Содержание к диссертации
Введение
1. Роль лицензии и договора пои осуществлении экологичски значимой деятельности .
1.1. Развитие лицензионно-договорных основ природопользованияи охраны окружающей среды .
1.2. Понятие и функции лицензирования в сфере действия экологического права .
1.3. Соотношение лицензии и договора в регулировании экологически значимой деятельности.
2. Организационно-правовые основы действия механизма лицензионно-договооного регулирования природопользования и охраны окружающей среды .
2.1. Элементы государственной системы лицензионно-договорногорегулирования экологически значимой деятельности .
2.2. Соотношение института лицензионно-договорного регулирования с институтами экологического права.
3.. Обеспечение условий эффективной реализации института лицензионно-договооного регулирования при осуществлении экологически значимой деятельности .
3.1. Меры правового воздействия на нарушителей лицензионно-договорного регулирования экологических отношений .
3.2. Проблемы развития и совершенствования института лицензионно-договорного регулирования экологически значимой деятельности.
I. Приложение 1. Состояние лицензирования пользования недрами на территории Российской Федерации в 1997 г. 167
II. Приложение 2. Государственные органы уполномоченные на ведение экологического лицензирования и виды экологически значимой деятельности подлежащие лицензированию. 168-171
III. Приложение 3. Основные виды нарушений законодательства о недрах, норм и правил ведения геологоразведочных работ и эксплуатации недр, установленных отделами Госгеолконтроля в 1997 г. и меры, принятые по их недопущению и устранению. 172
IV. Приложение 4. Список нормативных правовых актов, использованных при написании диссертационного исследования. 173 -181
V. Список использованной литературы. 182
- Развитие лицензионно-договорных основ природопользованияи охраны окружающей среды
- Понятие и функции лицензирования в сфере действия экологического права
- Элементы государственной системы лицензионно-договорногорегулирования экологически значимой деятельности
- Меры правового воздействия на нарушителей лицензионно-договорного регулирования экологических отношений
Введение к работе
Актуальность выбранной темы. В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию большое значение придается рациональному использованию природных ресурсов как условию становления новой модели хозяйствования. Переход к рыно""ой экономике обострил и без того сложную экологическую ситуацию в России. Децентрализация государственного управления в экономической сфере, снижение уровня и качества контроля за промышленным и сельскохозяйственным производством и функционированием топливно-энергетического комплекса, стихийное возникновение хозяйствующил субъектов в переходный период развития экономики России и многие другие причины потребовали не только изменений экологического законодательства, преобразований в системе управления и контроля, особенно такого направления как разрешительная деятельность, но и вызвали резкий рост экологических правонарушений. Это обуславливает необходимость совершенствования правового механизма охраны окружающей среды и рационального природопользования, поиск новых эффективных % средств обеспечения оптимального сочетания сохранения природных ресурсов и [к, Іребностей человека.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о широком распространении разрешительной системы, при которой правомочные органы исполнительной власти (должностные лица) по ходатайствам тех или иных сторон разрешают либо отказывают в разрешении совершать определенные экологически значимые действия. Конкретной формой разрешительной системы, через которую органы государственного управления осуществляют контроль за охраной окружающей среды и природопользованием, является лицензирование. При этом указанные разрешения (лицензии) нередко тесно связаны с договорами, заключаемыми природопользовагелями с соответствующими органами исполнительной власти. Возникающее здесь правоотношение имеет сложный юридический состав, регулирование которого осуществляют экологическая лицензия (специальное разрешение) и заключенный на ее основе договор. Заключение договора не парализует действие лицензии, вследствие чего субъекты данных правоотношений, заключившие договор, оказываются связанным;, не только договорным, но и административным обязательством. Этот факт обуславливает возникновение в экологическом праве института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
Отечественная разрешительная система (лицензирование) существует в течение длительного времени. Порядок выдачи специального разрешения (лицензии) регули руется многими актами природоресурсного и природоохранного законодательства и относится к числу традиционных инструментов экологического права. Исследованию разрешительной системы в советский и постсоветский период уделялось определенное внимание.
Тем не менее, происходящие изменения в правовой системе Российской Федерации в целом, появление новых видов хозяйственной деятельности, оказывающих значительное воздействие на состояние окружающей среды, интенсивное, порой несколько сумбурное, развитие экологического законодательства в последние годы позволяют заключить, что данный институт заслуживает более пристального внимания и специалистов в области правовой охраны окружающей среды, и законодателей, и практиков.
Широкое распространение разрешительной системы, рост числа ее участников порождает необходимость совершенствования института лицензионно-договорного регулирования в экологическом праве с учетом положений административного и гражданского законодательства, и, исходя из этого, рассмотрения соотношения административно-правового и гражданско-правового регулирования отношений в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды.
Ввиду того, что экологическое лицензирование опирается на нормы экологического, гражданского, административного права, неизбежно возникают трудности, связанные с многоплановостью такою правового регулирования. Практически важно уяснить: нормы каких отраслей права имеют приоритетное значение при регулировании данных отношений, а каких выполняют вспомогательную роль; возможно ли использоиать нормы одной отрасли для восполнения пробелов в других, какие решения должны применяться в случае коллизии норм и т.д.
Значительные проблемы возникают и в связи с тем, что экологическое лицензирование является «разноуровневым». Это обуславливает возникновение определенных, порой острых, противоречий при осуществлении экологического лицензирования между субъектами его осуществления - как на уровне Российской Федерации, так и входящих в ее состав республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Обеспечение действия института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды требует как понимания внутренних и внешних процессов его функционирования, так и использования огромного объема эмпирической информации при принятии стратегических и тактических решений. Без этого происходит либо деформация целей и практики реализации института лицен-зионно-договорного регулирования, либо резкое снижение его эффективности.
Именно поэтому сегодня требуется системное, глубшюе изучение нормативных правовых актов, регулирующих порядок выдачи лице гёий (разрешений) и заключения договоров в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Необходимо выяснить не только их достоинства, позволяющие эффективно функционировать институту лицензионно-договорного регулирования в экологическом праве, но и недостатки, препятствующие с помощью данного института решать поставленные перед ним задачи. Эти соображения и определяют в целом актуальность темы исследования. Состояние исследования проблемы. Вопросы регулирования лицензионных отношений в сфере природопользования рассматриваются в литературе нередко с экономической точки зрения, что обусловлено многими факторами, и прежде всего включением норм, регулирующих лицензирование, в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в Раздел IV «Экономический механизм охраны окружающей природной среды»; возложением методического обеспечения лицензионной деятельности на Министерство финансов РФ, поскольку выдача лицензий связана с поступлением денежных средств, а значит, с осуществлением налогообложения в природопользовании и т.д.
Проблемы лицензирования природопользования с экономической точки зрения рассматривались в работах ученых-экономистов А. А. Аверченкова, С.Н. Бобылева, В.В. Глухова, А.А. Голуба, Т.В. Лисочкиной, Т.П. Некрасовой, Е. Струковой, А. В. Шевчука и др.
Лицензированию как комплексному правовому .институту в настоящее время уделяется достаточно большое внимание в юридической литературе. По указанной проблеме написан ряд монографий и научных трудов.
Общетеоретические основы лицензирования, как ладного из инструментов в сфере осуществления государственного управления и предпринимательства, рассматривались в работах А.П. Алехина, В.К. Андреева, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, ВС. Мартемьянова, А.Ф. Ноздрачева, Ю.М. Козлова, и др.
Теоретические и практические проблемы развития и формирования института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды нашли свое отражение и в работах ученых-юристов, специализирующихся на проблемах правового регулирования использования отдельных природных ресурсов и охраны окружающей среды. Базовые положения в этой сфере сформулированы
в трудах - Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жарикова, Э.Н. Жевлакова, И.А. Иконицкой, А.И. Иойрыша, Н.Д. Казанцева, Б.Д. Клюкина, О.И. Крассова, О.С. Колбасова, Ы.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, Н.А. Сыродоева, А.А. Транина, Л.П. Фоминой, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка м др.
В последнее время положения этого института чаще анализируются в сугубо прагматических целях - в ходе комментирования Уголовного, Водного, Лесного кодексов, Кодекса об административных правонарушениях, Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах», «Об особо охраняемых природных территориях», других нормативных правовых актов.
Настоящее исследование в значительной степени облегчается уже имеющимися в юридической литературе разработками по проблемам использования различных природных ресурсов и объектов. Так, отдельные аспекты исследуемых правоотношений рассматривались в работах Т.Н. Малой - применительно к животному миру, О.М. Теплова - в отношении недр.
Однако перечисленные работы не ставили своей задачей комплексное исследование института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, детальное исследование правовой сущности института экологического лицензирования, порядка заключения и расторжения договоров в рассматриваемой сфере, соотношения роли лицензии и договора при осуществлении экологически значимой деятельности, юридической ответственности субъектов ли-цензионно-договорных отношений за нарушение действующего экологического законодательства, а рассматривали эти проблемы лишь частично или в связи с решением иных научных и практических задач.
Таким образом, проблемы правового регулирования отношений, связанные с выдачей лицензий на осуществление экологически значимой деятельности, заключением на их основе договоров, а, вследствие этого, возникновением и развитием института лицензионно-договорного регулирования экологического права, объединяющим в себе публично-правовые и частно-правовые начала, исследованы недостаточно.
Актуальность и недостаточная разработанность темы предопределяют ее предмет и цели диссертационного исследования.
Предметом исследования является система законодательных и иных нормативных правовых актов российского законодательства, регулируемый ими круг одно родных общественных лицензионно-договорных отношений, проблемы формирования и развития института лицензионно-договорного регулирования в системе экологического права, его отграничение от иных институтов экологического права.
Особое внимание уделяется исследованию оснований, видов и степени ответственности субъектов осуществления лицензируемой экологически значимой деятельности, способам и правовым гарантиям защиты прав и законных интересов лицензиатов от неправомерных действий и решений лицензионных органов и их должностных лиц.
Цели диссертационного исследования. Общая цель диссертационного исследования состоит в выработке конкретных предложений по развитию и совершенствованию института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, определении критериев для признания деятельности подлежащей лицензированию, обозначении концептуальных подходов к построению и развитию системы лицензирования.
Конкретными (частными) задачами являются:
1.Обоснование самостоятельного правового значения лицензионно-договорного регулирования как комплексного института экологического права, и опосредующего обязательственные отношения государства (с помощью органов управления) с при-родопользователем.
2.Определение юридически значимых признаков понятия «лицензирование» и классификации видов экологически значимой деятельности, подлежащей экологическому лицензированию.
3. Установление места и роли института лицензионно-договорного регулирования экологически значимой деятельности в системе экологического права, позволяющее наиболее целесообразно решать задачи неистощительного природопользования и охраны окружающей среды.
4.Выявление сущности и особенностей процессов формирования и реализации института лицензионно-договорного регулирования.
5.Оценка состояния законодательства, регулирующего лицензионно-договорные отношения, и разработка предложений по устранению нежелательных для практики применения данного института коллизий и пробелов как в сфере действия экологического, так и в иных отраслях права.
6. Поиск наиболее адекватных существующей социально-экономической ситуации путей оптимизации института лицензионно-договорного регулирования.
Методологическую и методическую основы исследования составляют основополагающие подходы, выработанные наукой при исследовании государственно-правовых явлений, научные труды по общей теории государства и права, теории административного, гражданского и экологического права, анализ действующего законодательства, регулирующего отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также практики применения лицензионно-договорных отношений.
При подготовке диссертации использовались также специальные частно-научные методы исследования: системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и другие методы исследования.
Диссертантом был изучен и использован массив законодательства и иного нормативного материала, в том числе Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и законодательство отдельных субъектов Федерации по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, гражданское и административное законодательство Российской Федерации, обширный нормативный материал органов государственного управления общей и специальной компетенции по вопросам лицензирования экологически значимой деятельности и заключения договоров, труды российских юристов.
Научная новизна и значимость исследования заключается в том, что это первое комплексное исследование института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Диссертационная работа выполнялась в контексте развития теоретического анализа и практических разработок сложного комплекса вопросов лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, в условиях, когда практика его применения идет впереди теории.
В работе представлен широкий подход к лицензионно-договорной деятельности, как особому виду государственно-управленческих отношений, содержанием которых является санкционирование, официальное признание допуска субъектов к осуществлению экологически значимой деятельности, гармонизация отношений между приро-допользователем и государством путем заключения договора.
Предлагается концепция правового регулирования отношений государства (в лице специально уполномоченных органов) с субъектами осуществления экологически значимой деятельности основанная на сочетании административно-правового и гражданско-правового регулирования отношений, разделяя самостоятельное правовое значение лицензии - как документа, оформляющего право осуществления экологически значимой деятельности и характеризующего объект правоотношения - кон кретный вид деятельности и сроки его осуществления и договора - соглашения, оформляющего конкретные обязательства сторон, как нормативного характера, применительно к конкретному виду пользования, так и определяемые исключительно соглашением сторон на принципах добровольного волеизъявления и свободы договора.
Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, оценка складывающейся практики позволили автору выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Предлагается классификация как видов деятельности, подлежащих лицензированию, так и договоров, заключаемых в данной сфере.
Выполненное исследование имеет и научно-практическую значимость. Теоретические выводы диссертации могут быть использованы для развития и совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере. Материалы диссертации могут применяться в учебном процессе в высших учебных заведениях при изучении курса «Экологическое право», а также в практической деятельности лицензионных органов и лицензиатов.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Регулирование в экологическом праве лицензионного (разрешительного) порядка природопользования и охраны окружающей природной среды, его тесная связь с договорными отношениями свидетельствуют о формировании института лицензионно-договорного регулирования природопользования охраны окружающей природной среды.
2. Государственное лицензирование (а в отдельных случаях, предусмотренных законом, и заключение договора) имеет правоустанавливающее значение для возникновения специальной правоспособности субъекта осуществления экологически значимой деятельности.
3. Основной целевой функцией системы лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды является обеспечение рационального использования природных ресурсов, выполнение мероприятий по охране окружающей среды, защита прав и законных интересов человека от прямого, негативного воздействия на его физическое и духовное состояние со стороны субъектов права природопользования, недопущение проникновения на рынок структур, ведущих незаконную, неквалифицированную и опасную для человека деятельность.
4. Процедура лицензирования нуждается в упрощении, при котором возможно применение лишь одного разрешительного документа - лицензии или договора, устанавливающего право осуществления конкретного вида экологически значимой деятельности. Этот документ должен содержать все необходимые условия, для осуществления данного вида деятельности и должен быть согласован со всеми заинтересованными лицами (в пределах их компетенции).
5. В целях комплексного решения вопросов лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды необходимо принятие специального Федерального закона - «Об экологическом лицензировании». В этом акте целесообразно закрепить понятие, основные принципы экологического лицензирования, предусмотреть создание единой системы лицензирующих органов; учреждение консолидированной учетно-распределительной информационной системы; определить и законодательно закрепить исчерпывающий список видов экологически значимой деятельности, подлежащих лицензированию; определить полномочия государственных органов по заключению договоров, в том числе на комплексное природопользование, на основании лицензии; содержание данных договоров; правовую ответственность участников лицензионно-договорных отношений.
6. Количество видов деятельности, для осуществления которых требуется экологическая лицензия, должно быть ограничено, так как бесконечное расширение сферы лицензирования неизбежно приводит к нарушению конституционного права на свободу использования своих способностей и имущества для ведения предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ).
7. Законодательством должна быть установлена более строгая юридическая ответственность для нарушителей лицензионно-договорных отношений. При этом ответственность должна распространяться не только на субъектов осуществления лицензируемой экологически значимой деятельности, но и на лицензионные органы.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук. Основные положения, выводы и предложения были изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях на круглом столе в ИГП РАН (ноябрь 1997 г.), Школе молодых экологов-юристов в Софрино (май 1998 г.), на научных конференциях молодых ученых в Голицынском Институте ФПС РФ.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, четырех прило-жений, списка использованной литературы.
Развитие лицензионно-договорных основ природопользованияи охраны окружающей среды
Ввиду сложности и многообразия общественных отношений, складывающихся в повседневной жизни людей, особую роль приобретает деятельность государства по их упорядочению, регламентации. Общество, в определенный момент своего развития, с неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения.
Экологические проблемы начинают привлекать к себе особое внимание в конце 40-х - начале 60-х годов, в период бурного развития промышленного, транспортного, энергетического, жилищно-гражданского и других видов строительства. Иначе говоря, они возникают в период стремительного нарастания антропогенного воздействия на все сферы окружающей среды, когда общественная практика приходит к мысли о том, что научно-технический прогресс порождает не только позитивные, но и негативные социально-экономические последствия, которые нужно предвидеть и максимально смягчать. К числу главных негативных последствий такого рода было отнесено нарушение экологического равновесия в окружающей среде, вызываемое неправильным отношением к ней в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, нерациональным использованием богатств природы, истощением природных ресурсов.
Для регулирования отношений в сфере использования природных ресурсов и объектов устанавливается конкретный прядок предоставления их в пользование. При анализе этого порядка выявляется, что во всех случаях он носит, в основном, разрешительный характер, т.е. природные объекты предоставляются в пользование по разрешению соответствующего государственного органа1.
Разрешительный порядок осуществления отдельных видов деятельности как один из наиболее действенных административных методов правоохранительной практики, контроля за деятельностью субъектов предпринимательства, широко при- меняется во многих сферах жизни нашего общества, в том числе и в сфере природо- пользования и охраны окружающей среды.
Конкретной формой разрешительной системы, через которую органы государст- венного управления осуществляют контроль за природопользованием и охраной окружающей среды, является лицензирование.
Разрешительный порядок осуществления экологически значимой деятельности в Российской истории имеет достаточно длинную практику применения. Элементы I разрешительного порядка предоставления природных ресурсов в пользование наблюдаются в Российском государстве достаточно давно. Так, Петр I запрещал своими Указами уничтожать леса вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса и деревья объявлялись заповедными, т.е. неприкосновенными, запретными1. Рубка отдельных пород, дуба, могла осуществляться лишь по специальному разрешению. За рубку деревьев без разрешения назначалась смертная казнь. Конечно, данные ограничения носили более экономический, чем экологический характер. Лес был необходим для строительства флота. Однако, нельзя недооценивать и природоохранное значение данного Указа.
В дальнейшем, при Екатерине И, в Манифесте 1782 г. было признано право собственности не только на поверхность земли, но и на «сокрытые в недрах ее минералы и металлы, устранены запрещения в распоряжении лесами, в пользовании угодьями, рыбной ловлей, пчельниками, мельницами»2. В этом отношении российское законодательство значительно отличается от зарубежного. Так, во Франции, по закону 1810 года право на эксплуатацию недр стало предоставляться на основании специальной концессии, выдаваемой государством.
Разрешительный порядка природопользования в России вновь получает свое развитие в XIX веке и начинает носить уже непосредственно экологический характер, что наиболее видно на примере пользования животным миром и лесными ресурсами. Так, хотя по закону, право на охоту и принадлежало собственнику в пределах его имения, но право собственности на землю не давало права на охоту. Данное право приобреталось только взятием свидетельства, - никому не дозволялось охотиться без именного охотничьего свидетельства, выданного надлежащей властью. В это же время вводятся ограничения на рубку леса. Так как леса имеют влияние на состояние вод и климат, то пользование лесами не отдано полиостью на усмотрение собственника. Положением о сбережении лесов 1888 года все леса разделяются на два класса - защитные и незащитные. Рубка леса в защитных лесах могла осуществляться лишь по специальным разрешениям, под условием последовательного возобновления насаждений, и не могла быть сплошной1.
Однако, наибольшее развитие разрешительная система получила в стране в советское время. Ее признаки можно обнаружить уже в первых актах, посвященных использованию природных ресурсов. Так, в Положении о недрах земли и разработке их, принятым Постановлением второй сессии ВЦИК 7 июля 1923 г. распоряжение недрами, выдача разрешений на производство разведочных и эксплуатационных работ возлагалась на Высший Совет Народного Хозяйства по Главному управлению горной промышленности2.
Земля и другие природные ресурсы, находившиеся долгое время в СССР в исключительной государственной собственности, предоставлялись в пользование государственным предприятиям и гражданам исключительно по специальным разрешениям3. При этом, разрешительная система не сводилась лишь к ограничению допуска физических и юридических лиц к выполнению отдельных видов экологически значимой деятельности4, а являлась одной из правовых форм организации социальных отношений, построенных на основе заинтересованности личности в удовлетворении ее собственных потребностей, обеспечении рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности, а также недопустимости при этом нарушения экологических прав и законных интересов других лиц.
Порядок предоставления в пользование природных ресурсов, в зависимости от вида конкретного природного ресурса, имел свои особенности. Так, при пользовании недрами требовался горный отвод. Правовым титулом на горный отвод является горноотводный акт или разрешительное свидетельство. Пользование водой осуществлялось на плановых началах - основанием права пользования являлся административно-правовой акт, исходящий от органов государства1 (что по своей сути также является разрешением).
Лицензирование получило развитие и применительно к охоте. Данные вопросы были урегулированы в Постановлении Совета Министров РСФСР от 11 апреля 1958 г. "О мерах по улучшению состояния охотничьего хозяйства РСФСР" и изданной в его развитие Временной инструкцией Главохоты и Министерства финансов РСФСР от 30 августа 1958 г. Согласно этим законодательным актам лицензии на добычу лосей, маралов, косуль, диких кабанов и европейских оленей в РСФСР выдавались органами охотничьего хозяйства за плату как индивидуальным охотникам, так и различным предприятиям, учреждениям и организациям2.
Рассматривая отношения, возникающие в сфере использования и охраны лесов, следует отметить, что согласно Правилам отпуска леса на корню в лесах СССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1955 г.3 единственным документом, дающим право на рубку леса, является лесорубочный билет (или, по мелким рубкам, ордер). Особенно следует отметить тот факт, что лесхоз обязан выписывать лесорубочный билет и на собственное имя для производства рубок ухода, санитарных, противопожарных и иных рубок, требуемых в интересах лесного хозяйства. Выписка билета на имя лесхоза направлена на лучшее выполнение предусмотренного плана рубок и возлагает на лесхоз ответственность за нарушение установленных правил.
Понятие и функции лицензирования в сфере действия экологического права
Порядок пользования природной средой и природными ресурсами основывается в Российской Федерации на принципах охраны окружающей среды и неистощитель-ного использования природных ресурсов, создания нормальных экологических и экономических условий для ныне живущих и будущих поколений людей, обеспечения приоритетных направлений природопользования, учета и контроля за охраной окружающей среды и природными ресурсами.
В условиях перехода к рынку лицензирование экологически значимой деятельности приобретает особое значение как средство защиты интересов потребителя, обеспечения соблющдения экологических, санитарных, градостроительных норм и правил при осуществлении деятельности, связанной с использованием природно-ресурсного потенциала страны, работами (услугами) природоохранного назначения. Экологическое лицензирование, наряду с государственным планированием мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, экологическим нормированием, экологической экспертизой, экологической сертификацией является одним из основных инструментов правового регулирования осуществления экологически значимой деятельности, ее контроле, необходимом и целесообразном ограничении и обеспечении соблюдения экологических требований и условий законодательства.
Лицензирование относится к достаточно жестким мерам вмешательства государства в деятельность субъектов осуществления экологически значимой деятельности, затрагивающее всю совокупность рассматриваемых экологическим правом отношений и интересов. Однако, его правовые основы в настоящее время, недостаточно исследованы. Практика лицензирования идет впереди теории, с чем связаны большие издержки из-за отсутствия возможности предвидеть и избежать ошибок.
Под лицензией (специальным разрешением) - понимается документ, выдаваемый специально уполномоченным государственным органом, предоставляющий право его владельцу на осуществление определенного вида деятельности в течение установленного в нем срока при соблюдении им заранее оговоренных условий.
Лицензирование как метод регулирования общественных отношений по осуществлению экологически значимой деятельности, нельзя отрывать от познания сущности этих отношений, ибо применение метода, не свойственного их природе, не приве дет к желаемому результату. В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к нашему исследованию под ним понимается способ практической реализации специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, их территориальными подразделениями (должностными лицами), в соответствии с предоставленной компетенцией, деятельности по предоставлению права заниматься лицензируемой экологически значимой деятельностью в установленных границах и в соответствующей форме.
В научной юридической литературе лицензирование рассматривается с различных точек зрения. Во-первых, как один из административных методов охраны окружающей среды1 (и даже как один из действенных механизмов муниципального воздействия на хозяйственную деятельность предпринимателей2), во-вторых, как составная часть экономического механизма в сфере охраны окружающей природной среды3, в-третьих, данный институт относят и к гражданскому праву4.
Из этого видно, что однозначного подхода к лицензированию, как правовому инструменту, в современной юридической теории не выработано.
В целом лицензирование, являясь административным (управленческим) действием, в то же время включает экономические показатели и в широком смысле входит в экономический механизм. Однако, наряду с этим, Гражданский кодекс определил, что виды деятельности, подлежащие лицензированию определяются федеральным законом (ст. 49 ГК РФ), тем самым относя лицензирование к инструментам гражданского права5. Указанное совмещение природоохранных мер (рычагов) в гражданско- правовом, экономическом и организационно-правовом механизме вполне допустимо, оправдано, ибо между ними не может быть непроходимой грани.
Вместе с тем, в соответствии с пунктами «в» и «д» ст. 72 Конституции РФ, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, регулирование данных отношений оказывается не только разноотраслевым, но и разноуровневым применительно к органам власти. Это обуславливает не только появление коллизионных норм, но и возникновение неизбежных противоречий при осуществлении экологического лицензирования между уровнями власти - Федеральным и субъектами Федерации, а также при осуществлении своих полномочий по распоряжению природными ресурсами - муниципальными образованиями.
Однако специфические нормативно-правовые нормы, определяющие особенности лицензирования конкретных видов экологически значимой деятельности, существенные условия, содержащиеся в экологических лицензиях, пути реализации прав и обязанностей природопользователей и субъектов осуществления экологического предпринимательства, компетенция органов, осуществляющих лицензирование экологически значимой деятельности, находятся в сфере действия экологического права.
Режим прямого административного воздействия создает известную зависимость субъектов экологического предпринимательства от органов, выдающих соответствующие лицензии. Последние, на основании ст. 49 ГК РФ, определяют не только момент возникновения у заявителя права на занятие лицензируемой деятельностью и сроки его действия, но и саму возможность наделения конкретного лица таким правом, а также в случаях, установленных законом, и прекращения ее действия. Отсюда видно, что экологическая лицензия имеет не только правоустанавливающее, но и правопрекращающее значение. В научной литературе справедливо подчеркивается прямая связь правоспособности юридического лица в сфере предпринимательской деятельности, подлежащей лицензированию, с получением указанного специального разрешения (лицензии)1.
Экологическое лицензирование, как уже отмечалось, получает в последние годы в Российской Федерации все более широкое развитие, что достаточно наглядно видно I в Приложении № 1 - Состояние лицензирования пользования недрами на территории Российской Федерации в 1997 г. Данное развитие обусловлено многими причинами, которые мы рассмотрим далее.
В связи с отсутствием долгое время в законодательстве адекватного раскрытия понятия лицензирования в юридической науке предпринимались попытки дать док-триальную характеристику этого института. В частности, О.М. Олейник определяет лицензирование как «правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов деятельности, предполагающий государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности, государственный контроль за осуществляемой деятельностью, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства»1. Несмотря на некоторую объемность, приведенное определение в достаточной мере отражает назначение государственного лицензирования.
Элементы государственной системы лицензионно-договорногорегулирования экологически значимой деятельности
Чтобы институт лицензионно-договорного регулирования выполнял свои функции, как совершенно справедливо отмечается в юридической литературе1, нужны, во-первых, два социально организованных и соподчиненных центра - объект и субъект в системе государственного организма, во-вторых, социально значимая цель их совместной деятельности по достижению известного результата и, в-третьих, нормативно-правовое обеспечение. Именно эти элементы, их связь между собой образуют систему института лицензионно-договорного регулирования в сфере действия экологического права.
Как целое невозможно без его составляющих, так и отдельные составляющие не могут выполнять самостоятельные функции вне системы. Система как философское понятие - )то некое целостное явление, состоящее из частей (элементов), взаимосвязанных и взаимодействующих между собой.
В соответствии с действующим законодательством, к основным элементам системы института лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды относятся: лицензионные органы и органы, уполномоченные заключать договоры в рассматриваемой области; лицензиаты (субъекты осуществления лицензируемой экологически значимой деятельности); отдельные виды лицензируемой экологически значимой деятельности, перечень которых определяется законодательством; лицензии и договоры, реестры выданных, приостановленных и аннулиро ванных лицензий и дубликатов выданных лицензий; нормативно-правовое обеспечение лицензионно-договорного регулирования экологически значимой деятельности.
Недостаточная изученность, противоречивость во взаимоотношениях отдельных элементов, а также то ключевое значение, которое имеет каждый из элементов системы для функционирования института лицензионно-договорного регулирования требует более подробного рассмотрения и научного анализа каждого из элементов, образующих систему рассматриваемого института в сфере действия экологического права.
а) Лицензионные органы и органы, уполномоченные заключать договоры на основании лицензий, занимают особое место в системе лицензионно-договорного регулирования. В данных правоотношениях практически могут участвовать любые стороны, но в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают - органа государственной власти. Здесь следует согласиться с О.Л. Дубовик, отмечающей, что закрепление системы управления в области охраны окружающей среды не вполне специфично для права, поскольку в данном случае система управления может быть создана и действительно создается не на основе интересов правового регулирования, а, напротив, соответствующая область правовых норм подчиняется интересам научно обоснованного управления1.
Государство, являясь собственником принадлежащего ему имущества, к которому, в соответствии с законодательством отнесены и природные ресурсы, в отличие от физических или юридических лиц, не обладает сознанием и волей, необходимыми для участия как в лицензионной деятельности, так и в гражданском обороте в целом, без посредства различных государственных органов. Специфическая особенность государственных органов, осуществляющих лицензирование экологически значимой деятельности (лицензионных органов) состоит в том, что в их деятельности в сфере охраны окружающей среды и обеспечении рационального природопользования должны реализовываться интересы не только государства, но и всего общества и отдельных граждан.
Лицензионные органы располагаются по территориальному признаку и представляют государство (муниципальные образования) в той сфере общественных отношений, которая попадает под их компетенцию. Под компетенцией органа государственного управления понимается «система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти. Она включает в себя обязанность (перед государством) I и право (по отношению к управляемым объектам) выполнить определенные задачи и функции ... применительно к этим объектам»1. Властные полномочия всех органов взаимосвязаны - государственность теряет свою эффективность и вообще лишается смысла, если эта взаимосвязь нарушается и этот орган перестает взаимодействовать с другим.
В российском экологическом законодательстве государственные органы, осуществляющие деятельность по лицензированию экологически значимой деятельности не всегда указываются конкретно, обобщенно они называются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области использования отдельных природных ресурсов (недр, вод, лесов, животного мира и т.д.) и охраны окружающей среды. В этом одна из особенностей позиции российского законодателя, обусловленная достаточно частой и не всегда обоснованной реорганизацией системы органов федеральной исполнительной власти2. Однако иногда это приводит, некоторых авторов, к не точным выводам, приписывая отдельным государственным органам не свойственные им функции. Так, А.П. Алехин, утверждает, что разрешительными полномочиями наделены государственные надзорные органы (что в достаточной мере соответствует Указу Президента РФ о государственных надзорных органах от 12 ноября 1992 г.). Однако далее не совсем обоснованно утверждается, что в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и в целях обеспечения охраны окружающей природной среды эти органы выдают разрешения на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и т.п.3 Органы, уполномоченные на выдачу экологических лицензий (разрешений) (а это такие Органы, как Госкомэкологии, МПР России, Минсельхозпрод и т.д.) отнести к надзорным органам нельзя, хотя, отдельные из них и, пользовались достаточно широкими полномочиями. В то же время, отдельными разрешительными полномочиями в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования надзорные органы обладают. Так, например, Госгортехнадзор в установленном порядке выдает лицен зии на отдельные виды работ, связанные с обеспечением безопасности при пользовании недрами, однако, данный вид деятельности имеет скорее техническую составляющую, чем экологическую.
Меры правового воздействия на нарушителей лицензионно-договорного регулирования экологических отношений
Опираясь на исследования С.С. Алексеева1, как совершенно справедливо рассматривается в юридической литературе2, можно предложить четыре стадии функционального цикла правового обеспечения лицензионно-договорных отношений в сфере действия экологического права. Первая стадия связана с нормативным закреплением, «введением в рамки», упрочением и упорядочиванием лицензионно-договорных отношений - иными словами, с реализацией регулятивной статической функции права, которая и выполняет важную информационную функцию, и является условием активной ответственности субъектов управления. На основе знания о системе, порядке добровольно и сознательно выполняется нормативное требование на второй стадии правового воздействия - его регулятивно-динамической функции - ак-тивного юридического исполнения правовой нормы через правоприменение, правоотношения.
Третья стадия правового обеспечения связана с включением нормы и отношений, связанных с ее реализацией, в сферу закбнности, т.е. обязательного исполнения охраняемого законом. Четвертая стадия связана с активной правоохраной, с обеспечением правовой защиты нормы поведения в определенной форме. Кроме этого, в качестве факультативной стадии, можно выделить ведение профилактической работы по предупреждению и недопущению правонарушений в рассматриваемой сфере.
Кроме указанных четырех стадий важно отметить наличие такой как стадия юридических последствий после прекращения действия лицензии и договора. Однако ее достаточная обособленность и самостоятельность, требующая самостоятельною осмысления и правового анализа не позволяют рассмотреть ее в рамках настоящего исследования.
Если, первые три стадии нами рассмотрены ранее, то стадию правоохраны, применения мер правового воздействия на нарушителей лицензионно-договорных отношений, обеспечение правовой защиты участников данных отношений нам предстоит рассмотреть.
Институт лицензионно-договорного регулирования природопользования и охраны окружающей среды может эффективно функционировать только в условиях наличия надлежащих мер правового воздействия на нарушителей данных отношений, позволяющих предупреждать и своевременно пресекать факты уклонения недобросовестных субъектов данных правоотношений от выполнения рассматриваемых публичных обязанностей. Учитывая потребность комплексного подхода к решению проблем его правовой регламентации, возникает необходимость исследования не только оснований привлечения к юридической ответственности, но и иные меры правового воздействия на нарушителей лицензионно-договорных отношений, такие как приостановление действия, прекращение и аннулирование лицензии, а также возможности защиты нарушенных гражданских прав самими лицензиатами.
Все нарушения, совершаемые субъектами осуществления лицензируемой экологически значимой деятельности, в рассматриваемой сфере, в наиболее общем виде, можно разделить на две группы :
1. Нелегитимная экологически значимая деятельность как таковая (то есть деятельность без получения обязательного специального разрешения (лицензии));
2. Осуществление правомерной лицензируемой экологически значимой деятельности с нарушением отдельных требований законодательства в сфере лицензионно-договорного регулирования.
Экологически значимая деятельность, подлежащая лицензированию и осуществляемая без лицензии, рассматривается как незаконная. Вследствие этого, первая категория правонарушений является общественно опасным деянием. Она посягает на основы хозяйственного правопорядка в стране, в силу чего законодатель относит ее, как правило, к разряду преступлений. Количество как зарегистрированных, так и латентных экологических правонарушений в течение последних лет постоянно возрастает. Особенно значителен этот рост в 1996-1997 годах: в 1996 году по сравнению с 1995 годом количество зарегистрированных правонарушений возросло на 12,2%, за первую половину 1997 года - более чем на 20% по сравнению с тем же периодом /996 года. В отдельных регионах в 1997 году оно возросло более чем в 2 раза по сравнению с 1-й половиной 1996 года1. Значительное место среди экологических правонарушений занимают и нарушения в рассматриваемой сфере.
При выявлении случаев осуществления юридическими лицами и гражданами деятельности, подлежащей лицензированию, без соответствующей лицензии контрольные органы направляют материалы в прокуратуру и налоговую инспекцию для принятия мер в соответствии с действующим законодательством.
Лица, осуществляющие лицензируемую экологически значимую деятельность, без получения специального разрешения (лицензии) привлекаются к юридической ответственности. Под ответственностью в правовой науке понимается претерпевание субъектом неблагоприятных последствий своего действия (бездействия) личного или имущественного характера, предусмотренных нормами права. Механизм ее реализации в сфере легитимации экологически значимой деятельности пока достаточно не проработан, что создает условия для уклонения недобросовестных субъектов осуществления экологически значимой деятельности от выполнения своих публичных обязанностей при осуществлении деятельности, подлежащей экологическому лицензированию.
Юридическая ответственность, будучи составной частью правовой системы, выполняет в ней важные функции. Она является тем юридическим средством, которое локализует, блокирует противоправное поведение, стимулирует общественно полезные действия субъектов осуществления лицензируемой экологически значимой деятельности в правовой сфере.
В соответствии с действующим законодательством, лицо считается не имеющим лицензии на занятие соответствующей экологически значимой деятельностью в случаях, если: a) лицензия не получена им; b) превышен объем прав, предоставленный лицензией (в части превышения данных прав); c) отозвана органом, ее выдавшим; d) окончился срок ее действия.
Осуществление лицензируемой деятельности по лицензии, выданной органами исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации, без соответствующей регистрации в органах лицензирования того субъекта Федерации, где данная деятельность осуществляется, приравнивается к деятельности без лицензии и является незаконной.
Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, в диспозиции части 1 ст. 171 Уголовного кодекса РФ1 характеризуется как объективная сторона преступления «незаконное предпринимательство».
В то же время необходимо обратить внимание на тот факт, что деятельность, по сути своей незаконная, не является предпринимательской и соответственно не подлежит регистрации и лицензированию, что, таким образом, исключает возможность привлечения субъектов такой деятельности к ответственности по статье 171 УК РФ.
