие производства выступают основными первичными потребителями природных предметов труда, наиболее активно воздействуют на состояние окружающей среды, и, наконец, именно в этой сфере закладываются предпосылки для процесса ресурсосбережения в других отраслях. В настоящее время ресурсосбережение рассматривается как наиболее эффективный путь решения или, по крайней мере, ослабления экологических проблем, а показатели ресурсоёмкости увязываются напрямую с уровнем экологичности экономики.1
В условиях начального этапа перехода старопромышленных регионов к устойчивому социально-экономическому развитию, нацеленного на решение острых экономических и социальных проблем в первую очередь в зонах экологического кризиса, наиболее важным направлением ресурсосбережения должно стать освоение вторично-сырьевого потенциала, в частности расширение масштабов переработки отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Как показывает изучение практики, указанное направление рассматривается как радикальное средство снижения загрязнения окружающей среды при одновременном получении ценного сырья и существенной экономической выгоды. Для решения проблем использования отходов производства, охраны окружающей среды в данной области необходимо, в первую очередь, наличие развитого правового регулирования. Важная роль здесь принадлежит праву, выполняющему экологическую функцию, которая реализуется путём издания и применения норм, отражающих социально-экономические и экологические закономерности развития общества, закрепляющих научно-обоснованную меру сочетания хозяйственного воздействия на природу и охрану окружающей среды.
В условиях перехода к рыночной экономике правовое регулирование общественных отношений в рассматриваемой области имеет свои особенности, которые связаны с предметом правового регулирования. Его образуют различные по характеру, но взаимосвязанные виды отношений, требующих соответствующего регулирования, имеющие тенденцию к расширению, что является проявлением тенденции углубления правового регулирования экологических отношений, и на что в своё время справедливо обратил внимание Ю.С. Шемшученко. Многообразие и специфика различных проявлений воздействия отходов горнодобывающего производства на природную среду обуславливает специфику рассматриваемых отношений. Кроме того, комплексный характер проблемы охраны природной среды в горной промышленности и металлургии требует множества способов ее охраны.
Система законодательства в сфере охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
Решение проблем в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и перерабатывающего производств связано с процессом формирования совокупности законов и иных нормативных правовых актов. Как отмечает А.В.Мицкевич, проблема упорядочения законодательства особенно актуальна, поскольку глубокие преобразования общества и государства, коренных условий жизни людей требуют новых подходов как к содержанию нормативных актов, так и к структуре законодательства". Форма права - не просто нечто внешнее по отношению к его содержанию, а сама организация содержания, которая объективируется и существует, лишь будучи отлитой в известные формы , а система законодательства - это совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм.
Этот процесс связан с развитием всей системы экологического законодательства, которая не является целостной и сбалансированной из-за отсутствия ряда важнейших актов, которые необходимы для комплексного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Решение проблем правового регулирования в рассматриваемой сфере во многом зависит от наличия единой Концепции развития экологического законодательства. 2 На ее основе должна идти подготовка всего пакета законов и иных нормативно-правовых актов в области природопользования и охраны окружающей природной среды.
Правовые акты, регулирующие общественные отношения, связанные с использованием отходов горной промышленности и металлургии, охраной окружающей среды весьма многочисленны, что обусловлено масштабами воздействия металлургии и горной промышленности на окружающую среду, обострившими экологические проблемы в стране. Их совокупность имеет иерархическую (вертикальную) и федеративную структуры. Иерархическая структура законов и иных нормативных правовых актов, касающихся регулирования использования техногенных образований, обусловлена различным правовым статусом органов государственной власти и органов местного самоуправления, принимающих нормативные акты, разной правовой формой, разной юридической силой этих актов. При этом главным признаком, определяющим место того или иного акта в иерархической структуре, является его юридическая сила.1 Кроме того, сюда следует отнести и международные договоры в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. 2 В связи с этим представляется целесообразным в настоящее время разработать и принять Международную Конвенцию об использовании техногенных образований. Большая часть промышленных отходов, в частности отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, представляет собой огромную ресурсную ценность, поэтому целесообразно не избавляться от них, а разрабатывать правовые меры для полного использования их полезных частей. Чрезвычайно важно формирование на правовом уровне международной позиции в отношении промышленных отходов, содержащих в себе полезные свойства. Необходимо совместно разрешать вопросы, связанные, с разработкой и внедрением малоотходных и безотходных технологий.
Российской Федерации крайне важно перенять накопившийся зарубежный опыт по данному вопросу. Проблема обращения с отходами стоит сейчас настолько остро, что необходимость её скорейшего разрешения приводит к всё более тесному сотрудничеству стран. Таким образом, сравнение структур законов и иных нормативно-правовых актов показывает, что Конституция занимает центральное место в системе нормативно-правовых актов различных стран. И в Российской Федерации, и в европейских государствах, в частности во Франции, Конституция является юридической базой законодательства в области охраны окружающей среды. В её отдельных статьях сформированы цели, задачи и главные направления государственной и общественной деятельности в области охраны природной среды, а также обязанности граждан в отношении природопользования.
В Российской Федерации законы обладают наивысшей юридической силой. Законы посвящены основным вопросам жизни государства и в соответствии с этим содержат первичное "изначальное" право.1 Они принимаются согласно статье 105 Конституции Российской Федерации Государственной Думой. Законам должны соответствовать все подзаконные акты. Актуальной проблемой в рассматриваемой сфере является повышение роли законов в правовом регулировании общественных отношений за счет уменьшения сферы подзаконных (правительственных и ведомственных) актов, в том числе повышение качества законов, их научной и социально-экологической обоснованности.
Классификация правовых требований в области охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
Наиболее важное значение для правовой охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств имеют общие экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов (ст. 45 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды") \ т.к. отходы образуются в результате деятельности хозяйствующих субъектов и иной деятельности человека. Представляется обоснованным их дополнение в проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В частности: эксплуатация предприятий, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением установленного технологического режима эксплуатации и в соответствии с требованиями законодательства по охране окружающей природной среды; юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, обязаны соблюдать порядок природопользования и нормативы в области охраны окружающей природной среды.
По нашему мнению, приведенные выше общие правовые требования к эксплуатации предприятий в целом с позиции темы исследования нуждаются в уточнении и дополнении. При устранении имеющихся недостатков и пробелов в экологическом законодательстве представляется целесообразным использовать содержащиеся в проекте Федерального закона "Об охране окружающей среды в Российской Федерации"1 экологические требования к организации и ведению хозяйственной деятельности, непосредственно касающиеся рассматриваемой сферы. Например, предприятие обязано: выполнять процедуры подготовки решений в сфере природопользования; оснащать технологические процессы и оборудование измерительной аппаратурой для контроля уровня их воздействия на окружающую среду; соблюдать технологические режимы, обеспечивать надежную и эффективную работу очистных сооружений, установок и средств контроля, обезвреживать и утилизировать отходы; представлять в случаях аварий и стихийных бедствий своевременную информацию о состоянии окружающей среды и принимаемых мерах по ликвидации их последствий.
При этом предприятию запрещаются, в частности: любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы; производство химических веществ, разрушающих озоновый слой; превышение нормативов предельно допустимых уровней воздействия на состояние здоровья человека и окружающую среду производственного шума, вибраций, электромагнитных полей и иных вредных физических и химических воздействий; применение токсичных химических веществ и препаратов, не подвергающихся распаду, активно воздействующих на организм человека.
Конкретные эколого-правовые требования индивидуальных предпринимателей и юридических лиц при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, определяются в Федеральном законе «Об отходах производства и потребления». В частности, они заключаются в том, чтобы: соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека; иметь лицензии на осуществление деятельности в области обращения с отходами; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; проводить мониторинг состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов; осуществлять производственный контроль в области обращения с отходами; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами; в случае возникновения или угрозы аварий, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и др.
Следует отметить, что эти экологические требования можно конкретизировать применительно к деятельности предприятия горнодобывающей и перерабатывающей промышленности по пользованию всем комплексом (несколькими видами) и отдельными объектами. К первым относятся требования по: а) уменьшению воздействия предприятия и соблюдению нормативов качества природной среды. В частности, сократить (до регламентированного уровня) или полностью ликвидировать загрязнение природной среды, уменьшить количество отходов, сбросов и выбросов, осуществлять меры по комплексному использованию природных ресурсов, применять ресурсосберегающую технику, малоотходные и безотходные технологии, соблюдать порядок и режим (лимиты) на природопользование; б) наличию природоохранных объектов, в том числе по очистке сточных вод и выбросов, а именно, содержать их в исправном состоянии и улучшать эксплуатационные свойства, совершенствовать технологию очистки, а также сохранению и оздоровлению среды, благоустройству и озеленению территории, рекультивации земель и т.д..
Организационно-контрольные меры по охране окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств
Важнейшей гарантией соблюдения правовых экологических требований предприятиями горнодобывающей и перерабатывающей промышленности в процессе производства являются организационно-контрольные меры. Их значение возрастает в условиях переходного периода к рыночной экономике, поскольку они непосредственно влияют не только на эффективность природоохранной, но и производственной деятельности предприятий горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.
Управление в этой сфере осуществляют различные органы, наделённые определённой компетенцией и функционирующие на разных уровнях. В целом, систему органов управления в области обращения с отходами на территории такого субъекта Федерации, как Свердловская область, можно представить в виде следующей схемы (см. схему 11).
Необходимо отметить, что в последнее время в литературе и на практике распространилось ошибочное мнение, что переход к рынку сопровождается сокращением сферы государственного управления, в том числе в сфере охраны окружающей среды от загрязнения отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, что в конечном итоге привело к его ослаблению. По нашему мнению, применение административных методов в переходный период позволяет, обеспечивая в стране единство экологической и экономической политики в горной промышленности, решать первоочередные экологические проблемы в кратчайшие сроки и с наименьшими затратами, что важно в условиях кризисного состояния горного производства. Действительно, необходимо обеспечить сочетание экономических и административных методов, вопрос лишь в том, насколько административные формы сохраняют доброкачественность экономической сущности регулирования .
Так, в настоящее время, например, в аграрном секторе экономики, как отмечает Г.Г.Файзуллин, происходит переход от директивного руководства к правовым методам. Но это отнюдь не означает полный отказ государства от управления вообще. Государство на то и государство, что решшзует публичные интересы общества, регулирует- и контролирует его. Более того, роль административных методов в переходный период должна усилится в силу ряда причин, в частности, ослабления государственной власти, производственной и технологической дисциплины, а "природоохранная система лишь формируется и испытывает большое давление как со стороны местного эгоизма, корыстолюбия, сепаратизма, так и централизованного бюрократизма" 3, появления новых субъектов хозяйственной деятельности, снижения экологической культуры и образования работников, неразвитости экономических мер воздействия на горнодобывающие и перерабатывающие предприятия.
Как показывает опыт промышленно развитых стран, решение экологических проблем в условиях рыночной экономики невозможно без жесткого правового регулирования. Административно-правовые меры воздействия на промышленные компании широко применяются в США, Японии1 и способствовали преодолению в них экологического кризиса, поэтому в настоящее время полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в этой сфере должны быть расширены и должны учитывать административно-правовой статус предприятий. 2
В целом, следует отметить, что управление в рассматриваемой сфере осуществляют органы общей компетенции (на уровне РФ и её субъектов), органы специальной компетенции и органы местного самоуправления.
Органы общей компетенции осуществляют руководство всеми или подавляющим большинством отраслей государственного управления, осуществляя функции государственного руководства и управления в масштабе соответствующих административно-территориальных единиц. Особенность их компетенции в рассматриваемой области состоит в том, что они ведают, наряду с экологическими, и другими вопросами экономического и социального развития.3 Необходимо отметить, что в настоящее время в российском законодательстве имеются определённые недостатки в отношении указанных органов. Так, в частности, имеется несогласованность между Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", головными актами природоресурсного законодательства и нормативными актами, определяющими правовой статус органов исполнительной власти.
Что касается органов специальной компетенции, то необходимо отметить, что важную роль в координации деятельности в области обращения с отходами производства принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации.
При этом важно учесть опыт других стран. Так, во Франции, например, существуют Министерство по обустройству территории и окружающей среде (оно занимается в том числе вопросами переработки промышленных отходов), Агентство по окружающей среде и управлению энергией. Данное государственное учреждение промышленного и коммерческого характера занимается различными вопросами, в частности: ограничение производства отходов, их уничтожение, восстановление и утилизация, надзор за установками по хранению конечных отходов, реализация мероприятий по экономии энергии и сырья, развитие чистых и экономных технологий и др. Чтобы выполнить возложенную на него миссию, Агентство имеет свою делегацию в каждом регионе Франции.1 Агентство может подписывать с местными органами власти соглашения о совместной деятельности. Создаётся региональный комитет по ориентации, изучающий связь между региональными государственными мероприятиями и мероприятиями Агентства. 2
Представляет интерес в рассматриваемой области и опыт США. Здесь существует общенациональное Федеральное управление по охране окружающей среды. Природоохранные функции имеют следующие службы Министерства внутренних ресурсов: геологическая, бюро по управлению землями, служба охраны рыбы и дичи, служба рекреационных ресурсов. Федеральным органам подчинены отдельные региональные учреждения, ведающие охраной среды в пределах своих округов (регионов), границы которых не совпадают с административными. Отдельные штаты имеют собственные природоохранные органы и службы. Кроме того, существуют многочисленные общественные объединения, ассоциации, комитеты по борьбе за охрану природы. Таким образом, природоохранная деятельность в США ведётся на трёх уровнях - федеральном, региональном и на уровне штата. Весь этот механизм позволяет осуществлять эффективное управление и контроль за деятельностью американских предприятий в горной промышленности. 1
Важное место в организационно-контрольных мерах по реализации требований в рассматриваемой области играют органы местного самоуправления. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закреплённая в Конституции модель местного самоуправления максимально приближена к общепринятому во многих странах (в частности во Франции) эталону местного самоуправления как демократического института. В литературе местное самоуправление определяется как управление народом посредством самого народа, как форма осуществления населением власти на местах, что имеет важное значение для осуществления экологических требований в этой сфере, поскольку охрана окружающей среды непосредственно связана с решением вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и местных традиций.
