Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие, виды и принципы правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения . 16
1. Сущность и классификация загрязнения по экологическому законодательству 16
2. Понятие и виды правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения 28
3. Принципы правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения 40
Глава II. Особенности правовых мер охраны природных объектов от загрязнения . 49
1. Особенности правовой охраны вод от загрязнения 49
2. Особенности правовой охраны и защиты лесов от загрязнения 65
3. Особенности правовой охраны недр от загрязнения 75
4. Правовые аспекты защиты атмосферного воздуха от загрязнения 84
Глава III. Совершенствование правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения 100
1. Наблюдение как мера правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения 100
2. Экологический контроль как средство правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения 107
3. Экономические меры правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения 118
Список использованной литературы 131
- Сущность и классификация загрязнения по экологическому законодательству
- Понятие и виды правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения
- Особенности правовой охраны вод от загрязнения
- Наблюдение как мера правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения
Введение к работе
АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ: обусловлена тем, что в настоящее время антропогенное загрязнение окружающей природной среды приобрело огромный размах. Это привело к серьезным экологическим, экономическим, социальным последствиям для общества, которое проявляется в ухудшении состояния окружающей природной среды, необходимости значительных финансовых вложений для ее восстановления, резкого снижения продолжительности жизни людей по сравнению с развитыми странами.
Во многом это обусловлено несовершенством природоохранительного законодательства, а также практики его применения, которые требуют исследования этих проблем. В частности, правовое регулирование охраны окружающей природной среды от загрязнения в России развивается в основном в рамках отраслевого законодательства — земельного, лесного, водного, законодательства о недрах, об охране атмосферного воздуха. При этом наряду с законами действуют обширный блок подзаконных нормативных правовых актов, постановлений и распоряжений правительства, санитарные правила, экологические нормы и стандарты. К сожалению, они составляют большинство в нормативной правовой базе охраны окружающей среды от загрязнения. На самом же деле, преобладающее значение в регулировании данных отношений должны составлять законы РФ. Однако действующие природоохранительные законы в большинстве своем — это рамочные законы, а не прямого действия. Это упрощает процесс законотворчества, но открывает широкое поле деятельности для нормотворчества министерств, ведомств и органов управления регионов, а следовательно, не о // способствует устойчивости (стабильности) правовой основы экономических реформ. Множество проблем, возникающих в связи с огромным загрязнением окружающей природной среды, связанных с пробелами в законодательстве, ставят перед законодателями задачу о разработке и принятии Закона "Об охране окружающей природной среды от загрязнения". Этот закон должен определить правовые, организационные и экономические основы, направленные на предотвращение загрязнения окружающей природной среды, в нем необходимо определить более строгие меры уголовной, административной, гражданско-правовой ответственности за загрязнение. Соответственно этому необходимо активизировать и правовые исследования в области охраны природы от загрязнения.
Источником загрязнения окружающей природной среды выступает хозяйственная деятельность человека (промышленность, сельское хозяйство, транспорт). В городах наибольший удельный вес от загрязнения дает транспорт (70-80%). Среди промышленных предприятий наиболее "грязными" считаются металлургические — 93,4%. За ними следуют предприятия энергетики — прежде всего ТЭС — 27%, 9% — падают на предприятия химической промышленности, 12% — нефтяной и 7% газовой промышленности.1
Сильнейшими загрязнителями окружающей природной среды являются отходы производства, бытовые отходы. Ежегодно на одного жителя Земли приходится свыше 20 т. отходов.2 Особо опасными из них считаются диоксины. Постановлением Правительства от 5 ноября 1995 года была принята федеральная целевая программа по диоксинам.3 В нее включен следующий блок вопросов: разработка нормативов содержания диоксинов в выбросах и сбросах промышленных предприятий и мусоросжигающих заводов; разработка нормативов содержания диоксинов в почве, питьевой воде, в воздушной среде; оценка масштабов и степени загрязнения открытых регионов России диоксинами; разработка технологий и методов обезвреживания диоксинов и другие, что в какой-то степени должно привести к уменьшению загрязнения окружающей природной среды этим токсикантом.
В период экономических реформ произошло преобразование организационно-правовых форм ведения сельского хозяйства. Однако из-за отсутствия финансовых средств сельскохозяйственные предприятия различных форм собственности не проводят природоохранных мероприятий на животноводческих фермах, бесконтрольно применяют минеральные удобрения и агрохимикаты, которые первоначально накапливаются в почве, а затем вместе с дождевыми потоками попадают в реки, загрязняя сельскохозяйственную продукцию и окружающую природную среду. На наш взгляд, необходимо усилить контроль за деятельностью сельских товаропроизводителей, активнее применять меры административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности к юридическим и физическим лицам, не проводящим природоохранные мероприятия.
Сильным загрязнителем окружающей природной среды является автотранспорт. Выбросы автомобилей представляют собой смесь очень вредных для здоровья веществ. Однако на сегодняшний день отсутствует единый орган, занимающийся разработкой и реализацией комплексных программ по экологической безопасности применительно к сфе ре автомобильного транспорта, отсутствует методика организации дорожного движения, разработанная с учетом экологических требований. В период рыночных реформ в России увеличилось количество негосударственных предприятий, которые в погоне за получением больших доходов не уделяют внимания мероприятиям по охране окружающей природной среды. Отсутствует единый пакет нормативных правовых актов, регулирующих экологические отношения, где должна быть предусмотрена ответственность за экологические правонарушения в сфере автомобильного транспорта.
Актуальность темы исследования вызывается и необходимостью разработки организационно-правовых мероприятий по обеспечению охраны окружающей природной среды от загрязнения: экологический контроль, наблюдение, экономические меры.
СОСТОЯНИЕ РАЗРАБОТАННОСТИ ТЕМЫ характеризуется тем, что специальные исследования правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения проводились М.М. Бринчуком, В.И. Волковым, Р.Х. Габитовым, A.M. Кавериным, О.М. Козырь, Н.И. Малышко, Т.Я. Титов-ниной, А.Д. Шаркауске.
При разработке отдельных проблем охраны окружающей среды от загрязнения использованы труды ученых: А.И. Бобылева, С.А. Боголюбова, СВ. Виноградова, Б.А. Воронина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Б.Д. Клюкина, М.И. Козырь, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, В.В. Петрова, Ф.М. Раянова, Ю.С. Шемшученко и других.
Однако самостоятельного исследования проблем загрязнения, как экологического правонарушения, и вопросов правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения в последние годы не проводилось.
ПРЕДМЕТОМ ИССЛЕДОВАНИЯ является действующее законодательство в сфере охраны окружающей природной среды от загрязнения, практика его применения, зарубежный опыт правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения, правовая и специальная литература в этой области.
ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Целью исследования является изучение природоохранительного законодательства с тем, чтобы на основе теоретических выводов и положений выработать практические рекомендации по совершенствованию правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения. В соответствии с этой целью диссертант ставит перед собой следующие задачи:
1) раскрыть содержание понятия загрязнения окружающей природной среды, как экологического правонарушения, дать классификацию загрязнения с целью совершенствования правовой охраны природных объектов;
2) объяснить отличие правовой охраны окружающей среды и окружающей природной среды от загрязнения с целью анализа природоохранительного законодательства в данной сфере;
3) сформулировать основные принципы охраны окружающей природной среды от загрязнения;
4) оценить состояние российского законодательства об охране окружающей природной среды (вод, недр, атмосферного воздуха, лесов) от загрязнения;
5) выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании соответствующих общественных отношений в России;
6) провести исследования действующей системы мер обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения, включающей экологический контроль, наблюдение, экономические меры;
7) оценить эффективность организационно-правовых мер охраны окружающей среды от загрязнения в субъектах РФ и выработать практические советы и предложения;
8) выработать рекомендации по совершенствованию законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения.
ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ ОСНОВА ИССЛЕДОВАНИЯ. Теоретической и методологической основой диссертации является учение о взаимодействии общества и природы, в частности, о наличии противоречия во взаимодействии общества и природы, поскольку в условиях стремительного роста хозяйственной деятельности человека происходит нарушение экологического равновесия, загрязнение окружающей природной среды.
При написании диссертации автором использовались следующие общенаучные методы: исторический, логический, сравнительно-правовой.
В диссертации применяются такие частно-научные методы исследования, как социологический, статистический, системный.
НАУЧНАЯ НОВИЗНА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ. В диссертации сформулирована и обоснована теоретическая концепция совершенствования организационно-правового механизма охраны окружающей природной среды от загрязнения, что имеет важное хозяйственное, социальное значение. Сформулирована концепция правовой охраны окружающей природной среды, как состоящей из правовой охраны природной среды и правовой охраны окружающей среды, а также понятие правовой охраны ок ружающей природной среды от загрязнения. Определены эколого-правобые принципы правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения: принцип комплексного подхода к охране окружающей природной среды от загрязнения; принцип необходимости строгого проведения мероприятий по охране окружающей природной среды от загрязнения; принцип неукоснительного соблюдения требований законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения, неотвратимости наступления ответственности за нарушение этого законодательства; принцип международного сотрудничества в деле правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения. Теоретически исследована сущность понятия загрязнения, дана классификация загрязнения. Исследовано национальное законодательство о загрязнении природных объектов (вод, лесов, атмосферного воздуха, недр). На основании сравнительно-правового анализа выявлено состояние Российского законодательства о загрязнении, определены тенденции его развития и выработаны рекомендации по его совершенствованию.
Изучена эффективность правовых мер по охране окружающей природной среды от загрязнения. Проведены исследования действующей системы мер обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения, таких, как экологический контроль, наблюдение, экономические меры, выработаны практические советы.
НА ЗАЩИТУ ВЫНОСЯТСЯ СЛЕДУЮЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ, ВЫВОДЫ, А ТАКЖЕ РЕКОМЕНДАЦИИ, ИМЕЮЩИЕ ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ.
1. Теоретическое положение о понятии правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения. В диссер тации предлагается концепция понятия правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения. Правовая охрана окружающей природной среды рассматривается как состоящая из правовой охраны природной среды и правовой охраны окружающей среды. На основании предложенной концепции формулируется понятие правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения, как совокупность правовых средств, содержащих предупредительные, запретительные, карательные меры, закрепленные в нормах права, направленные на охрану и защиту окружающей природной среды (природных объектов, сельскохозяйственных, промышленных, рекреационных и других зон) от загрязнения.
2. Теоретическое положение о понятии загрязнения окружающей природной среды. На основании проведенного теоретического исследования литературы о загрязнении окружающей природной среды, анализа экологического законодательства в диссертации формулируется понятие загрязнения окружающей природной среды, как возникшее в результате естественных природных процессов и человеческой деятельности качественное и количественное изменение состояния природных объектов (вод, атмосферного воздуха, недр, лесов) сверх допустимых норм, причиняющее вред здоровью человека, состоянию растительного и животного мира.
3. Теоретическое положение о принципах охраны окружающей природной среды от загрязнения. На основании общих принципов охраны окружающей природной среды, отраженных в экологическом законодательстве, в диссертации формулируются принципы охраны окружающей природной среды от загрязнения: принцип комплексного, научно-обоснованного подхода к охране окружающей природной среды от загрязнения; принцип необходимости строгого проведения мероприятий по охране окружающей природной среды от загрязнения; принцип неукоснительного соблюдения требований законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения, неотвратимости наступления ответственности за нарушение этого законодательства; принцип международного сотрудничества в деле правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения.
4. Классификация загрязнения по экологическому законодательству. В диссертационной работе исследуются загрязнения, предусмотренные экологическим законодательством, дается их характеристика; предлагается создать единую классификацию загрязнения в природоохранном законодательстве РФ с учетом зарубежного опыта, что позволит более четко разработать мероприятия по охране и защите окружающей природной среды от загрязнения и установить меры юридической ответственности за загрязнение.
5. Рекомендации, относящиеся к совершенствованию административной, уголовной, гражданско-правовой ответственности за загрязнение окружающей природной среды. В частности, автором предлагается в несколько раз увеличить размеры штрафных санкций с юридических и физических лиц за загрязнение окружающей природной среды, а также ужесточить меры гражданско-правового и уголовного наказания за загрязнение. Нормативно закрепить в Уголовном кодексе РФ уголовную ответственность за загрязнение лесов, недр, в Кодексе об административных правонарушениях — административную ответственность за загрязнение недр. Предоставить субъектам РФ более широкие права по определению мер административной ответственности за отдельные виды загрязнения окружающей природной среды.
6. Рекомендации, относящиеся к совершенствованию Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В диссертации предлагается нормативно закрепить в статьях Закона регулирование ОВОС — одной из центральных природоохранных мер, экологического аудирования, экологической сертификации. Более широко следует урегулировать отношения по экологическому лицензированию, по информационному обеспечению охраны окружающей среды от загрязнения.
7. Положение о необходимости формирования российского экологического законодательства в области загрязнения на основе принципа законодательного регулирования охраны окружающей природной среды. В диссертации делается вывод о том, что с целью совершенствования российского природоохранительного законодательства необходимо, чтобы Законы составляли основное, преобладающее содержание системы правовых норм, а не подзаконные нормативные правовые акты.
8. Вывод о необходимости разработки и принятии Федерального Закона "Об охране окружающей природной среды от загрязнения", а именно: необходимо на федеральном уровне разработать и принять Закон "Об охране окружающей природной среды от загрязнения". Этот закон должен определить правовые, организационные и экономические основы, направленные на предотвращение загрязнения окружающей природной среды, выработать более строгие меры уголовной, административной, гражданско-правовой ответственности за загрязнение, обеспечить более эффективное управление качеством окружающей природной среды.
9. Вывод о необходимости разработки и принятии специальных экологических законов. В диссертации делается вывод о том, что в связи с огромным загрязнением окружающей природной среды кроме федерального закона об охране окружающей природной среды от загрязнения необходимо принять также следующие федеральные законы: об отходах производства и потребления; об опасных веществах; об использовании агрохимикатов; о государственной политике в области радиоактивных отходов,
10. Рекомендации по закреплению права граждан на достоверную информацию о загрязнении окружающей среды. С этой целью автор предлагает создать на федеральном уровне открытый банк данных по загрязнению окружающей природной среды, включить в него результаты наблюдений, экологического контроля и кадастры загрязнения отдельных территорий РФ. В этот банк данных должна быть включена информация об экологическом состоянии местности, уровне и степени загрязнения различными токсикантами, степени их опасности для окружающей природной среды и здоровья населения.
ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ диссертации определяется наличием в работе выводов, сделанных на основе изучения законодательства об охране окружающей природной среды от загрязнения и практики его применения, деятельности органов управления и контроля в этой области. Выводы, рекомендации и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы:
1) при разработке законов и нормативных правовых актов по охране окружающей природной среды от загрязнения федеральными органами государственной власти, а также государственными органами субъектов федерации;
2) в подготовке учебного и методического материала по дисциплине "Экологическое право", при чтении спецкурсов в высших учебных заведениях;
3) при дальнейших теоретических разработках вопросов совершенствования правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения.
АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные положения и выводы диссертации изложены автором в опубликованных научных работах и прошли апробацию на научных и научно-практических конференциях:
а) II Международной конференции "Интеркультурные коммуникации", г. Оренбург, 1996;
б) Всероссийской научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет, 1996);
в) Российской научно-практической конференции (Оренбургский государственный университет, 1997);
г) Научно-практической конференции, организованной Министерством общего профессионального образования РФ, Академией социальных наук РФ, Уральским философским обществом, Уральской академией государственной службы, Администрацией г. Оренбурга.(Оренбургский государственный университет, 1997).
д) Международной научно-практическоц конференции. Оренбург. 1998.
Автор принял участие в конкурсе молодых ученых администрации Оренбургской области и был награжден дипломом участника конкурса (диплом прилагается).
Имеющийся в диссертации материал был использован в лекционных курсах по экологическому праву, специальному курсу по государственно-правовой охране окружающей природной среды для студентов юридического факулыега Оренбургского государственного университета.
Диссертационная работа является частью факультетской научно-исследовательской темы "Правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды в Оренбургской области."
Сущность и классификация загрязнения по экологическому законодательству
Биологическое понятие загрязнения заключается в том, что оно рассматривается как привнесение в окружающую среду или возникновение в ней новых, обычно не характерных физико-химических и биологических веществ, агентов, оказывающих вредные воздействия на природные экосистемы и человека.1
В природоохранительном законодательстве, как правило, не дается определение понятия загрязнение. Его элементы выражаются в основном через целевые установки правовых норм.
В научной литературе загрязнение с юридической точки зрения рассматривается, как физико-химическое, биологическое изменение качества окружающей природной среды (атмосферного воздуха, вод, почв) в результате хозяйственной или иной деятельности, превышающее установленные нормативы вредного воздействия на окружающую природную среду и создающее угрозу здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, материальным ценностям.2 На основании определения загрязнения можно вывести юридически значимые его признаки: во-первых, природный объект считается загрязненным, если количество загрязнителя в нем превышает нормативы, установленные в природоохранном законодательстве, и, во-вторых, загрязнитель должен обязательно причинить экологический вред.
Загрязнение окружающей природной среды — это экологическое правонарушение. Оно выражается в несоблюдении, невыполнении норм, обеспечивающих гармоничное, научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов в процессе хозяйственной деятельности людей, в результате чего человек, удовлетворяя свои экономические потребности, воздействует на окружающую природную среду, а, воздействуя на нее, он посягает на другую сторону взаимодействия с природой — экологическую. Результатом такого противоречия является причинение вреда природной среде и связанного с ним вреда здоровью человека.
Хозяйственная деятельность человека — неизбежный спутник потерь природной среды. Эти потери могут быть нормативными, т.е. установленными в пределах обоснованных нормативов, утвержденных компетентными органами, и сверхнормативными, превышающими установленные пределы воздействия. Нормативные потери в природной среде — это результат правомерной, разрешенной законом хозяйственной деятельности. Сверхнормативные потери возникают в следствие противоправного поведения, нарушающего установленные экологические нормативы, в результате чего природе и здоровью человека наносится экологический вред. Если содержание загрязняющих веществ в природных объек- п тах превышает нормативы, то граждане и юридические лица обязаны восстановить потери в природной среде независимо от источника их появления. Выполнение этого требования осуществляется в двух формах: экономической и юридической. На этой основе строится концепция экологической ответственности за загрязнение окружающей природной среды, как экономико-правового комплекса, соединяющего в себе нормы и соответствующие им отношения по возмещению и предупреждению вреда природной среде.1 Экономическая ответственность базируется на правомерной деятельности и регулируется экономическими методами, прежде всего, материальной заинтересованностью загрязнителя в сокращении отходов: загрязнитель — платит. Поэтому в природоохранном законодательстве предусмотрены платежи за загрязнение окружающей природной среды. Юридическая ответственность порождается неправомерными деяниями и регулируется административно-правовыми методами. Другими словами, за загрязнение окружающей среды, как за экологическое правонарушение, возникающее по факту причинения вреда окружающей природной среде, человеку, растительному и животному миру, наступает юридическая ответственность. Нормами статей природоохранительных законов закрепляется административная, уголовная, гражданско-правовая ответственность за загрязнение окружающей природной среды.
В природоохранительном законодательстве вопросы охраны окружающей природной среды от загрязнения регулируются по-разному: например, меры охраны природных объектов от естественного загрязнения (извержение вулканов, пожары, наводнения, землетрясения и др.) определяются государством..или их осуществляют страховые компании; природоохранные мероприятия от антропогенного загрязнения выполняют сами источники загрязнения: юридические и физические лица.
Раскрывая сущность понятия загрязнения окружающей природной среды по экологическому законодательству, мы пришли к определению понятия загрязнения. На наш взгляд, с юридической точки зрения под загрязнением окружающей природной среды понимается возникшее в результате как естественных природных процессов, так и человеческой деятельности качественное и количественное изменение состояния природных объектов (вод, атмосферного воздуха, недр, лесов) сверх допустимых норм, причиняющее вред здоровью человека, состоянию растительного и животного мира.
С научной и практической точки зрения необходимо выявить характеристики загрязнения, которые берутся за основу их классификации. Классификация загрязнения имеет важное юридическое значение как средство установления природоохранных мер, а также мер ответственности за это экологическое правонарушение.
Обобщение и анализ научной литературы, экологического законодательства показывает, что классификация загрязнения основана на систематизации его по происхождению, видам, агрегатному состоянию. Загрязнения классифицируют также по природным объектам, по отраслям народного хозяйства.
Понятие и виды правовой охраны окружающей природной среды от загрязнения
Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения — один из способов природоохранительной деятельности, в котором проявляется экологическая функция государства.
Главное назначение экологической функции государства выражается в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую, благоприятную для жизни человека природную среду.1
В литературе экологическая функция государства трактуется, как основные направления деятельности государства в сфере взаимодействия общества и природы, в ее воспроизводстве и улучшении, в рациональном использовании,1 а также рассматривается, как внутренняя, так и внешняя функция государства. Внешняя охрана природы предусматривает участие государства в международной охране окружающей среды, внутренняя выражается в защите, сохранении природы, ее воспроизводстве и улучшении, в рациональном использовании.2
Экологическая функция возникла недавно с обострением проблемы охраны природной среды: глобальный экологический кризис, возрастание роли взаимодействия общества и природы.
Пересмотр всего нашего развития, в том числе и нашего отношения к природе, предопределил еще Первый съезд народных депутатов СССР. Экологизация нашей государственной политики означает: коренное изменение характера производственной деятельности с точки зрения ее экологических последствий. Мы должны учитывать экологическую емкость территории при размещении хозяйственных комплексов. Речь идет о самой технологии, применяемой в промышленности и сельском хозяйстве, об энергоснабжении и ресурсосбережении, о внедрении безотходных технологий, производств; экологизация государственной политики предусматривает новый взгляд на проблему потребления, его рационализации. Повышение уровня жизни людей должно идти не за счет истощения природы, а сопровождаться сохранением, возобновлением условий существования животного и растительного мира; экологизация государственной политики означает максимальную поддержку научных исследований, фундаментальных дисциплин, изучающих биосферу и ее экосистемы; экологизация государственной политики предполагает утверждение приоритета общечеловеческих ценностей, формирование нового, современного отношения к природе.
Правовая охрана окружающей природной среды рассматривается в литературе как охрана естественной среды обитания и охрана "преобразованной, очеловеченной природы", поэтому понятие правовой охраны окружающей природной среды распадается на два понятия: правовой охраны природной среды и правовой охраны окружающей среды. Правовая охрана природной среды — это совокупность правовых средств, содержащих предупредительные, запретительные, восстановительные, карательные меры, закрепленные в нормах права, обеспечивающие сохранение, восстановление и улучшение состояния природных объектов, ресурсов, комплексов.1
Природная среда — это естественная среда обитания, которая представляет собой совокупность естественных условий жизни и деятельности человека (компоненты, составляющие природную среду: земля, недра, вода, атмосферный воздух, растительный и животный мир). Охрана природной среды имеет свои особенности. Ее объектами являются природные объекты, природные ресурсы, природные комплексы. При этом и в законодательстве меры по охране природной среды выделяются в самостоятельные разделы. Они отражены в законодательстве о земле, о недрах, в водном, лесном законодательстве, в законодательстве об охране атмосферного воздуха. Необходимость рассмотреть правовую охрану природной среды вытекает из классификации земельных, горных, водных, лесных отношений, которые подразделяются на отношения земле-, недро-, водо-, лесо- пользования и отношения по охране земель, недр, вод, лесов, атмосферного воздуха.
В литературе разработаны понятия "правовой охраны лесов", "правовой охраны вод", и др. Так, например, правовая охрана земель включает систему правовых,,организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель. Правовые меры охраны земель представляют собой совокупность установленных правовых мер, направленных на обеспечение рационального использования земель с целью сохранения природной среды.
Особенности правовой охраны вод от загрязнения
Вода — это химическое соединение водорода и кислорода, существующее в жидком, твердом и газообразном состояниях. В эколого-правовом словаре вода определяется как охраняемый законом природный объект, представляющий часть природной среды — гидросферу нашей планеты — и состоящий из естественных и искусственных водоемов, подземных вод, ледников, Мирового океана.1 Гидросфера — это водная оболочка Земли, которая включает Мировой океан, воды суши (реки, озера, ледники), подземные воды. Воде принадлежит важнейшая роль в истории развития планеты, т.к. с ней связано зарождение и развитие живого вещества, а следовательно, и всей биосферы. Гидросфера находится в тесной взаимосвязи с литосферой (подземные воды), атмосферой (парообразная вода) и живым веществом, в состав которого она входит в качестве обязательного компонента. На долю Мирового океана приходится 94% от общего объема всех вод, на подземные воды — 4%, ледники — 1.7%, озера— 0.0001%.2
В преамбуле к Водному кодексу РФ записано, что воды, т. е. вся вода, находящаяся в водных объектах, являются важнейшим компонентом окружающей природной среды, возобновляемым, ограниченным и уязвимым природным ресурсом, используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории, обеспечивают экономическое, социальное, экологическое благополучие населения, существование животного и растительного мира.
Экономическое значение воды заключается в том, что она служит сырьевым и вспомогательным ресурсом в процессе общественного производства. Самым крупным водо-потребителем в нашей стране является сельское хозяйство, где в основном вода используется для орошения земель, на втором месте находятся промышленность и энергетика, на третьем — коммунальное хозяйство. Реки являются источником механической энергии, водоснабжения и незаменимым поставщиком пресной воды для населения и промышленности (для питья используются воды, залегающие в глубоких горизонтах).
Без воды нет жизни на земле. Она входит в состав живых клеток и составляет половину массы тела взрослого человека, а суточная потребность взрослого человека в воде составляет около 2.5 литров.
Следует разграничивать понятие "вода" и "воды". Воды — это вся вода, находящаяся в водных объектах, а "вода" — это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится в водном объекте, (например, в трубопроводе, резервуаре). Водные объекты — это сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа, либо в недрах, имеющие границы, объем и черты водного режима.
Воды выполняют очень важную культурно-оздоровительную функцию, являясь местом отдыха, туризма, санитарно-курортного лечения, организации заповедников, заказников. Видимо следует согласиться с мнением профес сора Ерофеева Б.В., что вода относится к природному ресурсу, обеспечивающему жизнедеятельность человека, существование и развитие природы. Она характеризуется такими свойствами, как потребляемость, незаменимость и возобнов-ляемость.1
Воды подвергаются антропогенному загрязнению. В настоящее время в океан ежегодно поступает более 30 тыс. различных химических соединений в количестве до 1.2 млрд т., там уже сконцентрировано около 500 тыс.т ДДТ и с каждым годом это количество возрастает на 45 тыс.т.2 Источниками антропогенного загрязнения вод являются промышленные предприятия, транспорт, сельское хозяйство.
Водные объекты подвергаются нефтяному загрязнению. Оно представляет особую опасность для морских экосистем, т.к. 20-30% поверхности Мирового океана покрыто нефтяными пленками. Такие тончайшие пленки способны нарушать важнейшие физико-химические процессы в океане, приводящие к нежелательным последствиям глобального масштаба. Будучи молекулярно устойчивыми, они накапливаются в поверхностном слое воды, в донных осадках и создают угрозу через потребление морепродуктов здоровью людей. В настоящее время ежегодно более 3 млрд. т нефти и 58% этого количества перевозят морским путем. Основным источником загрязнения морской среды нефтепродуктами является танкерный флот. Поступление нефти в моря в результате аварий танкеров оценивается в 0.2-0.3 млн. т (около 10% от общего поступления).
Наблюдение как мера правового обеспечения охраны окружающей среды от загрязнения
В литературе и законодательстве экологический мониторинг определяется так: это комплекс выполняемых по научно обоснованным программам наблюдений, оценок, прогнозов и разрабатываемых на их основе рекомендаций и вариантов управленческих решений, необходимых и достаточных для обеспечения управления состоянием окружающей среды и экологической безопасности.1 Государственный мониторинг является комплексом мер, проводимых государством с целью обеспечения охраны окружающей природной среды от загрязнения.
Наблюдение за природными объектами предусмотрено в экологическом законодательстве. Основополагающим нормативным правовым актом является Закон "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 года, где нормами СТ.69. предусматривается организация государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды с целью наблюдения за происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве.
Мониторинг природных объектов предусматривается отраслевым законодательством. Так, нормами ст. 78 Водного кодекса РФ закрепляется государственный мониторинг водных объектов, т.е. система регулярных наблюдений за гидрологическими и гидрогеохимическими показателями состояния водных объектов, обеспечивающие сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негативных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осуществляемых водоохранных мероприятий. Нормами ст.69 Лесного кодекса РФ предусматривается мониторинг лесов. Это наблюдения, оценка и прогноз состояния и динамики лесного фонда в целях государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Структура, содержание и порядок осуществления лесного мониторинга устанавливаются совместно государственным органом управления лесным хозяйством и государственным органом охраны окружающей природной среды РФ. В ст.45 Закона РФ "Об охране атмосферного воздуха" от 14 июля 1982 года предусмотрены мероприятия по наблюдению за состоянием атмосферного воздуха, где сказано, что наблюдение за состоянием атмосферного воздуха по химическим, физическим и биологическим показателям осуществляется общегосударственной службой наблюдения и контроля за уровнем загрязнения окружающей природной среды и производится в порядке, определяемом законодательством РФ. Сбор, хранение, поиск и обработка информации о состоянии атмосферного воздуха осуществляются по единой системе. На общегосударственную службу наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды возлагается обеспечение заинтересованных государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций систематической информацией и прогнозами об уровнях загрязнения атмосферы под влиянием хозяйственной деятельности и метеорологических условий. Чрезвычайно важное место в системе наблюдений за окружающей природной средой занимает мониторинг за состоянием радиационной безопасности природных объектов, в том числе мест, пораженных Чернобыльской катастрофой, а также наблюдения за радиологическим состоянием объектов на всех уровнях.
В России система мониторинга окружающей среды осуществляется Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, которая в соответствии с положением1 выполняет функцию специального уполномоченного государственного органа по организации и осуществлению единой государственной службы наблюдения за гидрометеорологическими процессами и состоянием загрязнения окружающей среды. В состав Росгидромета входят территориальные управления, центры по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, центры наблюдения за состоянием загрязнения окружающей среды, гидрометеорологические обсерватории и бюро, научно-йсследовательские учреждения, наблюдательные станции, другие учреждения и организации.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды занимается организацией мониторинга состояния атмосферы, поверхностных вод, суши, морской среды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космического мониторинга состояния окружающей среды, координацией развития и функционирования ведомственных подсистем фонового мониторинга загрязнения окружающей среды, ведением государственного фонда данных о загрязнении окружающей среды. Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству проводит мониторинг земель; Федеральная служба лесного хозяйства России — мониторинг лесов, Минобороны России — мониторинг окружающей среды и источников воздействия на нее на военных объектах и т.д.
В России создана единая государственная система экологического мониторинга. Общее руководство ЕГСЭМ возложено на Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды. Распределена компетенция в области осуществления мониторинга между федеральными органами исполнительной власти: Минприроды, Росгидрометом, Роскомземом, Госгор-технадзором России, Госкомсанэпидемнадзором России, Минобороны России и другими министерствами. Минприроды России было поручено разработать и представить в Правительство РФ Положение о Единой государственной системе экологического мониторинга. ЕГСЭМ решает следующие задачи: разработка программ наблюдений за состоянием окружающей среды на территории России, организация наблюдений и проведение измерений показателей объ ектов экологического мониторинга.1 Система ЕГСЭМ может активно воздействовать на источники загрязнения, предварительно изменяя техпроцессы на предприятиях на основе оптимальных методов прогнозирования качественных и количественных оценок.
Национальный мониторинг России в настоящее время включает 3 вида мониторинга: санитарно-гигиенический, представляющий собой наблюдения за изменениями биосферы под влиянием антропогенных изменений с точки зрения неблагоприятных воздействий на здоровье человека и условия его жизни; экологический мониторинг, представляющий собой наблюдения за ответными реакциями экосистем в результате сельскохозяйственного использования земель, вырубки лесов и т.д.; климатический мониторинг. Национальный мониторинг тесно взаимосвязан с международным мониторингом, который осуществляется в рамках Глобальной системы мониторинга окружающей среды (ГСМОС) и охватывает национальные и региональные системы мониторинга. ГСМОС имеет иные формы и виды мониторингов: климатический, загрязнений и возобновимых природных ресурсов, который включает следующие направления: определение загрязнения атмосферного воздуха, качества вод, выявление особо опасных загрязнителей и их переноса; остаточных пестицидов в биосистемах.
