Содержание к диссертации
Введение
Глава I. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И ЕГО РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД 12
1р Развитие правового регулирования государственного контроля за использованием и охраной вод . 12
2. Понятие и значение государственного контроля за использованием и охраной вод 28
3* Принципы и задачи государственного контроля за использованием и охраной вод 52
Глава II. ПРАБОВОЙ МЕХАНИЗМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ВОД 75
I* Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной вод *...« 75
2» Формы и методы осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод 121
3. Пути совершенствования государственного контроля за использованием и охраной вод 141
Список использованной литературы «.»...« 159
- Развитие правового регулирования государственного контроля за использованием и охраной вод
- Понятие и значение государственного контроля за использованием и охраной вод
- Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной вод
Введение к работе
Актуальность темы; Проблема организации рационального использования природных ресурсов и их охраны относится к числу важнейших проблем коммунистического строительства. Статья 18 Конституции СССР гласит: "В интересах настоящих и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного рационального использования земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека природной среды".
Среди всех природных ресурсов особое место занимает вода, которая широко используется почти во всех без исключения сферах человеческой деятельности, играет важную роль во всех природных про-цессахв Значение воды в природе наиболее ярко охарактеризовано В.И«Вернадским* "Вода стоит особняком в истории нашей планеты. Нет природного тела, которое могло бы сравниться с ней по влиянию на ход основных, самых грандиозных, геологических процессов* Нет земного вещества - материала, горной породы, живого тела, которое бы ее не заключало. Все земное вещество - под влиянием свойственным воде частичных сил, ее прообразного состояния, ее вездесущности и верхней части планеты - ею проникнуто и охвачено. ... Мы жи- т вем в биосфере - в водной оболочке" .
Наша планета является, по существу, водной, но в ней всего лишь 2# приходится на долю пресных вод. По данным М.И.Львовича, в этих 2# пресных вод ледники составляют 85$, подземные воды - 14$, озера - 0,б#, почвенная влага - 0,03#, пары атмосферы - 0,05$, речные воды - 0,004#2.
Вернадский В .И. Избранные соч., т.ІУ. - М.: йзд-во Акад.наук СССР, I960, с.16-17*
Львович М.И. Мировые водные ресурсы и их будущее. - Мв: Мысль, 1974, с.28. « 4 -Основную часть используемых водных ресурсов СССР составляет речной сток, средняя многолетняя величина которого равняется 4714 км3 в год, что составляет П# мирового речного стока. Огромные запасы воды содержат озера - около 26500 км3, около 3000 км3 воды содержат крупные горные ледники, более 290 км3 составляют т разведанные запасы пресных подземных вод . Таким образом, СССР обладает огромными водными ресурсами (занимая 2-е место в мире после Бразилии). Вместе с тем, проблема пресной воды актуальна и в СССР, хотя и не стоит так остро как в некоторых других странах* Актуальность этой проблемы определяется прежде всего неравномерностью располокения водных ресурсов на территории нашей страны, а также неуклонным ростом потребления воды. Так, по расчетам БНИИЭУБХ Минводхоза СССР, объемы водопотребления в народном хозяй-стве в целом составят: в 1980 г. - 445 км , в 1990 г. - 640 км , в 2000 г. - 930 км3. 2
Вместе с ростом водопотребления катострофически увеличивается загрязненность водных ресурсов, бытовая канализация, промышленные сточные воды идут в реки, заражают грунтовые и подземные воды, ухудшают условия водоснабжения населения и использование воды в хозяйственных целях* Известно весьма тяжелое состояние водных объектов в Уральском регионе. В таких реках, как Белая, Томь, Исеть, Тагил, концентрация вредных примесей превышает предельно допустимые. Тревожное положение наблюдается в Центральном регионе, в целом ряде областей Украины и Белоруссии. Очистка сточных вод только в локальных очистных сооружениях в настоящее время не
См.: Бородавченко И., Толстихин 0. Водные ресурсы: рациональное использование и охрана. - Коммунист, 1975, I 14, с.42-43. См.: Экономические проблемы рационального использования и охраны окружающей среды. - М.: Изд-во МГУ, 1982, с.73« решает проблемы сохранения водоемов на ближайшую перспективу.
Решение этой проблемы связано прежде всего с организацией рационального использования и охраны вод, которая должна обеспечиваться комплексом организационных, хозяйственных и законодательных мероприятий. Так, например, в Основных направлениях экономического и социального развития СССР на I98I-I985 г.г. и на период до 1990 г, предусматривается ускорение строительства водоохранных объектов в бассейнах Черного, Азовского, Балтийского, Каспийского морей и важнейших промышленных районах страны, увеличение мощности систем оборотного и повторного использования вод, внедрения бессточных систем водопользования и усиление охраны вод-
2 m ных источников от истощения и загрязнения . Такого рода мероприятия способствуют сбережению водных ресурсов. Так, по сравнению с 1980 годом объемы оборотной и повторно используемой воды возросли на 36 кубических километров, В настоящее время 69 процентов потребности промышленных предприятий обеспечивается системами оборотного и повторного водоснабжения, что позволяет отказаться от забора из природных источников свыше 220 кубических километров воды в год* Ряд крупных предприятий Миннефтехимпрома СССР, Мин-автопрома, Минцветмета СССР и некоторых других министерств практи-чески полностью переведен на замкнутое (бессточное) водоснабжение.
Важную роль в обеспечении рационального использования и охраны вод играет организация и осуществление государственного контроля в данной области с помощью которого достигается соблюдение требований соответствующих правовых норм и обеспечивается выполнение водоохранных мероприятий» Без этого даже самые хорошие хо-
Петров А. Пока река ничейная .. - Труд, 1984, 13 июля. 2 Материалы ХХУІ съезда КПСС. - М.: Политиздат, 1981, с.184-185. 3 Нуриев 3. Сберечь для потомков. - Правда, 1984, 4 июня. зяйственные решения не дают должной отдачи. В решениях ХХУІ съезда КПСС было прямо указано на необходимость совершенствования управления и усиления контроля в области природопользования и охраны окружающей среды.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование правовых проблем организации и осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод в направлении совершенствования государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды, в связи с чем автором предпринята попытка решения следующих основных задач: определить понятие и особенности государственного контроля за использованием и охраной вод» показать его значение в обеспечении рационального использования и охраны вод, а также проанализировать с исторической точки зрения развитие действующего в этой области законодательства как правовой основы осуществления данной функции государственного управления} раскрыть содержание принципов, форм и методов государственного контроля за использованием и охраной вод и выявить степень их применения в практической деятельности органов по регулированию использования и охране вод; исследовать систему и полномочия органов общей и специальной компетенции, осуществляющих контроль за использованием и охраной вод, с позиции выявления характера, объема и пределов полномочий данных органов по осуществлению контроля в этой области; на основе проведенного исследования дать научно обоснованные рекомендации и предложения по совершенствованию организации и осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод»
Предмет исследования составили общесоюзное и республиканское законодательство, регламентирующее использование и охрану вод, а 1 Материалы ХХУІ съезда КПСС, с.Ш. *-« f mm также деятельность органов по осуществлению государственного контроля в данной области* Особое внимание в диссертации уделено системе, компетенции, формам и методам деятельности органов специально уполномоченных осуществлять государственный контроль за использованием и охраной вод, что, однако, не умаляет значения контрольной деятельности в этой области других государственных органов, участия в контроле общественных организаций и содействия его проведению со стороны граждан.
Методологической и теоретической базой диссертации явились труды основоположников марксизма-ленинизма, решения съездов КПСС и Пленумов ЦК КПСС, доклады и выступления руководителей Коммунистической партии по вопросам организации рационального использования и охраны природных ресурсов, В рамках общего диалектико-ма-териалистического метода исследования государственно-правовых явлений диссертант использовал и иные методы исследования. Исторический подход сочетается с формально-юридическим, используются методы системного, комплексного и сравнительного анализа.
Ведущую роль в диссертационной работе имеет исследование нормативного материала по вопросам государственного управления и контроля в области использования и охраны вод, а также иных природных ресурсов. Обобщена практика деятельности водоохранных органов РСФСР и Белорусской ССР, Содержащиеся в работе выводы и положения опираются на результаты исследований правовой, экономической и других наук.
Научная новизна состоит в том, что данная работа представляет собой первое исследование монографического характера, специально посвященное: становлению и развитию государственного контроля как функции государственного управления в области использования и охраны вод 5 анализу правового положения и полномочий органов, -. о — осуществляющих государственный контроль в данной области, как каждого из них в отдельности, так и в их взаимосвязи и взаимодействии ; путям дальнейшего развития указанной функции и системы осуществляющих ее органов*
Проблемы контроля в государственном управлении привлекают большое внимание советских ученых - представителей различных отраслей научных знаний. Особенно интенсивно эти вопросы исследуются правовой, в частности - административно-правовой, наукой» Тем не менее, до сих пор указанные вопросы исследовались применительно к общим проблемам обеспечения социалистической законности в государственном управлении. Данные исследования получили свое отражение в работах советских административистов: Я.А.Здира, М.С.Сту-деникиной, Ю.М.Козлова, Б.М.Лазарева, А.Е.Лунёва, Ю.А.Тихомирова, Е.В.Шориной, О.М.Якубы и др. Между тем, оставались без внимания проблемы контроля, осуществляемого в отношении различных видов природных ресурсов. Эти виды контроля лишь затрагивались в отдельных монографиях или кратко характеризовались в учебной литературе по советскому земельному праву и по правовой охране природы.
В некоторой мере, указанные вопросы в отношении отдельных видов природных ресурсов или окружающей среды в целом, освещены в следующих работах: Байсалов 0. Водное право Казахской ССР. - Алма-Ата, Наука, 1966; Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. (Под ред.Н.И.Краснова). М., Наука, 1969; Гусев Р.К. Правовые проблемы управления государственным лесным фондом СССР. Автореф. дис. ... канд.юрид. наук. - М., 1971j Колбасов О.С. Водное законодательство в СССР. - М., Юрид.лит., 1972; Забелышенский А.А. Управление земельным фондом в СССР. -Свердловск, Изд-во Свердловского юрид. ин-та, 1974; Хмотов А.И. Государственное управление в области охраны природы. Автореф. дис. ... канд.юрид. наук. - Саратов, 1976; Шемшученко Ю.С. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в СССР. -Киев, Наукова думка, І976;Тютекин Ю.И. Природа, общество, закон. - Кишинев, Изд-во Штиица, 1976; Каверин A.M., Правовая ох-
В работах, затрагивающих проблемы организации и осуществления государственного контроля за использованием и охраной вод, основное внимание акцентировалось на вопросах правового регулирования использования и охраны вод и полномочиях отдельных контрольных органов в этой области. Однако до настоящего времени в юридической литературе отсутствует исследование, рассматривающее теоретические и практические вопросы повышения эффективности функционирования всей совокупности контрольных органов в области использования и охраны вод, форм и методов их деятельности. Причем, большинство из указанных работ были написаны до издания Положения о государственном контроле за использованием и охраной вод.
Актуальность проблемы организации рационального использования и охраны вод, недостатки в организации контроля, а также слабая теоретическая разработка вопросов функционирования механизма государственного контроля в данной области обусловили выбор темы рана вод от загрязнения, - М., Dpид. лит,, 1977$ Мухамедов А.Р. Государственный горный надзор за использованием недр. Автореф, дис. ... канд.юрид.наук. М., 1978; Беличенко Ю.П., Волков В.И. Правовая охрана вод. - М., юрид.лит,, 1980; Голиченков А.К. Государственный санитарный надзор по защите окружающей среды. Автореф. ... дис.канд.юрид.наук, - М., 1980; Петров В.В. Экология и право. - М., Юрид.лит., 1981$ Лунёв А.Е. Природа, право, управление. - М.: Наука, 1981$ Красов О.И. Государственное управление в области использования и охраны лесных ресурсов. - Сов. государство и право, 1982, № 5; Атаев М. Государственное управление использованием и охраной вод. - Ашхабад, Изд-во Ылым, 1982; Малышко Н.И. Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха. - Киев, Наукова думка, 1982; Общая теория советского земельного права. - М., Наука, 1983; Сакович О.М. Правовая охрана вод по законодательству зарубежных социалистических стран-членов СЭВ. Автореф. дис. ... канд.юрид. наук, М., 1983 и др. 1 См.: СП СССР, 1979, № 17, ст.114. - 10 -настоящего диссертационного исследования.
Основными положениями, выдвигаемыми в диссертации на защиту, являются следующие:
I. Понятие и специфика государственного контроля за использованием и охраной вод, содержанием которого охватывается как проведение проверок (состояния использования и охраны вод, правил учета их использования и других правил, установленных водным законодательством) и установление фактов нарушений водного законодательства, так и принятие мер по устранению вскрытых нарушений*
2« Государственный контроль за использованием и охраной вод рассматривается как относительно самостоятельная (обособленная) функция государственного управления в области использования и охраны вод, которая оказывает непосредственное воздействие на осуществление основных функций государственного управления и на весь процесс управления в данной области в целом,
Анализируется соотношение научно обоснованных принципов контроля за использованием и охраной вод, сформулированных теорией советского водного права, и существующей практики организации данной функции, как отношение "модель-оригинал". Исследование степени соответствия составных частей данного отношения служит критерием для определения эффективности и обоснованности существующей организации контроля в данной ооласти,
Аргументируется предложение о целесообразности выведения водоохранных органов из системы Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР и создания специального органа по регулированию использования и охране вод при Совете Министров СССР, либо в составе органа, осуществляющего государственное управление применительно ко всем видам природных ресурсов (Государственного комитета СССР по охране окружающей природной среды). Однако, создание тако- - II - го органа предполагает также функционирование специальных ведомственных структурных подразделений в системе Министерства мелиорации и водного хозяйства СССР и других министерств и ведомств эксплуатирующих водные ресурсы, для осуществления контроля за использованием и охраной вод подведомственными им предприятиями.
Теоретическое и практическое значение работы состоит в том, что рассмотреЕНЫэв ней проблемы позволяют в определенной мере восполнить пробел в исследованиях, посвященных государственному управлению в области использования и охраны природных ресурсов* Теоретические предложения и выводы могут также быть использованы: при разработке проектов законодательных актов по вопросам регулирования использования и охраны природных ресурсов вообще и вод, в частности і при совершенствовании организационной структуры и компетенции органов, осуществляющих контроль за использованием и охраной вод.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора, а также докладывались на теоретической конференции аспирантов Института государства и права АН СССР и юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова*
Развитие правового регулирования государственного контроля за использованием и охраной вод
Для всесторонней характеристики государственного контроля за использованием и охраной вод важное значение имеет выяснение этапов его возникновения, становления и развития. Это требование вытекает из указания В.И.Ленина, что при изучении любого вопроса нужно "не забывать основной исторической связи, смотреть на каждый вопрос с точки зрения того, как известное явление в истории возникло, какие главные этапы в своем развитии проходило, и с точки зрения этого его развития смотреть, чем данная вещь стала I теперь" .
Историю правового регулирования государственного контроля за использованием и охраной вод в зависимости от целей и задач,стоящих перед ним, можно условно разделить на три основных этапа. Первый этап с 1917 г. - до середины 20-х годов, второй - с середины 20-х годов до конца 50-х годов, третий - с начала 60-х годов.
В результате победы Великой Октябрьской социалистической революции, водные ресурсы, как и другие природные богатства нашей страны, были национализированы и объявлены государственной собственностью. Свое юридическое закрепление это получило в одной из первых декретов Советской власти - ленинском декрете "О земле" от 26 октября (8 ноября) 1917 года. Государственная собственность на воду создает благоприятные условия для планового и комплексного использования водных ресурсов с наибольшим народнохозяйственным эффектом, а также для охраны водных объектов от засорения, загрязнения и истощения. Поэтому, мы без преувеличения можем сказать, что начало правовому регулированию государственного контроля за 1 См. Ленин В.И. Поли.собр.соч., т.39, с.67.-использованием и охраной вод было положено ленинским декретом "О земле".
В «И.Ленин и в дальнейшем уделял этому вопросу большое внимание. Широко известен подписанный В.И.Лениным декрет Совнаркома от 17 мая 1918 года "Об организации оросительных работ в Туркестане , в соответствии с которым было ассигновано 50 млн.рублей на ирригацию и положено начало осуществлению крупных государственных программ по орошению и осушению земель.
Понятие и значение государственного контроля за использованием и охраной вод
Государственный контроль за использованием и охраной вод исследуется нами с позиции выявления общих черт и отличительных по отношению к государственному контролю в целом и контролю за отдельными природными ресурсами (землей, недрами, лесами). Такой метод исследования является оправденным исходя из того, что государственный контроль является неотъемлемой частью любого вида управленческой деятельности .
Не ставя перед собой задачу уже сейчас выяснить значение контроля в государственном управлении использованием и охраной вод, тем не менее представляется возможным обратить внимание на то, что в основе всех современных идей о контроле вообще и о контроле за использованием и охраной природных ресурсов в частности, лежат кардинальные положения, сформулированные основоположником Советского государства В.И Лениным. В .И Ленин теоретически обосновал роль контроля в борьбе за диктатуру пролетариата и ее упрочение, за победу нового общественного строя, показал, что вопросы экономики, организации народного хозяйства, учета и контроля, управления производством будут иметь после победы революции и на весь период строительства социализма и коммунизма первостепенное значение. Эти мысли высказаны, например, в работе "Государство и революция", в которой В.ИЛенин подчеркивал: "Учет и контроль - вот главное, что требуется для "налакения", для правильного функциони-рования первой фазы коммунистического общества" В более чем ста работах (книгах, статьях, выступлениях) В.И.Ленин рассматривал вопросы организации подлинно демократического контроля во всех сферах жизни общества, строящего коммунизм.
Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной вод
Юридическую основу механизма государственного контроля за использованием и охраной вод составляют нормы права, которые в своей совокупности образуют систему водного законодательства, которое определяет не только содержание, но и процесс осуществления государственного контроля в данной области. Для обеспечения выполнения норм и правил по организации использования и охраны вод, государство наделяет соответствующие органы правом осуществлять контроль за их выполнением.
Согласно ст.8 Основ водного законодательства, государственный контроль за использованием и охраной вод осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными органами, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР.
Положение о государственном контроле за использованием и охраной вод, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 22 июня 1979 г. № 591 , впервые определило систему органов, специально уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной вод. Согласно п.2 указанного Положения, государственный контроль за использованием и охраной вод осуществляется Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительными орга нами, а также следующими специально уполномоченными на то государственными органами (в соответствии с их компетанцией): Министерством мелиорации и водного хозяйства СССР.
