Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государственный и общественный контроль в сфере охраны окружающей природной среды 16
1. Источники правового обеспечения государственного и общественного контроля в сфере охраны окружающей природной среды 16
2. Структура, условия, порядок организации и ведения общественного экологического контроля 50
3. Некоторые аспекты деятельности общественности по контролю за состоянием и охраной окружающей природной среды за рубежом 63
Глава 2. Организация и осуществления общественного экологического контроля 79
1. Способы организации и деятельности общественного экологического контроля 79
2. Доступ общественности к информации и принятию экологически значимых решений 98
3. Участие общественности в организации и проведении экологических экспертиз 124
Глава 3. Деятельность граждан и общественных объединений по организации контроля за безопасным уничтожением химического оружия : 140
1. Законодательство регламентирующее уничтожение химического оружия и обеспечение прав граждан на здоровую окружающую природную среду 140
2. Взаимодействие общественности с органами законодательной и исполнительной власти по проблеме уничтожения химического оружия на примере Саратовской области 158
3. Международные правовые документы в области химического разоружения 189
Заключение 206
Библиографический список использованной литературы
- Источники правового обеспечения государственного и общественного контроля в сфере охраны окружающей природной среды
- Структура, условия, порядок организации и ведения общественного экологического контроля
- Способы организации и деятельности общественного экологического контроля
- Законодательство регламентирующее уничтожение химического оружия и обеспечение прав граждан на здоровую окружающую природную среду
Введение к работе
Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой её устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека.
Человек, охрана его жизни от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного развитием экономики, является центральной темой экологического законодательства России.
Актуальность темы. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации1 в статье 42 гарантировала каждому право на благоприятную окружающую среду, а действующее законодательство сформировало основу для достаточно эффективного регулирования сферы взаимодействия общества и природы. Однако многолетняя практика доминанты экономических интересов над экологическими приводит к невосполнимым утратам окружающей среды.
Деградация окружающей природной среды прежде всего сказалась на здоровье человека и состоянии генетического фонда людей. Среднегодовые уровни загрязнения атмосферного воздуха превышают санитарно-гигиенические нормы предельно-допустимых концентраций более чем в 200 городах и поселках. Не отвечают нормативным требованиям качество воды в большинстве основных водных объектах России, а также питьевая вода. Состояние значительной части используемых в сельском хозяйстве земель неудовлетворительно2.
Эти загрязнители характерны для многих регионов страны, однако Саратовская область, к сожалению, имеет одну уникальную особенность.
1 Конституция (Основной закон) Российской Федерации//Российская газета.-1993.-25 дек.
2 Отчетный доклад "О деятельности Федерального экологического фонда Российской Федерации в 199
году/Зеленый мир. -1998. -№ 10.
На протяжении около 70 лет область занимает лидирующее место в гонке химических вооружений: разработке, испытаниях, производстве, хранению и уничтожению высокотоксичных отравляющих веществ.
В центральной части области, на правом берегу Волги, В Шиханах расположен 33 Центральный научно-исследовательский и испытательный институт войск радиационной, биологической и химической защиты Министерства обороны РФ и, занимающий более 400 кв. километров, крупнейший в мире военный химический полигон. Там же более 30 лет назад начал свою деятельность Вольский филиал ГСНИИОХТ с опытным заводом по разработке технологий производства химического оружия. В Шиханах расположен Центральный арсенал хранения отравляющих веществ -ирритантов.
На левом берегу Волги в поселке Горный Краснопартизанского района с послевоенных времен на арсенале хранятся боевые отравляющие вещества, которые предстоит уничтожить в ближайшее время в соответствии с международными обязательствами России, а также национальными нормативными актами.
В связи с этим в настоящее время актуализировалась проблема защиты экологических прав граждан.
Судьба многих жителей Саратовской области оказалась как никогда зависимой от международных договоров, в первую очередь - Конвенции о запрещении химического оружия.
Почти четыре года назад, 13 января 1993 года, состоялось действительно историческое событие - подписание представителями 157 государств этого документа с целью отказаться от самого варварского оружия - химического. За прошедшие десятилетия советским химическим оружием ни один солдат противника не был уничтожен, но тысячи и тысячи наших соотечественников пострадали при подготовке к химической войне: потеряли здоровье, стали инвалидами, погибли в результате разработок, испытаний, производства,
хранения и уничтожения химического оружия. Так, например, в связи с активизацией работ на Шиханском полигоне в 1992-1995 годах, заболеваемость детей в г. Шиханы по сравнению с г. Вольск выше по болезням крови и кроветворных органов - в 27 раз, эндокринным заболеваниям - в 14 раз, органов пищеварения - в 7 раз1. Количество онкологических новообразований в г.Шиханы увеличилось в 8,6 раз, более чем вдвое возросла заболеваемость по кожным заболеваниям у взрослых, увеличилась детская смертность до двух раз, причем это наблюдается на фоне существенного снижения промышленных выбросов в регионе2. Выше средне-областных и показатели заболеваемости в пос. Горный. Все это свидетельствует о неблагоприятном влиянии объектов военного химического комплекса (ВХК) Саратовской области на здоровье и безопасность людей.
Сильнейшую тревогу у населения вызвали и вызывают предстоящие работы в п.Горный по уничтожению запасов химического оружия в связи с выполнением Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения".
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 года № 1470 "Об организации работ по созданию объекта по уничтожению запасов отравляющих веществ, хранящихся на территории Саратовской области" в нашей области будут отрабатывать технологии на опытно-промышленном объекте в поселке Горный Краснопартизанского района.
Кроме Саратовской области, проблема защита экологических прав граждан в процессе уничтожения химического оружия и преодоления последствий гонки химических вооружений актуальна еще для целого ряда регионов России.
Доклад о состоянии окружающей природной среды Саратовской области в' 1996 году/Государственный комитет по охране окружающей среды Саратовской области/Отв. ред. СЮ. Красильникова.-Саратов.-1996.-198 с.
1 Вольская природа/Информационно-аналитический обзор состояния окружающей среды города Вольска и Вольского района в 1996 году/Сост.Бобров Н.Г.-Вольск.: -Надежда, 1997. -126 с.
Известно, что Россия законодательно, социально-экономически и технологически оказалась не готовой к выполнению международных обязательств, в связи с этим существенно возрастает роль экологического контроля (в том числе и общественного) за данным процессом1.
Гражданский контроль в цивилизованном обществе является неотъемлемым элементом жизни общества. Любые вопросы функционирования государственных структур, способных повлиять на права и законные интересы граждан, могут и должны быть подконтрольны обществу. Налогоплательщиков в первую очередь интересует, на что расходуются средства бюджета, обращены ли они во благо обществу, рационально ли используются, как осуществляется контроль за ними и имеется ли доступ к информации. Этим во многом определяется степень открытости общества.
Не остаются в стороне и вопросы, связанные с контролем за вооружениями. Анализ усилий, затраченных государством на ведение "холодной войны", а затем на преодоление ее последствий, соответствующий подрыв экономики и вред природе, иллюстрируют катастрофические последствия бесконтрольной гонки вооружений. В значительной мере это относится и созданию арсеналов химического оружия.
Сильное сопротивление осуществлению общественного экологического контроля оказывал и оказывает отечественный Военно-химический комплекс, в обстановке полной секретности десятилетиями создававший, прежде всего, изощренные средства уничтожения себе подобных, а затем уже средства защиты. Забота о сохранении здоровья и безопасности местного населения мало беспокоила командование.
В связи с этим сложились обстоятельства, требующие от населения принятия мер по самозащите для реализации Конституционных прав на
Злотникова Т.В. О проблемах экологической опасности, связанных с уничтожением химического оружия/Ядерное распространение. -М.Московский Центр Карнеги.-1997. -№ 21
8
благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее
состоянии и на возмещение ущерба. Стала создаваться система общественного
экологического контроля за данной проблемой. Государственный
экологический контроль, часто подменяемый ведомственным "самоконтролем", не всегда оказывается эффективным.
Возникла необходимость исследования вопросов правового регулирования общественного контроля в сфере охраны окружающей природной среды (общественного экологического контроля), а также опыта такой деятельности граждан и общественных организаций Саратовской области с целью повышения ее' эффективности.
Теоретическую и методологическую базу исследования составляют основополагающие подходы, выработанные наукой, монографические исследования и труды ведущих ученых в области экологического права, посвященных общим и частным вопросам правового регулирования экологического контроля, в том числе и правового положения общественных объединений в работах: С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Н.Н. Веденина, В.П. Виноградова, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Т.В. Злотниковой, О.С. Колбасова, Г.А. Ларионова, В.К. Максименко, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, В.В. Попкова, Н.Т. Разгельдеева, Е.Н. Хмелёвой и других.
Ряд работ С.А. Боголюбова М.И. Васильевой, Т.Р. Захарченко посвящен исследованию проблем реализации судебной защиты экологических прав гражданами и общественными организациями.
Наиболее полно вопросы защиты экологических прав и принципы общественного контроля представлены в работах С.А. Боголюбова, однако многоаспектное^ данной темы предполагает целесообразность её дальнейшего исследования, в том числе и на основе анализа опыта практической деятельности.
Объектом исследования являются правоотношения в сфере контроля окружающей природной среды.
Предметом исследования выступает правовое регулирование общественного контроля общественного экологического контроля, так как общественности необходимо изучить и более эффективно использовать правовые, организационные и иные методы защиты своих прав.
Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является анализ действующего законодательства, регулирующего контроль в сфере охраны окружающей природной среды и особенностей осуществления общественного экологического контроля деятельности военно-химического комплекса.
Для реализации цели поставлены следующие задачи исследования:
определить источники правового обеспечения государственного и общественного экологического контроля;
исследовать структуру , условия и порядок организации и ведения общественного экологического контроля;
изучить правовые особенности деятельности общественности по контролю за состоянием и охраной окружающей среды за рубежом;
- описать способы организации и деятельности общественного
экологического контроля;
рассмотреть правовую основу доступа общественности к информации и принятию экологически значимых решений;
проанализировать законодательство, регламентирующее уничтожение химического оружия;
описать взаимодействие общественности с органами законодательной и исполнительной власти по проблеме уничтожения химического оружия на примере Саратовской области;
описать международные правовые документы в области химического разоружения;
- выработать рекомендации по более эффективному осуществлению
общественного экологического контроля.
Методологической основой исследования является использование общих и специальных методов научного познания, эмпирических и теоретических методов, таких как диалектический, исторический, аналитико-синтетический, а также наблюдение, сравнение, абстрагирование и другие методы исследования.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы отечественных ученых в области гражданского, экологического, природоресурсного права С.С. Алексеева, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И. Васильевой, Н.Н. Веденина, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, Т.Р. Захарченко, О.С. Колбасова, Г.А. Ларионова, В.К. Максименко, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Н.Т. Разгельдеева.
Основные выводы и положения диссертации основаны на положениях Конституции Российской Федерации, нормативных актов и актов правоприменения.
До настоящего времени в работах ученых исследовались отдельные аспекты общественного экологического контроля, что формировало отношение к общественному экологическому контролю, как в второстепенной деятельности. По видимому, это связано распространением на общественный контроль аналогии с основными регламентированными функциями государственного экологического контроля - проведению проверок и инспекций. В учебниках по экологическому праву, трудах В.В. Петрова, Б.В. Ерофеева общественному экологическому контролю уделяется мало внимания. В работе А.К. Веселое приводит практические рекомендации для общественности по организации общественного контроля в общепринятом понятии. Исследования Е.Н. Хмелевой посвящены правовым основам деятельности общественных экологических объединений, приводится их классификация, дан анализ правового положения общественных экологических организаций за рубежом. В работе С.А. Боголюбова, как ведущего специалиста в данной области, делается объективный вывод о том, что общественный
контроль в условиях российской демократии приобретает массовый и действенный характер'.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она представляет собой первое самостоятельное комплексное монографическое исследование правового регулирования общественного экологического контроля действующим законодательством, актами министерств и ведомств, с учетом практического опыта уточнены значение, структура и способы осуществления общественного экологического контроля в системе охраны окружающей природной среды.
Проанализированы цели, задачи, практические результаты, принципы организации и осуществления общественного экологического контроля и взаимодействия с органами законодательной и исполнительной власти всех уровней по проблемам уничтожения химического оружия на примере Саратовской области.
По нашему мнению, осуществление общественного экологического контроля, исходя из его задач, является первичным, обобщающим понятием, по отношению к реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду. Данные декларированные права нуждается в механизмах их реализации, большинство из которых объединяются в стройную систему под названием общественный экологический контроль. Это следует исходя из сформулированной законодателем в ст.72 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и поставленной задачи общественного экологического контроля: проверка выполнения требований настоящего закона. Следовательно, в задачи общественного экологического контроля подпадает контроль за соблюдением прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду, предусмотренный разделом II Закона,
Боголюбов С.А. Комментарий к Закону РФ "Об охране окружающей природной среды". -М.: ИНФРА.М - НОРМА, 1997.
12 включающим в себя статьи о правах и полномочиях граждан, общественных объединений и государственных гарантиях их реализации.
Соответственно, общественный экологический контроль, как часть системы экологического контроля в соответствии со ст.68 Закона1, имеет в качестве задач наблюдение за состоянием и изменением окружающей природной среды, проверку выполнения мероприятий по охране, оздоровлению, рациональному использованию окружающей природной среды. Задачу контроля за состоянием и изменением природной среды в последнее время успешно решает общественный экологический мониторинг2. Ранее такой вид деятельности в осуществлении общественного экологического контроля в юридической литературе не был определен. Это свидетельствует о динамичном развитии данного сектора общественной жизни общества.
Практическая значимость. Представленные теоретические исследования восполняют существующую пробельность в определении места и роли общественного экологического контроля при реализации Конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, позволяют с большей эффективностью осуществлять реализацию правовых механизмов контроля гражданами и общественными организациями.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Общественный экологический контроль является понятием,
включающим в себя все виды деятельности граждан и общественных
экологических организаций по реализации Конституционных и иных
законных прав на благоприятную окружающую среду и возмещение ущерба,
причиненного здоровью и имуществу.
2. Правовое регулирование общественного экологического контроля в
настоящее время обеспечивает граждан и общественные организации
1 Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды'ТВедомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ.-1992. -№10.,ст.457.
Как организовать общественный экологический мониторинг: Руководство для общественных организаций/Под ред. М.В. Хотулевой. -М.: СоЭС. -1997.
13
широкими полномочиями для контроля за соблюдением
природоохранительного и природоресурсного законодательства
министерствами, ведомствами, предприятиями и учреждениями, организациями, должностными лицам и гражданами.
3. Состояние и тенденции развития нормативных актов, издаваемых
Президентом РФ и Правительством в области регулирования сведений,
относящихся к государственной тайне, характеризуется ужесточением режима
засекречивания информации, что существенно нарушает экологические права
граждан.
4. Совершенствование законодательства в области проведения
экологической экспертизы должно осуществляться в направлении расширения
прав граждан про проведению общественных экологических экспертиз, а также
введение жестких санкций за непредоставление документации на
общественную экологическую экспертизу. Необходимо предусмотреть
законодательный запрет на проведение государственной экологической
экспертизы без проведения общественной экологической экспертизы.
5. При разработке пакета нормативных актов в области уничтожения
химического оружия необходим специальный закон, регулирующий
осуществление общественного экологического контроля на объектах по
уничтожению химического оружия, предусматривающий меры по охране
здоровья и социальной защите граждан, включая установление причинно-
следственной связи заболеваний у персонала объектов и местного населения
как возникших в связи с деятельностью объекта, если официально не будет
установлено обратное.
6. Взаимодействие с органами законодательной и исполнительной
власти при осуществлении общественного экологического контроля не должно
предусматривать компромиссов, снижающих права граждан на здоровье и
благоприятную окружающую среду.
Подписание и ратификация Конвенции по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды будет способствовать расширению прав общественности по осуществления экологического контроля.
Реализация и успешное осуществление общественного контроля, регулируемого действующим законодательством возможны только при условии профессионализации представителей общественности, хорошего знания требований нормативных актов, объединения усилий граждан и организаций, при использовании мер судебного принуждения, проведении кампаний в средствах массовой информации, а также организации массовых акций.
В противодействии осуществлению общественного экологического контроля за процессом выполнения Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении, в своих странах в достаточной мере заинтересованы военно-химические комплексы как России, так и США.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. По результатам начатых исследований была создана теоретическая основа осуществления общественного экологического контроля. В исследовании приведены результаты практической реализации различных способов осуществления общественного контроля за деятельностью военно-химического комплекса, благодаря чему удалось предотвратить причинение вреда здоровью и экологическим интересам населения Саратовской области. Благодаря созданию системы общественного экологического контроля и её успешному функционированию предотвращен завоз в область химического оружия из других регионов и реализация экологически опасных объектов по его уничтожению.
Основные положения и результаты исследований были представлены в опубликованных работах, а также в выступлениях на Парламентских
15 слушаниях в Верховном Совете РФ и Государственной Думе РФ по проблеме химического оружия в 1993-1997 годах, на конференциях "Дни Волги" в Нижем Новгороде в 1993-1995 годах, во время чтения курса лекций в университетах Швейцарии и Голландии в феврале 1995 года, на Первых публичных слушаниях и Первой российско-американской конференции, проходивших в Саратове в октябре 1995 года, на региональной научно-практической конференции "Состояние и проблемы развития эколого-экономической системы Саратовской области" в июне 1997 года, в сообщении на конференции неправительственных организаций Европы ( Европейского ЭкоФорума) в ноябре 1997 года, освещались в публикациях и многочисленных интервью отечественным и зарубежным средствам массовой информации.
Источники правового обеспечения государственного и общественного контроля в сфере охраны окружающей природной среды
В Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года определены важнейшие принципы охраны окружающей среды и природопользования.
Являясь Основным Законом страны, Конституция формирует систему источников права человека и гражданина и в данной сфере общественных отношений. Наряду с и Конституцией, источниками права являются Декларация прав и свобод человека и гражданина, международные договоры, законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, нормативные правовые акты министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации, решения органов местного самоуправления, судебные решения и приговоры.
Контроль в сфере охраны окружающей природной среды, общепринятым синонимом данного понятия является термин "экологический контроль", осуществляется системой органов государственного управления.
Данный термин получил законодательное определение в Законе "Об охране окружающей природной среды"1, введенном в действие с 1 марта 1992 года.
В данном законе, являющимся основным источником правового регулирования государственного и общественного контроля, в статье 68 сформулированы следующие задачи экологического контроля: -наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности; - проверка выполнения планов и мероприятий по: охране природы; рациональному использованию природных ресурсов; оздоровлению окружающей природной среды; соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды.
Экологический контроль, исходя из его задач, рассматривается как способ организационно-правового обеспечения сохранности благоприятной окружающей среды и рационального экологопользования путем получения и аналитико-синтетической обработки информации для принятия соответствующих решений.
Кроме того, контроль позволяет отслеживать реализацию проводимых экологических мероприятий, соответствие их нормативным документам.
Часть вторая данной статьи определяет систему экологического контроля: "Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного, общественного контроля".
В законе отсутствует такой вид контроля, как ведомственный, несмотря на то, что он сохранил свои функции в некоторых консервативных структурах, таких как Министерство обороны, Минатом. Это связано с сохранением секретности деятельности некоторых специфических объектов, таких как объекты Военно-химического комплекса.
Обращает внимание тот факт, что законодатель в вышеизложенной статье проводит, с одной стороны, смешение трех видов контроля (государственного, производственного, общественного контроля) с государственной службой наблюдения за состоянием окружающей природной среды.
Логичнее было бы включить данную государственную службу наблюдения в государственный вид экологического контроля в качестве технической составляющей, например "инструментальный контроль" либо "экологический мониторинг", исходя из задач по сбору первичной информации о загрязнении окружающей среды.
Данная терминологическая неоднозначность, по видимому, вызвана становлением и формированием понятийного аппарата такой отрасли права, как экологической право.
Толковый словарь русского языка дает следующее определение слова "контроль": "проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора". "Надзор": наблюдать с целью присмотра, проверки; орган, группа лиц для наблюдения за кем- или чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил (надзор за порядком, надзор за работами, технический надзор, санитарный надзор, ... надзорная инстанция). "Наблюдать": 1 внимательно следить глазами за кем-чем-нибудь, а также вообще внимательно следить за кем-чем-нибудь, не упускать из виду, из поля зрения; 2) изучать, исследовать; 3 Осуществлять надзор за кем-чем-нибудь1.
По лингвистическому содержанию и употреблению терминов "контроль" и" надзор" в сочетании с определением "экологический", можно считать синонимами. Они различны в проведении.
Определение термина "Экологический контроль" дано1 профессором Петровым В. - как проверка соблюдения хозяйствующими субъектами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества. Это одно из проявлений экологической функции современного государства и составная часть механизма реализации эколого-правовых норм.
Структура, условия, порядок организации и ведения общественного экологического контроля
Право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением законодательно гарантировано ст.42 Конституции Российской Федерации. Это является проявлением прогрессивных тенденций правового развития, так как право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено лишь в конституциях лишь некоторых стран1. Данное право корреспондируется с положениями статей 11-14 закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", однако имеются некоторые расхождения.
Конституция Российской Федерации гарантирует "право на благоприятную окружающую среду", ст. 11 Закона устанавливает "право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью ".
Законом предусмотрен ряд мер, которыми обеспечивается это право, причем использование пассивного залога , а также содержание этих мер подразумевает, что субъектом их обеспечения является государство.
В соответствии с положениями ст. 72 закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", "проверка выполнения требований настоящего Закона" является задачей общественного экологического контроля. С учетом вышеизложенного, к общественному экологическому контролю относится вся деятельность, подпадающая под требования данного Закона.
Структура организации и ведения общественного экологического контроля не имеет жесткой регламентации, расширительный перечень субъектов контроля приведен в части 1 статьи 72 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды": профессиональные союзы Российской Федерации и иные общественные объединения, трудовые коллективы, граждане. Таким образом реализация экологических прав может осуществляться гражданами как индивидуально, так и коллективно.
К структуре субъектов общественного экологического контроля можно отнести также политические партии, в том числе и неэкологической направленности, некоммерческие организации, религиозные объединения, различные неформальные группы. Развитие гражданского общества приводит к расширению количественного и качественного состава данных субъектов контроля. Вместе с тем, кризисное состояние экономки снижает возможности для осуществления действенного и эффективного общественного экологического контроля со стороны профсоюзов. Более активную роль в осуществлении контроля сейчас играют экологические общественные объединения. Это происходит из-за необходимости приоритетной защиты профсоюзами трудовых прав граждан в связи с длительными невыплатами зарплат, увольнений роста темпов безработицы, снижение уровня жизни. На этом фоне вселяет надежду сообщение в прессе о том, что Исполнительный комитет Генерального совета Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР), насчитывающей около 45 миллионов человек, 24 февраля 1997 года принял постановление "Об участии ФНПР в Российском экологическом движении"1.
Права профсоюзов в области охраны окружающей природной среды закреплены ст.20 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Права граждан и общественных объединений в данной области будут рассмотрены ниже. Условиями осуществления общественного экологического контроля являются как объективные, так и субъективные факторы: состояние экологического законодательства, наличие эффективной системы правореализации, функционирование механизмов экологического права, доступ к информации и принятию решений, наличие благоприятных экономических условий, соблюдение органами исполнительной власти экологического законодательства и прав общественности на осуществление экологического контроля, уровень взаимодействия общественности с органами охраны окружающей среды, состав и уровень квалификации субъектов контроля, наличие временных, материальных и финансовых ресурсов. Приведенные выше основные факторы в различной степени влияют на эффективность и действенность осуществления контроля , в связи с чем это целесообразно учитывать при оптимизировать процесса.
Порядок организации общественного экологического контроля зависит от его вида и предусмотрен действующим природоохранительным и природоресурсным законодательством, а также иными нормативными актами. Так, например, Федеральный закон "Об экологической экспертизе" регламентирует определенный порядок общественного контроля за соблюдением экологического законодательства намечаемой хозяйственной деятельности. Законом установлен порядок проведения общественной экспертизы: до или во время проведения государственной экспертизы, после государственной регистрации заявления в органах местного самоуправления.
В отношении описываемого предмета понятие "порядок" близко по значению к понятию "процедура" и к сожалению, действующее законодательство не во всех случаях ее специально регламентирует. В таких случаях используются общепринятые правовые процедуры и действия, такие как обжалование в вышестоящий орган или в суд неправомерных действий или отказа в предоставлении информации, жалобы и обращения в прокуратуру. Объектом общественного экологического контроля является состояние окружающей среды, процесс исполнения природоохранительного законодательства, соблюдение норм и правил министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями (независимо от их форм собственности и подчиненности), а также должностными лицами и гражданами.
Правовой основой организации и ведения общественного экологического контроля является Конституция России, действующее законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Конституционные основы общественного экологического контроля Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 года всенародным референдумом, являясь основным законом Российского государства, в статье 42 в числе основных прав и свобод человека гарантировала право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии, на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. В статье 58 Конституция закрепила обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться в природным богатствам, в других статьях определила общую правовую основу для формирования диалога между гражданами и государством.
В главе I "Основы конституционного строя" ст. 2 Конституции РФ провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека объявлены обязанностью государства.
Способы организации и деятельности общественного экологического контроля
Право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением законодательно гарантировано ст.42 Конституции Российской Федерации. Это является проявлением прогрессивных тенденций правового развития, так как право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено лишь в конституциях лишь некоторых стран . Реализация этих прав может осуществляться гражданами как индивидуально, так и коллективно - через некоммерческие и иные объединения граждан, включая общественные объединения, профсоюзы, трудовые коллективы. Статья 72 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", развивает правовую базу доступа к экологической информации, заложенную Конституцией, и даёт понятие общественного экологического контроля, осуществляемого общественными объединениями и гражданами, формулирует задачу проверки выполнения природоохранного закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.
Рост политической и общественной активности в период "перестройки" характеризовался ростом потребности общества в осуществлении общественного экологического контроля, возникли предпосылки для его перехода на качественно новый уровень.
Данный период, характеризовавшийся также как "переход от гласности к свободе слова" сделал достоянием общественности многочисленные нарушения природоохранного законодательства, факты загрязнения территорий и воздушной среды, водных ресурсов, использования в пищу недоброкачественных продуктов питания. Стали известны масштабы радиоактивного загрязнения территорий вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, открыли информацию о другой радиационной катастрофе - Южно-уральском радиоактивном следе взрыва ядерных отходов. Общество стало интересоваться качеством потребляемой воды, возникла потребность в получении информации о загрязнении продуктов пестицидами, нитратами, радионуклидами, а развитие компактных и недорогих приборов химического анализа, средств радиационного контроля сделало возможным осуществление общественного экологического мониторинга на локальном уровне.
Правовые механизмы общественного экологического контроля Знание нормативных актов и их умелое использование существенно повышают эффективность природоохранной деятельности общественности.
Очень важным в данной ситуации является доступно довести до сведения граждан и общественности информацию о действующих нормативных актах, механизмах реализации их требований, показать способы и правовые аспекты деятельности по реализации экологическх прав.
Существенный вклад в правовое просвещение и информирование общественности был сделан профессором С.А.Боголюбовым, в доходчивой форме изложившем сложные и труднодоступные нормативные акты в области
защиты экологических прав1. Это пособие разъясняет полномочия министерств и ведомств в области охраны окружающей природной среды, требования нормативных актов и способы их реализации гражданами и общественностью, дает ответы на многие возникающие вопросы.
Практически вся система - источников права по регулированию природопользования и охраны окружающей среды ( законы, указы, распоряжения, акты Президента и Правительства России, нормативные правовые акты министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации) предусматривает правовые возможности для деятельности по общественному экологическому контролю:
Требование представления своевременной, полной и достоверной информации от соответствующих органов, обращения с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам об охране окружающей природной среды: ст.ст.13,6 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"; ст.ст. 5,8,9 Закона РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; ст.7 закона РФ "О государственной тайне"; ст.ст.12,13,23,24 Федерального Закона "Об информации, информатизации и защите информации".
Право на проведение общественной экологической экспертизы и право общественного контроля за проведением государственной экологической экспертизы: ст.ст.35,39 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды"; ст.ст. 19-25 Федерального Закона "Об экологической экспертизе".
Законодательство регламентирующее уничтожение химического оружия и обеспечение прав граждан на здоровую окружающую природную среду
Обеспечение безопасного уничтожения химического оружия является одним из направлений деятельности международного сотрудничества по решению глобальных экологических проблем и входит в государственную стратегию Российской Федерации .
Для этого были подготовлены основные нормативные акты и документы, регулирующие деятельность государства, министерств и ведомств, по подготовке к уничтожению химического оружия, хранящегося на семи арсеналах в шести субъектах Российской Федерации. Защита прав граждан декларировалась в них практически всегда, однако также практически всегда опускались механизмы их реализации, либо они были неэффективны. В связи с чем граждане использовали самые разнообразные способы самозащиты и обеспечения своих прав на здоровую окружающую среду.
Мероприятия по подготовке к уничтожению химического оружия в районе города Чапаевска Самарской области были начаты в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 ноября 1985 года № 1057-313. В результате кампании протеста общественности построенный опытно-промышленный объект так и не был опробован и на основании распоряжения Совета Министров СССР от 5 сентября 1989 года № 1564-р он был перепрофилирован для учебных целей1. Подтверждением обоснованности протеста общественности служит то, что и без ввода в действие данного объекта, для улучшения экологической обстановки в городе Чапаевске позднее было принято специальное постановление Правительства Российской Федерации2.
В 1990 году Министерство обороны в соисполнительстве с другими министерствами и ведомствами разработало проект Государственной программы уничтожения химического оружия и вынесло его на рассмотрение Верховного Совета РФ. После рассмотрения его комитетами и комиссиями в феврале 1991 года было рекомендовано доработать проект. К этому времени постановлением Госкомприроды от 26 ноября 1990 года для оценки полноты и достаточности учета экологических факторов при выполнении Государственной программы уничтожения химического оружия была создана экспертная комиссия. Данной комиссией было предложено учесть проблему вынужденного риска населения и выработать законодательные и социально-экономические мероприятия.
К этому времени, 25 мая 1992 г. решением 523 принят Указ Президента РФ "О деятельности Комитета по конвенциальным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ" и принято "Временное положение", определяющее его назначение, функции, задачи, права и обязанности3.
12 июля 1992 года принято распоряжение Президента РФ № 304пр "О первоочередных мерах по подготовке к выполнению международных обязательств России в области уничтожения запасов химического оружия". На Конвенциальный комитет возлагалась ответственность по всем вопросам, связанным с выполнением международных обязательств России по проблеме ХО, а такте подготовка Комплексной программы (в 2-х месячный срок ), предложения о поэтапном создании системы объектов УХО и порядке материально - технического, финансового и кадрового обеспечения этих работ с учетом социально-экологических проблем регионов1.
Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление от 8 июля 1992 года № 3244-1 "Об обеспечении выполнения международных обязательств РФ в области химического, бактериального (биологического) и токсинного оружия". Парламент подтвердил преемственность обязательств России по Женевской Конвенции о запрещении ХО 1925 года, приверженность курсу на заключение глобальной Конвенции о запрещении ХО и рекомендовал представить законодательные акты о запрещении этих видов оружия, а также об ответственности должностных лиц за нарушение указанных обязательств.
Признано целесообразным выделения средств на эти проблемы, а также поручено Правительству и ВС РФ представить к 15 августа 1992 года проекты комплексных Программ УХО и использования специального биотехнологического потенциала для организаций, разработки и выпуска лекарственных препаратов2.
26 октября 1992 года вышло постановление Президиума Верховного Совета РФ "О Комплексной Программе поэтапного уничтожения ХО в РФ" № 3737-1, в котором рекомендовано направить представленную Правительством Программу в Комитеты ВС РФ и Верховные Советы республик в составе РФ3. Комитетам предложено в двухнедельный срок рассмотреть документ и вынести ее на рассмотрение ВС РФ.
Но уже совместным решением от 30 октября 1992 года № 70 был в принципе одобрен проект первого этапа Комплексной программы .
Проблема уничтожения запасов химического оружия становилась все более актуальной. 13 января 1993 года в Париже представители 138 стран подписали "Конвенцию о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении".
В июле 1993 года было подготовлено сводное заключение экспертной комиссии Государственной экологической экспертизы Комитета экологии и природных ресурсов Саратовской области, утвержденной приказом по Комитету экологии N 49 от 4 июня 1993 года, которая провела экологическую экспертизу разработанного Министерством обороны РФ проекта "Программы первоочередных мероприятий по выполнению Россией международных обязательств в области уничтожения химического оружия (1 этап)". Даны 30 замечаний и предложений, в связи с необеспечением экологических требований, проект Программы возвращен на доработку по замечаниям данного заключения вследствие.
В данный период создана Правительственная комиссия по выбору и согласованию мест размещения объектов уничтожения химического оружия по распоряжению Президента РФ от 9 августа 1993 г. N 555-рп2.
Подготовлено и принято постановление Правительства "Об утверждении плана первоочередных мероприятий по подготовке Российской Федерации к ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении" от 2 июля 1994 года № 764.
Принято постановление Правительства России от 30 декабря 1994 года № 1470 "Об организации работ по созданию объекта по уничтожению запасов отравляющих веществ, хранящихся на территории Саратовской области".
Пункт 4 данного постановления предписывал Министерству обороны и администрации Саратовской области с привлечением заинтересованных министерств и ведомств "Выполнить в 1994-1995 годах работы по комплексному экологическому, санитарно-гигиеническому и медицинскому обследованию районов хранения и предполагаемого уничтожения отравляющих веществ, а также районов, где ранее проводились испытания отравляющих веществ". Администрации области, Минобороны и Госкомэкологии было рекомендовано подготовить и представить в Правительство РФ в 3-месячный срок Программу работ по созданию региональной системы экологического мониторинга в районе хранения и уничтожения отравляющих веществ.
