Содержание к диссертации
Введение
I Глава. Понятие стимулирования охраны окружающей среды в экологическом праве 16
1 Понятие меры стимулирования 16
2 Соотношение административных и экономических мер стимулирования 34
3 Правовое регулирование стимулирования 42
II Глава. Правовые меры экономического стимулирования охраны окружающей среды .. 58
1 Платность природопользования как мера стимулирования 58
2 Международный опыт в области экономического стимулирования охраны окружающей среды 83
3 Экологические фонды как организационный механизм реализации государственной функции стимулирования охраны окружающей среды 100
III Глава. Административные меры стимулирования охраны окружающей среды 110
1 Стимулирующее значение порядка предоставления природных объектов в пользование 110
2 Экологическая сертификация в системе мер административного стимулирования 117
3 Экологический контроль как правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды 129
4 Юридическая ответственность как мера административного стимулирования 142
Заключение 158
- Понятие меры стимулирования
- Соотношение административных и экономических мер стимулирования
- Платность природопользования как мера стимулирования
- Стимулирующее значение порядка предоставления природных объектов в пользование
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Главное назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, развить необходимые гарантии для реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. Еще в 1972 году на Международной конференции по оценке состояния природной среды в Стокгольме, мировое сообщество пришло к выводу о необходимости изменения отношения человечества к природным богатствам. На конференции были сделаны выводы о том, что окружающая среда и существующие способы реализации удовлетворения потребностей человечества пришли в столкновение. В 1992 году на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро, в качестве принципа развития человечества был впервые закреплен принцип устойчивого развития (sustainable development), означающий развитие, при котором удовлетворяются жизненные потребности нынешнего поколения людей, но не ставится под угрозу возможность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности из-за исчерпания природных ресурсов и деградации окружающей среды1. Принцип бережного отношения к природным богатствам и заботы об условиях жизни будущих поколений должен быть определяющим при принятии решений в современном государстве.
Осознавая всю проблематику последствий негативного воздействия на окружающую среду, мировой тенденцией становится закрепление на уровне права различных механизмов реализации принципа устойчивого развития. Наиболее широко применимыми в мире и доказавшими свою эффективность являются меры, стимулирующие интерес предпринимателей к экологически безопасной деятельности. Стимулирование интереса в охране окружающей
1 Наше общее будущее: Доклад Межд. комиссии по окружающей среде и развитию. - М.: Прогресс, 1989.-С. 36.
4 среды проводится на двух уровнях: на международном уровне и внутри
каждой страны отдельно. Развитые страны осознают свою ответственности
за сохранность биологического разнообразия планеты для будущих
поколений. Осознание ответственности в решении глобальных
экологических проблем человечества приводит к поддержке правительствами
этих стран формирования эколого-ориентированного законодательства, в
том числе направленного на стимулирование интереса различных групп
населения к охране окружающей среды. Поскольку одним из условий
эффективности снижения негативного воздействия на окружающую среду
является количество стран участвующих в достижении указанной цели,
международным сообществом так же разрабатываются различные способы
воздействия на интересы отдельных государств в проведении политики
устойчивого развития.
В большинстве своем, предлагаемые меры стимулирования носят
экономический характер и направлены на получение дополнительной
выгоды в виде материальных благ. Учитывая природный потенциал нашей
страны, такая политика может дать России новые преимущества. По данным
последнего доклада «Живая планета» Всемирного фонда дикой природы, на
Россию приходится примерно 9% всей биоемкости планеты Земля (1,2 млрд.
из 13,6 млрд. глобальных га.; под глобальным га понимается средний по
планете показатель способности окружающей среды к воспроизводству
ресурсов и поглощению отходов) . При этом Россия в отличие от Китая,
Индии, стран ЕС и США — экологический кредитор, а не должник. По
абсолютному показателю кредита биоемкости мировому хозяйству,
единственной страной мира, превосходящей Россию, является Бразилия,
активно использующая свои преимущества «экологической сверхдержавы» в
2 Хейлс, К. Доклад «Живая планета - 2008». [Электронный ресурс] / Крис Хейлс // Всемирный фонд дикой природы. - 2009. - Режим доступа : , свободный. -Загл. с экрана.
5 мировых политических и экономических процессах. Таким образом, для повышения международной конкурентоспособности российской экономики, достижения целей реализации концепции устойчивого развития и признания нашей страны на международном уровне, природный капитал необходимо не расходовать ускоренными темпами, как это происходит сейчас, а сохранять и преумножать, чему будет способствовать эффективная природоохранная политика, проводимая внутри страны.
Во всем мире особая роль в обеспечении устойчивого развития отводиться субъектам хозяйственной деятельности. Экологически-ориентированные решения компаний, осуществляющих свою деятельность на территории стран с сильной экологической политикой, являются не столько альтруистическими поступками, сколько четким практическим расчетом. В условиях рыночной экономики, когда каждый субъект хозяйствования заинтересован в извлечении как можно большей прибыли из своей деятельности, государство должно взять на себя роль арбитра, способного своими действиями направить развитие предпринимательского интереса в русле бережного отношения к потребляемым природным богатствам. Эффективным инструментом в руках государства может стать система мер, способных оказать стимулирующее воздействие на предпринимателей.
Бурный экономический рост, наблюдающийся в последнее время, сопровождается усилением негативного воздействия на окружающую среду. Отсутствие эффективных экономических и административных мер стимулирования природоохранной деятельности оказывает существенное негативное влияние на экологическую обстановку в целом. Все это особо актуализирует изучение вопроса природоохранного регулирования, элементом которого является стимулирование.
Несмотря на то, что значение стимулирующей политики в условиях современности трудно переоценить, практика реализации норм, закрепляющих ту или иную меру стимулирования охраны окружающей среды, показывает, что действующее в России законодательство в этой области является слабо разработанным, а положения некоторых норм противоречивыми. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»3, пришедший на смену Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при сохранении многих принципиально значимых норм, не сумел решить задачи по созданию единой правовой основы развития законодательства в области стимулирования охраны окружающей среды. Большое количество декларативных и бланкетных норм не позволяет эффективно его применять, реализация данного закона требует принятия целого ряда нормативных правовых актов. Как отмечает Жаворонкова Н. Г.: «Стимулирующая роль права в развитии экологической деятельности в сфере предпринимательства зависит, с одной стороны, от характера и особенностей реализации природоохранительного законодательства, а с другой, от уровня его совершенства»4.
Учитывая вышесказанное, представляется особо актуальным не только изучение положений норм законов, регламентирующих ту или иную меру стимулирования, но и формулирование практических рекомендаций направленных на изменение законодательства с целью наиболее полного регулирования вопросов стимулирования эколого-ориентированного поведения, чего до настоящего времени не проводилось. Существующие работы, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды,
3 Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7 - ФЗ «Об охране окружающей среды» (принят
ГД ФС РФ 20.12.2001 г.) //Российская газета. - 12.01.2002. -N 6.
4 Жаворонкова, Н. Г. Правовые проблемы экологического предпринимательства / Н. Г.
Жаворонкова // Экологическое право и рынок / Под ред. Бринчука М. М. - М.: ИНИОН,
1994.- С. 135.
7 раскрывают экономическую сторону исследуемых отношений, с позиции
права данный вопрос не раскрывался.
Научная новизна. Отдельные вопросы правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды были затронуты в работах Розовского Б. Г., Даниленко О. В., Колбасова О. С, Петровой Т. В. В свете последних изменений в законодательстве, назрела необходимость рассмотрения существующих на сегодняшний день мер правового воздействия с точки зрения их стимулирующего значения. Имеющиеся отдельные научные исследования, посвященные вопросам стимулирования охраны окружающей среды, рассматривают лишь некоторые из анализируемых в диссертации мер воздействия на принимаемые субъектами хозяйствования решения. В большинстве из них, данные меры исследуются с точки зрения их экономической составляющей, так, в работах Боташевой 3. Р., Довготько Н. А., Хутыз 3. А. посвященных механизму стимулирования природопользования, проблематика данного вопроса раскрыта с точки зрения экономической теории.
В диссертационном исследовании дается комплексный правовой анализ понятия экологического стимулирования, анализируется правовая природа каждой меры стимулирования, исследуется стимулирующий эффект от реализации их на практике. Интерес к исследуемой теме вызван необходимостью систематизации различных точек зрения относительно объекта исследования. Отсутствие в настоящее время единой, четко выработанной, структурированной экологической политики в области стимулирования охраны окружающей среды, основной причиной чего является недостаточное понимание функций некоторых из рассматриваемых мер стимулирования, приводит к трудностям реализации норм стимулов на практике. Необходимым представляется показать важность единого подхода к реализации политики стимулирования в области охраны окружающей
8 среды, поскольку добиться положительного результата возможно только
применив комплексные методы формирования интереса к бережному
отношению к окружающей среде.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды в области теории права, экологического и природоресурсного права, гражданского и земельного права, а так же научные труды в области административного и уголовного права.
В процессе работы над диссертацией были изучены труды Клюкина Б. Д., Жаворонковой Н. Г., Кутафина О. Е., Баранова В.М., Веселкова Ф. С, Горбачева И. М., Милюкова А. И., Конин Н. М., Рубинштейна С. Л., Сусликова В. Н., Лейст О. Э., Герчикова В. И., Тихонравова Ю. В., Назарова Б. Л., Кудрявцева В. Н., Фаткуллина Ф. Н., Лукашевой Е. А., Мадьяровой А. В.
По вопросам правового стимулирования охраны природы были использованы труды Даниленко О. В., Розовского Б. Г., Клецкого В. И., Мирошник С. В., Петровой Т. В., Петрова В. В., Красновой И. О.
Теоретическую основу работы составили фундаментальные труды в области экологического права и теории государства и права Колбасова О.С., Петрова В. В., Бринчука М. М., Боголюбова С. А, Краснова Н. И., Малько А. В., Торгана К. Э., Матузова Н. И., Алексеева С.С.
Автором были изучены так же работы ряда зарубежных авторов — Дэниса Д. Хирша (Dennis D.Hirsch), Лари Паркера (Larry Parker), Коры Данкерс (Cora Dankers).
Цель и задача диссертационного исследования. Цель исследования заключается в комплексном научно-теоретическом анализе правовых механизмов стимулирования природоохранной деятельности и определение основных направлений их совершенствования.
9 Для достижения указанной цели диссертант поставил перед собой
следующие задачи:
раскрыть содержание понятия стимулирования охраны
окружающей среды;
провести анализ источников права, содержащих нормы,
регулирующие отношения по стимулированию рационального
природопользования и охране окружающей среды;
рассмотреть основные подходы к изучению мер стимулирования охраны окружающей среды;
классифицировать меры стимулирования;
изучить опыт зарубежных стран в области стимулирования рационального природопользования, сравнить его с положениями действующего российского законодательства с целью оптимизации регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
изучить возможности использования в Российской Федерации зарубежного опыта в сфере правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды;
разработать предложения по совершенствованию нормативной правовой базы стимулирования охраны окружающей среды.
Объектом диссертационного исследования являются
правоотношения, возникающие в процессе воздействия государства на принимаемые субъектами хозяйственной деятельности решения с целью соблюдения ими норм природоохранного законодательства, то есть правоотношения в области стимулирования природоохранной деятельности.
Предметом диссертационного исследования являются федеральное законодательство и правоприменительная практика стимулирования в области охраны окружающей среды.
10 Методологическую основу настоящего диссертационного
исследования составляют принятые в отечественной науке способы и меры
научного познания. В качестве научно-познавательных инструментов и
приемов использованы общенаучные методы, такие как диалектический,
логический, исторический, прогностический, системный анализ, так же
частно—научные методы, такие как статистический, технико—юридический,
сравнительно-правовой.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы
следующие основные положения, выносимые на защиту:
В Диссертации обоснована правовая концепция стимулирования охраны окружающей среды. В качестве мер воздействия на интересы субъектов хозяйственной деятельности в концепции выделяются меры экономического и административного стимулирования. Для реализации мер экономического стимулирования автор обосновывает необходимость внедрения гибкой системы платежей, предусматривающей специальные налоги, связанные с предоставлением льгот и смягчением негативных последствий хозяйственной деятельности. В качестве мер административного характера автором обосновывается необходимость придания стимулирующего характера экологической сертификации, экологическому контролю, а так же юридической ответственности. В интересах реализации предлагаемой концепции автором обосновываются конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство и иные нормативные правовые акты;
Исходя из общепринятой классификации деления функций экологических платежей на компенсационную, фискальную и управляющую, в диссертации обосновывается позиция рассмотрения платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в качестве платы с управляющей
функцией. С учетом проведенного анализа, диссертант предлагает говорить о ней, как о плате особого вида, не являющейся ни налогом, ни сбором. В диссертации обосновывается необходимость предусмотреть в России гибкую систему расчета данного вида платежа в зависимости от уровня модернизации производства, затраченных на модернизацию средств, характера выпускаемой продукции и иных факторов;
На основе зарубежного опыта предлагается закрепить в Налоговом кодексе ряд специальных налогов, оказывающих стимулирующее воздействие на формирование интереса к охране окружающей среды. Во-первых, возможно принятие повышенных налогов в отношении производства экологически вредной продукции (например, пластиковых пакетов и т.п.), что приведет к сокращению ее доли на рынке. Во-вторых, необходимым представляется расширение налоговых льгот в отношении предпринимателей, чья деятельность носит природоохранный характер;
Учитывая отсутствие установленного на законодательном уровне минимума расходования бюджетных средств на цели охраны окружающей среды, автор предлагает вернуться к практике использования экологических фондов. Организационная обособленность средств данного фонда будет являться гарантией финансирования государством деятельности в области охраны окружающей среды, а резервирование собранных средств на специальных счетах, обеспечит принцип их целевого расходования;
Основываясь на теоретических обобщениях и анализе международного опыта, автором предлагается ряд мер, направленных на совершенствование механизма обеспечения исполнения Российской Федерацией своих международных обязательств в рамках Киотского протокола. Диссертантом обосновывается целесообразность закрепления в законодательстве норм, определяющих порядок обмена (торговли) между
12 предприятиями одного промышленного района квотами на выбросы
загрязняющих веществ в атмосферу;
Представляется необходимым внести изменения в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Необходимо увеличить число случаев проведения государственного экологического контроля. Для чего предлагается дополнить перечень видов деятельности, в отношении которых плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года, деятельностью, связанной с производством, утилизацией воспламеняющих, окисляющих, горючих, взрывчатых веществ, деятельностью связанной с транспортированием, утилизацией источников радиационного излучения и иной деятельностью, в результате осуществления которой возможно причинение вреда окружающей среде, жизни и здоровью граждан. Учитывая специфику экологических правонарушений, предлагается изменить регламентируемые указанным законом основания проведения внеплановых проверок;
Закрепить приоритет проведения конкурсов при предоставлении природных объектов в пользование. Конкурс позволит выбрать наиболее эффективного, с точки зрения охраны окружающей среды, природопользователя, а в долгосрочной перспективе, сэкономить те средства, которые государство получает разово, предоставляя природный объект в пользование субъекту, выбранному по результатам проведения аукциона. При аукционе, основную роль в выявлении победителя играет размер первоначального платежа, но следует учесть, что он абсолютно несоизмерим с затратами на устранение негативных последствий нерациональных действий природопользователей, наступления которых можно было избежать применив иные методы хозяйствования. Соответствующие изменения
13 необходимо внести в Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон «О
недрах», ФЗ «Об охране окружающей среды»;
Необходимо ужесточить наказания за предусмотренные УК РФ и КоАП РФ экологические преступления и проступки, что обеспечит большее мотивационнои воздействие норм, содержащихся в указанных источниках права;
Действующее законодательство необходимо изменить в части установления в отношении экологических правонарушений правило поворота бремени доказывания. Суды, разрешая вопрос установления причинно-следственной связи, должны руководствоваться не прямыми доказательствами виновности ответчика, обязанность предоставления которых лежит на истце, а признавать виновником совершенного правонарушения субъекта предпринимательской деятельности, чья деятельность связана с высокими рисками причинения вреда окружающей среде на данной территории;
Необходимо устранить существующее противоречие между ч.З ст. 77 и ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды», каждая из которых устанавливает свои приоритеты в отношении использования специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения вреда, причиненного окружающей среде. В целях охраны окружающей среды предлагается установить приоритет применения порядка расчета причиненного вреда по фактическим затратам. Таксы и методики необходимо применять лишь в случаях, когда невозможно определить фактические затраты, поскольку они не всегда отражают реально причиненный вред, нанесенный окружающей среде.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость работы заключается в том, что впервые на уровне
14 диссертационного исследования изучены в комплексе теоретические и практические вопросы мер воздействия на стимулируемые субъекты с целью бережного отношения к природным богатствам России. Предложенная автором структура деления мер стимулирования на экономические и административные может быть использована при рассмотрении иных вопросов, связанных с правовым регулированием вопросов стимулирования охраны окружающей среды.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на заседаниях кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где диссертация выполнялась и рецензировалась. В 2008-2009 гг. соискатель принимал участие в работе международных межвузовских научно-практических конференций студентов и аспирантов, проводимых в Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина, где были доложены результаты диссертационного исследования. По теме диссертации соискателем опубликовано четыре статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней кандидата юридических наук.
Практическая значимость диссертационной работы проявляется в возможности применения ее результатов в ходе дальнейшего изучения проблемы правового регулирования стимулирования в природоохранной сфере. Полученные выводы так же можно использовать с целью усиления, а в некоторых случаях и придания части изученных мер стимулирующих свойств в законодательстве. Материалы диссертации могут быть так же применены в научных целях и учебном процессе в ходе преподавания курса экологического права.
15 Апробация результатов исследования. Работа была обсуждена и
одобрена на кафедре аграрного и экологического права Московской
государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина. Основные
положения и результаты исследования были опубликованы в научных
публикациях.
Результаты диссертационного исследования были апробированы автором в процессе преподавания курса экологического права, а так же в процессе обсуждения основных положений выносимых на защиту в ходе участия в научно - практических конференциях 2008, 2009 гг.
Структура диссертации. Поставленные перед настоящим диссертационным исследованием цели и задачи определили его структуру и содержание. В связи с этим в структуре диссертации выделяются введение, три главы каждая из которых поделена на параграфы, заключение и библиографический список.
Понятие меры стимулирования
В условиях рыночной экономики — свободы действий хозяйствующих субъектов в выборе стратеги экологического развития, государственными органами должны быть разработаны правовые конструкции, позволяющие стимулировать развитие промышленности страны с учетом экологических интересов будущих поколений. Задачей государства должно стать формирование общества, в котором экономические и экологические интересы соотносятся как части единого целого. Без помощи государства, построение гражданского общества в котором бы учитывались экологические права граждан невозможно, поскольку соблюдение норм природоохранного законодательства не выгодно природопользователям, что объясняется противоречиями, вытекающими из объективных закономерностей природы и товарного производства. Достижению цели экологизации предпринимательской деятельности в России будет способствовать эффективная система мер воздействия на принимаемые ее гражданами решения. Выработка таких мер является непростой задачей, поскольку требует, во многом, принятия прямо противоположных мнению большинства предпринимательского сообщества решений. Учитывая разброс мнений относительно наименования инструментов, способных породить интерес к соблюдению норм природоохранного законодательства, в рамках данной работы предполагается использовать понятие «мера стимулирования». Построение эффективной стимулирующей политики будет обусловлено способностью законодателя выработать грамотные юридические конструкции мер стимулирования и закрепить их на уровне права. Кроме того, как замечает Малько А.В., стимулирование посредством права повышает ценность и роль самого права и с неизбежностью сказывается на уровне правосознания и правовой культуры граждан5. Не стоит увязывать стимулирующие меры исключительно с закреплением их в нормах права. На практике нормы морали так же играют не менее значимую роль в процессе стимулирования поведения людей, однако, исследование моральных стимулов выходит за рамки данного исследования, основной акцент в котором будет сделан на решении вопроса правового регулирования стимулирования охраны окружающей среды.
Для построения эффективной системы стимулирования необходимо обратиться к теоретическим и практическим разработкам в этой области, что в последующем определит структуру диссертации. В первую очередь это касается определения понятия «стимулирование», составляющую основу данного исследования. В общем виде под стимулом понимается «побуждение к действию, побудительная причина поведения»6. В словаре Ожегова С. И. стимул определяется как «побудительная причина, толчок; заинтересованность в чем-нибудь. Стимулирование - дать стимул к чему-нибудь, заинтересовать чем-нибудь, активизировать деятельность» .
В настоящее время в науке единого мнения по вопросу толкования указанного термина не сформировано. Клецкий В.И. понимает под стимулом внутренний субъективный фактор8. Милюков А.И. говорит о нем как экономическом рычаге при помощи, которого через интересы оказывается воздействие на производство9. Конин Н.М. говорит о правовых стимулах как о методах государственного управления10.
С целью наиболее полного исследования вопроса содержания понятия «стимул» как категории правовой, необходимо обратиться к науке психологии. В психологии под стимулом понимается воздействие, обусловливающее динамику психических состояний индивида (обозначаемую как реакция) и относящееся к ней как причина к следствию11. Комплекс мер стимулирования должен быть направлен на достижение поставленных целей, в случае экологического стимулирования этой целью является рациональное природопользование и охрана окружающей среды. То есть, целью стимулирования является конечное поведение стимулируемого субъекта, выраженное в действиях или воздержании от них, способных оказать положительный эффект на окружающую среду (ОС). Эффективность стимула определяется соответствием между фактически достигнутым результатом и заявленной целью.
Для оценки эффективности необходимы знания об исходном состоянии объекта воздействия правовой нормы, положительных изменениях, произошедших в объекте вследствие целенаправленного правового влияния, «целевом» состоянии объекта, намеченном законодателем, издержках функционирования правовой нормы12. Верное определение целей правового воздействия представляется важным, поскольку правотворчество начинается с осознания проблемы, которая отразится в целеполагании. Чтобы проследить связь и конкретный механизм действия мер закрепленных в законе до их выражения в виде правомерного поведения, необходимо обратиться к исследованиям ученых в этой области. Необходимо выяснить внутренние механизмы реализации государственной стратегии развития от закрепления норм в законе до их фактического воплощения на практике.
С точки зрения формирования желания совершить то или иное действие, важное значение в цепочке внутреннего побуждения отводится мотиву. Мотив является категорией, тесно связанной с понятием стимул, он рассматривается как движущая сила личности и как следствие общества в целом. Стимул и мотив, не следует отождествлять, хотя как пишет Сусликов В. Н. «в ряде случаев стимул может превращаться в мотив» ,3. Следует понимать, что стимул в отличие от мотива может быть как внутренним, так и внешним, хотя обычно выступает в форме внешнего раздражителя. Мотив под влиянием стимула сам становится источником действия его порождающего, но чтобы стать таковым он должен сформироваться 14. Рубинштейн делает акцент именно на самостоятельном формировании индивидом мотива, который в последующем проявится как осознанный источник действия. То есть мотив это всегда внутреннее побуждение. Человек первоначально учитывает и взвешивает обстоятельства в которых он находится, и лишь затем, соотнося данные обстоятельства с целью, которую он преследует, рождается мотив как побуждение к определенному поведению.
Соотношение административных и экономических мер стимулирования
Каждой мере стимулирования свойственна своя специфика воздействия на принимаемые субъектами правоотношений в области стимулирования охраны окружающей среды решения. Заложенные в основе нормы права метод, форма и порядок ее воздействия будут различаться. С учетом указанных различий, определяющих характер государственного воздействия, представляется рациональным рассматривать всю систему стимулирующих мер в рамках административного и экономического направления стимулирования. Совокупность мер воздействия с однородными признаками будет определять форму стимулирования, наименование которой соответствует каждому из двух выше названных направлений. Для того чтобы выяснить разницу между административной и экономической формами стимулирования, представляется необходимым выявление их классифицирующих признаков. Следует отметить, что грань между ними очень тонкая. В науке экологического права до сих пор нет единого мнения относительно четкого перечня признаков, позволяющих отнести ту или иную меру стимулирования к группе экономических или административных. Наиболее часто встречающимся признаком, позволяющим отделить экономические меры стимулирования от административных, является используемый в регулируемых правоотношениях метод правового регулирования41. Императивный метод, как метод властных предписаний, используется в отношениях власти - подчинения и наибольшее значение приобретает в административных мерах стимулирования, диспозитивный метод регулирования составляет основу экономических мер. При использовании императивных методов, воздействие на сознание и волю стимулируемого субъекта происходит путем прямого предписания желаемого со стороны государства варианта поведения. В норме права это может быть выражено в форме строгого предписания или установления обязанности совершить то или иное действие. То есть субъект, чья деятельность подпадает под регулирующее воздействие императивной нормы права, обязан выполнить полученное предписание в рамках установленной законом процедуры. При этом важно подчеркнуть, что административные меры - это не просто некие директивы, а решения,, обоснованные с точки зрения их экономической целесообразности.
Экономические меры стимулирования допускают некую самостоятельность в выборе варианта поведения. Чаще всего выбор этот обусловлен целью деятельности хозяйствующего субъекта, которая в условиях рынка, кроется в получении выгоды. Возникающая возможность выбора - следствие использования законодателем конструкции, в основе которой лежит диспозитивный метод регулирования, предусматривающий такую возможность.
Таким образом, административные меры стимулирования рассматриваются учеными как инструменты, ограничивающие свободу выбора хозяйствующего субъекта и представляют собой прямое регулирование государством деятельности, негативный для окружающей среды эффект от которой, предполагается сократить. Административной мере свойственна абсолютно - определенная диспозиция, когда точно и определенно указываются права и обязанности, содержится метод «императивности», выражающийся в таком состоянии воли субъектов, при котором она ограничена и не допускает никаких отклонений. Например, установление ФЗ «О техническом регулировании» обязательных требований к некоторым видам производимой продукции свидетельствует об административном характере таких норм. Нормы Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях устанавливают запрет в отношении деятельности, образующей состав экологического правонарушения. В рамках административного направления стимулирования, происходит прямое государственное регулирование деятельности, наносящей или способной нанести вред окружающей среде. Государство, устанавливая обязательные требования, ставит под запрет деятельность, не удовлетворяющую им. То есть административное воздействие прямо ограничивает свободу выбора хозяйствующего субъекта.
В отличие от административных, экономические меры стимулирования предполагают некоторую свободу действий участников регулируемых государством отношений. Д испозиция нормы, содержащей экономический стимул, носит относительно определенный характер, то есть указание на права и обязанности в такого рода нормах, обычно сопровождается допущением возможности сторонам самим уточнить их (права и обязанности) в каждом конкретном случае, что свидетельствует о наличии в данной норме метода «автономности», то есть «относительно свободного состояния воли субъектов в определении характера взаимоотношений между ними и выборе путей достижения желаемого результата»42. Экономические меры не предписывают конкретных вариантов действий по отношению к деятельности, негативный эффект от ведения которой предполагается сократить. Природоохранный эффект действия мер данной формы стимулирования носит косвенный характер, а дальнейшее осуществление регулируемой деятельности не ставится в зависимость от выполнения требований, предусмотренных такими нормами, как это происходит в рамках административной формы стимулирования. Например, снижение налогов в отношении деятельности, способствующей сохранению окружающей среды, является мерой экономического стимулирования, направленного на рост производства и усиление инвестиционной активности в природоохранной сфере, при этом субъекты хозяйствования остаются полностью свободными в выборе стратегии своего поведения. Установление специальных экологических налогов не ставит под запрет налогооблагаемую деятельность, их размер способствует лишь стимулированию роста интереса к той или иной деятельности, либо отказу от нее. Объединяющим рассматриваемые примеры мер административного и экономического стимулирования условием является возможность понести наказание, что может свидетельствовать об однородном характере их воздействия и невозможностью безусловного рассмотрения прямого указания совершить определенное действие в качестве меры административного стимулирования.
Платность природопользования как мера стимулирования
Во всем мире платность природопользования рассматривается в качестве одного из основных элементов концепции стимулирования охраны окружающей среды. В СССР об очевидной, с точки зрения экономической тории, необходимости усиления экономической ответственности производителей за негативное воздействие на окружающую среду, стали задумываться с середины 80х годов. В качестве формы такой ответственности предполагалась введение принципа платного природопользования. Впервые, данный принцип был закреплен в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и получил развитие в ФЗ «Об охране окружающей среды». На практике, платность природопользования, может пониматься по-разному. В одних случаях, плата может выступать в качестве источника формирования бюджета, в других, как мера стимулирования субъектов хозяйственной деятельности к бережному отношению к окружающей среде. Отрицать роль платежа того или иного вида нельзя, каждый из них имеет принципиальное значение для государства в целом.
Система платежей должна быть основана на сложившихся в теории экологического права представлениях о природе и функциях взимания каждого вида платы. В науке экологического права выделяют три основные функции платы: 1. компенсационная функция, согласно которой часть платы или ее полная стоимость идут на возмещение вреда, причиненного окружающей среде в процессе ведения хозяйственной деятельности. Такое понимание платы соответствует классическому представлению о функциях «зеленых» платежей — как платы, средства от сбора которой используются для восполнения природных ресурсов и ликвидации загрязнения (особенно это актуально в отношении сбросов в воду и выбросов в атмосферу). Величина платы с компенсационной функцией, в идеале, должна быть ориентирована на объем "вмешательства" в окружающую среду. То есть полученные средства должны быть направлены на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, на восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство; 2. фискальная функция предполагает направление средств, полученных от взимания экологических платежей в бюджет государства без указания их целевого использования. В рамках данной функции, основной задачей платы является пополнение государственного бюджета, а экологический платеж рассматривается в качестве одного из источников его пополнения и может быть закреплен как в налоговой, так и неналоговой форме; 3. управляющая функция. Задачей платы, в данном случае, является побуждение субъекта хозяйственной деятельности к сокращению негативного воздействия на окружающую среду. Основная цель платы с данной функцией — стимулировать ведение предпринимательской деятельности с акцентом на соблюдение норм природоохранного законодательства. Определяющим, при установлении такого платежа, является наличие альтернативных подходов к организации производства. Например, введение налогов с управляющей функцией, может привести к сокращению негативного воздействия на ОС путем проведения модернизации производства. В случае, если перед государством стоит цель свести деятельность, которая наносит вред окружающей среде к минимуму, в отношении нее устанавливается более высокий налог, что приводит к сокращению или прекращению такого рода хозяйствования. В этой связи, важно учитывать возможность замещения продукции, выпуск которой прекратится на иную более экологически чистую.
Перечисленные функции являются основными для решения вопроса сущности экологических платежей, но не единственными. В своей монографии Петрова Т.В. выделяет такие функции как учетно-информационная, идеологическая, карательная, превентивная71. Таким образом, с учетом трех основных функций, закрепленный в ФЗ «Об охране окружающей среды», принцип платности можно понимать как: взимание платы государством с целью стимулирования рационального природопользования; взимание платы государством за оказанные им услуги, предоставленные в пользование (или на ином праве) природные объекты; индивидуально безвозмездное взимание платы с целью формирования доходной части бюджета.
Как уже говорилось, основным назначением мер природоохранного воздействия должно быть стимулирование соблюдение природоохранных норм. В связи с чем, каждая мера воздействия в рамках данной главы будет рассмотрена с учетом ее стимулирующего характера. В области охраны окружающей среды сложилась своя, специфическая система платежей, которая в значительной части регулируется нормами налогового законодательства. Это означает распространение на них юрисдикции основных начал законодательства о налогах и сборах и, соответственно, определяет специфику их функции. К экологическим относятся следующие виды платежей: плата за негативное воздействие на окружающую среду; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсами; налог на добычу полезных ископаемых; земельный налог; водный налог; иные платежи за пользование природными ресурсами; На примере анализа разных видов экологических платежей, представляется необходимым систематизировать виды платы в зависимости от целей ее взимания, предложить рациональные пути реформирования некоторых платежей с целью усиления их стимулирующей функции. Плата за негативное воздействие на окружающую среду.
Представители науки экологического права плате за негативное воздействие на окружающую среду всегда отводили особую роль в качестве стимула к соблюдению норм природоохранного законодательства72. Данный вид платы впервые стал внедряться в практику с 1989 года в порядке экономического эксперимента в отдельных регионах страны. В поддержку развития системы данного вида платы выступали многие ученые. Данилов-Данильян В.И., Козельцев М. писали: «Нормализация отношений хозяйства и природы требует реализации комплекса политических, правовых, административных, научно-технических, социальных, экономических мер. Особенно широко обсуждается вопрос платы за выбросы.
Стимулирующее значение порядка предоставления природных объектов в пользование
Земля, недра, водные объекты, лесные участки, объекты растительного и животного мира находящиеся в государственной собственности могут быть представлены физическим и юридическим лицам, как в собственность, так и в пользование. Все наиболее ценные природные объекты находятся в государственной собственности и предоставляются заинтересованным субъектам только на праве пользования. В связи с чем, в рамках данного научного исследования, представляет интерес рассмотреть порядок предоставления указанных природных объектов в пользование с точки зрения достижения наибольшего стимулирующего охрану окружающей среды эффекта.
Правовые основы предоставления природных объектов в пользование различаются. В природоресурсном законодательстве выделяется две формы природопользования: общее и специальное. Общее является общедоступным и не требует получения специального разрешения, специальное — способно оказать значительное негативное воздействие на окружающую среду, а потому требует получения разрешения, форма которого и порядок его предоставления устанавливается законодательством и может отличаться в каждом конкретном случае. Наиболее распространенным способом предоставления специального права природопользования является проведение торгов в форме конкурсов или аукционов. Каждая из этих форм является по своему содержанию стимулом, различным остается результат такого стимулирования. Система проведения конкурсов и аукционов построена по принципу конкуренции (состязательности) предложений, что стимулирует предложение лучшего варианта между конкурирующими сторонами. Состязательность в любой из двух форм торгов направлена на достижение наилучшего результата. Победителем аукциона обычно признается сторона, предложившая наибольший размер разового платежа, в торгах, проводимых в форме конкурса, победитель определяется по ряду признаков, в комплексе составляющих наилучшее предложение. Законодатель, устанавливая порядок предоставления права природопользования, прежде всего, должен учитывать специфику каждого вида торгов. Стимул в правоотношениях в области экологического права должен быть направлен на сохранение окружающей среды, соответственно, выбирая ту или иную форму проведения торгов необходимо учитывать последствия предоставления выносимого на торги права природопользования.
Согласно ст. 1.2. Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 «О недрах» -недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью131. Согласно ст. 10.1 одним из оснований возникновения права пользования участками недр является решение Правительства РФ принятое уполномоченным органом по результатам конкурса или аукциона. Решение о проведении торгов в форме конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, условия их проведения в отношении каждого участка недр или группы участков недр, а также решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается МПР России или его территориальными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в каждом случае индивидуально при формировании и утверждении перечня объектов лицензирования. Согласно Распоряжению МПР РФ от 14.11.2002 г. N 457-р, предоставление права пользования участками недр рекомендуется осуществлять преимущественно на аукционной основе132. Выбор конкурсной системы предоставления права пользования участками недр в каждом случае Распоряжение рекомендует осуществлять с учетом геолого-экономической оценки участков недр, интересов национальной безопасности Российской Федерации, а также в зависимости от технологии добычи и технологических свойств полезного ископаемого, социальных, экологических и иных факторов, наличие которых делает невозможным применение величины разового платежа, как единственного критерия для определения недропользователя. То есть проведение конкурсов вторично и ставится в зависимость от невозможности проведения аукциона. Отсутствие четко регламентированных условий проведения конкурсов привело к тому, что большинство участков недр в РФ передается в пользование на основании результатов торгов, проводимых в форме аукционов.
Согласно Водному кодексу РФ ш , водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, которые могут принадлежать на праве собственности собственнику земельного участка, на котором данные объекты расположены. Согласно ст. 11 Водного кодекса -предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование. То есть Кодексом установлен договорный и административный способы предоставления водных объектов" в пользование.
В рамках ВК РФ 2006 г. договор водопользования должен заключаться на основании торгов проводимых в форме аукциона. При этом законодатель намеренно отказался от проведения конкурсной формы торгов, хотя в проекте нового ВК подобная альтернатива допускалась134. Лесные участки, как наиболее ценные объекты природопользования, так же в большинстве своем относятся к федеральной собственности. В п.1 ст. 8 Лесного кодекса135 говорится о том, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. ЛК разрешает передавать гражданам в собственность лесные насаждения, произрастающие на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности по договору купли-продажи лесных насаждений. Еще одной формой использования леса является предоставление лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование юридическим лицам, в аренду, безвозмездное срочное пользование гражданам. За некоторым исключением 136 , в качестве единственного способа заключения вышеуказанных договоров, Лесной кодекс так же предусматривает проведение торгов в форме аукциона. Проведенный анализ законодательства показывает, что основной формой предоставления природных объектов в пользование является проведение торгов в форме аукциона. Представляется, что проведение аукционов не отражает в полной мере желания собственника передать природный объект в пользование субъекту, применяющему технологии, обеспечивающие наилучшее хозяйствование. При аукционе, основную роль в выявлении победителя играет размер первоначального платежа, но следует учесть, что он абсолютно несоизмерим с затратами на устранение негативных последствий нерациональных действий природопользования, наступления которых можно было избежать применив иные методы хозяйствования. Система распределения природных ресурсов посредством аукционной торговли оказывает стимулирующее воздействие на потенциальных природопользователей лишь с точки зрения пополнения бюджета соответствующего уровня, что мало соотносится с принципом приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, закрепленным в ст. З ФЗ «Об охране окружающей среды».
Таким образом, с точки зрения охраны окружающей среды, представляется необходимым в качестве основной формы проведения торгов определить конкурсы. Проведение конкурса, прежде всего, направлено на удовлетворение интереса собственника природных объектов в их рациональном использовании. Поскольку мера стимулирования обладает наибольшей силой при совпадении интересов двух сторон, важно обеспечить такой двусторонний интерес, для чего потребуется грамотная регламентация процедурных вопросов проведения конкурса.
