Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Юридическая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель: понятие, основание, правовое регулирование
1. Понятие, признаки и основные концепции института юридической ответственности 14-30
2. Правонарушение в области охраны и использования земель как основание применения мер юридической ответственности 31 -42
3. Юридическая ответственность за нарушения порядка использования и охраны земель: историко-правовои анализ законодательства России...43-56
4. Место и роль юридической ответственности в системе мер правовой охраны земель в Российской Федерации 57-75
Глава 2. Виды юридической ответсвенности за правонарушения в области охраны и использования земель
1. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения 76-87
2, Административно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 88-124
3. Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 125-144
4. Уголовно-правовая ответственность за преступления в области охраны и использования земель
5. Земельно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель 166-180
Заключение 181-186
Библиографический список 187-202
- Понятие, признаки и основные концепции института юридической ответственности
- Правонарушение в области охраны и использования земель как основание применения мер юридической ответственности
- Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
- Административно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Земля представляет особую ценность для человеческого общества, являясь первоначальным источником всякого богатства. Она выступает, прежде всего, в качестве единственного места обитания всех поколений людей, выполняет функцию пространственного базиса для размещения и развития отраслей производства. Среди материальных условий, необходимых для производственной деятельности людей, особое место принадлежит земле с ее почвенным покровом, недрами, лесами и водами. По сравнению с иными природными ресурсами земля выполняет наиболее широкие и значимые функции в системе общественных отношений, поэтому охрана земель — одна из наиболее актуальных проблем современности. Необходимым условием эффективности правового регулирования охраны и использования земли является юридическая ответственность за совершение земельных правонарушений.
Весьма насущным обстоятельством, определяющим необходимость глубокого анализа юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земли, является кардинальный пересмотр законодательства в Российской Федерации. Следует отметить, что только в последнее время, приняты такие законодательные акты, как Земельный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Трудовой кодекс РФ, Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный, Уголовный процессуальный кодексы РФ и другие федеральные законы, в которых затрагиваются вопросы юридической ответственности за земельные правонарушения и порядка ее применения. Их принятие, как и принятие, например законов субъектов РФ об административных правонарушениях, где значительное место отведено нормам об ответственности, вызвано объективными условиями в стране, связанными с нарушением права собственности на земельные ресурсы, нерациональным использованием земли.
Необходимо отметить, что ЗК РФ, УК РФ, КоАП РФ закрепляют новые составы земельных правонарушений, влекущих тот или иной вид ответственности. Кроме того, КоАП РФ устанавливает круг органов управления, имеющих право привлекать к ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, а также закрепляет изменения в перечне административных взысканий за указанные правонарушения. Такие правовые акты, как УПК РФ, ГПК РФ определяют процессуальные порядок привлечения к соответствующему виду ответственности. Выбор темы исследования обусловлен необходимостью научного обобщения, анализа практики применения нового законодательства о юридической ответственности в области охраны и использования земли.
Научное исследование проблем юридической ответственности за земельные правонарушения является особенно актуальным в условиях стабильного ухудшения состояния земель в России, усиления их загрязнения. Так, за последние 25 лет площадь кислых почв увеличилась на 32,1 млн га, в том числе пашни - на 21,5; площадь земель, подверженных водной эрозии -на 28,4, засоленных - на 12,0, заболоченных и переувлажненных - на 20,0 млн га. Содержание гумуса в почвах России снизилось в среднем на 20%. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного воздействия на земельные ресурсы, безусловно, приводят к обострению экологической ситуации. Однако негативные изменения качества земель часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства. Статистические данные, касающиеся вышеназванных правонарушений, свидетельствуют об их стабильно высоком числе. За 1999г. в России было выявлено около 200 тысяч нарушений земельного законодательства, в 2000 г. - 210; в 2001 г. - 200; в 2002 г. - приблизительно 150 тысяч нарушений (причем снижение количества выявленных правонарушений в 2002 г. произошло вследствие уменьшения количества проведенных проверок контролирующими органами в связи с переходом к
5 новому законодательству). Следует также отметить, что большой процент нарушений ежегодно приходится на одни и те же виды.
Сокращение количества земельных правонарушений возможно только при эффективном применении мер юридической ответственности. Большинство специалистов в области земельного права в настоящее время отмечают о низкой степени эффективности дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой, уголовной и земельно-правовой ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель. Это объясняется следующими причинами:
при выявлении правонарушений в области охраны и использования земель виновные не во всех случаях привлекаются к юридической ответственности;
даже после применения юридической ответственности поведение многих землепользователей не изменяется, продолжают совершаться нарушения земельного правопорядка.
Применение на практике мер административной ответственности за нарушения земельного законодательства также имеет свои проблемы. В связи с этим особый научный интерес представляет собой изучение теоретических и практических аспектов всех видов юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель с целью определения путей повышения их эффективности в правоприменительной деятельности.
Вышесказанное предопределило выбор темы диссертационной работы, ее актуальность и значение.
Степень разработанности исследования. Проблемы ответственности за нарушение земельного законодательства разрабатывались в работах многих юристов: Г.А. Аксенен«ка, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Е.А.Галиновской, В.Н. Демьяненко, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А.Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.ОЛСрасновой, О.И Крассова. И.В. Павлова, В.В. Петрова, Н.А. Сыродоева,
В.Н. Харькова, Г.В. Чубукова, А.Е. Черноморца, Е.Ю. Чмыхало и других ученых, внесших наиболее значительный вклад в понимание природы юридической ответственности в рассматриваемой сфере, в характеристику земельных правонарушений, в методику измерения и оценки эффективности ответственности за данные правонарушения. По проблеме ответственности за нарушения земельного законодательства проводились и специальные исследования (например, О.В. Измайловым, Н.И. Нестеренко, А.А.Рябовым). Вопросы ответственности за порчу земель исследовали Л.В. Бориславский, И.А. Елисеева.
Вместе с тем проведенные исследования не исчерпали проблему, а скорее подчеркнули ее актуальность и наметили пути ее дальнейшего исследования. В данной диссертационной работе предпринята попытка реализовать некоторые из этих путей посредством исследования особенностей юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель на базе обновленного земельного законодательства и сложившейся практики его применения.
Цели и задачи исследования. Целями данного исследования являются всестороннее исследование юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, ее теоретический анализ, а также выработка практических рекомендаций для повышения эффективности применения данного института.
В рамках поставленных целей определены следующие задачи диссертационного исследования:
исследовать теоретические положения правового регулирования юридической ответственности за нарушения земельного законодательства, раскрыть понятие данного института и его отличительные признаки;
сформулировать понятие, выявить сущность, проанализировать состав и признаки правонарушения в области охраны и использования земель;
провести теоретическую классификацию земельных правонарушений, влекущих юридическую ответственность;
исследовать основные исторические этапы формирования законодательства Российской Федерации, регулирующего институт юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель;
провести анализ основных видов юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель;
оценить состояние законодательства в сфере охраны и использования земель, относящегося к юридической ответственности, выявить недостатки и пробелы в правовом регулировании, а также разработать предложения по его совершенствованию;
выработать практические рекомендации для повышения эффективности правового регулирования юридической ответственности в области охраны и использования земель.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе привлечения лиц, нарушивших нормы земельного законодательства, к юридической ответственности и их правовое регулирование.
Предметом исследования настоящей работы являются система норм, устанавливающих юридическую ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель и практика их применения.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические основы юридической ответственности были предметом исследования в области теории права таких ученых, как С.С. Алексеев, В.К.Бабаев, М.И. Байтин, С.Н. Братусь, И.А. Гурвич, В.М. Корельский, О.Э.Лейст, Н.И. Матузов, Н.С. Малеин, А.В. Малько, B.C. Нерсесянц, В.Д.Перевалов, А.И. Петелин, В.А. Тархов, И.С. Самощенко, М.Х.Фарукшин и др.
При подготовке диссертационного исследования использовались также работы следующих ведущих специалистов в области земельного и экологического права: С.А. Боголюбова, А.И. Бобылева, Г.Е. Быстрова,
8 Н.Н.Веденина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, Э.Н. Жевлакова, И.А. Иконицкой. Н.И. Краснова, И.О.Красновой, О.И. Крассова, Н.А. Лопашенко, В.В. Петрова, Н.Т.Разгельдеева, О.А. Самончик, Н.А, Сыродоева, Л.А. Тимофеева, Л.П.Фоминой, А.Е. Черноморца, Г.В. Чубукова, В.А. Чуйкова и иных.
Большинство положений и выводов диссертации базируется на анализе действующих нормативных правовых актов, опубликованной и архивной судебной практике.
Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории права и государства.
Результаты и выводы получены на основе общенаучных методов исследования: исторического, логического, системного, социологического; частно-научных способов: конкретно-социологического исследования, статистического, математического; специальных методов, т.е. методов, которые выработала юридическая наука: сравнительно-правового, формально-юридического, толкования и др.
Научная новизна и достоверность исследования определяется следующими позициями:
исследование института юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, его видов проведено на основе положений новых законодательных актов: Земельного кодекса РФ, Трудового кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях, Уголовного кодекса РФ и сложившейся практике их применения;
впервые проведено комплексное монографическое исследование
теоретических и практических аспектов юридической ответственности за
совершение всех предусмотренных в новейшем действующем
законодательстве видов правонарушений в области охраны и использования земель;
внесены предложения и рекомендации, направленные на устранение пробелов и недостатков в правовом регулировании юридической ответственности за земельные правонарушения.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные теоретические положения, выводы и рекомендации могут быть использованы: а) в дальнейшем исследовании института юридической ответственности в области охраны и использования земель; б) в правотворческой деятельности государственных органов законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления при совершенствовании земельного законодательства; в) в средних и высших профессиональных учебных заведений юридического профиля в процессе преподавания природоресурсного, земельного и экологического права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается понимать под юридической ответственностью за
правонарушения в области охраны и использования земель обязанность
правонарушителя, совершившего нарушения земельного законодательства,
претерпевать неблагоприятные последствия личного, имущественного
характера, закрепленные в санкциях правовых норм и применяемые в
определенной процессуальной форме.
2. Обосновывается необходимость дополнить гл. 13 ЗК РФ статьей,
содержащей понятие земельного правонарушения: «Земельное
правонарушение - виновное противоправное действие (бездействие),
нарушающее нормы земельного законодательства Российской Федерации,
влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность».
3. В целях повышения эффективности административной
ответственности за правонарушения в области охраны и использования
земель предлагается:
дополнить КоАП РФ такими видами правонарушений, как неповиновение законным распоряжениям должностных лиц федеральных
10 органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рационального использования и охраны земель или органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль; невыполнение в срок законных предписаний названных должностных лиц;
установить административную ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль в области рационального использования и охраны земель или органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль, за нарушение порядка привлечения к ответственности лиц, совершивших земельные правонарушения.
4. Обосновывается необходимость внесения изменений в КоАП РФ.
Предлагается включить в главу 8 статью 8.6 «Захламление земельного
участка», установив за совершение предусмотренного в статье
правонарушения ответственность в виде наложения административного
штрафа на граждан - в размере от пяти до десяти минимальных размеров
оплаты труда; на должностных лиц — от десяти до двадцати минимальных
размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот
минимальных размеров оплаты труда.
5. Рекомендуется внести изменения в действующее земельное
законодательство, регламентирующее порядок принудительного
прекращения прав на земельный участок как санкции за земельное
правонарушение:
дополнить ст.44 ЗК РФ, положениями, содержащимися в ст. 284—285 ПС РФ, и изложить в следующей редакции:
1. Право собственности на земельный участок прекращается при
отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам, отказе
собственника от права собственности на земельный участок в порядке,
установленном гражданским и земельным законодательством.
2. Право собственности на земельный участок прекращается
принудительно при:
1) неиспользовании земельного участка, предназначенного для
сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного
строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный
срок не установлен федеральным законом, за исключением времени, в
течение которого земельный участок не мог быть использован по
назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств,
исключающих такое использование;
использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель, установленными статьями 7 и 8 настоящего Кодекса;
использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки;
4) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:
отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;
нарушение установленного соответствующими нормами статей 95 - 100 настоящего Кодекса режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;
систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;
систематическая неуплата земельного налога.
распространить действие ст. 54 ЗК РФ, регламентирующей условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок, на собственников земельных участков;
дополнить формулировку п.З ст.54 ЗК РФ положением, предоставляющим органам местного самоуправления или уполномоченным ими органам, осуществляющим муниципальный земельный контроль, права в части самостоятельного наложения административного взыскания и предупреждения за нарушение земельного законодательства при возможности принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка.
6. Предлагается следующая редакция ст. 75 ЗК РФ, которая будет
способствовать усилению эффективности дисциплинарной ответственности
за правонарушения в области охраны и использования земель и обеспечит
соблюдение принципа недопустимости двойной ответственности:
«Должностные лица и работники организаций, виновные в совершении
земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в
соответствии с трудовым законодательством».
7. Рекомендуется создать специальный внебюджетный фонд на местном
уровне, в который будут направляться средства, полученные по искам о
возмещении вреда, причиненного нарушением земельного законодательства,
и на законодательном уровне обеспечить четкое регулирование
взаимодействия органов Федерального агентства кадастра объектов
недвижимости, в функции которых входит осуществление контроля за
исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного
законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений,
и лиц, в ведение которых будет входить распоряжение средствами данного
специального внебюджетного фонда, в целях обеспечения использования
13 средств на осуществление мероприятий по восстановлению нарушенного состояния земельного фонда.
8. Предлагается установить уголовную ответственность за совершение незаконных сделок с землей, уклонение от государственной регистрации земельных сделок, а равно и умышленное занижение размеров платежей за землю, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.
Апробация результатов исследования. Работа подготовлена и обсуждена на кафедре земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права». Основные положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, изложены в авторских публикациях научного, учебного и методического характера, а также в выступлениях на научно-практических конференциях: международной научной конференции молодых ученых «третьи осенние юридические чтения студентов и аспирантов» (г. Хмельницк, 2004), научно-практической конференции «О правовых проблемах функционирования малого и среднего бизнеса на селе» (г. Саратов, 2004).
Результаты диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при проведении занятий со студентами по учебной дисциплине «Земельное право».
Структура диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих девять параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы. В процессе изложения материала, в конце каждой главы, а также всей работы приводятся теоретические выводы и практические предложения.
Понятие, признаки и основные концепции института юридической ответственности
В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права — юридической ответственности, которая является разновидностью ответственности вообще. Ответственность, в свою очередь, производна от глагола «отвечать»: дать ответ, подать весть и т.д. Целью диссертационной работы является всестороннее исследование юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель. Для реализации поставленной цели в данном параграфе рассматриваются теоретические основы юридической ответственности и на их основе формулируется понятие исследуемого нами института.
Ответственность как социальное явление зародилась вместе с появлением человеческого общества. Становление общества означало возникновение взаимных прав и обязанностей его членов, прежде всего в сфере трудовой деятельности. В процессе общения складывались в виде обычаев определенные правила внутриродовых и внутриплеменных отношений, обладавшие большим авторитетом и поэтому соблюдавшиеся в большинстве случае добровольно. Нарушения их рассматривались как посягательство на интересы рода, племени и подвергались немедленному осуждению. Уже тогда имела место ответственность индивида. Необходимость ответственности заложена в самой природе общественного бытия. «Свободный выбор цели и средств ее достижения, а также свободно принятое решение действовать предполагает ответственность субъектов свободы - общества, классов, государства, наций, партий, личностей за свои действия».1
Единого понятия ответственности до сих пор не существует. Философы делают акцент на долг лица перед другими лицами или обществом. В.П.Тугаринов отмечает, что «ответственность есть способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она может принести обществу».2 В этом случае ответственность рассматривается как явление субъективного характера.
О так называемой же «двухаспектной правой ответственности», согласно которой кроме юридической ответственности за правонарушение в неразрывной связи с ней существует правовая позитивная ответственность — осознание долга, обязанность совершать действия, соответствующие природе общественного строя, высказываются различные точки зрения. Отечественная правовая наука долгое время исходила из понимания юридической ответственности как следствия правонарушения. В шестидесятые годы был опубликован ряд работ, в которых обосновывалось понимание социальной ответственности, как за прошлое, так и за будущее поведение. В связи с чем, юридическая ответственность стала рассматриваться как ответственность за прошлые действия (негативная, ретроспективная) ответственность и как ответственность за будущие действия (позитивная, перспективная ответственность). Хотя авторы и говорили о том, что она едина, но выделение аспектов, видов, срезов ответственности невольно делило целостное явление на виды. Так, Р.Л.Хачатуров и Р.Г. Ягутян отмечают, что юридическую ответственность нельзя понимать только как следствие правонарушения и применения государственного принуждения. В процессе создания и функционирования цивилизованного общества и повышения роли человеческого фактора первостепенное значение приобретает ответственность за исполнение обязанности, поскольку она более важна для обеспечения общественного порядка, законности и правопорядка, чем ответственность за правонарушение. В этом смысле ответственность выступает как понимание человеком своего места и личного сознательного участия в делах общества.1
В литературе даются определения понятия юридической ответственности, в которых объединяются позитивный и негативный аспекты ответственности. В.Г Смирнов, анализируя проблемы уголовной ответственности, отмечал, что правовая ответственность не сводится к ответственности за нарушение охраняемых законом интересов: правовая ответственность наиболее рельефно проявляется в нарушении. Но она реально существует и при совершении дозволенных, а тем более прямо вытекающих из закона деяний. Ответственность — это не только восстановление ущерба, причиненного правонарушением.2 По мнению Г.В.Мальцева, быть юридически ответственным гражданином - это значит: а) честно, добросовестно выполнять все, что предписано законом; б) быть способным к юридической оценке своих действий, в определенной законом форме отвечать за последствия своих поступков.3 Д.А. Липинский отмечал, что, несмотря на расхождение взглядов ученых о количестве видов социальной ответственности, все они признают (как юристы, так и философы) юридическую ответственность видом социальной ответственности, а значит юридической ответственности присущи признаки, которыми она характеризуется. Автор выделяет формы социальной ответственности, которые именует «добровольной» и «государственно-принудительной».4 Интересен взгляд на ответственность у М.А. Краснова. Обладая определенным правовым статусом, субъект права, отмечает он, вступает в многообразные правовые отношения, и уже на данной стадии, т.е. при правомерном поведении, существует недифференцированная юридическая ответственность, независимо от ее осознания субъектом права. При входе лица за рамки правового предписания государство нейтрализует с помощью принуждения факты, нарушающие социальные отношения, юридическая ответственность вступает в свою вторую стадию, выражающую реальную негативную реакцию на правонарушение. При правомерном поведении юридическая ответственность не составляет особого вида, аспекта ответственности, а лишь представляет собой ее первую стадию и выражается на данной стадии в обязанности субъекта права соизмерять свое поведение с теми нормами, которые предписывают или запрещают те или иные поступки.
Поскольку исследуемый нами институт юридической ответственности за земельные правонарушения имеет вполне четкие основания возникновения (состав правонарушения) и субъектов (дееспособные и вменяемые лица), нам более верной представляются позиции тех авторов, которые юридическую ответственность связывают, прежде всего, с совершением незаконных действий и в качестве ее определяющего признака называют наказание. Что касается позитивной ответственности, то, как справедливо отмечает Н.С. Малеин, она (судя по высказываниям ее сторонников) - безбрежна: очевидно, ее субъектами являются все граждане без ограничения возраста, а основанием такой ответственности следовало бы признать сам факт существования индивида.
Правонарушение в области охраны и использования земель как основание применения мер юридической ответственности
Основание применения мер юридической ответственности выступают нарушения предписаний правовых норм» наносящие обществу весьма ощутимый моральный и материальный вред. Несмотря на многообразие причин, условий, субъектов и характера совершаемых противоправных деяний» все они имеют общие признаки, позволяющие отнести их к единому социальному явлению - правонарушению. Правонарушение является антиподом правомерному поведению и представляет собой деятельность, противоречащую нормам права, отмечается в теоретической литературе.1 Оно указывает на момент возникновения юридической ответственности, порождает определенные правоотношения и соответствующую обязанность лица, совершившего его,
В сфере земельных отношений совершение нарушений земельного правопорядка, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых требований, отрицательно сказывается на состоянии земель. Существенным просчетом законодателя мы считаем то, что в новом Земельном кодексе РФ не содержится понятия земельного правонарушения. Наличие основных правовых дефиниций в нормах действующего Земельного кодекса РФ нам представляется необходимым в силу того, что земельное законодательство является самостоятельной отраслью законодательства и должно регламентироваться аналогичным с иными отраслями законодательства образом, обладать одинаковой полнотой правового регулирования. Правовым основанием для применения мер воздействия и привлечения к юридической ответственности здесь так же является земельное правонарушение, поэтому представляется необходимым дополнить Земельный кодекс РФ следующей статьей: «Земельное правонарушение -виновное противоправное действие (бездействие), нарушающее нормы земельного законодательства РФ, влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность».
В теоретическом аспекте представляется возможным дать более полное определение земельного правонарушения — это виновное противоправное деяние, направленное против установленного законодательством земельного строя, порядка управления и пользовании землей, ее охраны, препятствующее осуществлению земельных прав и интересов юридических лиц и граждан, причиняющее вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей, влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.
Из данного определения видно, что земельное правонарушение характеризуется следующими признаками: 1) это виновное деяние; 2) это противоправное деяние, т.е. деяние, противоречащее нормам земельного законодательства; 3) посягает на установленный законодательством земельный строй, порядок управления и пользования землей, ее охраны; 4) причиняет вред земле как природному богатству, здоровью и имуществу людей; 4) влечет юридическую ответственность.
Земельное правонарушение состоит из элементов, характеризующих совершенное действие или бездействие как правонарушение, которые в совокупности образуют состав правонарушения. Под составом, например, административного правонарушения одни авторы понимают установленную правом совокупность признаков (элементов), при наличии которых антиобщественное деяние считается административным правонарушением-1 Другие полагают, что юридический состав административного правонарушения - это совокупность элементов юридического характера, позволяющая осмыслить его внутреннюю структуру.1 Под составом земельного правонарушения мы понимаем совокупность признаков, закрепленных в законе, наличие которых позволяет говорить о деянии как о правонарушении.
Понимание состава земельного правонарушения необходимо для разграничения различных видов указанных правонарушений, например административных проступков в области охраны и использования земель от уголовных преступлений в этой же области.
Земельное правонарушение, как и любое другое» характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной сторонами правонарушения- Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность-Объектом любого правонарушения являются общественные отношения, регулируемые и охраняемые правом; сложившийся и обеспечиваемый правовыми нормами правопорядок. Под объектом земельного правонарушения понимают земельный правопорядок (у некоторых авторов -земельный строй), а так же права и законные интересы собственника земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.3 Краснова И-О. под объектом правонарушения понимает закрепленные в законодательстве общественные отношения, возникающие по поводу земли в ее юридическом понимании,4 Земля - предмет посягательств.
Мы понимаем под объектом земельного правонарушения установленный законодательством земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических лиц и граждан.
Под объективной стороной земельного правонарушения понимают противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям земельного законодательства. Земельное правонарушение может быть совершено как путем активных действий, так и в результате бездействия. Примером может служить снижение или уничтожение почвенного плодородия, вследствие неправильной вспашки земли (действие) и не принятия мер по охране земель от процессов разрушения (бездействие), В содержание объективной стороны кроме деяния входят еще его объективно-вредные последствия и причинная связь между деянием и наступившими последствиями. Вред, причиняемый земельным правонарушением, носит и имущественный, и экологический характер, возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владельца, пользователя или арендатора (например, загрязнение земли).
Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения
Дисциплинарная ответственность - это одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, в том числе и за правонарушения в области охраны и использования земель. По мнению В.Н. Толкуновой, дисциплинарная ответственность - это обязанность работника претерпевать наложение на него дисциплинарного взыскания за дисциплинарный проступок. Кроме этого, в трудовом праве некоторые авторы дисциплинарную ответственность определяют, как обязанность работника ответить перед работодателем (его администрацией) за совершенный дисциплинарный проступок и понести те меры воздействия, которые указаны в дисциплинарных санкциях трудового права. Дисциплинарная ответственность определяется также как одно из средств трудового правового регулирования, проявляющееся в обязанностях не совершать дисциплинарные проступки и реализующееся в поведении людей в форме добровольного исполнения данных обязанностей ответственными субъектами права, а при неисполнении этих обязанностей, посредством принудительного воздействия на них со стороны государства.3
Как и другие виды ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств.
Прежде всего, дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение — чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, сельскохозяйственных предприятий, т. е. к лицам, деятельность которых прямо или опосредованно связанна с использованием и охраной земель.
Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины совершение дисциплинарного земельного проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на земельный правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред земельным ресурсам. Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Объект правонарушения двойной: правила внутреннего распорядка и правила использования земель, и чтобы возложить на виновного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного законодательства, необходимо идеальное совпадение дисциплинарного проступка и земельного правонарушения, то есть неисполнение работником трудовой обязанности одновременно было бы нарушением им земельного правопорядка (неисполнение земельной обязанности, возложенной законом на собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора). Ст.75 ЗК РФ установила дисциплинарную ответственность должностных лиц и работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Речь идет о двух видах земельных правонарушений, таких как, проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, и загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.
Под проектированием, размещением и вводом в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель понимаются действия, повлекшие нарушение нормативов, стандартов, режимов использования земель, заключение государственных экологических экспертиз и т. д,, при принятии решений на указанных стадиях хозяйственного процесса, К дисциплинарной ответственности могут быть привлечены как непосредственные исполнители работ, так и вышестоящие должностные лица, понуждавшие их к нарушению природоохранных требований.
Загрязнение земель можно рассматривать как проникновение в почву веществ, оказывающих отрицательное воздействие на ее химический состав. Помимо, загрязнения земель химическими и радиоактивными веществами, дисциплинарная ответственность предусматривается также за загрязнение земель производственными отходами и сточными водами. Земли подвергаются загрязнению отходами промышленных предприятий; атомных станций или других установок; при разведке и разработке нефти, угля и других полезных ископаемых. Под отходами понимаются непригодные для производства данной продукции виды сырья, его неупотребимые остатки или возникающие в ходе технологического процесса вещества (твердые, жидкие, газообразные). Под сточными водами понимаются воды, использованные в промышленности, сельскохозяйственном производстве, для хозяйственно-бытовых и коммунальных нужд и характеризующееся изменением их первоначальных химических, биологических и физических свойств.
Из текста ст.75 ЗК РФ следует, что к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены проектировщики, строители, члены рабочей группы по выбору земельного участка, члены комиссии по приемке объекта в эксплуатацию, другие должностные лица, виновные в нарушении земельного законодательства, которые состоят в трудовых отношениях с организацией, привлеченной к административной ответственности за нарушение этого законодательства, то есть дисциплинарная ответственность этих лиц может наступить только после того, как организация, в которой они работают, уже привлечена к административной ответственности. Необходимо отметить, что данное положение свидетельствует о нарушении принципа недопустимости двойной ответственности за один совершенный проступок. На наш взгляд, дисциплинарная ответственность должна наступать так же во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области использования и охраны земель на основании Трудового кодекса РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников.
Административно-правовая ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель
В юридической науке существуют самые различные определения административной ответственности. Одни авторы рассматривают ее как реализацию административно-правовых санкций, применение взысканий (А. П. Алехин, JLJL Попов, Д-М. Овсяненко).1 Другие авторы - как способность или обязанность лица претерпевать неблагоприятные последствия назначенных административных наказаний (В.М. Манохин, КХС. Адушкин)2, Третьи - как один из видов административного принуждения, четвертые -как особое положение правонарушителя (К.С Вельский)3, некоторые - как ответственность перед государством (Б.М. Лазарев).4
Все авторы данных точек зрения по-своему правы, но они, как правило, акцентируют внимание только на одном из признаков административной ответственности, и не дают определение, которое бы отражало данную категорию как сложное государственно-правовое явление. Задача состоит, таким образом, в том, чтобы на основе теоретических разработок юридической ответственности вывести определение административной ответственности.
Исходя из анализа понимания юридической ответственности, можно дать следующее определение: административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель — один из видов юридической ответственности, заключающийся в применении в установленном процессуальном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами к правонарушителям мер административного воздействия сформулированных в карательных (штрафных) и восстановительных санкциях административно-правовых норм.
Административная ответственность применяется за совершение административно-земельного проступка, выразившегося в нарушении земельного законодательства.
В п.1 ст. 74 действующего ЗК РФ, в отличие от ЗК РСФСР 1991 г. не содержится составов земельных правонарушений, за которые наступает административная ответственность- Также данная статья не содержит санкций, которые применяются при совершении земельных правонарушений. Данные санкции содержаться в УК РФ, если лицо подлежит уголовной ответственности, либо в КоАП РФ, если лицо привлекается к административной ответственности.
Понятие административного правонарушения содержатся в ст. 2Л КоАП РФ от 20 декабря 2001 г. (с изм. и доп, от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г.)\ где установлено, что под административным правонарушением понимается противоправное виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность, В отличие от уголовной ответственности, административная ответственность допускает назначение наказания юридическому лицу. Однако назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо-Согласно ст. 2,4 КоАП РФ, к административной ответственности можно привлечь должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Согласно КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает штрафы за следующие виды земельных правонарушений:
Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (cm J Л)
Иными словами, самовольное занятие представляет собой не основанное на законе завладение земельным участком в нарушение установленного порядка предоставления и получения документа, удостоверяющего право на землю.
По юридической классификации документы подразделяются на правоустанавливающие и правоудостоверяющие.1
1. К правоустанавливающим документам на земельный участок, согласно ст.25 ЗК РФ, относятся те документы, которые закрепляют основания возникновения гражданских прав и обязанностей и оформленные с учетом требований (особенностей) земельного законодательства. Перечень таких оснований указан в ст.8 ПС РФ.
К таким основаниям относится, например, решение органов государственной власти и местного самоуправления по установлению прав на земельный участок, судебные решения, сделки, а также переход прав" на земельный участок в результате сделки с объектом недвижимости и перехода (возникновения) вместе с ним прав на земельный участок (его части), в связи с совершенной сделкой на здание, сооружение.
Подобное разъяснение, в частности, вытекает из п.1 информационного письма Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 27.02.2001 №61, согласно которому при покупке строения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования земельным участком, который занят этой недвижимостью и необходим для ее использования, на тех же условиях, что и продавец недвижимости, если иное не предусмотрено законом.
