Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Нефтегазодобывающая промышленность и экологическое законодательство Российской Федерации 17
1. Соотношение горного и экологического законодательства 17
2. Понятия «рациональное использование недр» и «охрана недр». Охрана окружающей среды и принципы горного права 32
3. Исторический опыт правового регулирования отношений по охране недр и охране окружающей среды при пользовании недрами 41
Глава 2. Эколого-правовые требования к деятельности по освоению месторождений нефти и газа 47
1. Правовое обеспечение охраны окружающей среды при предоставлении недр в пользование для целей поиска, разведки и добычи нефти и газа 47
2. Эколого-правовые требования при ведении работ по поиску, разведке и добыче нефти и газа 85
3. Охрана недр при ведении работ по поиску, разведке и добыче нефти и газа 116
Глава 3. Правовые проблемы государственного контроля за охраной недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа 148
1. Государственные органы, осуществляющие контроль за охраной недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа 148
2. Методы государственного контроля за охраной недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа 156
3. Ответственность за экологические правонарушения в нефтегазодобывающей отрасли 168
Заключение 181
Использованные нормативные источники и литература
- Соотношение горного и экологического законодательства
- Понятия «рациональное использование недр» и «охрана недр». Охрана окружающей среды и принципы горного права
- Правовое обеспечение охраны окружающей среды при предоставлении недр в пользование для целей поиска, разведки и добычи нефти и газа
- Государственные органы, осуществляющие контроль за охраной недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Нефть и газ играют важнейшую роль в экономике Российской Федерации. Доля России в мировых запасах нефти составляет 12,13 %, газа - 32%. В 2002 г. в России было добыто 380 млн. т. нефти, 595 млрд. м3 газа. Минерально-сырьевой комплекс является существенным источником доходов бюджетов. По показателю индекса производства нефтегазодобывающая промышленность занимает первое место среди всех отраслей экономики страны1. В то же время деятельность по поиску, разведке и разработке месторождений углеводородного сырья связана с негативным воздействием на окружающую природную среду поверхности земли и ее глубин. В общем виде экологически вредное воздействие отрасли выражается в следующем:
химическое загрязнение почв, грунтов, поверхностных и подземных водных объектов, недр, атмосферного воздуха добытым сырьем, веществами и химическими реагентами, используемыми при бурении скважин, буровыми и технологическими отходами;
снижение объема и качества полезных ископаемых вследствие нарушения технологии добычи, обводнения, пожаров и других факторов;
физическое нарушение почво-растительного покрова, грунтов, природных ландшафтов на буровых площадках и трассах дорог; в северных регионах - нарушение естественного режима многолетнемерзлых грунтов;
изъятие водных ресурсов;
нарушение температурных режимов геологических процессов, развитие экзогенных геологических процессов: эрозии, заболачивания, просадок, оползней, появление сейсмичности;
изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции.
Ущерб наносится всем видам природных компонентов - объектам охраны ок ружающей природной среды, названным в п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Тем самым нефтегазодобывающая промышленность вносит существенный вклад в ухудшение экологической обстановки.
В связи с этим возникает потребность проведения в отрасли комплекса мероприятий, направленных на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование запасов полезных ископаемых и иных природных ресурсов, предотвращение и ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду. Государство принимает на себя ведущую роль в осуществлении этого процесса. Одним из средств упорядочивающего воздействия государства в данной сфере является право.
Правовой механизм охраны окружающей среды при осуществлении поиска, разведки, добычи нефти и газа выражается в принятии правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений по поводу использования природных компонентов и оказания вредного воздействия на окружающую среду. На сегодняшний день в Российской Федерации создана довольно обширная эколого-правовая база, действуют законы и многочисленные подзаконные акты по всем основным направлениям природоресурсного и природоохранного законодательства, в том числе и по проблемам пользования недрами. Вместе с тем российское экологическое право переходит на новую стадию своего развития. Всего лишь два года прошло с момента вступления в силу новых Земельного кодекса и Федерального закона «Об охране окружающей среды». Подготовлены проекты новых редакций Водного и Лесного кодексов, Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Наиболее же остро стоит проблема реформирования законодательства о недрах.
Правовое регулирование нефтегазодобывающей промышленности осуществляется, главным образом, нормами горного права. Данная отрасль права охватывает весь сложный комплекс общественных отношений по поводу использования недр, не специализируясь на экологических аспектах. В то же время в природоохранном праве не достигнут высокий уровень охраны окружающей среды, в частности, с учетом специфики нефтегазодобывающего комплекса.
Головной акт горного права - Закон Российской Федерации «О недрах» - является наиболее ранним из действующих природоресурсных и природоохранных законов. Его положения об охране недр и окружающей среды мало чем отличались от норм прежнего союзного горного законодательства, хотя им предстояло действовать в иных, резко изменившихся экономических и политических условиях. Последующие поправки не привнесли существенных изменений в правовое регулирование экологии горного производства.
О необходимости коренного реформирования законодательства о недрах ведущие специалисты в области горного права говорят сегодня очень много2. Предлагаются основные направления совершенствования законодательной базы, пути развития правового регулирования, указываются пробелы и недостатки действующих актов. И во всех перечисленных работах в качестве одной из главных проблем в данной сфере называют слабую правовую проработку отношений рационального пользования недрами и охраны окружающей среды.
Нельзя утверждать, что законодательство не предусматривает действенных и конкретных правовых механизмов в области охраны окружающей среды при поиске, разведке и добыче нефти и газа. Такие механизмы есть: они названы в базовых законах и развиты в подзаконных нормативных правовых актах, установлена уголовная, административная, имущественная ответственность за их нарушение. Однако система правовых норм, регулирующих природоохранные отношения при пользовании недрами, не выстроена надлежащим образом и не является целостной и сбалансированной. В самих законах нормы лишь декларируются в общей форме, не излагаются логично и последовательно, при этом допускается дублирование, разночтения. По некоторым важнейшим аспектам рассматриваемой проблемы подзаконные акты отсутствуют. Большинство из действующих подзаконных актов приняты совсем недавно, поэтому не успела сложиться практика их применения. Кроме того, некоторые вновь принятые документы не прошли государственную регистрацию и не приобрели статус нормативного правового акта, в связи с чем носят временный и как бы внутренний, ведомственный характер.
Несовершенство и неполнота правового регулирования мешают эффективной реализации уже существующих положений, не допускают единства правоприменительной практики, не позволяют бороться с хищнической разработкой месторождений углеводородов, обуславливают низкий уровень привлечения к ответственности за экологические правонарушения. Следовательно, существует необходимость организационно-правовой проработки проблем охраны недр и иных объектов окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа как эффективного пути решения экологических проблем.
Актуальность избранной темы обусловлена важным значением, которое имеет нефтегазодобывающая промышленность для экономики страны, негативным воздействием, которое отрасль оказывает на окружающую среду, несовершенством ныне действующих актов законодательства о недрах и природоохранного законодательства, а также осуществляемым в настоящее время реформированием системы российского экологического права.
Степень научной разработанности темы исследования.
Данная диссертация является одной из первых работ по избранной теме применительно к нефтегазовой отрасли. В силу своей особенностей, сочетания технических и гуманитарных аспектов, сравнительно небольшого срока действия нового российского законодательства проблема правового обеспечения экологии недропользования в современной юридической литературе специально не изучалась. Исследовались либо отдельные вопросы, либо сама проблема рассматривалась наряду с другими основными институтами горного права.
Первые шаги в изучении данной темы были сделаны еще в дореволюционной России: о необходимости правового воздействия в целях сбережения природ ных богатств недр в конце XIX - начале XX века писал А.Е. Яновский3.
Фундамент правовых требований охраны недр и окружающей среды при поиске, разведке и добычи полезных ископаемых был заложен в Советском Союзе. Детальное изучение правового регулирования рационального комплексного пользования недрами началось в послевоенный период. В 1950-х - 1970-х гг. выходили работы Башмакова Г.С., Заславской Л.А., Мухитдинова Н.Б., Лис-ковца Б.А., Плахуты В.Г., Сыродоева Н.А.4 Предметом исследования выступало советское горное законодательство, причем понятие охрана недр толковалось шире, чем сегодня. Недра рассматривались прежде всего как объект государственной собственности, а не природный компонент, поэтому под охраной недр понимали, собственно, всю совокупность отношений недропользования. Проблемы охраны иных объектов окружающей природной среды рассматривались не во всех работах и не столь подробно . Результатом названных исследований стало принятие Основ законодательства СССР о недрах и Кодекса РСФСР о недрах. Среди работ, появившихся после вступления в силу этих законодательных актов, можно назвать диссертации Мухамедова А.Р., Аиткулова 3. X.6
Российское законодательство о недрах восприняло основные положения советского горного права о рациональном использовании и охране недр. Вместе с тем сегодня уже нельзя ограничиваться тем исследованием, которое проводили советские юристы. Значительно изменились социально-экономические и поли тические условия; государство и хозяйствующие субъекты, вступая в отношения по пользованию недрами, преследуют совсем иные цели, их интересы зачастую противоположны. По объективным причинам советские авторы не могли в полной мере показывать масштабы и примеры негативного воздействия недропользования. Все это определяет необходимость предпринимать новые исследования в указанной области. Однако в российской юридической литературе работ по данной тематике совсем немного.
Крупнейшие ученые в области экологического права (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Ю.Е. Винокуров, А.К. Голиченков, Б.В. Ерофеев, Т.В. Злотникова, О.И. Крассов, В.В. Петров и др.), характеризуя вопросы правовой охраны окружающей среды при недропользовании, ограничивались изложением общих положений Закона РФ «О недрах». Ведущие исследователи горного права (Б.Д. Клюкин, А.И. Перчик, М.Е. Певзнер, О.М. Теплов) признают важность правового регулирования экологии недропользования, указывают на пробелы законодательства в данной области и намечают пути совершенствования, но, тем не менее, не ставят эту проблему на первые места, рассматривают ее лишь совме-стно, а чаще и после других институтов горного права . В изданных комментариях к Закону РФ «О недрах» почти не выявляются пробелы и противоречия действующих правовых актов, не раскрываются направления развития законодательства, возможности решения коллизий, мало исследуется правоприменительная практика8.
Среди авторов, которые изучали отдельные аспекты правовой охраны окружающей среды при пользовании недрами в России, следует назвать Краюшкину Е.Г., Ястребкову О.А., Дудикова М.В.9 Максимально приблизить данную тему к специфике нефтегазодобывающего комплекса удалось Клеандрову М.И., Са-лиевой Р.Н. Применительно к проблеме соглашений о разделе продукции эти вопросы затрагивались Сосной С.А. Среди других авторов необходимо выделить Даниленко Л.А., Свердюкова Н.В., Столярову Л.В., Толстых Н.И.10 Однако достаточно объемного, комплексного и целостного монографического исследования не предпринималось. Мало известен зарубежный опыт правового регулирования в данной сфере. Таким образом, проблема охраны недр и иных объектов окружающей среды при освоении месторождений углеводородов не получила достаточно полной разработки и освещения в современной юридической литературе, что и обуславливает выбор темы данной работы.
Целью работы является анализ существующих общественных отношений и действующего законодательства и на этой основе выработка конкретных предложений по совершенствованию правовых механизмов охраны окружающей природной среды, в особенности недр, при освоении месторождений нефти и газа. Цель работы достигается решением следующих задач:
Анализ источников природоресурсного и природоохранного права Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исторического опыта развития правового регулирования рационального использования и охраны недр, охраны иных объектов окружающей среды при пользовании недрами.
Проработка теоретических основ рационального использования и охраны недр, терминологической базы.
Исследование эффективности правовых норм, регулирующих отношения по охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа.
Выявление действия эколого-правовых механизмов на этапах предоставления недр в пользование, проектирования и осуществления работ по добыче углеводородов.
Раскрытие соотношения общих и специальных экологических требований при осуществлении нефтегазодобывающей деятельности.
Анализ деятельности органов контроля за соблюдением эколого-правовых требований в нефтегазодобывающей отрасли, правоприменительной практики.
Выявление пробелов и недостатков правового регулирования, коллизий и противоречий в действующем законодательстве.
Обобщение зарубежного опыта правового регулирования в данной сфере.
9. Обоснование рекомендаций и разработка конкретных предложений по совершенствованию российского природоресурсного и природоохранного законодательства с учетом специфики воздействия нефтегазодобывающей отрасли.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа. Термин «освоение» используется для обозначения всего процесса поиска, оценки, разведки, обустройства и эксплуатации месторождений. Предметом исследования является система законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, рационального использования и охраны недр при осуществлении указанной деятельности, практика их применения, результаты правовых, экономических, экологических исследований, статистические данные, позиция общественности по данному вопросу.
Методологическую основу диссертации составляет современные представления о государстве и праве, функциях государства в области природопользования и охраны окружающей среды. Проведенные в диссертации исследования опирались на общенаучные методы познания (диалектический, логический, исторический, системный, дедукция и индукция), специальные и частные методы теории государства и права (формально-юридический, сравнительный, конкретно-социологический, государственно-правового моделирования). Использованы положения общей теории права, достижения научных разработок горного и экологического права, данные ряда смежных отраслей права (государственного, гражданского, административного, уголовного, налогового и т.д.). Важнейшее место заняли нормы Конституции Российской Федерации о функциях государства и роли права в регулировании общественных отношений, в частности, отношений по использованию и охране окружающей природной среды. Теоретико-правовой фундамент составили работы Алексеева С.С, Марченко М.Н., Нерсесянца B.C. Существенную роль сыграли положения природо-ресурсного и экологического права, сформулированные в работах Башмакова Г.С., Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Быстрова Г.Е., Дубовик О.Л., Клеанд-рова М.И., Клюкина Б.Д., Колбасова О.С., Красновой И.О., Крассова О.И., Лис-ковца Б.А., Мухитдинова Н.Б., Новиковой Е.В., Певзнера М.Е., Перчика А.И., Петрова В.В., Салиевой Р.Н., Сыродоева Н.А., Теплова О.М. и других.
В качестве философской основы для исследования принято учение о взаимодействии общества и природы, изложенное в работах В.И. Вернадского, Ф. Энгельса, П. Тейяр де Шардена. Использованы также работы специалистов в области технических наук: экологии, геологии, разработки нефтяни и газа. Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, приведенные в Государственных докладах о состоянии окружающей среды, практика рассмотрения дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции, сообщения в средствах массовой информации и электронной сети «Интернет».
Научная новизна состоит в том, что в работе на основе анализа противоречий между правовым регулированием недропользования и объективными по требностями экологической обстановки в стране и минерально-сырьевой базы проведено комплексное исследование правовых механизмов охраны недр и окружающей природной среды при освоении месторождений нефти и газа.
Впервые выявлена специфика правового регулирования экологических отношений при поиске, разведке и добыче углеводородного сырья, проведен сравнительный анализ отраслевого законодательства ряда зарубежных стран, исследована правоприменительная практика, проявившаяся в деятельности нефтяных и газовых компаний, уполномоченных государственных органов, судов, сформулированы предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы.
Положения, выносимые на защиту:
Диссертант выделяет горное право как самостоятельную отрасль права, которая не поглощается экологическим правом. В то же время правовое регулирование отношений по охране недр как природного ресурса выражает взаимосвязь между законодательством о недрах и об охране окружающей среды, именно здесь горное и экологическое право - пересекаются.
Диссертант обосновывает необходимость экологизации горного законодательства - включения в Закон РФ «О недрах» раздела об обязанностях недропользователя по охране окружающей среды и коренной переработки раздела о рациональном использовании и охране недр. Наличие в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» декларативной статьи 46 цели не достигает. Закон РФ «О недрах» является основным законодательным актом для нефтегазодобывающей отрасли. Поэтому именно в нем можно последовательно отразить роль и место общих правовых механизмов охраны окружающей среды применительно к предоставлению и использованию месторождений нефти и газа, установить специальные экологические требования к данной деятельности, обеспечить охрану основного эксплуатируемого ресурса - недр.
3. Диссертант разграничивает понятия «рациональное использование недр» и «охрана недр», предлагает их определения в правовом значении. Рациональное использование недр обеспечивает наиболее полное извлечение из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, исключает необоснованные потери полезных ископаемых. Охраной недр признается система мероприятий по сохранению природной ценности недр, обеспечению их рационального использования, воспроизводства минерально-сырьевой базы, предотвращению негативного воздействия на недра, поддержанию стабильности геологических процессов.
Значение лицензионного договора (соглашения) на разведку и добычу нефти и газа в отношении вопросов охраны недр и окружающей среды состоит в том, что он детализирует экологические требования, является связующим звеном между нормативным актом и проектной документацией, привязывает правовые и технические нормы к конкретной экосистемы, в которую входит предоставленное месторождение. Кроме того, лицензионный договор выступает правовым механизмом закрепления предложенных государством условий недропользования как императива будущей деятельности владельца лицензии.
Большое значение следует придать законодательному регулированию порядка разработки и утверждения проектной документации на освоение месторождений. Закон «О недрах» должен предусматривать виды проектной документации и стадии проектирования, устанавливать основы государственной экспертизы проектной документации, определять наличие государственного органа, ответственного за проведение такой экспертизы. Необходимо пересмотреть место экологической экспертизы при предоставлении недр в пользование и проектировании работ.
Большинство специальных экологических требований к освоению месторождений нефти и газа предусмотрены либо, по крайней мере, поименованы в нормативных правовых актах, однако единый системный подход к изложению указанных требований отсутствует. Полное и однозначное решение следует придать вопросам недропользования на территории болот, обращения с отходами бурения и добычи. Необходимо развить положения о проверке выполнения недропользователем рекультивации ранее нарушенных территорий.
Система требований по охране недр должна опираться на следующие ключе вые моменты: обеспечение полного геологического изучения недр (стадийность работ, классификация и государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, постановка запасов на государственный баланс, геолого-экономическая оценка), наиболее полное и комплексное извлечение из недр запасов полезных ископаемых (коэффициент извлечения и уровни отбора минерального сырья, нормирование потерь полезных ископаемых), порядок ведения разработки месторождений (целесообразное размещение скважин, доля отбираемых углеводородов на ранних стадиях освоения залежи, наблюдения за работой скважин, недопущение деформации скважины, межпластовых перетоков, загрязнения недр токсичными веществами).
В качестве механизмов финансового обеспечения мероприятий по охране недр и окружающей среды диссертант называет: фонды для ликвидации аварийных ситуаций, проведения работ по ликвидации (консервации) объектов обустройства месторождения и восстановлению земель; налоговые льготы для недропользователя, разрабатывающего низкодебитные залежи; право государственных органов требовать предоставления банковских гарантий, векселей, поручительств. Нефинансовыми механизмами могут являться обязанность недропользователя не превышать установленный уровень бездействующего фонда скважин, взыскание с недропользователя затрат на ремонт скважин, учет отказа недропользователя от лицензии при последующем предоставлении участков недр, заключение государством сервисных договоров на доработку истощенных месторождений.
Анализ государственного контроля за охраной недр и окружающей среды в нефтегазодобывающей промышленности показал, что контроль сведен к надзору. Закон «О недрах» должен расширить полномочия государственных органов, возложить на них обязанности и ответственность за принятие всех мер для охраны недр и окружающей среды. Полномочия по государственному регулированию отношений рационального использования нефти и газа (в том числе контрольные) целесообразно передать в специализированное министерство.
9. Диссертантом обоснована необходимость совершенствования института ответственности за экологические правонарушения. Закон «О недрах» должен предусматривать обязанность возмещать вред, причиненный запасам полезных ископаемых нерациональной разработкой месторождения. Эффективным представляется введение экономической ответственности, которая наступает при сверхнормативных потерях сырья и выражается в увеличенных ставках налога на добычу полезных ископаемых.
10. Диссертант установил, что прекращение права пользования недрами в случае нарушения требований охраны недр имеет одинаковую природу с прекращением хозяйственной деятельности при нарушении экологических требований. Следовательно, Закон «О недрах» должен воспринять введенную Федеральным законом «Об охране окружающей среды» судебную процедуру прекращения права пользования недрами.
Практическое значение работы.
Положения, выводы и предложения настоящего исследования могут быть использованы при подготовке нормативных правовых актов природоресурсного и природоохранного законодательства, в научной деятельности, в учебном процессе при ведении дисциплин «Горное право» и «Экологическое право». Работа может представлять интерес для юридических служб предприятий нефтегазодобывающей промышленности, органов государственной власти, судов.
Результаты работы прошли апробацию при ведении семинаров по курсу «Горное право» в Российском Государственном Университете нефти и газа им. И.М. Губкина, в докладах на 5-й научно-технической конференции «Актуальные проблемы состояния и развития нефтегазового комплекса России» (Российский Государственный Университет нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003 г.), 6-й международной конференции «Новые идеи в науках о земле» (Московский государственный геологоразведочный университет, 2003 г.), Семинаре «Регулирование вопросов охраны окружающей среды в энергетическом секторе» программы Университета Калгари (Канада) (Российский Государственный Университет нефти и газа им. И.М. Губкина, 2003 г.), 3-м Всероссийском съезде по охране природы (Москва, 2003 г.).
Основные положения исследования отражены в следующих публикациях: Вопросы правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды Каспийского моря // Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. - Выпуск 1. - М.: Нефть и газ, 2001. - с.124-132.
Правовые проблему управления природопользованием и охраной окружающей среды в Российской Федерации // Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. - Выпуск 2. - М.: Нефть и газ, 2002. - с.113-126 (в соавторстве с Столяровой Л.В.).
Правовые аспекты экологической экспертизы при пользовании недрами // Актуальные проблемы состояния и развития нефтегазового комплекса России. Тезисы докладов. - М.: Интерконтакт наука, 2003. - с. 11.
Правовые аспекты экологической экспертизы при пользовании недрами // Новые идеи в науках о земле. - Тезисы докладов. М.: МГГУ, 2003. - с. 204.
Правовое регулирование рационального природопользования при добыче полезных ископаемых во Франции и Канаде // Проблемы горного и экологического права в нефтегазовом комплексе. - Выпуск 3. - М.: Нефть и газ, 2003. с. 124-136 (в соавторстве с Столяровой Л.В.).
Правовое обеспечение охраны недр и окружающей среды при предоставлении недр в пользование // Нефть, Газ и Право. - 2003. - № 3, с. 42-51. - № 4, с. 18-23.
Нормативно-правовое обеспечение ликвидации и консервации нефтяных промыслов // Нефтепромысловое дело. - 2003. - № 9. - с. 42—48 (в соавторстве с Столяровой Л.В.).
Проблемы юридической ответственности за экологические правонарушения в нефтегазодобывающей отрасли // Правовые проблемы нефтегазового комплекса. - Тюмень: ТГИМУП, 2003. - с. 179-194 (в соавторстве с Столяровой Л.В.).
Совершенствование правовой охраны недр // Геология и разведка. - 2004. (в соавторстве с Столяровой Л.В.).
Структура. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения.
Соотношение горного и экологического законодательства
Природа — совокупность естественных условий существования общества. Человек является частью природы и всегда осуществляет свою деятельность в природе, с необходимостью взаимодействует с ней. На определенном этапе развитие человечества привело к противоречиям с ресурсовоспроизводящими и жизнеобеспечивающими возможностями природы. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного давления обусловило обострение экологической ситуации: истощение запасов минеральных ресурсов, загрязнение окружающей среды, ухудшение здоровья людей, исчезновение многих видов животных и растений, - процессы, зачастую необратимые, развитие которых в масштабах всей планеты породило глобальный экологический кризис. Поэтому в настоящее время осознана необходимость не только эксплуатировать, но и обеспечивать сохранение и воспроизводство окружающей природной среды.
Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14.06.1992 г.) провозгласила право человечества трудиться в гармонии с природой, право на общественное развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности нынешнего и будущих поколений в области окружающей среды. Защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.
Таким образом, в процессе взаимодействия с природой люди вступают в особые общественные отношения по поводу использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Эти отношения носят волевой характер. Потребности отдельных людей и групп людей необходимо согласовывать с интересами других людей и всего общества, а при определенном уровне развития науки и техники - и с условиями функционирования природной среды. Для достижения такого согласования осуществляется социальное регулирование отношений воздействие общественных институтов на поведение людей. В системе социального регулирования важнейшая роль принадлежит праву.
В правовом регулировании отношений по использованию и охране окружающей среды находит свое выражение экологическая функция государства.11 В соответствии с п. 14 Всемирной хартии охраны природы изложенные в ней принципы сохранения природы должны быть отражены в законодательстве каждого государства. Под воздействием права общественные отношения обретают правовую форму, возникают экологические правоотношения.
Две основные составляющие экологических правоотношений - право использовать природные ресурсы и обязанность охранять окружающую среду названы в Конституции Российской Федерации, в ее статьях 9 (часть 1), 36 (часть 2), 42, 58. В деятельности по поиску, разведке, добыче нефти и газа проявляются обе стороны отношений по поводу природы. Эта деятельность связана как с непосредственным использованием природных ресурсов (добыча минерального сырья, вырубка леса, нарушение почв, забор поверхностных и подземных вод), так и с сопутствующим загрязнением и иным вредным воздействием на окружающую среду (выбросы в атмосферный воздух, сбросы сточных вод, образование отходов, нарушение среды обитания животных). По существу, в пользование передается экологическая система - совокупность совместно обитающих живых организмов, находящихся в закономерной взаимосвязи друг с другом.
В тех субъектах Российской Федерации, где сосредоточены предприятия нефтегазовой отрасли, экологическая обстановка характеризуется как неблагополучная, а уровень загрязнения окружающей среды оценивается как высокий. Вклад отрасли в загрязнение атмосферного воздуха - крупнейший в стране .
Объективная потребность минимизировать негативное воздействие отрасли на природу, обеспечить бережное использование запасов минерального сырья, реализовать право гражданина на благоприятную окружающую среду обуславливают необходимость правового воздействия на отношения по охране недр и окружающей среды в данной сфере.
Деятельность по поиску, разведке, добыче нефти и газа заключается в геологическом изучении недр и извлечении на поверхность этих полезных ископаемых. Следовательно, правовое регулирование такой деятельности осуществляется в рамках горного права (преамбула Закона РФ «О недрах»). Отношения по поводу использования прочих природных ресурсов регулируются другими отраслями природоресурсного права. В то же время охрана окружающей среды от негативного воздействия составляет предмет отрасли природоохранного права.
Вопрос о соотношении экологического, природоохранного и природоресурсного, в частности, горного права, очень важен для настоящей работы. От его решения зависит место норм об охране окружающей среды при недропользовании в системе российского права. Дискуссия по этой проблеме достаточно обширна и имеет длительную историю13.
В частности, О.С. Колбасов указывал14, что правовая охрана природы обеспечивается всеми имеющимися нормами земельного, горного, водного, лесного, фаунистического, воздушного права, поскольку не существует других правовых норм охраны природы, кроме норм об использовании и охране отдельных природных объектов. Природоохранное (экологическое) право не может сформироваться как самостоятельная отрасль, пока не выявлены критерии для определения общественных отношений, являющихся предметом регулирования данной отрасли и не совпадающих с предметом регулирования земельного, водного, горного права. Наличие в законодательстве общих принципов охраны природы свидетельствует лишь о тенденции к интеграции отраслей права, регулирующих отношения по использованию и охране всех видов природных богатств. Консолидация природоресурсных отраслей права - вот основное направление совершенствования права окружающей среды.
Понятия «рациональное использование недр» и «охрана недр». Охрана окружающей среды и принципы горного права
Фундамент законодательного акта, тем более, законодательного акта, образующего отрасль права, составляют его общие положения: нормы о применяемой терминологии, целях и принципах правового регулирования. Закон РФ «О недрах» принят в 1992 г. и является одним из старейших действующих законов Российской Федерации. Его юридическая техника не находится на высоком уровне. В частности, отсутствуют определения многих используемых понятий; прямо не названы принципы горного права. Лишь статья 35 предусматривает, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов России. Фактически названа цель правового регулирования. Однако в остальном закон более не декларирует каких-либо основных, руководящих идей, характеризующих содержание горного законодательства.
В предыдущем параграфе мы обосновывали потребность в экологизации горного права. Закон «О недрах», как основной нормативный правовой акт, связанный с эксплуатацией запасов полезных ископаемых, способен отразить специальные экологические требования при пользовании недрами в целях освоения месторождений нефти и газа. Одновременно он регулирует основной комплекс отношений по сохранению недр - одного из объектов охраны окружающей среды. В свою очередь, экологизация природоресурсного права означает, в том числе, привнесение экологического содержания в понятийный аппарат и руководящие идеи законов об использовании отдельных видов природных ресурсов. Поэтому примененную терминологию и принципы законодательства о недрах следует рассмотреть с позиции задач охраны окружающей среды.
Главным объектом охраны окружающей среды при эксплуатации месторождений нефти и газа являются сами недра. Потребность в охране недр обусловлена тем, что их ценность как природного объекта снижается вследствие выборочного и неполного извлечения основных и совместно залегающих полезных ископаемых, проникновения воды в пласт нефти и, наоборот, минерализованных флюидов в горизонты питьевой воды, пожаров, нарушения стабильности геологических процессов и иных вредных факторов.
Понятие охраны недр в том виде, в котором оно используется в законодательстве, входит в состав термина рациональное использование и охрана недр (наименование раздела III Закона «О недрах»). Определение этого термина в Законе не приведено, он раскрыт через перечисление соответствующих обязан ностей недропользователя. Между тем именно в данном понятии выражена общность горного и экологического права. Оно подчеркивает, что недра относятся к природным богатствам и требуют бережного обращения. Для правильного понимания сущности правового регулирования отношений по охране окружающей среды при поиске и добыче углеводородного сырья очень важно дать дефиницию этому термину, уяснить его правовое содержание.
Разработка данного понятия была начата еще в дореволюционной России. А.Е. Яновский выявил отличие горной промышленности: «горное производство стремится лишь к возможно более исчерпывающему и дешевому извлечению [полезных] ископаемых» . Горному законодательству следует исходить из того, что ископаемые невозобновимы и исчерпаемы, а «государство, являясь представителем будущих поколений, не должно допускать хищнической эксплуатации... Хищничество — такая система выработок, которая использует богатые пласты, принося в жертву слои, менее богатые содержанием минералов, причем возможность разработки последних уничтожается навсегда. Борьба с хищничеством — одна из важнейших... задач горной политики» .
«Создавая свою горную собственность, государство не может оставаться безразличным к тому, как промышленник пользуется этой собственностью. Государство заинтересовано в том, чтобы отведенное месторождение эксплуатировалось не хищнически, а на рациональных началах, которые гарантировали бы полное использование богатств данного месторождения [курсив мой — К.В.]. Необходимо установить за ведением горного дела государственный надзор, который ограждал бы общие интересы народного хозяйства, но и не впадал бы в излишнюю регламентацию и предоставлял бы ... необходимую свободу -такова труднейшая ... задача горного законодательства» .
В современном виде понятия рациональное использование недр и охрана недр появились уже в советском праве. В 1950-х - 1970-х годах эти термины стали предметом внимательного изучения в советской юридической литературе, их правовое значение было достаточно подробно раскрыто. Отмечалось основное отличие недр от других объектов окружающей среды - подавляющее их использование лишь в одном качестве - как источник добычи полезных ископаемых, а отличительным свойством полезных ископаемых признавалась нево-зобновимость. Поэтому отстаивалась необходимость заботиться и о текущих потребностях, и о нуждах последующих поколений. Поскольку месторождение невозможно улучшить или воспроизвести, его следует охранять от факторов, снижающих ценность, предпринимать меры к извлечению как основных полезных ископаемых, так и сопутствующих компонентов, к добыче не только из самых богатых участков и пластов, но и из более бедных. Если по отношению к другим природным ресурсам термин «использовать рационально» тождественен понятию «использовать экономно» (т.е. ограничить использование везде, где только можно), то для недр характерно стремление к возможно полному извлечению полезных ископаемых из залежи. В этом - особенность управления недрами по сравнению с водными, земельными и лесными ресурсами.
Исходя из вышесказанного, рациональное комплексное использование недр определяли как «использование и охрана недр, осуществляемые при строгом соблюдении нормативно-технических правил, с применением более совершенной технологии, передовых способов разработки месторождений, при которых удовлетворение потребностей экономики обеспечивается бережным отношением к богатствам недр».
В содержание данного понятия вкладывали максимальное извлечение из месторождения полезных ископаемых, совместно залегающих компонентов, минимизацию потерь при переработке и отходов, разумное использование поверхности земли над местами залегания полезных ископаемых, использование отходов. Л.А. Заславская включила в это понятие также охрану недр от пожаров, засорения, подтопления и других факторов, снижающих ценность полезных ископаемых36.
Правовое обеспечение охраны окружающей среды при предоставлении недр в пользование для целей поиска, разведки и добычи нефти и газа
Предусмотренное правовой нормой правило, устанавливающее меру должного поведения субъектов относительно природопользования и охраны окружающей среды, называют экологическим требованием51. Экологические требования подразделяются на общие и специальные. Последние направлены на охрану окружающей среды при осуществлении отдельных видов хозяйственной деятельности. Специальные экологические требования к деятельности по поиску, разведке и добыче углеводородов установлены экологическим законодательством, законодательством о недрах и иных природных ресурсах. Как уже отмечалось, требования эти разрознены, не увязаны между собой, недостаточны и неконкретны. Они не составляют последовательной системы, не имеют, за исключением ст. 46 Закона «Об охране окружающей среды», единой основы.
Традиционно экологические требования выделяются в зависимости от стадии хозяйственной деятельности: размещение, проектирование, строительство, ввод в эксплуатацию и вывод из нее, эксплуатация. Такое разделение правомерно. При предоставлении недр в пользование, проектировании работ право направлено на регулирование возможного поведения недропользователя по отношению к окружающей среде. На данном этапе большую роль играют процессуальные нормы, которые регламентируют динамику принятия управленческих и хозяйственных решений. При осуществлении работ правовое регулирование имеет целью действительное поведение, и здесь основное значение должно придаваться материальным нормам, определяющим содержание экологически безопасного поведения недропользователя.
Освоение месторождений нефти и газа имеет свою специфику: создание объектов обустройства месторождения возможно лишь после предоставления участка недр, их проектирование привязано к технологической схеме добычи сырья, размещение производится в течение нескольких лет через этапы поиска и разведки; работа промысла связана с повышенной опасностью аварий и неизбежно оканчивается исчерпанием месторождения. Особенности данной деятельности диктуют необходимость не просто отдельных эколого-правовых требований применительно к тому или иному объекту охраны окружающей среды, но целой системы таких требований для всей отрасли: включающей ступени подготовки месторождения к освоению и фактического осуществления работ.
В рамках подготовки месторождения к промышленному освоению можно выделить два основных направления. Первое - лицензирование, т.е. разрешительный порядок предоставления в пользование участка недр, - регулируется законодательством о недрах. Второе — инвестиционная процедура составления и утверждения проектной документации на размещение и строительство производственных объектов — регламентируется строительными нормами и правилами. В каждом из этих направлений заложены большие возможности для применения правовых механизмов охраны недр и окружающей среды.
В процессе лицензирования пользования недрами государство определяет условия, на которых оно предполагает передать недра в пользование, а субъект хозяйственной деятельности решает, подходят ли ему эти условия, и с согласия государства получает права на участок недр. Таким образом устанавливаются и юридически оформляются права и обязанности недропользователя применительно к конкретной экосистеме. Предоставление недр в пользование регулируется Законом «О недрах» и Положением о порядке лицензирования пользования недрами (Постановление Верховного Совета РФ от 15.02.1992 г. № 3314-1).
Лицензирование начинается с выбора участков недр, предполагаемых для предоставления в пользование. Выбор осуществляется в соответствии со ст. 2 Положения о лицензировании и п. 2 Письма Геолкома РФ от 10.09.1992 г. № BO-61/2296 «О Положении о порядке лицензирования пользования недрами». Предложения о порядке, сроках и условиях вовлечения объектов лицензирования в освоение согласовываются федеральным органом управления фондом недр с федеральными органами исполнительной власти. Положение о лицензировании не уточняет, какие именно органы имеются в виду. На практике в состав таких органов входят органы энергетики, по надзору в сфере природопользования и экологическому надзору, природоохранные органы субъектов РФ. Это позволяет им принимать меры по охране недр и окружающей среды. Например, природоохранные органы должны исключать из перечня объектов лицензирования охраняемые природные объекты, заповедные зоны, водоохранные зоны особо ценные земельные участки для обитания и воспроизводства биоресурсов, территории с экологическими ограничениями52.
Тем самым при выборе объектов лицензирования появляется возможность консервативной охраны окружающей среды: предотвращения недропользования тогда, когда интересы сохранения экосистем в естественном состоянии превышают экономическую пользу от извлечения полезных ископаемых. Во многих случаях закон запрещает или ограничивает пользование недрами территорий и акваторий, находящихся под особой охраной.
Прежде всего, речь идет об особо охраняемых природных объектах. Статья 58 Закона «Об охране окружающей среды» сформулирована расплывчато и не содержит исчерпывающего решения проблемы пользования недрами особо охраняемых природных объектов. Для запрета того или иного вида хозяйственной деятельности она требует наличия одновременно двух факторов: характера деятельности (оказывает отрицательное воздействие) и последствий деятельности (деградация или уничтожение объекта особой охраны). Иными словами, допускается деятельность, оказывающая экологически негативное воздействие, и в то же время, не влекущая вредных или опасных последствий.
Вредное воздействие нефтегазодобывающей промышленности на природные среды очевидно, но она, при проведении необходимых компенсирующих мероприятий, может не повлечь значительных негативных изменений экосистемы. С другой стороны, нет и гарантий, что недропользователь, взяв на себя обязательства осуществить природоохранные мероприятия, полностью и надлежащим образом их выполнит. Освоение месторождений нефти и газа всегда опасно авариями, приводящими к резкому и масштабному загрязнению и самым неблагоприятным последствиям, вплоть до разрушения экосистемы (разлив нефти или залповый выброс сероводорода). Поэтому ст. 58 Закона «Об охране окружающей среды» теряет правовое значение для целей регулирования экологии недропользования, что обуславливает необходимость обращения к основному акту, определяющему правовой режим природных зон особой охраны, - Федеральному закону от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон ООПТ) и соответствующим подзаконным актам.
Государственные органы, осуществляющие контроль за охраной недр и окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа
В соответствии с частью 2 ст. 35 Закона «О недрах» контроль является одним из основных направлений государственного управления недропользованием. Закон «О недрах» в ст. 37 раскрывает данное положение, определяя задачи государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр: обеспечение соблюдения установленного порядка пользования недрами, законодательства, стандартов в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности. В данной норме усматривается некоторое противоречие. Цели горного законодательства шире, чем только обеспечение рационального использования и охраны недр. В связи с этим государственный контроль за соблюдением законодательства о недрах не исчерпывается контролем за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.
Данный вывод подтверждается Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (Постановлением Правительства РФ от 2.02.1998г.), из п. 6 которого следует, что объектами контроля являются соблюдение установленного порядка предоставления лицензий, выполнение условий, определенных в лицензии, требований о государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, соблюдение порядка использования геологической информации, т.е. вопросы, не относящиеся напрямую к охране недр. Поэтому термин контроль за рациональным использованием и охраной недр представляется узким, не отражающим действительное содержание этой функции государства.
Непосредственно цели охраны недр достигаются лишь частью из перечисленных в п. 6 направлений: контролем за ведением работ способами, исключающими необоснованные потери полезных ископаемых, применением надлежащей технологии, соблюдением стадийности разведочных работ, сохранностью буровых скважин, технической и геологической документации, ликвидацией неиспользуемых скважин, полнотой геологического изучения недр. Именно в этой части горное право пересекается с экологическим.
Комплексный характер воздействия на окружающую среду, оказываемого нефтегазодобывающей отраслью, обуславливает охват отрасли всем спектром подзаконных нормативных правовых актах - положениями об отдельных видах государственного контроля - как за использованием отдельных природных ресурсов, так и за охраной окружающей среды в целом. В этих актах достаточно полно определяются направления и объекты контроля, права, обязанности, порядок действий государственных инспекторов, что позволяет говорить о наличии сформированного организационно-правового механизма проверки соблюдения требований природоохранного и природоресурсного законодательства при пользовании недрами. Поскольку объекты обустройства месторождений нефти и газа относятся к опасным производственным объектам (Приложение 1 к Закону «О промышленной безопасности»), они подлежат федеральному экологическому контролю.
Вместе с тем анализ статистических данных показывает недостаточную эффективность государственного контроля в этой сфере. В 2001 г. по результатам проверок нефтегазодобывающих предприятий выдано 683 предписания об устранении нарушений (2/3 из них исполнено), взыскано штрафов на сумму 19,3 тыс. рублей, предъявлено исков о возмещении экологического вреда на сумму 242 тыс. рублей, приостановлена или прекращена деятельность 7 предприятий. Проверен лишь каждый второй подконтрольный объект, в среднем при каждой проверке выявлено около одного нарушения. Штрафы в эквиваленте не достигают и 1 тыс. долларов США, а общая цена исков - 10 тыс. долларов США, причем ни одного рубля в счет возмещения ущерба так и не было взыскано .
В Государственном докладе «О состоянии окружающей среды в 2002 г.» отдельных данных по нефтегазодобывающей отрасли уже не приводится. Общая статистика государственного геологического контроля показывает, что проверен каждый шестой объект, в ходе каждой проверки выявлялось в среднем по 1,7 правонарушения, взыскано штрафов 2,5 млн. руб., предъявлено исков о возмещении экологического вреда на сумму 71,6 млн. руб., взыскано 44 млн. руб. Однако если принимать во внимание сведения по предыдущему периоду, то в среднем на нефтегазодобывающую отрасль приходится лишь каждое пятнадцатое нарушение в области недропользования140.
Меры эти не достигают необходимого результата. Доклады подтверждают, что на объектах добычи углеводородного сырья не выполняются «экологические» разделы 80 % лицензионных соглашений, что загрязнение нефтью почв и подземных вод характерно практически для всех субъектов РФ, что в составе нарушений, связанных с загрязнением земель, значительную долю составляет загрязнение земель в районах добычи нефти141.
Многочисленные недостатки в работе контролирующих органов выявляются в ходе проверок, проводимых прокуратурой: природоохранные органы не составляют протоколы об экологических правонарушениях, рассматривают дела в отсутствии лиц, привлекаемых к ответственности, привлекают к административной ответственности структурные подразделения юридических лиц, применяют взыскания, не предусмотренные законом, не направляют материалы дел в прокуратуру для привлечения к уголовной ответственности, пропускают сроки привлечения к ответственности. Итогом прокурорских проверок является вывод, что уполномоченные государственные органы не проявляют требовательности и не предпринимают всех необходимых мер к устранению экологических правонарушений, ограничиваются выдачей предписаний, не осуществляют контрольных проверок, слабо знают порядок привлечения к ответственности142.
В результате имеются основания утверждать, что «в условиях перехода к рыночным отношениям во многом была утрачена функция государственного регулирования, контроля и надзора в области использования недр, что ведет к ущемлению интересов общества и нарушениям Конституции РФ»143. Государственные органы практически устранились от контроля за рациональным использованием недр, полнотой отработки месторождения, соблюдением сроков ведения горных работ и нормативов потерь полезных ископаемых.
