Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана окружающей среды как конституционная категория теоретико-правовые основы исследования 13
1.1. Понятие охраны окружающей среды и ее конституционная природа 13
1.2. Охрана окружающей среды в системе функций и целей современного демократического правового социального государства 32
1.3. Охрана окружающей среды как конституционная обязанность личности и форма обеспечения ее экологических прав 43
Глава 2. Конституционно-правовая система охраны окружающей среды в России и Германии 61
2.1. Основные направления охраны окружающей среды в России и Германии 61
2.2. Конституционные принципы охраны окружающей среды 85
2.3. Субъекты охраны окружающей среды в плоскости российского и германского конституционно-правового регулирования 100
2.4. Конституционно-правовые начала соотношения внутригосударственной и международно-правовой систем охраны окружающей среды в России и Германии: проблемы взаимодействия 115
Глава 3. Актуальные проблемы и основные направления совершенствования норм национального права в области охраны окружающей среды. Возможности использования опыта Германии . 128
3.1. Проблемы конституционного развития нормативной базы охраны окружающей среды 128
3.2. Совершенствование организационно-правового механизма охраны окружающей среды как фактор повышения ее эффективности 135
Библиография
- Понятие охраны окружающей среды и ее конституционная природа
- Охрана окружающей среды в системе функций и целей современного демократического правового социального государства
- Основные направления охраны окружающей среды в России и Германии
- Проблемы конституционного развития нормативной базы охраны окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития общества обеспечение его оптимального взаимодействия с окружающей средой превратилось в одну из наиболее актуальных глобальных проблем стоящих перед человечеством. Ведь, по сути, общество находится перед выбором: продолжать получение материальных благ без оглядки на природу либо искать баланс между экономическими интересами общества и сохранением окружающей среды, в том числе и для будущих поколений. Поэтому исследование конституционных основ экологического права способствует, с одной стороны, пониманию процесса влияния экологических отношений на содержание Конституции и конституционно-правовых норм в целом, а с другой, раскрытию возможностей этих норм для регулирования экологических отношений в их специфике.
Конституция Российской Федерации - основополагающий источник экологического права. Она определяет перспективы развития отрасли и масштабы деятельности государства в сфере взаимодействия общества и природы. Конституционные положения являются фундаментальными для развития экологического права и направлены, в первую очередь, на регулирование основ экологических отношений. Кроме того, конституционные нормы являются базой для формирования современного экологического законодательства.
По справедливому мнению О.Л. Дубовик1, в России качество правового регулирования в текстах федеральных законов различается, и иногда существенно. До сих пор не удается соблюдать пропорцию между требуемой абстрактностью и детальностью юридических норм. Ряд актов страдает декларативностью, что автоматически требует принятия подзаконных актов. Неотъемлемой чертой становятся повторы. Например, общеизвестным
См.: Современное экологическое право в России и за рубежом: Сборник научных трудов / под. ред. О. Л. Дубовик. М.: РАН. ИНИОН, 2001. С. 6.
фактом является провозглашение приоритета правил международных договоров, установленных в части 4 ст. 15 Конституции РФ . Тем не менее, статья 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»3 воспроизводит данное положение, предусматривающее приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания. Такого рода недостатки снижают качество правового регулирования, но являются в некотором роде закономерными и, конечно, преодолимыми.
Германия, как и Россия, является государством с федеративной формой устройства, поэтому проблемы соотношения правомочий, обязанностей, предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, с одной стороны, а также вопрос разделения законодательной и исполнительной компетенции между Федерацией и Землями, с другой, приобретает при проведении сравнительных исследований особую актуальность. В этой связи Основной закон ФРГ релевантен для российского экологического права в целом потому, что изучение и восприятие германского конституционного права во многих случаях может помочь лучше понять российские правовые институты, их природу, уяснить, с чем связаны те или иные трудности их функционирования. Продвижение России по пути тесного сотрудничества в самых различных сферах со странами Европейского Союза, в частности Германии, диктует необходимость обоюдного изучения основополагающих прав этих стран. Преобразование российского права в целом и экологического права в частности не может происходить без учета мирового опыта, в частности ФРГ - государства наиболее прогрессивно развивающего законодательство об охране окружающей среды. Несмотря на то, что условия, в которых приходилось решать проблемы охраны окружающей среды в Германии, существенно отличаются от российских реалий, все-таки опыт в вопросах правовой
См.: ИгнатьеваИ.А. Принципы экологического законодательства// Государство и право. 2003. № 9. С. 43. 3СЗРФ. 1995. № 17. Ст. 1462.
перестройки экологического права может оказаться весьма полезным именно в виду сходства задач. Особое значение для экологического права имеют основные права, а также закрепленная в ст. 20а Основного закона ФРГ конституционная цель по охране природных условий и жизнедеятельности.
Исследование тенденций развития права ФРГ продиктовано, кроме того, отсутствием в российской правовой литературе источников, освещающих вопросы истории, теории и практики применения конституционно-экологического законодательства ФРГ.
Приведенные соображения обусловили выбор темы исследования.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, формирующиеся в соответствии с конституционными основами именно экологического права, особенности их реализации в ФРГ и РФ с учетом современных изменений политического, экономического и социального характера.
Предмет диссертационного исследования образует совокупность теоретических правовых основ охраны окружающей среды, а также нормы Конституции РФ и Основного закона ФРГ, регулирующие цели, принципы, функции и направления эколого-политической деятельности, практика их реализации и доктринальные позиции юристов РФ и ФРГ, взятые в сопоставлении.
Цели и задачи исследования. Целями настоящего исследования является анализ норм экологического законодательства, норм Конституции РФ и Основного закона ФРГ, практики Конституционных судов России и Германии, выявление сущностных характеристик, особенностей и недостатков реализации данных норм, а также формулирование ближайших и перспективных возможностей устранения указанных недостатков.
Цели работы обусловили постановку и решение следующих задач: - определить состояние и уровень научной разработанности исследуемой темы;
исследовать конституционно-правовую природу понятия «охрана
окружающей среды», в том числе в системе функций и целей социального правового демократического государства;
проанализировать конституционно-правовые начала соотношения внутригосударственной и международно-правовой систем охраны окружающей среды в России и Германии и выявить направления их взаимодействия;
- проанализировать правовую природу и содержание экологической
обязанности;
- разработать предложения, направленные на оптимизацию современного
российского законодательства.
Методологическая основа исследования представляет собой совокупность общенаучных методов познания и специальных методов правового исследования: синтез, обобщение, сравнение, дедуктивный и индуктивный методы, диалектический, историко-правовой, сравнительно-правовой в сочетании с комплексным и системным анализом исследуемых конституционных основ охраны окружающей среды. Применение различных методов в сочетании позволило решить поставленные задачи и достичь обозначенных целей.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Обоснование и формулирование теоретических положений, практических рекомендаций и выводов осуществлены на базе работ в области теории государства и права, конституционного права, международного права, права ЕС и права ФРГ. Научные разработки в сфере философии, экологии и социальной экологии, а также труды ведущих правоведов в области общей теории права: С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.И. Бобылева, С.А.Комарова, В.В.Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца и др., позволили установить связи между исходными понятиями, в частности такими как «окружающая среда» и «охрана окружающей среды», «право», «обязанность», «функция государства» и т.п. Труды специалистов в области российского конституционного права
(М.В. Баглай, В.Д. Зорькин, В.В. Лазарев, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев и др.) послужили основой для анализа конституционных принципов, норм о разделении полномочий, экологических правах и обязанностях граждан и др.
Проведенное исследование основывается на работах отечественных ученых в области экологического права: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Н.Г. Жаворонковой, Т.В. Злотниковой, И.А.Игнатьевой, О.С. Колбасова, О.И. Крассова, В.В. Круглова, А.Е. Лунева, Н.Р. Малышевой, А.О. Миняева, И.Ф., В.В. Никишина, Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Л.А. Тимофеева, А.С. Тимошенко, Ю.С. Шемшученко, А.С. Шестерюка, зарубежных юристов-экологов - М. Бука, X. Веддера, Г. Винтера, Л. Кремера, Г. Люббе-Вольфф, М. Клепфера, X. Коха, Р. Штайнберга и др.
Нормативную базу исследования образуют: международные нормативные акты, Конституция Российской Федерации, Основной закон ФРГ, а также акты первичного и вторичного права Европейского Союза (Сообщества), законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие охрану окружающей среды в России и Германии.
Эмпирическую основу работы составляют: опубликованная судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда ФРГ, Европейского Суда по правам человека; данные официальной статистики, содержащиеся в Государственных докладах о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, информация о реализации мер по защите окружающей среды такими общественными международными организациями, как Гринпис и Всемирный фонд защиты природы.
Степень разработанности проблемы. Первыми работами, в которых были рассмотрены конституционные основы экологического права, являлись отдельные статьи, появившееся в начале 70-х годов.
С принятием Конституции СССР в 1977 г., конституционные основы экологических отношений стали обсуждаться значительно шире, в частности был издан ряд работ, посвященных анализу конституционных положений, направленных на регулирование охраны окружающей среды и природопользования (С.А. Боголюбов, Н.Г. Жаворонкова, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов, Н.И. Краснов, А.Е. Лунев, В.Л. Мунтян, В.В. Петров, Г.Н. Полянская, Ю.И. Тютекин, Ю.С. Шемшученко).
Начиная с 1993г. и вступления в силу Конституции РФ, конституционные основы экологического права и законодательства, основы регулирования природопользования и охраны окружающей среды стали освещаться в учебниках и учебных пособиях (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, О.И. Крассов, В.В. Петров и др.).
Проблемам конституционно-экологического характера был посвящен ряд диссертационных исследований, в частности, вопросам конституционного регулирования охраны окружающей среды С. А. Боголюбов (М., 1990), государственного руководства охраной окружающей среды СВ. Калашников (М., 1989), экологической политики И.П. Пономарева (М., 2000), B.C. Степаненко (М., 2005), которые рассматривались с позиций как экологического, так и конституционного права, другими словами на стыке этих двух отраслей правовой науки.
Проблема конституционных основ экологического права, которая анализируется преимущественно с позиций науки экологического права, ее современных теоретических и методологических разработок, затронута в диссертационном исследовании А.О. Миняева (М., 2003), а вопросам экологических прав граждан по законодательству государств-членов Европейского Союза посвящено исследование А.А. Третьяковой (М., 2001).
Однако комплексного сравнительно-правового исследования конституционных основ охраны окружающей среды в России и Германии с точки зрения доктринальной и законодательной позиций до настоящего времени проведено не было.
Новизна диссертационного исследования. Диссертационная работа представляет собой основанное на теоретических положениях комплексное сравнительно-правовое исследование основ охраны окружающей среды в российском и германском законодательстве применительно к современным динамичным условиям. Результаты диссертационного исследования заключаются:
в анализе и обработке соответствующих положений конституционного и экологического законодательства РФ и ФРГ;
выявлении общности и различий конституционно-правовых подходов к охране окружающей среды с точки зрения экологического права;
выявлении теоретико-методологических проблем в исследуемой сфере и разработке рекомендаций по их разрешению;
введении в российскую эколого-правовую науку данных о правовом регулировании основ охраны окружающей среды в ФРГ.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Подтвержден вывод об отсутствии в экологическом праве эффективного механизма реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и на этой основе выявлены, классифицированы и оценены конкретные потребности в его совершенствовании, применении и реализации.
Выявлено, что нормы, содержащиеся в федеральных законах и регулирующие природопользование, режим особо охраняемых природных территорий, обращение с опасными веществами, обращение с отходами, генно-инженерную деятельность, хотя и содержат декларации об участии граждан и общественных объединений в природоохранной деятельности, однако не предусматривают механизма реализации. Это противоречит конституционным основам демократического правового государства, поскольку, как известно, демократия - это власть народа и осуществляться
она должна с помощью максимального привлечения инструментов правового характера.
2. Показано, что Конституция РФ как закон прямого действия в достаточной степени определяет: а) обязанности публичной власти в экологической сфере; б) содержание прав граждан; в) баланс между правами граждан и обязанностями публичной власти; г) средства реализации экологических прав и обязанностей.
Вместе с тем, существующие возможности реализации конституционных прав граждан нуждаются в расширении, для чего необходимо, в том числе, внесение дополнений в статью 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части регулирования обязанности физических лиц сохранять окружающую среду в рамках концепции устойчивого развития, в том числе в пользу будущих поколений. В связи с этим предлагается дать в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» следующее определение: экологическая обязанность -конституционно обусловленная необходимость единых требований ответственного поведения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, призванных обеспечить удовлетворение притязаний каждого человека и общества в целом на комфортную и безопасную среду обитания, сбережение природы и устойчивое развитие.
3. В процессе совершенствования механизма реализации конституционных прав граждан необходимо использовать результаты сравнительного анализа экологических правовых институтов РФ и ФРГ. В частности, целесообразно выделить три направления реализации конституционных прав: а) экологизацию деятельности органов государственной власти и общественных структур; б) развитие процедур, обеспечивающих реализацию экологических прав граждан на благоприятную окружающую среду; в) создание инфраструктуры обеспечения конституционных прав, включающей ресурсные, организационные, информационные и иные составляющие.
Доказывается, что с конституционно-правовой точки зрения права граждан экологического характера имеют сложный двойственный характер: с одной стороны, они могут выступать как экологические права граждан в чистом виде, вытекающие, например из статьи 42 Конституции, а с другой, практически каждую статью Конституции РФ можно рассматривать как базу, опосредованно отражающую экологические права граждан. Кроме того, иные права граждан, например, право собственности, могут быть ограничены конституционными обязанностями, устанавливаемыми статьей 58 Конституции РФ.
4. Показано, что наиболее значимым звеном системы исполнения
эколого-правовых норм как в Германии так и в России, являются органы
местного самоуправления, поскольку они самые массовые и наиболее
приближенные к населению, непосредственным природопользователям. В
связи с этим в российском законодательстве необходимо предусмотреть
механизм ответственности органов и должностных лиц местного
самоуправления перед населением. Действие такого механизма должно
осуществляться посредством предоставления гражданам информации о
деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления на
условиях доступности, прозрачности, достоверности и своевременности.
5. Выявлено, что современное конституционно-экологическое
законодательство ФРГ характеризуется, во-первых, наличием
государственной цели «охрана природы», установленной в статье 20а
Основного закона ФРГ; во-вторых, тем, что право охраны окружающей
среды базируется на принципах, носящих исключительно экологический
характер, а именно: принципе минимального вторжения, принципе
сохранения окружающей среды, принципе причинителя вреда и принципе
кооперации; в-третьих, широкой реализацией специальных программ,
предназначенных для эффективной охраны окружающей среды, повышения
общественного эколого-правового сознания и обеспечения максимальной
защиты экологических прав граждан. Кроме того, проведенный анализ
конституционного и экологического законодательства показал, что практика ограничения прав собственности в целях охраны окружающей среды в пользу третьих лиц является распространенной в ФРГ; при этом регулирование деятельности и ограничение прав собственности как предпринимателей, так и частных лиц, осуществляет государство.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование современной правовой регламентации взаимодействия общества и природы в целом.
Материалы проведенного исследования могут быть применены при чтении курсов «Экологическое право», отдельных отраслевых юридических дисциплин, спецкурсов, в научной работе и при подготовке учебных пособий. Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в расширении представлений о становлении и развитии конституционных основ охраны окружающей среды не только в России, но и в Германии, позволяет объединить преимущества современной зарубежной методологии с потенциалом теоретических и практических традиций российского экологического права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на секторе экологического права Института государства и права Российской академии наук. Выводы и предложения по теме диссертации изложены в ряде публикаций в научных изданиях. Материалы исследования докладывались на конференциях: Мировые проблемы охраны окружающей среды (Дюссельдорф/ФРГ, 2008 г.), Международной научно-практической конференции «Современные проблемы и тенденции развития уголовного права, криминологии и уголовно-исполнительного права Республики Казахстан» (2009г.), научной конференции «Криминологический мониторинг: современное состояние и пути повышения эффективности» (Москва, 2009г.).
Структура работы. Структура и объем работы обусловлены предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, списка используемых законодательных и иных нормативных правовых актов, библиографии.
Понятие охраны окружающей среды и ее конституционная природа
Конституция РФ значима для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них установлены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл4.
Сам термин «окружающая среда» упоминается во второй и третьей главах Конституции Российской Федерации, устанавливающих права и свободы человека и гражданина и основы федеративного устройства, в частности: в ч. 2 ст. 35 Конституции. РФ, в соответствии с которым владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; в статье 42 Конституции РФ, где указано, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; в статье 58 Конституции РФ, которая регламентирует обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; в пунктах п. «д» и «к» ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которыми в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Следует особо подчеркнуть, что в статье 58 Конституции РФ речь идет не об охране, а о сохранении природы, это принципиально важно потому что, используя глагол совершенного вида, конституционный законодатель включил в это понятие не только саму по себе деятельность по охране природы, но и определенный результат. Между тем, статья 72 Конституции. РФ предполагает развитие законодательства по «охране окружающей среды». Для лучшего понимания данного термина необходимо обратиться к вопросу исторического становления понятия «окружающая среда».
Сам термин «окружающая среда» появился в 60-х годах двадцатого века в период формирования отрасли экологического права. К середине 70-х годов выделились три направления в понимании окружающей среды: как естественного природного окружения общества5, как естественного и модифицированного человеком природного окружения общества6, как модифицированного человеком природного окружения общества .
В конце 80-х годов в учебной литературе существовала точка зрения, что четкая граница между понятиями «окружающая среда» и «природа» отсутствует: ее нет, она постоянно перемещается, подключая к зоне антропогенного влияния все новые участки земной природы8.
Как отмечает О.Л. Дубовик, понятие «окружающая среда» анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», «природные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природная среда», «среда обитания»9.
«Окружающая природная среда» трактуется как: 1) природное окружение человека, животных, растительных и других организмов; 2) природная составляющая среды обитания человека (окружающей человека среды); 3) совокупность природных и природно-антропогенных явлений, процессов и факторов, являющихся внешними по отношению к человеку и (или) человеческому обществу, взаимодействующих с ними через круговорот веществ, определяющих условия жизнедеятельности человека10.
А.К. Голиченков включает в понятие окружающей среды не только природную составляющую той среды, в которой мы живем, но и бытовую, производственную среды, то есть те среды, в которых проходит большая часть жизнедеятельности человека11.
Охрана окружающей среды в системе функций и целей современного демократического правового социального государства
Как немецкое, так и российское конституционное законодательство устанавливают цели государства по охране окружающей среды, вместе с тем немецкое государство в дальнейшем регулировании ограничивается установлением принципов экологического характера, тогда как российское законодательство регламентирует еще и функции.
В двадцатом веке в результате бурного научно-технического прогресса одной из глобальных проблем жизнедеятельности общества стали, как уже отмечалось в первом параграфе, негативные изменения окружающей среды. В связи с этим природопользование, отношения, связанные с природопользованием в ходе хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов (в самом широком смысле слова), признаются важнейшим предметом правового регулирования, а контроль за соблюдением ограничений в этой сфере, принятие мер по охране и восстановлению природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности стали функциями государства .
С точки зрения теории государства и права под функциями государства принято понимать главные социально значимые направления его (государства) деятельности на конкретно-историческом этапе развития общества56. Под видами же функций государства понимается политическая; экономическая, социальная и экологическая функции.
Содержание экологической функции раскрывается в научной литературе по-разному. С точки зрения теории государства и права экологическая функция государства выражена в статье 42 Конституции РФ, в соответствии с которой «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Это конституционное право предполагает возможность требовать соответствующего поведения от физических и юридических лиц, а также прибегать к помощи государства при обеспечении данного права57.
М.М. Бринчук в одной из своих работ проводит многоуровневую классификацию экологической функции применительно к осуществляющим ее субъектам, т.е. законодательной, судебной и исполнительной власти58. И.С. Уханов продолжает классификацию, выделяя следующие три аспекта экологической функции государства: природоохранительный, природоресурсовый и обеспечения экологической безопасности. Сочетание указанных аспектов входит в ее содержание и является неразрывно связанным. Таким образом, под экологической функцией понимает научно-обоснованные направления деятельности государства по обеспечению здоровой окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности страны59. Ю.И. Тютекин, рассматривая экологическую функцию с конституционно-правовой точки зрения, считает, что «содержание функции государства по руководству рациональным природопользованием заключается в таком регулировании поведения людей и их коллективов, общества в целом по отношению к природе, которое обеспечило бы материальные и духовные потребности людей в природных ресурсах и благах при условии сохранения экологического равновесия в природе, экономного расходования ее невозобновимых ресурсов, постоянного улучшения и воспроизводства восстановимых и так называемых «неисчерпаемых» природных ресурсов и благ, предотвращения загрязнения и отравления окружающей природной среды»60.
Экологическая функция публичной власти достаточно четко выражена в статьях 9 и 18 Конституции РФ, если их рассмотреть в связке со ст. 42 Конституции РФ, устанавливающей право каждого на благоприятную окружающую среду. По справедливому мнению М.М, Бринчука, с точки зрения развития и использования экологического законодательства, она совершенно конкретно определяет обязанности каждого из субъектов публичной власти, участвующих в законодательном, исполнительном и судебных процессах - обеих палат Федерального собрания РФ, Правительства РФ, Президента РФ, судов. Таким образом, следует согласиться с выводом о том, что «право на благоприятную окружающую среду является непосредственно действующим. Оно определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием6 ».
Как уже упоминалось, в статье 1 Конституции РФ закреплены функции государства по охране окружающей среды. К ним относятся: установление Федерацией основ федеральной политики и федеральные программы экологического развития страны (п. «е» ст. 71), и обеспечение Правительством Российской Федерации проведения единой государственной политики в области экологии (п.1 (пп. «в» ст. 114). Таким образом, Конституция Российской Федерации закрепляет в указанных статьях основы политики по охране окружающей среды. Конечно, данные статьи нужно рассматривать в связи с ч. 3 ст. 80 Конституции Российской Федерации, согласно которой Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Вместе с тем, Экологическая доктрина РФ не была утверждена Президентом России, а только одобрена Правительством Российской Федерации еще в 2002 г. В ней содержатся положения, направленные на сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Как справедливо отмечает в своем исследовании М.И. Васильева, универсальными индикаторами экологической политики могут служить общедоступные данные (в динамике) о количестве и видах загрязнения объектов окружающей природной среды, о степени истощения возобновляемых и невозобновляемых природных ресурсов, а также демографические показатели в части доказанных зависимостей здоровья населения от состояния окружающей среды и т.д.
В экологическую функцию можно включить следующие положения Конституции РФ: поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ч. 2 ст. 41); охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (ст. 72 п. «д»). Реализация этих конституционных положений предусматривается в федеральных законах и иных нормативных правовых актах.
Положения Конституции, носящие экономический характер: гарантирование экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8), обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) отражено в статье 14 Федерального закона «Об охране окружающей среды». К методам экономического регулирования отнесены предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов.
На основании изложенного, с нашей точки зрения, под экологической функцией государства следует понимать основные направления деятельности государства по охране окружающей среды, содержащие в себе политическую и экономическую составляющие.
Основные направления охраны окружающей среды в России и Германии
Конституция Российской Федерации выступает основным правовым актом, провозглашающим в отношении человека и гражданина систему его основных прав и свобод. В связи с этим конкретизация механизма реализации этих прав и раскрытие подходов, гарантирующих соблюдение признанных свобод, происходит в рамках, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ федеральных законов136.
Охрана природных ресурсов осуществляется не только средствами экологического права, но и - в зависимости от объекта правового регулирования - различными инструментами водного, земельного, горного, налогового, административного, гражданского, уголовного, таможенного и иных отраслей права137.
По мнению В.В. Лазарева, действующее законодательство об охране природы можно условно разделить на три группы.
Первая группа включает, например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" . Таким образом, данные акты регулируют сразу целый комплекс отношений в сфере охраны окружающей среды. Вторую группу составляют многочисленные нормативные акты, регулирующие охрану отдельных природных объектов, не привязанных к конкретным территориям. Законодательство об охране природы в третьей группе представлено нормативными актами и отдельными нормами в комплексных законах, регулирующих деятельность граждан и организаций по использованию различных природных объектов или конкретных территорий139.
М.М. Бринчук приводит несколько иную классификацию законодательства по охране природы, разделяя источники экологического права по юридической силе на законы и подзаконные акты, а также по предмету регулирования на общие и специальные. К общим он относит Конституцию, а к специальным такие нормативные акты как Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Водный кодекс РФ и др. По характеру правового регулирования нормативные правовые акты подразделяются им на материальные и процессуальные, при этом значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. По характеру нормативно-правовые акты подразделяются им на кодифицированные и не являющиеся таковыми1 .
В своей работе О.Л. Дубовик весь массив экологических актов также подразделяет по юридической силе, однако данная классификация распределяется ею по следующем уровням: федеральному, уровню субъекта РФ, а также локальныму. Далее по форме источники права классифицируются на оформленные в качестве законов и приравненные к ним (Основы и кодексы). При этом особая роль справедливо отводится федеральным и региональным целевым программам, которые могут быть приняты законом или постановлением Правительства РФ. Следующий тип классификации - по субъекту принятия акта: источники делятся на принятые парламентом, главой исполнительной власти, Правительством РФ, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т.п.141
В рамках данного параграфа представляется целесообразным рассмотреть конституционные основы правового регулирования охраны природных ресурсов; особо охраняемых природных территорий, правового регулирования обращения с опасными веществами, правового регулирования обращения с отходами: правового регулирования генно-инженерной деятельности.
В соответствии со статьей 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы (включая воды) используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное конституционное положение имеет прямое отношение к основным принципам водного законодательства РФ. Оно прямо связано с первым принципом, обозначенном в пункте 1 ст. 3 Водного кодекса РФ, значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека142. Конституционная оценка водных ресурсов в частности и природных ресурсов в целом как основы жизни и деятельности указывает на два вида отношения к природным ресурсам (их использование и охрану) и носит абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т. е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.
Адресатом данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации - суверенного государства143.
Статьями 24, 29 и 42 Конституции РФ предусматривается соответственно, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом», «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Данные положения получают развитие в пункте 6 ст. 3 Водного кодекса РФ, в соответствии с которым граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации.
Проблемы конституционного развития нормативной базы охраны окружающей среды
Между Конституцией и действующим законодательством складываются отношения, характеризующиеся логической взаимосвязью, взаимовлиянием, взаимозависимостью, и, конечно же, иерархической соподчиненностью, отражающей ее верховенство в правовой системе .
В части 3 ст. 11 Конституции РФ закрепляется, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В настоящее время разграничение полномочий и предметов ведения в Российской Федерации осуществляется, по сути, федеральными законами. В качестве примеров можно привести Федеральный закон 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , Трудовой, Лесной, Водный кодексы и др. Ряд авторов в своих работах321 ставит вопрос о правомерности и конституционности такой формы регулирования этих отношений, поскольку пункт 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поскольку статья 11 Конституции РФ, наряду с остальными пятнадцатью статьями, включена в основы конституционного строя РФ, которые на то и являются основами, что допускают лишь буквальное толкование, сам собой напрашивается вывод о том, что в ст. 11 Конституции РФ закреплен именно исчерпывающий перечень конституционных средств разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. По мнению некоторых специалистов, в этот перечень федеральные законы не входят, поскольку полномочия и предметы ведения на то и разграничиваются, чтобы обеспечить некоторую автономию и свободу субъектов в регулировании определенного круга общественных отношений . Вместе с тем, в своем Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-П Конституционный Суд Российской Федерации323, констатировал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Федеральные законы непосредственно не указаны в части 3 ст. 11 Конституции в качестве правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий. Однако, по смыслу статьи 72 и части 2 ст. 76, рассматриваемых системно, "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий"324.
Следствием такой позиции Конституционного Суда РФ явилось принятие Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" , в соответствии с которым утратил силу Федеральный закон от 24 июня 1999 г., вносились изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г., которые и определили порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, кроме того, устанавливалась необходимость утверждения действовавших до его принятия договоров и соглашений соответственно федеральными законами и постановлениями Правительства РФ.
Необходимо отметить, что большое количество соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей природной среды было принято в 90-х годах прошлого века.
В отношении соглашений о передаче части полномочий федеральными органами исполнительной власти исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действующих на день вступления в силу Федерального Закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено особое правило. Согласно этому принципу такие соглашения подлежат утверждению постановлениями Правительства РФ в течение двух лет со дня вступления в силу данного Федерального закона. Указанные Договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном указанным Федеральным законом, прекращают свое действие по истечении двухлетнего срока т.е. 3 июня 2005 г. В связи с данным правилом вышеназванные соглашения в настоящее время фактически прекратили свое действие327. Исключение составляет Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 26 июня 2007 года328.
Таким образом, в настоящее время практически отсутствует такой инструмент конституционного права как договор о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Между тем вдумчивое и деликатное использование разнообразных форм и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов позволяет обеспечить высокую эффективность государственного управления с учетом различия в уровнях социально-экономического развития российских регионов, способствует согласованию интересов федерального центра и регионов, помогает создать равные стандарты защищенности прав граждан на всей территории страны . С конституционно-правовой точки зрения еще одной проблемой является непредусмотренная законодателем возможность передачи полномочий в сфере охраны окружающей среды по соглашениям от государственных органов власти Федерации, органов власти субъектов РФ органам местного самоуправления. Местное самоуправление, как это установлено статьей 130 Конституции РФ, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Парламентские слушания от 11 апреля 2005 г. "Об охране окружающей среды" содержали в себе рекомендации об изменении пункта 2 ст. 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ и его формулирования в следующей редакции: "Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право на основе соглашений передавать друг другу осуществление части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами".
