Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методологические основы правового регулирования использования и охраны подземных вод 15
1. Понятие «подземные воды» в природоресурсном праве 15
2. Предмет и метод правового регулирования использования и охраны подземных вод 34
3. Право пользования подземными водами 51
Глава 2. Мониторинг, государственный надзор, юридическая ответственность как правовые меры обеспечения рационального использования и охраны подземных вод 74
1. Правовые проблемы осуществления мониторинга подземных вод 74
2. Государственный надзор в области использования и охраны подземных вод 89
3.Юридическая ответственность за правонарушения в области использования и охраны подземных вод 97
Глава 3. Правовые средства предупреждения негативного воздействия на подземные воды 124
1. Правовые понятия и термины, связанные с негативным воздействием на подземные воды 124
2. Правовая охрана подземных источников питьевого водоснабжения в Российской Федерации 144
3. Зарубежный опыт правового регулирования охраны подземных вод от негативного воздействия 167
Заключение 180
Библиография 185
Приложения
- Понятие «подземные воды» в природоресурсном праве
- Предмет и метод правового регулирования использования и охраны подземных вод
- Правовые проблемы осуществления мониторинга подземных вод
- Правовые понятия и термины, связанные с негативным воздействием на подземные воды
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Подземные воды являются одним из основных источников пресной питьевой воды, нехватка которой остро ощущается в мире. Ресурсы подземных вод распределены крайне неравномерно, что усугубляет проблему «питьевого голода», выходящую за рамки отдельных государств. В то же время, роль подземных вод в качестве основного источника питьевого водоснабжения варьируется по странам в зависимости от качества, количества подземных вод, социально-экономических условий их использования, географических характеристик государства.
Многообразие природных свойств подземных вод определяет многоцелевой характер их использования, что обусловливает наличие множества субъектов права пользования подземными водами, интересы которых могут не совпадать, а, подчас, – противоречить друг другу.
Сегодня увеличение антропогенной нагрузки на подземные воды в процессе их использования, а также безвозвратная утрата полезных свойств подземных вод, препятствующая их дальнейшему использованию, приводят к необходимости усиления мер правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод. Развитие общественных отношений в области использования и охраны подземных вод показало недостаточность средств саморегуляции в данной сфере природопользования. Поэтому оправданным и своевременным является детализация существующих мер правового регулирования в области использования и охраны подземных вод.
Природоресурсная и природоохранная составляющие подземных вод обусловили экономическую и экологическую характеристики общественных отношений в области использования и охраны подземных вод: с одной стороны, использование подземных вод направлено на получение прибыли и объясняет потребительский характер использования, с другой стороны – подземные воды, в силу своей значимости в сохранении окружающей среды и здоровья человека, являются объектом охраны в экологическом праве. Кроме того, способность подземных вод являться источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, содержать лечебные ресурсы, ценные промышленные компоненты позволяет определить высокую социальную значимость охраны подземных вод от негативного воздействия.
Правовое регулирование сопровождает развитие общественных отношений в области использования и охраны подземных вод, являясь их своеобразным «отражением» в праве. Посредством анализа правового регулирования представляется возможным проследить моменты, этапы, проблемы развития общественных отношений в области использования и охраны подземных вод.
Научная разработанность темы исследования. В 1977 году Т.Я. Титовниной защищена диссертация на тему «Правовая охрана подземных вод в Белорусской ССР». В последствии вопросы правового регулирования использования и охраны подземных вод рассматривались в научной литературе О.С. Колбасовым, Л.А. Заславской, Н.Б. Мухитдиновым, А.А. Русколом, Б.А. Лисковцом, Н.А. Сыродоевым, И.Ф. Панкратовым, Г.С. Башмаковым, М.М. Бринчуком, Д.О. Сиваковым, Д.В. Хаустовым, Р.И. Белецкой, Н.В. Седовым, Ю.В. Сорокиной, В.А. Осинцевым.
Особенности международно-правового регулирования использования и охраны подземных вод рассмотрены в трудах советских, российских авторов: Г.А. Некрасовой, Л.В. Корбут, Ю.А. Баскина А.Х Абашидзе, А.М. Солнцева.
В рамках темы диссертации изучены общетеоретические основы экологического и природоресурсного права, разработанные Г.А. Аксененком, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, О.Л. Дубовик, А.К. Голиченковым, Н.А. Сыродоевым, В.В. Петровым, Г.Н. Полянской, Н.И. Красновым, И.А. Иконицкой, О.И. Крассовым, Н.Г. Жаворонковой, Ю.Г. Жариковым, М.И. Васильевой, Г.А. Волковым, И.О. Красновой, Л.А. Тимофеевым, Л.Б. Шейниным, Е.А. Галиновской и др. В рамках предмета исследования изучались также труды дореволюционных авторов в области природоресурсного права: А.А. Штофа, Г.Г. Савича, Л.И. Дембо, Д.С. Флексора, Вс. А. Удинцева, В.Г. Струкгова, Дугласа Джонсона.
Теоретической основой решения вопросов правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод, а также вопросов систематизации отраслей права, обоснования конструкции и субъектного состава правоотношений послужили труды С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, И.С. Самощенко, М.Н. Марченко, В.В. Лазарева, А.В. Мицкевича, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной. А.С. Пиголкина.
Цели исследования – определить роль общественных отношений в области использования и охраны подземных вод в качестве объекта правового регулирования в системе природоресурсных отношений, отразить в исследовании специфику правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод, выявить достоинства и недостатки существующих мер правового регулирования в области использования и охраны подземных вод, сопоставить и проанализировать правоприменительную практику в области использования и охраны подземных вод в России и за рубежом.
Задачи исследования:
1) определить понятие «подземные воды» в природоресурсном праве;
2) определить предмет, метод, субъектный состав и содержание правоотношений в области использования и охраны подземных вод;
3) оценить взаимодействие отраслей природоресурсного права и смежных с ним отраслей права в процессе правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод;
4) рассмотреть мониторинг, государственный надзор, юридическую ответственность в качестве инструментов правового воздействия, сдерживающих негативное воздействие на подземные воды;
5) рассмотреть правовое регулирование отдельных видов негативного воздействия на подземные воды, выявив их специфику для различных категорий подземных вод, используемых в различных видах деятельности.
Объект диссертационного исследования – общественные отношения в области использования и охраны подземных вод, которые дифференцируются в зависимости от того, осуществляется ли непосредственное воздействие на подземные воды (например, в отношениях добычи, геологического изучения подземных вод и др.) либо воздействие на подземные воды осуществляется опосредованно – в рамках иных общественных отношений (например, в отношениях, связанных с захоронением в глубоких водоносных горизонтах промышленных отходов, в отношениях, связанных с использованием гидротехнических сооружений и др.)
Предмет диссертационного исследования – нормы отраслей природоресурсного права, а также нормы иных отраслей права, участвующие в правовом регулировании использования и охраны подземных вод. В рамках исследования анализируются акты международного права и акты зарубежных государств, изучается юридическая литература как на русском, так и на иностранных языках и в переводе, а также иная научная литература. Неотъемлемой эмпирической основой исследования является практика правоприменения, включая судебную практику.
Методологической основой исследования являются диалектический метод познания, метод анализа и синтеза, метод следования от общего к частному, формально-логический метод, юридико-технический метод. Своеобразие объекта исследования обусловило обязательность применения системного, историко-правового, а также метода сравнительного правоведения.
Научная новизна исследования. Данная диссертация является первой работой, посвященной правовому регулированию использования и охраны подземных вод в современных условиях. Работа основана на нормах российского, зарубежного и международного права с учетом отечественного и мирового опыта развития правового регулирования данных отношений прошлых лет. Анализ национального и зарубежного опыта правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод позволяет сопоставить и сравнить практику правового регулирования России и отдельных зарубежных государств.
Последнее специальное диссертационное исследование, посвященное правовой охране подземных вод, было проведено в советское время. Сегодня проблемы правового регулирования использования и охраны подземных вод требуют иного взгляда, который соответствует реалиям современной антропогенной нагрузки на подземные воды. Настоящее диссертационное исследование охватывает вопросы правового регулирования как охраны, так и использования подземных вод.
Научная новизна предлагаемой работы заключается в попытке провести правовое исследование в области использования и охраны подземных вод с учетом достижений естественных наук.
Принадлежность подземных вод к нескольким природным компонентам и ко всей экосистеме в целом, позволила обосновать экологическую, экономическую и социальную функцию подземных вод, присущую им как природному ресурсу и природному объекту. Идея о неразрывной связи подземных вод с различными природными компонентами и многозначности роли подземных вод в экологической системе явилась основой построения теоретико-методологической базы для данного исследования. Это позволило сконструировать модель возникающих общественных отношений; рассмотреть роль категории «взаимодействие» в процессе правового регулирования использования и охраны подземных вод; выявить проблемы функционирования отдельных звеньев механизма действия экологического права и отдельных отраслей природоресурсного права в процессе правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод. Поэтому новизной отличается сам подход к исследованию правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод.
Анализ правовых средств предупреждения негативного воздействия на подземные воды представлен в контексте исследования отдельных видов негативного воздействия применительно к использованию подземных вод в различных целях, что также отражает научную новизну диссертации.
Положения, выносимые на защиту:
1. Принадлежность подземных вод к различным природным компонентам обусловила необходимость рассматривать понятие «подземные воды» сквозь призму свойств, востребованных различными отраслями природоресурсного права: в горном праве – это способность являться полезным ископаемым и, одновременно, энергетическим и минеральным ресурсом, что позволяет выделить специфику правового режима геотермальных подземных вод; в водном праве – это принадлежность подземных вод к водным объектам, в земельном праве – это способность подземных вод быть использованными для личных (бытовых) нужд титульными владельцами земельных участков.
Поэтому, по мнению диссертанта, под «подземными водами» предлагается понимать воды, находящиеся ниже уровня земной поверхности (в том числе грунтовые воды и воды первого от поверхности водоносного горизонта, использование которых возможно в быту), а также воды, находящиеся в недрах горных пород, доступные для геологического изучения и добычи.
2. Правовое регулирование отношений в области использования и охраны подземных вод предполагает взаимодействие между собой норм отраслей природоресурсного права (горного, водного, земельного); взаимодействие норм природоресурсного права с нормами природоохранного права в системе экологического права; взаимодействие с нормами смежных отраслей права и законодательства (санитарно-гигиенического законодательства и др.).
Соотношение императивности и диспозитивности в правовом регулировании использования и охраны подземных вод варьируется в зависимости от различных видов общественных отношений, возникающих в связи с использованием и охраной подземных вод.
3. Право пользования подземными водами рассматривается как в объективном (совокупность норм), так и в субъективном смысле слова (набор субъективных прав, присущих пользователю подземных вод). Совокупность норм, регулирующих использование и охрану подземных вод, составляет межотраслевой субинститут природоресурсного права, показателями формирования и развития которого являются:
1) поиск и разработка корреляционных механизмов взаимодействия водного и горного отраслей права, которые исключают отсылочный характер большинства норм водного права в отсутствие детально разработанного правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод в горном праве;
2) конкретизация прав и обязанностей пользователей подземных вод на федеральном и региональном уровнях законодательства, в подзаконных актах, регулирующих использование и охрану подземных вод;
3) разработка и детализация норм Закона Российской Федерации «О недрах» в области рационального использования и охраны подземных вод;
4) усиление охранительных механизмов, предусмотренных в ст. 59 Водного кодекса Российской Федерации, а именно: а) закрепление требований об охране месторождений подземных вод, в том числе месторождений подземных вод, находящихся в нераспределенном фонде недр; б) закрепление требований об охране подземных вод от истощения, детализировав данное требование в подзаконном нормативно-правовом акте;
5) закрепление в Законе Российской Федерации «О недрах» условий, предотвращающих негативное воздействие на подземные воды, в том числе истощение подземных вод при добыче для технологических нужд в рамках геологического отвода;
6) консолидация актов горного законодательства, позволяющая исключить из сферы правового регулирования акты и нормы права, фактически утратившие силу, а также приведение в соответствие с действующей редакцией законодательства о недрах системы подзаконных нормативно-правовых актов в области использования и охраны подземных вод.
4. Основания возникновения права пользования подземными водами и подземными водными объектами совпадают. Поэтому при возникновении права пользования подземными водами можно говорить о трансформации объекта права пользования: из объекта водных отношений в объект горных отношений.
Возникновение, изменение, прекращение права пользования подземными водами, находящимися в природных выходах подземных вод (родниках, гейзерах), зависит от того, кто является субъектом права пользования природными выходами подземных вод (физические, юридические лица, публично-правовые образования) и от того, используются ли родники для личных (бытовых) нужд либо в коммерческих целях.
Полагаем необходимым также закрепить в главе «Охрана водных объектов» ВК РФ специальную норму, посвященную правовой охране природных выходов подземных вод.
5. Государственный мониторинг подземных вод является подсистемой мониторинга геологической среды и одновременно подсистемой мониторинга водных объектов. Полагаем необходимым закрепить в Положении о Федеральном агентстве по недропользованию (далее, Роснедра) полномочие по осуществлению государственного мониторинга подземных вод, (в том числе мониторинга состояния минеральных, промышленных, теплоэнергетических подземных вод), проводимого в рамках государственного мониторинга состояния недр. Исключить из Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр требования, противоречащие существующей структуре органов государственной власти в сфере природопользования и потерявшие актуальность в связи с изменениями как федеральных, так и региональных нормативно-правовых актов в области государственного экологического мониторинга.
6. Проблема роста числа «бесхозных» скважин (самоизлив которых истощает подземные воды и загрязняет окружающую среду) является комплексной. Ее решение не исчерпывается лишь возможностями экологического права или отдельных отраслей природоресурсного права. В связи с этим целесообразно создать предпосылки предотвращения увеличения количества «бесхозных» скважин: 1) закрепить в законодательстве о недрах и ст. 59 Водного кодекса Российской Федерации требования, регламентирующие влияние водозаборных сооружений на подземные воды; 2) регламентировать вопросы предоставления геологической информации об уровне водоносных горизонтов; 3) обеспечить надлежащую консервацию скважин или их ликвидацию в случае временного отсутствия потребности в подземной воде или невозможности эксплуатации скважин; 4) обязать титульных владельцев скважин осуществлять природоохранные мероприятия вне зависимости от того, ведется добыча подземных вод или нет; 5) создать легитимную основу функционирования государственной сети наблюдательных скважин за состоянием и режимом подземных вод.
7. Выявлены причины неэффективности применения мер юридической ответственности за правонарушения в области использования и охраны подземных вод. Наряду с общими причинами (высокой латентностью, недооценкой степени общественной опасности экологических правонарушений), выделены специальные причины низкой степени эффективности юридической ответственности за правонарушения в области использования и охраны подземных вод, а именно: 1) неопределенность в праве признаков правонарушения в области использования и охраны подземных вод; 2) сложность доказательства причинно-следственной связи между очевидными последствиями правонарушения и фактом правонарушения; 3) недостаточная характеристика в праве объекта, субъекта правонарушений в области использования и охраны подземных вод; 4) косвенный характер возмещения вреда подземным водам.
8. Подземные воды глубоких водоносных горизонтов являются, с одной стороны, пространственно-территориальным базисом для захоронения отходов в недрах, а с другой – составляют разновидность водоносных горизонтов, а, следовательно, подземных водных объектов, в которых запрещены захоронение отходов и сброс сточных вод.
Поскольку в природоресурсном законодательстве отсутствует правовая регламентация специфики деятельности, связанной с использованием глубоких водоносных горизонтов в целях захоронения отходов, возникает противоречие: в соответствии с горным законодательством такое захоронение разрешено, а в соответствии с водным – запрещено. В связи с этим необходима унификация норм горного и водного законодательств, конкретизация данных норм в системе подзаконного нормотворчества с регламентацией процедуры и закреплением требований к проектной документации нагнетательных и поглощающих скважин.
9. В связи с многоцелевым характером использования пресных подземных вод обозначилась проблема конкуренции прав пользования пресными подземными водами: для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения и для целей технологического обеспечения водой объектов промышленности.
Поэтому целесообразно конкретизировать в горном законодательстве Российской Федерации запрет использования питьевых подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением. Кроме того, необходимо закрепить правовое регулирование использования подземных вод первого от поверхности водоносного горизонта. Привести в соответствие между собой название и содержание нормы, предусмотренной ст. 19 «Добыча общераспространенных полезных ископаемых собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков» Закона Российской Федерации «О недрах».
Теоретическая значимость исследования состоит в разработке теоретико-методологических основ правового регулирования использования и охраны подземных вод, учитывающих специфику возникающих общественных отношений в области использования и охраны подземных вод. Автор приходит к выводу, что построение модели правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод должно базироваться не только на местонахождении подземных вод, но и учитывать свойство подземных вод – являться неотъемлемой принадлежностью различных природных компонентов.
Практическая значимость исследования состоит в том, что положения, выносимые на защиту, а также выводы и предложения, сформулированные по тексту диссертации, могут применяться в преподавании учебных дисциплин и специальных курсов по экологическому, горному, водному и земельному праву. Исследование содержит конкретные предложения, повышающие эффективность реализации существующих норм права в области использования и охраны подземных вод. Диссертация представляет интерес для практики законотворчества и правоприменения на федеральном, региональном и местном уровнях. Сформулированные выводы и предложения могут быть полезны для дальнейшего изучения правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод, а также в области изучения экологического права.
Апробация. Диссертация выполнена и обсуждена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Основные выводы и предложения диссертации оглашены диссертантом на научно-практических конференциях и круглых столах, отражены в публикациях по теме диссертации, а также применялись в научно-исследовательской работе, проводимой диссертантом в период работы младшим научным сотрудником в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Структура: диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографии и приложений.
Понятие «подземные воды» в природоресурсном праве
Понятие «подземные воды» не определено сегодняшним законодательством Российской Федерации. Однако межотраслевой характер правового регулирования использования и охраны подземных вод, а также природные свойства подземных вод обусловили необходимость дефинирования понятия «подземные воды».
Дефиниция выступает эффективным средством юридической техники, позволяющим устранять проблемы правового регулирования, решать вопросы правовой неопределенности и коллизий в праве, что объясняет постоянное внимание научной мысли к данной категории.3 Неопределенность в праве - объективное явление правовой действительности. Однако неопределенность понятийного аппарата либо вовсе отсутствие разработанных правовых понятий в праве, заметно осложняют практику правоприменения и реализацию законодательства.
Проблема неопределенности понятийного аппарата природоресурсного права хорошо знакома научному сообществу: предметом обсуждения и дискуссий является отсутствие детально разработанных понятий горного права3, предметом критики - понятийный аппарат водного законодательства6. «Терминологические блуждания»7 приобретают повседневный характер и не замечаются до тех пор, пока не обнаруживается бессилие законодательных актов в сфере гарантий прав человека, закрепленных в ст. 42 Конституции РФ, среди которых наибольшую остроту приобретают гарантии на доступ граждан к чистой питьевой воде, большие запасы которой содержатся в подземной воде.
В гидрогеологии неоднократно разрабатывалось понятие «подземные воды», однако не каждое из понятий может быть закреплено в нормах природоресурсного законодательства. Кроме того, у представителей естественных наук нет единого мнения о том, что понимать под понятием «подземные воды» в законодательстве: одни полагают, что подземные воды представляют собой сосредоточения вод в углублениях земной коры и недрах земли. Другие данное мнение отвергают и полагают, что подземные воды, в отличие от поверхностных, не образуют сосредоточения вод в виде четких видимых водных объектов, а содержатся в непрерывной гидросфере, пропитывая все горные породы.8
Принимая во внимание связь подземных вод со всеми природными объектами, природными компонентами окружающей среды, можно полагать, что ресурсы подземных вод являются составляющими многих природных объектов. При этом представляется возможным выделить три природных компонента, для которых ресурсы подземных вод играют наиболее заметную роль. Такими компонентами являются: недра, воды, земля и почвы (в отношении грунтовых вод или вод первого водоносного горизонта).
Таким образом, понятие «подземные воды» в праве может быть сформулировано как в широком смысле, вмещая в себя основные правовые характеристики подземных вод, как объекта правового регулирования, так и в узком смысле. Последнее предполагает определение лишь тех правовых свойств подземных вод, которые присущи им в отраслях природоресурсного права: в горном, водном, земельном и иных отраслях права.
Отраслевое понятие «подземные воды» позволяет, с одной стороны, закрепить нормативно-правовые потребности определенной отрасли, а с другой, - позволяет применять данное понятие в качестве оперативного способа правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной подземных вод. Однако специфика отраслевого понятия «подземные воды» заключается в его «замкнутости», ограниченности рамками определенной отрасли права.
В отраслях природоресурсного права общественные отношения в области использования и охраны подземных вод являются объектом правового регулирования сразу нескольких отраслей права. В особенности это заметно для отраслей горного, водного и земельного права. В связи с этим унификация понятия «подземные воды» в данных отраслях права приобретает первостепенное значение.
Понятие «подземные воды» может также дифференцироваться в зависимости от отраслей законодательства, которые регламентируют определенные виды деятельности, связанные с использованием подземных вод. Так, федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52-ФЗ закрепляет термин «питьевая вода» и «питьевое водоснабжение», которое может осуществляться из различных источников водоснабжения, в том числе из подземных. Основной характеристикой подземных вод, являющихся источником питьевого водоснабжения, становится их соответствие санитарным правилам. Федеральный закон «О природных, лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 № 26-ФЗ предусматривает понятие «природные лечебные ресурсы», составляющими которых являются минеральные воды. В соответствии с федеральным законом от 18.07.2011 № 219-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», расшифровка понятия природные «лечебные ресурсы» закреплена только в федеральном законе «О природных, лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и исключается из понятийного аппарата федерального закона от 14.04.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
Месторасположение подземных вод, а также их роль в геологических процессах обусловило необходимость рассматривать подземные воды в качестве полезного ископаемого, сопоставив правовые характеристики подземных вод и иных полезных ископаемых, а также определить специфику правового регулирования подземных вод в качестве полезных ископаемых и в качестве минеральных и энергетических ресурсов.
Из содержания преамбулы Закона РФ «О недрах» следует, что, во-первых, отношения, связанные с использованием подземных вод, являются составной частью предмета правового регулирования российского горного права. Во-вторых, подземные воды, а также рапа лиманов и озер, являются составляющими минеральных ресурсов. В связи с изменениями, внесенными федеральным законом от 18.07.2011 № 219-ФЗ в Закон РФ «О недрах», термин «рассолы» исключен из Преамбулы Закона. Однако общественные отношения в области использования рапы лиманов и озер остались в предмете правого регулирования горного права.
Дальнейший анализ Закона РФ «О недрах» позволяет сделать вывод о том, что подземные воды можно рассматривать не только в качестве минеральных ресурсов, но и в качестве энергетических ресурсов. К последним относятся геотермальные подземные воды. Законодатель не определяет разницу между понятиями «минеральные» и «энергетические» ресурсы недр, что вызывает сложность в определении свойств подземных вод, присущих им в качестве минерального ресурса или в качестве энергетического ресурса недр.
Предмет и метод правового регулирования использования и охраны подземных вод
Каждый природный объект, природный ресурс уникален в многообразии тех функций, которые он выполняет для общества и природы. Задача права не только воспринять и отразить эту уникальность в нормах права, но и обеспечить специфику охраны того или иного природного объекта, способствуя тем самым, рациональному использованию его природного ресурса.
Подземные воды определяют устойчивость недр к антропогенным воздействиям, состояние наземной гидросферы, иных объектов экосистемы. Неразрывная связь подземных вод с большинством природных компонентов определяет их влияние на состояние окружающей среды, а, следовательно, на состояние и реализацию экологических прав граждан. Важное свойство подземных вод - быть неотъемлемой частью многих процессов, происходящих в природе, отмеченное В.И. Вернадским, определяет их роль в качестве объекта экологических и природоресурсных отношений. Резюмируя различные точки зрения, которые сформировались при толковании понятия «объект экологических отношений», нужно отметить, чю к ним относится как природа (окружающая среда в целом), так и отдельные природные объекты.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10.02.2002 № 7-ФЗ3 подземные воды названы в качестве компонента окружающей среды, а также в качестве объекта охраны окружающей среды от любого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности. Таким образом, подземные воды составляют не свойство природных объектов, а отдельный объект экологических отношений.
В научной литературе неоднократно отмечалось, что важным свойством компонентов окружающей среды является их способность в совокупности обеспечивать благоприятные условия для существования жизни на Земле. Поэтому сохранность и рациональное использование подземных вод в немалой степени зависит от рационального использования иных природных объектов, их природных ресурсов и окружающей среды в целом. Предметом правового регулирования являются общественные отношения в области использования и охраны подземных вод, которые могут быть дифференцированы на те из них, которые направлены на непосредственное использование подземных вод (одна категория), и те, которые связаны с использованием и охраной подземных вод (другая категория). Отличие состоит в том, что, в первом случае, отношения в области использования и охраны подземных вод являются непосредственным объектом правового регулирования, во втором - опосредованным (основным объектом могут являться, например, отношения в области использования гидротехнических сооружений, либо добыча иных полезных ископаемых, либо захоронение опасных промышленных отходов в глубоких водоносных горизонтах). Схема 1, 2, главы 1 Приложения.
Специфика предмета правового регулирования обусловлена спецификой самого объекта. Последний является частью нескольких объектов экологических отношений: 1. природы в целом; 2. природных объектов и природных компонентов (земли, недр, воды); 3. термальные и минеральные подземные воды могут быть также объектом особо охраняемых природных территорий, т.е. частью природно-территориальных комплексов либо являться отдельным объектом правового регулирования как в США, Исландии, Новой Зеландии.
В силу специфики правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод, которое подчинено правовому регулированию нескольких природных компонентов, полагаем целесообразным рассмотреть роль взаимодействия как объективного процесса, присущего экологическому и природоресурсному праву, а также процесса, определяющего развитие правового регулирования отношений в области использования и охраны подземных вод.
Категория «взаимодействие» в экологических и природоресурсных отношениях является ключевой, поскольку сопровождает данную сферу общественных отношений на различных этапах их возникновения, становления и развития, и со временем меняет отношение человека к природе: задача приспособиться к природным условиям сменяется осознанием опасности антропогенного разрушения природной среды.
Взаимодействие отраслей права в системе права является неотъемлемой характеристикой самой системы права, безусловным основанием ее содержания и функционирования. Свойство взаимодействия является одной из характеристик отрасли права, позволяющее обеспечить системное функционирование институтов права в рамках отрасли права, а также обеспечить корреляцию норм права. Теоретические вопросы взаимодействия общества и природы заложены в основу экологического права, и неоднократно являлись предметом обсуждений в науке экологического права.
Таким образом, представляется возможным выделить несколько уровней применения категории «взаимодействие». На макроуровне категория «взаимодействие» характеризует отношения в системе: общество - природа. Микроуровень позволяет рассматривать категорию «взаимодействие» через призму отдельных отраслей права, характеризующих ту или иную сферу общественных отношений. При этом категория «взаимодействие» наделяется признаками, присущими данной отрасли права.
Правовые проблемы осуществления мониторинга подземных вод
Мониторинг подземных вод является одной из основных мер правового регулирования отношений, связанных с использованием и охраной подземных вод. По субъектному составу мониторинг подземных вод можно подразделять на мониторинг, проводимый с помощью государственных органов, и мониторинг, проводимый самим недропользователем. Полагаем возможным выделить следующие правовые характеристики, которые присущи государственному мониторингу подземных вод: 1-государственный мониторинг подземных вод является разновидностью государственного экологического мониторинга; 2-государственный мониторинг подземных вод является составной частью государственного мониторинга состояния недр; 3-поскольку подземные воды, в большинстве своем, составляют содержание подземных водных объектов, государственный мониторинг подземных вод коррелирует с государственным мониторингом водных объектов.
В соответствии с Положением о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденным Приказом МПР РФ от 21.05.2001, № 433101 (далее Положение о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр), государственный мониторинг подземных вод является разновидностью государственного мониторинга состояния недр, в соответствии с которым в классификацию государственного мониторинга состояния недр включен локальный мониторинг, осуществляемый самим недропользователем, а не государственным органом. Однако принадлежность объектного (локального) мониторинга к разновидности государственного мониторинга вызывает сомнение, поскольку субъектом его осуществления является не государственный орган, а хозяйствующий субъект. В научной литературе справедливо отмечается, что в систему государственного экологического мониторинга не могут входить системы наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, находящиеся в собственности, владении юридических и физических лиц, а также организаций и учреждений, осуществляющих сбор, обработку, учет, хранение и распространение фактической и прогностической информации.1 2
В соответствии с Положением о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, подсистема мониторинга подземных вод (подземных водных объектов) предназначена для оценки состояния подземных вод и прогноза изменения этого состояния, в том числе эксплуатируемых месторождений подземных вод; учета эксплуатационных запасов подземных вод и их использования; ведения государственного водного кадастра по разделу «подземные воды».
Мониторинг подземных вод одновременно является составной частью мониторинга водных объектов. Таким образом, государственный мониторинг подземных вод можно определить как подсистему мониторинга геологической среды и подсистему мониторинга подземных водных объектов, которые в свою очередь, являются составной частью единой государственной системы экологического мониторинга.
Дальнейший анализ практики правоприменения в сфере проведения мониторинга подземных вод позволяет выявить ряд противоречий, которые не только затрудняют проведение мониторинга подземных вод, но и фактически сводят действие мониторинга подземных вод к нулю. Сравнительный анализ Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр и Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов не позволяет однозначно определить уполномоченный орган в сфере осуществления мониторинга подземных вод. Так, в соответствии с Положением о порядке осуществления государственного мониторинга недр, организацию работ по государственному мониторингу состояния недр осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Поскольку государственный мониторинг подземных вод является частью государственного мониторинга состояния недр, можно полагать, что уполномоченным органом является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Однако, согласно Положению об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, полномочия по ведению государственного мониторинга подземных вод закреплены за Федеральным агентством по недропользованию Российской Федерации. Ни Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ни Положение о Федеральном агентстве по недропользованию Российской Федерации1 4 не предусматривают в числе полномочий проведение государственного мониторинга состояния недр, о чем подробно отмечается в литературе.105
На наш взгляд, отсутствие данного полномочия в числе полномочий Роснедр или Министерства природных ресурсов и экологии РФ (далее Минприроды России), фактически исключает мониторинг состояния недр, в том числе и мониторинг состояния подземных вод, из ведения Роснедр и Минприроды России, что ведет к бесконтрольности проведения мониторинга состояния недр, и мониторинга подземных вод, в частности.
Отсутствие данного полномочия противоречит ст. 5 федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны окружающей среды относится установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы. Поскольку государственный мониторинг подземных вод является частью государственного экологического мониторинга, требования ст. 5 федерального закона «Об охране окружающей среды» распространяются также в отношении государственного мониторинга отдельных природных ресурсов, в том числе ресурсов подземных вод.
Правовые понятия и термины, связанные с негативным воздействием на подземные воды
На сегодняшний день использование кладовых природы сопровождается негативным воздействием на окружающую среду, которое становится обыденным явлением, постоянным «спутником» природопользования. Поэтому возникают вопросы: является ли негативное воздействие проблемой современного природопользования, какие выработаны пути решения данной проблемы? Либо негативное воздействие - это непременное, объективное свойство использования природных ресурсов? На сегодняшний день опасения международного сообщества и отечественной правовой мысли вызывает неспособность природы противостоять негативному воздействию антропогенной деятельности, утрата природного свойства самовосстановления.
На сегодняшний день естественных сил природы не хватает для того, чюбы обеспечить такой уровень качества и количества подземных вод, которые не вредили бы природным экосистемам, здоровью человека и экологической безопасности государства. Общей проблемой является экологическая безопасность биосферы и, прежде всего, жизнедеятельности человека в условиях негативного влияния техногенеза.
Соотношение понятий «негативное воздействие» и «использование природных ресурсов» намного сложнее, чем соотношение части и целого. Понятие «негативное воздействие», закрепленное в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», отражает широкий контекст понимания данного термина, т.е. любой деятельности, приводящей к негативным изменениям качества окружающей среды, что отмечается в литературе.
Полагаем, что дальнейшее закрепление в законодательстве понятия «негативное воздействие» должно строиться на следующих условиях: 1) конкретизации самого понятия «негативное воздействие» посредством дифференциации видов негативного воздействия в зависимости от использования различных природных ресурсов; 2) учете специфики негативного воздействия на используемый природный ресурс, а также влияния негативных факторов на иные природные ресурсы.
В соответствии с федеральным законом «Об охране окружающей среды» подземные воды являются объектом охраны от негативного воздействия. Особенность подземных вод состоит в том, что они могут являться составляющей многих поверхностных водных объектов, а также иных природных объектов. В то же время подземный водный объект отличается от иных природных объектов тем, что подземные воды составляют его безусловный признак. Следовательно, загрязнение иных природных объектов, в том числе поверхностных водных объектов, отражается и влияет на состояние и качество подземных вод. Однако один и тот же вид негативного воздействия на подземные водные объекты напрямую определяет состояние подземных вод. Основа экологических проблем - не загрязнение или истощение отдельного природного ресурса, в частности, подземных вод, а разрушение в результате хозяйственной деятельности естественной экосистемы в целом. Поэтому в подавляющем большинстве случаев, негативное воздействие на подземные воды является прямым следствием негативного воздействия на окружающую среду в целом.
Ресурсы подземных вод, как и иных природных ресурсов, испытывают негативное воздействие в процессе их эксплуатации. Наиболее ценные - пресные подземные воды, формируются в зоне активного водообмена верхней части подземной гидросферы, которая подвергается наибольшему риску загрязнения. Поэтому подземные воды, в сравнении с иными природными ресурсами, наиболее чутко реагируют на все негативные изменения, которые происходят в состоянии окружающей среды. Наиболее незащищенными от негативного воздействия являются подземные воды первого от поверхности водоносного горизонта, которыми чаще всего являются грунтовые воды. Формируясь в почве, обладающей большой поглотительной способностью, они обычно воспринимают основную часть техногенного загрязнения и способны проникать в более глубокие водоносные горизонты, в том числе, артезианские воды, которые используются в питьевом водоснабжении, перенося за собой часть загрязненных веществ.197 Кроме того, опасность вызывают воды, так называемых «плывунов», которые способны причинить значительные разрушения и привести к подтоплению территории.
Не смотря на то, что традиционно принято считать подземные воды более защищенными от негативного воздействия, чем поверхностные водные объекты, очищающая способность подземных вод значительно уступает иным водным объектам, что объясняется низкой температурой, практическим отсутствием растворенного кислорода и ограниченным количеством микроорганизмов в подземных водах.
Постановлением Правительства РФ № 148 от 04.03.201 Iі внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 № 322 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов государственной власти РФ», в соответствии с которыми введены показатели охраны окружающей среды. Одним из показателей является «доля водохозяйственных участков, класс качества которых (по индексу загрязнения) повысился в общем количестве водохозяйственных участков, расположенных на территории субъекта РФ (в процентном соотношении)». Однако документом не раскрывается содержание понятия «индекс загрязнения вод». Поэтому оценить эффективность практики применения Указа Президента РФ от 28.06.2007 № 825 представляется сложным.
