Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Ядерная энергетика и законодательство Российской Федерации об охране окружающей среды . 9
1.1. Экологически значимые особенности ядерной энергетики . 11
1.2. Охрана окружающей среды в ядерной энергетике: правовые проблемы общего характера. 20
1.2.1 Соотношение атомного и экологического права. 20
1.2.2 Соотношение экологических и санитарно-гигиенических правовых требований в ядерной энергетике. 24
1.2.3 Проблемы понятия безопасности в ядерной энергетике. 25
1.3. Особенности развития российского законодательства об охране окружающей среды в ядерной энергетике. 31
1.4. Политика РФ в области ядерной энергетики. 41
Глава II. Экологические требования российского законодательства к атомным станциям . 48
2.1. Основные принципы регулирования, общие предписания. 48
2.1.1. Нормирование и стандартизация. 50
2.1.2. Разрешения (лицензии) на право ведения работ в ядерной энергетике. 57
2.1.3. Финансовое обеспечение безопасности в ядерной энергетике. 61
2.2. Эколого-правовые требования к размещению и сооружению атомных станций. 63
2.2.1. Порядок принятия решений о размещении и сооружении атомных станций. 72
2.3. Эколого-правовые требования к эксплуатации и выводу из эксплуатации атомных станций. 80
2.4. Эколого-правовые требования к обращению с радиоактивными отходами атомных станций. 85
Глава III. Управление охраной окружающей среды в ядерной энергетике России . 90
3.1. Государственное управление. 90
3.1.1. Органы государственного управления. 90
3.1.2. Порядок осуществления государственного экологического контроля в ядерной энергетике. 106
3.2. Ведомственное управление. 111
3.3. Производственное управление. 114
3.4. Общественное управление. 119
Глава IV. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды в ядерной энергетике России . 127
4.1. Дисциплинарная, административная, уголовная ответственность . 127
4.2. Гражданско-правовая ответственность. 138
Список нормативных документов, использованных в работе над диссертацией. 159
Библиография. 165
- Экологически значимые особенности ядерной энергетики
- Нормирование и стандартизация.
- Порядок осуществления государственного экологического контроля в ядерной энергетике.
- Дисциплинарная, административная, уголовная ответственность
Введение к работе
Актуальность выбранной темы определяется потенциально высокой радиационной опасностью ядерной (атомной) энергетики для окружающей среды (что стало наиболее наглядным после аварии на Чернобыльской атомной электростанции в 1986 году), нерешённостью ряда правовых проблем ядерной энергетики, особенно - в России. Правовое регулирование безопасности ядерной энергетики, в частности - безопасности для окружающей среды, осуществляется нормами атомного права, которое в России в последние годы - после принятия ряда законодательных актов в 1995-96 гг. - вышло на качественно новый уровень своего развития. Но данная отрасль права регулирует весь сложный комплекс отношений по поводу использования атомной энергии, не специализируясь на экологических аспектах. В экологическом праве - со своей стороны - всё ещё не достигнут должный уровень охраны окружающей среды в ядерной энергетике, с учётом её специфики. В то же время энергетическая политика Российской Федерации ориентирована на дальнейшее развитие ядерной энергетики, -Правительством РФ в 1998 году по данному вопросу принята долгосрочная программа.
Таким образом, научное исследование по предмету правовой охраны окружающей среды в ядерной энергетике и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства в данной сфере являются актуальными.
Состояние исследования проблемы. В отечественной науке атомного права проведено масштабное изучение правового регулирования обеспечения безопасности в ядерной энергетике. Первоочередное значение здесь имеют работы таких исследователей, как А.И. Иойрыш, Е.Н. Васильева, О.А. Супатаева, А.Б. Чопорняк, - анализирующие вопросы обеспечения безопасности объектов ядерной энергетики, населения и территорий на национальном (отечественном и зарубежном) и на международном уровне, вопросы ответственности за причинение ядерного вреда (включая вред окружающей среде). В науке экологического права вопросы обеспечения безопасности для окружающей среды и населения объектов промышленности исследовались в работах М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, Н.Г. Жаворонковой и других авторов. Ими были
выработаны рекомендации, к настоящему времени частично реализованные, по развитию и совершенствованию правового регулирования в названной сфере. Выработанные рекомендации касаются эколого-правовых требований к промышленным объектам, требований технической безопасности, предписаний относительно экспертизы проектируемых опасных промышленных объектов. Однако в науке экологического права не предпринималось специального исследования вопросов обеспечения безопасности для окружающей среды объектов ядерной энергетики.
Предметом исследования являются: правовые предписания по обеспечению безопасности объектов ядерной энергетики для окружающей среды; формы и механизмы управления охраной окружающей среды в ядерной энергетике, содержание государственной политики РФ в ядерной энергетике. Цели исследования состоят в изучении предмета, выявлении существующих в данной области эколого-правовых проблем, выработке предложений по их решению.
Методологические и методические основы исследования. Предлагаемое диссертационное исследование базируется на системном подходе, подразумевающем неотрывность общества от природы и тесную динамическую взаимосвязь экологической, технологической, экономической и социально-политической сторон жизни и развития общества. При этом за основу взяты идеи, высказанные такими учёными и мыслителями, как В.И. Вернадский, И.А. Ефремов, Д.Л. и Д.Х. Медоузы и другие.
Предлагаемое исследование базируется на представлении о праве как о регуляторе общественных отношений, призванном обеспечить естественное право человека на жизнь и свободное саморазвитие. При этом в исследовании использованы идеи в области теории права, высказанные в работах таких авторов, как С.С. Алексеев, Р.З. Лившиц, М.Н. Марченко, В.Д. Попков. Общетеоретические положения о взаимовлиянии правовых идей, норм и правоотношений, разрабатывавшиеся в своё время Р.З. Лившицем, в работе применяются как методологическая основа: на базе существующих данных вырабатываются представления о должном правовом регулировании и сопоставляются с существующими подходами и нормами; вопросы управления
6 (в том числе - с участием граждан и общественных объединений) и юридической ответственности в рамках данной методологии рассматриваются как факторы, влияющие на реализацию правовых норм в конкретных правоотношениях.
Должный порядок общественных отношений, выстраиваемый экологическим правом, рассматривается как призванный обеспечить право человека на благоприятную окружающую среду. В исследуемой области представления о должном порядке выработаны с ориентацией на ценности устойчивого развития, в частности - на энергосбережение, - при этом за основу взяты работы С.Н. Бобылёва, К. Флейвина, Э. Лавинса и других авторов.
В работе применена предложенная О.С. Колбасовым классификация методов охраны окружающей среды, с сосредоточением внимания на методах сотрудничества; использованы труды юристов-экологов С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, А.К. Голиченкова, СБ. Горельцева, О.Л. Дубовик, В.Д. Ермакова, Н.Г. Жаворонковой, Э.Н. Жевлакова, Н.И. Краснова, В.В. Петрова, Н.А. Робинсона (США), труды специалистов по атомному праву А.И. Иойрыша, О.А. Супатаевой, А.Б. Чопорняка, Е.Н. Васильевой.
В работе использован массив законодательства и иного нормативного материала, включающий Конституцию России, законодательство об охране окружающей среды, об использовании атомной энергии, гражданское, административное, уголовное законодательство, специальные нормативные документы по безопасности атомных станций, документы МАГАТЭ, а также комментарии законодательства.
Научная новизна и значимость исследования тесно связаны с актуальностью его темы и его методологическими основами. Предлагаемое исследование - первое, посвященное правовой охране окружающей среды в ядерной энергетике. Изучены экологически значимые особенности ядерной энергетики, вопросы соотношения различных видов безопасности в ядерной энергетике, влияющих на безопасность окружающей среды, государственная политика, эколого-правовые предписания, управление и юридическая ответственность в данной сфере. Выработаны предложения по совершенствованию законодательства, сформулировано представление о
наиболее разумном направлении государственной политики в ядерной энергетике и внесены предложения о соответствующем изменении политики РФ в данном вопросе.
На защиту выносятся следующие положения:
Государственная политика в области ядерной энергетики в настоящее время должна состоять в концентрации усилий на решении проблем её безопасности. Только на основе этого и при условии сохранения экономической оправданности (с учётом расходов на обеспечение безопасности окружающей среды) возможно развитие ядерной энергетики.
Законодательные тексты должны содержать определения таких понятий, как ядерная, радиационная и техническая безопасность объектов ядерной энергетики. В обеспечении указанных видов безопасности состоит охрана окружающей среды от вредного радиационного воздействия.
В настоящее время в ядерной энергетике не в полной мере исполняются эколого-правовые требования. Это связано с ориентацией государства на развитие ядерной энергетики в условиях нерешённости проблем её безопасности, а также с общими для всей сферы правовой охраны окружающей среды причинами: нехваткой средств и специалистов, неоправданно частой бессистемной реорганизацией органов управления.
Повышению эффективности охраны окружающей среды в ядерной энергетике будет способствовать внедрение такого прогрессивного метода, как сотрудничество общественных объединений с государственными органами и их должностными лицами, специалистами, представителями предприятий. Для реализации этих возможностей необходимо законодательно урегулировать процедурные вопросы участия общественности в управлении охраной окружающей среды.
Закон «Об охране окружающей природной среды» нуждается в совершенствовании путём: конкретизации предписаний по поводу мест размещения атомных станций; включения в данный Закон требований о соблюдении федеральных норм и правил в области использования атомной энергии при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию,
эксплуатации и выводе из эксплуатации атомных станций (ч. 3 ст. 48) и при обращении с радиоактивными материалами (ст. 50); дополнения статьи о нормировании допустимого радиационного воздействия (ст. 29) данного Закона требованием защиты не только человека, но и объектов живой природы; дифференцирования нормативов предельно допустимого радиационного воздействия на окружающую среду на нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого уровня воздействия на окружающую среду отдельных радиационных объектов.
6. Существует объективная потребность во включении в законодательство требования об обязательном рассмотрении в рамках процедуры ОВОС альтернатив атомным станциям при принятии решений об их размещении и сооружении.
Апробация работы и внедрение результатов исследования.
Диссертационное исследование выполнено и обсуждено в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Основные выводы исследования представлены в опубликованных и находящихся в печати работах, в докладах на конференциях «Российское государство и право на рубеже тысячелетий» (Москва, февраль 2000 г.) и «Проблемы развития атомной энергетики на Дону» (Ростов-на-Дону, март 2000 г.), в научном сообщении на заседании Центра.
Структура работы определяется целями, задачами и методологическими основами исследования. Работа состоит из введения, четырёх глав, в конце работы приводятся список использованных нормативных актов и библиография.
Экологически значимые особенности ядерной энергетики
Атомная энергия в современном мире активно используется в промышленности, медицине, на флоте, при эксплуатации космических аппаратов, в научных исследованиях. Наиболее распространённым частным случаем промышленного использования атомной энергии является её использование в энергетике. Ядерная энергетика представляет собой самостоятельную отрасль энергетической промышленности, её особенности определяют особенности правового регулирования охраны окружающей среды в ней.
В настоящее время основным направлением использования атомной энергии в энергетике является получение электроэнергии, которое осуществляется на атомных электростанциях (АЭС). Кроме того, на атомных станциях теплоснабжения (ACT), а также на некоторых АЭС - атомных теплоэлектроцентралях (АТЭЦ) - осуществляется выработка тепловой энергии, но эта область ядерной энергетики получила сегодня гораздо меньшее развитие, чем производство электроэнергии на АЭС. В 1994 году доля атомных электростанций в общемировом производстве электроэнергии составила порядка 17 процентов1, но в отдельных странах этот показатель существенно выше. По состоянию на декабрь 1998 года, во Франции на АЭС вырабатывалось около 76 процентов электроэнергии, в Бельгии - 55, в Литве - 77; в России этот показатель составляет порядка 13 процентов2. Атомные станции функционируют в 31 стране мира и строятся ещё в одной (в Иране). В то же время в восемнадцати странах, эксплуатирующих атомные станции, строительство новых ядерных энергоблоков не осуществляется1.
Рассматривая экологически значимые особенности ядерной энергетики, следует учитывать, что функционирование атомных станций - АС (к которым относятся и АЭС и ACT) - представляет собой только одно звено в совокупности технологических процессов, называющейся ядерным топливным циклом. Кроме эксплуатации АС, он включает в себя добычу урановой руды, её" обогащение, производство ядерного топлива, переработку отработавшего ядерного топлива, обращение с радиоактивными отходами2. Функционирование ядерного топливного цикла предполагает также размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации атомных станций, транспортировку радиоактивных веществ и материалов. Все эти процессы влекут за собой экологические последствия особого характера - связанные с радиоактивностью. Радиоактивное загрязнение окружающей среды способно привести к тяжёлым последствиям для здоровья человека, вызвать генетические изменения, сказывающиеся на будущих поколениях людей, вывести большие территории из хозяйственного использования и нанести труднооценимый ущерб живой природе.
Стадией ядерного топливного цикла, относящейся собственно к ядерной энергетике, является функционирование АС. В ядерных реакторах атомных станций образуются искусственные радиоактивные вещества, чуждые земной биосфере. При этом в реакторах АС происходит многократное увеличение уровня радиоактивности материала, взятого из природной среды (ядерного топлива), - в отличие от предшествующих стадий ядерного топливного цикла, только перераспределяющих радиоактивность, существующую в природе. Именно образование чуждых земной биосфере радиоактивных элементов и многократное возрастание суммарного уровня радиоактивности представляет главную экологически значимую особенность ядерной энергетики, её главную опасность для окружающей среды.
При нормальной работе атомной станции радиационное воздействие на окружающую среду в результате выбросов радиоактивных веществ существенно ниже природного радиационного фона, что достигается комплексом технических и организационных мер. Но в случае аварии на АС с повреждением активной зоны реактора и выходом опасных радиоактивных веществ в окружающую среду ситуация оказывается принципиально иной. Общеизвестны тяжёлые последствия аварий на АЭС Три-Майл-Айленд (США, 1979г.) и на Чернобыльской АЭС (СССР, 1986г.). По имеющимся данным, в мире зафиксировано более 150 аварий на атомных станциях с утечкой радиоактивности1.
Риск аварии, определяемый её вероятностью и радиологическими последствиями, существует всегда, общество лишь стремится сделать его минимальным. Применительно к риску в результате радиационного воздействия на человека Международной комиссией радиологической защиты (МКРЗ) был сформулирован т.н. принцип ALARA (as low as really able) - «настолько безопасно, насколько этого можно разумно достичь с учётом социальных и экономических факторов» .
Согласно рекомендациям МАГАТЭ, в отношении аварий необходимо «обеспечить, чтобы при всех последствиях событий, учтённых при проектировании станции, и даже тех событий, которые имеют низкую вероятность, радиологические последствия были бы небольшие», а также обеспечить «весьма низкую» вероятность аварий «со значительными последствиями»3. Конкретизация этих абстрактных положений должна осуществляться при реализации рекомендаций организационного и технического характера.
Здесь необходимо учесть, сославшись на опыт Чернобыльской катастрофы, что последствия достаточно крупной ядерной аварии могут сказаться в любой точке Земли, для них не существует административных или государственных границ. Таким образом, возникает следующая этическая проблема: оправданно ли подвергать даже минимальному риску тех, кто на это не согласен и не пользуется услугами ядерной энергетики? Но эта проблема связана с вопросом приемлемости существования ядерной энергетики как таковой, она выходит за пределы темы правового регулирования отношений в уже существующей ядерной энергетике.
Причины аварий на АС могут быть разделены на несколько групп. Во-первых, авария возможна из-за ошибок, халатности или недостаточной квалификации работников станции ("человеческий фактор"). Следует отметить, что, вопреки распространённому мнению, этот фактор не представляет собой чисто "советское" явление. Так, причиной аварии на АЭС Три-Майл-Айленд явились сбои в работе оборудования и ошибки операторов . Неправильные действия операторов явились причиной 80% всех внеплановых остановок АЭС в США в 1986 году и 86% - французских АЭС с сентября 1983 по 1984 год . В России, как отмечено в федеральной целевой программе «Медико-санитарное обеспечение современного этапа развития ядерно-энергетического комплекса и других особо опасных производств в условиях ракетного, ядерного и химического разоружения, а также конверсии и разработки новых технологий в 1997-1998 годах», утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 191, новые технологии эксплуатации особо опасных предприятий, порождая новые условия работы, увеличивают риск аварийных ситуаций: «Только на атомных электростанциях ежегодно регистрируется около 100 эксплуатационных событий, которые могут привести к авариям различной степени тяжести»3.
Нормирование и стандартизация.
Большой удельный вес «норм технико-юридического характера» -специальных обязательных к соблюдению нормативов, правил и норм - среди норм атомного права назывался в 1986 году исследователями в качестве одной из главных особенностей атомного права1. Эта особенность обусловлена спецификой регулируемой деятельности. Разработка и утверждение в соответствии с законом экологических и других связанных с ними нормативов, правил и норм относится к области экологического нормирования и стандартизации.
Под экологическим нормированием понимается установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства. Стандартизацией - в соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 года «О стандартизации»3 (ст. 1) -называется деятельность по установлению норм, правил и характеристик в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости, а также взаимозаменяемости продукции; качества продукции, работ и услуг в соответствии с уровнем развития науки, техники и технологии; единства измерений; экономии всех видов ресурсов; безопасности хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности страны. Таким образом, стандартизация имеет непосредственное отношение к ядерной энергетике и охране окружающей среды в ней.
Нормирование качества окружающей среды предусмотрено Законом «Об охране окружающей природной среды» (раздел IV). Нормативам предельно допустимого уровня радиационного воздействия на окружающую среду и население посвящена статья 29 данного Закона. Согласно этой статье, указанные нормативы устанавливаются в величинах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека. Такая формулировка статьи, по нашему мнению, является неудачной, поскольку не предусматривает защиту растительного и животного мира, естественных экосистем и других составляющих окружающей среды от вредного радиационного воздействия. По сути, эта статья природоохранного закона содержит предписание лишь относительно санитарно-гигиенических, но не экологических нормативов.
Кроме того, следует отметить, что рассматриваемые нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия на окружающую среду могут относиться к двум самостоятельным группам: (1) нормативы качества окружающей среды и (2) предельно допустимые уровни воздействия на окружающую среду конкретных радиационных объектов. Первая группа нормативов аналогична нормативам ПДК вредных веществ (ст. 26 рассматриваемого Закона) и устанавливается для объектов окружающей среды в целях охраны и оценки состояния последних. Вторая группа нормативов аналогична нормативам предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ (ст. 27) и устанавливается для каждого источника загрязнения с тем, чтобы гарантировать соблюдение нормативов первой группы. В Законе «Об охране окружающей природной среды» по нормативам допустимого радиационного воздействия на окружающую среду указанного разделения на две группы не произведено.
Таким образом, выявлено два момента, касающихся исправления недостатков Закона «Об охране окружающей природной среды» применительно к вопросам экологического нормирования: во-первых, необходимо улучшить формулировку ст. 29, указав на необходимость защиты от недопустимого радиационного воздействия не только человека, но и объектов живой природы - как факторов биоразнообразия, устойчивости системы «общество - природа»; во-вторых в Законе необходимо провести различие между нормативами предельно допустимого радиационного воздействия на окружающую среду как нормативов качества окружающей среды и предельно допустимого воздействия на окружающую среду конкретных радиационных объектов.
Государственное нормирование в области обеспечения санитарно-гигиенического аспекта радиационной безопасности - в соответствии со статьёй 9 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» -осуществляется установлением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных и иных документов по радиационной безопасности.
Нормативными актами РФ предусмотрен дифференцированный подход по отношению к различным категориям облучаемых лиц в вопросах нормирования допустимого уровня радиационного воздействия на них. Нормами радиационной безопасности (НРБ-76/87)1, утверждёнными Главным Государственным санитарным врачом СССР, установлены следующие категории облучаемых лиц: категория А, включающая профессиональных работников с источниками ионизирующего излучения (персонал); категория Б - ограниченная часть населения, которая по условиям проживания или размещения рабочих мест может подвергаться воздействию ионизирующего излучения; категория В -население страны, республики, края, области. Согласно новому документу - Нормам радиационной безопасности НРБ-96, утверждённым постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 19 апреля 1996 года № 7 , с 1 января 2000 года для действующих предприятий устанавливаются несколько иные категории облучаемых лиц: персонал и население (включая лиц из персонала вне сферы и условий их производственной деятельности). При этом категория «персонал» подразделяется на лиц, работающих с техногенными источниками ионизирующего излучения (группа А) или находящиеся по условиям работы в сфере их воздействия (группа Б).
Порядок осуществления государственного экологического контроля в ядерной энергетике.
Порядок осуществления государственного экологического контроля за охраной окружающей природной среды и соблюдением требований экологической безопасности при производстве, использовании, хранении, захоронении радиоактивных материалов и источников ионизирующего излучения утверждён приказом Минприроды России от 8 октября 1993 года1. Согласно данному документу (далее - Порядок) и с учетом изменений в системе федеральных органов исполнительной власти РФ, произошедших со времени его утверждения, государственный экологический контроль в названной области (включающей ядерную энергетику) осуществляется Госкомэкологией России совместно с Министерством природных ресурсов РФ, а также органами санитарно-эпидемиологического надзора России, относящимися к Государственной санитарно-эпидемиологической службе Минздрава России. Порядком также установлено, что названные государственные органы и их территориальные подразделения осуществляют государственный экологический контроль в рассматриваемой области в тесном взаимодействии с органами представительной и исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Госатомнадзором России, общественными экологическими организациями, гражданами.
Согласно Порядку, государственный экологический контроль делится на предупредительный и текущий. Предупредительный контроль осуществляется при согласовании мест размещения объектов, согласовании проектных материалов. Материалы по обоснованию места размещения объекта разрабатываются заказчиком (инвестором) и предоставляются на согласование в органы, осуществляющие государственный экологический контроль и в Госатомнадзор России. Органы санитарно-эпидемиологического надзора выдают заключение о соответствии места размещения объекта санитарным нормам и правилам. Органы Госатомнадзора России выдают заключение по выбору площадки строительства с учетом анализа ожидаемого воздействия объекта (АС) при нормальной эксплуатации и при проектных и запроектных авариях. Результаты рассмотрения материалов оформляются территориальным органом Госкомэкологии России в виде заключения экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза, регулируемая самостоятельным эколого-правовым институтом, по проектам в области ядерной энергетики должна осуществляться на уровне Госкомэкологии России, а не его территориального подразделения. Очевидно, в рассматриваемом документе речь идет о необходимом виде деятельности в области государственного экологического контроля, поэтому название «экологическая экспертиза», порождающее ассоциации с институтом экологической экспертизы, выглядит не вполне удачным.
Территориальными органами Госкомэкологии России по согласованию с органами сзкитар:ю-зпігдемко: надзора России и МПР России должна утверждаться квота на выбросы и сбросы радиоактивных веществ, оформляться заключение о соответепши предложенных заказчиком проектных значений выбросов и сбросов радиоактивных веществ квоте, которая может быть выделена проектируемому объекту (АС) с учётом сложившейся и прогнозируемой радиационной обстановки. Указанное заключение направляется в Госкомэкологии) России для использования при проведении государственной экологической экспертизы предпроектных и проектных материалов объекта.
Следует отметить, что статьёй 104 Водного кодекса РФ запрещается захоронение и сброс радиоактивных веществ в водные объекты. Так сформулированное законодательное предписание нельзя назвать удачным, поскольку оно невыполнимо при существующих ядерных технологиях. Недопустим сброс в водные объекты жидких РАО атомных станций, и этот запрет отражён в нормах и правилах в области использования атомной энергии (п. 13.1 СП АЭС-79). В то же время невозможно полностью исключить попадание в водные объекты радионуклидов с охлаждающими водами, ливневыми стоками и др. Квоты на сбросы радиоактивных веществ, утверждаемые в соответствии с рассматриваемым Порядком, служат офаничению радиоактивности сбросов допустимыми уровнями и, соответственно, исключению недопустимого радиационного воздействия на людей и окружающую среду.
Согласно Порядку, положительное заключение государственной экологической экспертизы по материалам ТЭО и согласование ТЭО Госатомнадзором России и органами санитарно-эпидемиологического надзора служит основанием для выдачи специальных разрешений (лицензий) на хранение (захоронение) РАО и на выбросы и сбросы радиоактивных веществ в окружающую природную среду.
Указанные разрешения (лицензии) выдаются, согласно Порядку, органами Минприроды, т.е. - в настоящее время - Госкомэкологией и МПР России. Как было указано выше, в соответствии с Положением о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, Госкомэкология России не выдаёт разрешения (лицензии) на хранение и захоронение РАО; лицензирование видов деятельности по хранению и захоронению РАО относится к функциям Госатомнадзора России. Лицензия на пользование недрами для захоронения РАО выдаётся Министерством природных ресурсов РФ в соответствии со статьями 10.1 и 16 Закона РФ «О недрах» в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года.
В соответствии с документами МАГАТЭ, выбросы и сбросы слаборадиоактивных жидких и газообразных веществ в окружающую среду представляют собой частный случай захоронения РАО: «Захоронение может также включать разрешённый прямой выброс эффлюентов (например, жидких и газообразных отходов) в окружающую среду с последующим рассеянием»1. Однако технология такого захоронения состоит не в изоляции РАО от окружающей среды, а в их разбавлении, рассеянии в ней. Отстранение Госкомэкологии России от лицензирования захоронения такого рода было бы крайне нецелесообразным. Согласно Положению о Госкомэкологии России, данный орган осуществляет лицензирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и вредные физические воздействия на неё. В то же время лицензирование самих видов деятельности, порождающих радиоактивные выбросы и сбросы, осуществляется Госатомнадзором России (см. параграф 2.1).
Дисциплинарная, административная, уголовная ответственность
Весьма вероятны ситуации, при которых одновременно нарушаются как подведомственные Госатомнадзору, так и собственно природоохранные и санитарные нормы на объектах ядерной энергетики: например, происходит превышение установленных нормативов допустимого радиационного воздействия на окружающую среду в результате нарушения установленных Госатомнадзором России правил. В данном случае налицо совокупность правонарушений, и в соответствии со ст. 36 КоАП РСФСР взыскание должно налагаться за каждое правонарушение в отдельности.
В ст. 61 Закона «Об использовании атомной энергии» законодатель отсылает правоприменителя, в частности, к указанным выше нормам КоАП и Закона «Об охране окружающей природной среды», когда устанавливает, что ответственность за нарушение норм и правил в области использования атомной энергии, несоблюдение требований к размещению ядерной установки и ряд других правонарушений наступает в соответствии с законодательством РФ. В то же время ряд предусмотренных Законом «Об использовании атомной энергии» специальных составов правонарушений (например, выдача лицензий и предписаний должностными лицами органов государственного регулирования безопасности с нарушением установленного порядка), не предусмотрен в законодательстве об административной ответственности. Здесь в ряде случаев возможно использование общей нормы об ответственности за самоуправство -самовольное, с нарушением установленного законом порядка, осуществление своего действительного или предполагаемого права (ст. 166 КоАП РСФСР).
Ряд относящихся к ядерной энергетике общеэкологических правонарушений, предусмотренных гл. 7 КоАП РСФСР (ст. 57, 77, 78 и др.), подпадает под действие норм об административной ответственности специального законодательного акта - Закона «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, данный Закон является более поздним нормативным правовым актом, что также предполагает применение его норм об административной ответственности в случае конкуренции с нормами КоАП РСФСР. В данном Законе предусмотрены экологические требования к различным объектам, в том числе - к объектам ядерной энергетики (ч. 3 ст. 48); естественно полагать, что при этом законодатель также предусмотрел ответственность за нарушение этих требований.
Предусмотренные ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды» размеры штрафов за экологические правонарушения для должностных лиц составляют от трёхкратного до двадцатикратного размера минимальной заработной платы. При этом размеры взысканий не дифференцированы в зависимости от конкретного состава правонарушения. В свою очередь, КоАП РСФСР, дифференцируя ответственность за экологические правонарушения, устанавливает необоснованно заниженные размеры штрафов, не стимулирующие строгое соблюдение требований безопасности и отказ от «пути наименьшего сопротивления» в природоохранной деятельности. Так, ст. 88 КоАП РСФСР за нарушение правил и норм безопасности на подконтрольных Госатомнадзору России объектах предусмотрена ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере до одного минимального месячного размера оплаты труда, но не ниже одной трети указанной суммы1.
Статьёй 62 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» предусмотрена административная ответственность юридических лиц в виде штрафов, налагаемых в административном порядке органами государственного регулирования безопасности. Порядок взимания и конкретные размеры штрафов должны быть установлены законодательством РФ. Штрафные санкции, налагаемые на юридических лиц за экологические административные правонарушения, установлены ст. 84 Закона «Об охране окружающей природной среды» в пределах от 50000 до 500000 рублей. Представляется целесообразным свести указанные размеры штрафов к более универсальной шкале, измеряя их минимальными месячными размерами оплаты труда, - как это сделано для штрафов, налагаемых на физических лиц.
Решить указанные проблемы должен, по-видимому, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который должен использовать дифференцированный подход к различным составам правонарушений и установить при этом адекватные величины штрафных санкций. Кроме того, в новом Кодексе необходимо предусмотреть ответственность за нарушение требований проведения ОВОС (в настоящее время законодательством не предусмотренную), за правонарушения в области экологической экспертизы2, государственного экологического контроля и надзора за соблюдением безопасности при использовании атомной энергии, лицензирования видов деятельности в данной области.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях в исследуемой сфере и наложение административных взысканий относится к функциям органов государственного управления охраной окружающей среды в ядерной энергетике. Согласно ст. 212 КоАП РСФСР, органы Госатомнадзора России рассматривают дела об административных правонарушениях на подконтрольных объектах; органы государственного санитарно-эпидемиологического надзора рассматривают дела об административных правонарушениях, связанных с загрязнением атмосферного воздуха (ст. 216); органы охраны вод (МПР России) - дела о нарушении правил охраны водных ресурсов (ст. 219). Следует согласиться с ММ. Бринчуком, считающим, что подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренная КоАП, не вполне адекватна системе органов управления охраной окружающей среды и природопользованием. Госкомэкология России, осуществляющая государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу, согласно ст. 219.2 КоАП, рассматривает только дела об административных правонарушениях, связанных с охраной ресурсов континентального шельфа РФ1. Так, к компетенции Госкомэкологии России необходимо отнести рассмотрение дел о правонарушениях в области государственной экологической экспертизы и ОВОС.
