Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовое регулирование государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха 13
1 Атмосферный воздух - объект правовой охраны 13
2 Понятие и значение государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха 34
3 Правовое регулирование проведения государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха. 50
Глава 2. Организационные меры осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха 65
1 Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха 65
2 Формы осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха 81
Глава 3. Административная ответственность за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха 118
1 Понятие и состав административного правонарушения в области охраны атмосферного воздуха 118
2 Привлечение к административной ответственности занарушение законодательства об охране атмосферного воздуха 132
Заключение 145
Библиография 158
- Атмосферный воздух - объект правовой охраны
- Понятие и значение государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха
- Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха
- Понятие и состав административного правонарушения в области охраны атмосферного воздуха
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования
Атмосферный воздух является жизненно важным компонентом окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и экивотных.1 От его качественного состояния зависят как условия жизни на Земле, так и сама жизнь. В настоящее время негативное антропогенное воздействие на этот природный компонент привело к существенному ухудшению его качества, что отразилось и на здоровье населения, и на состоянии окружающей среды в целом.
На качество атмосферного воздуха главным образом влияют выбросы вредных веществ предприятий промышленности и жилищно-коммунального хозяйства. В 2000 году средние значения концентрации одного или нескольких ингредиентов вредных веществ превышали предельно допустимые в 202 городах с общей численностью населения 64,5 млн. человек (по сравнению с 1999 годом их количество не уменьшилось). При этом положение усугубляется бурным ростом парка автомобильного транспорта, что приводит к увеличению концентрации диоксида азота и оксида углерода в атмосфере.
Действительно, состояние атмосферного воздуха влияет на здоровье населения, благополучие окружающей среды в целом, на результаты деятельности различных отраслей народного хозяйства, поэтому назрела острая необходимость принятия самых энергичных мер по его охране. Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективной потребностью в охране атмосферного воздуха как фактора в поддержании благоприятных природных условий и здоровья человека. Хотя в Российской Федерации действует законодательство, направленное на охрану атмосферного воздуха, оно оказывается недостаточно совершенным для достижения
1 Преамбула Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» от І4 мая 1УУ9 г. № 96-ФЗ // СЗ РФ- -
1999.-№ .
2 Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» (утв.
постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001г. №860)
4 поставленной цели.
Необходимой правовой мерой обеспечения качественного состояния атмосферного воздуха является государственное управление в соответствующей сфере. Управление в области охраны атмосферного воздуха включает широкий круг мер, среди которых особое место отводится государственному контролю. С его помощью, в основном, обеспечивается принуждение соответствующих субъектов, осуществляющих воздействие на атмосферный воздух, к исполнению требований экологического законодательства. Посредством четкого налаживания механизма осуществления государственного контроля можно достичь действительно положительных результатов в области охраны атмосферного воздуха.
В последние годы произошли существенные изменения как в федеральном, так и в региональном законодательстве: приняты новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г., Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г., Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г., Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г., внесены существенные изменения в ряд других федеральных нормативных правовых актов, отразившихся на развитии правового регулирования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха1.
Развивается законодательство, определяющее структуру федеральных и региональных органов, осуществляющих охрану окружающей среды. Ведется работа по разграничению этих полномочий и распределению функций государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха между различными органами государственной власти федерального и регионального уровня.
Однако существующие в настоящее время научно-правовые исследования в области государственного контроля за охраной атмосферного
1 по состоянию на 1 июня 2004 г.
воздуха немногочисленны и посвящены лишь отдельным его аспектам. Исследование проблем осуществления государственного контроля именно в области охраны атмосферного воздуха, комплексное изучение вопросов механизма его реализации с учетом произошедших за последние десять лет изменений правовых основ регулирования этой проблемы, в юридической литературе не проводилось.
Изучение организации государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, осуществляемого федеральными и региональными органами государственной власти, поможет выработать общие направления этих отношений, усилить взаимодействие между соответствующими органами.
Кроме того, достаточно актуальна в современных условиях проблема правовых форм организации и осуществления контрольной деятельности. Эту проблему следует рассматривать в комплексе, с учетом не только многообразия таких форм, но и объяснением причин их приемлемости для тех или иных случаев, раскрытием мотивационных основ принятия самими должностными лицами органов государственного контроля тех или иных форм, эффективности их в современных условиях и т.д. Указанная проблема специальному исследованию еще не подвергалась.
Все это предопределило интерес к исследуемой теме, вызвало необходимость ее углубленного изучения и обусловило актуальность.
Предмет диссертационного исследования
Предметом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, а также комплекс соответствующих правовых, организационных и иных мер охраны: нормы права, регулирующие эти отношения; практика их реализации; научные исследования и теоретические основы, посвященные проблеме проводимого исследования.
Цели и задачи диссертационного исследования
Цели диссертационного исследования заключаются в раскрытии механизма осуществления государственного контроля в области охраны
атмосферного воздуха, как особого инструмента государственного регулирования отношений по охране и использованию этого природного компонента; в определении основных тенденций развития и современного состояния правового регулирования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха; в выявлении проблем, возникающих при осуществлении контроля б указанной области и выработке конкретных предложений по их решению.
Для реализаций этих целей поставлены следующие задачи:
охарактеризовать современное состояние законодательства, содержащего нормы о государственном контроле в области охраны атмосферного воздуха (выявить пробелы и иные недостатки в правовом регулировании отношений по осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха, обосновать предложения по их устранению);
исследовать систему и компетенцию органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха и предложить меры по улучшению их деятельности;
исследовать основные формы осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха и внести предложения по повышению эффективности их деятельности.
Методологическая основа
Методологическую основу исследования составляют устоявшиеся в отечественной науке способы и формы научного познания, такие как: логический, системно-структурный, метод анализа и синтеза, метод обобщения и сравнения, комплексного подхода. В работе использовались специальные научные методы: историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический.
Теоретическая основа диссертационного исследования
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют результаты научных исследований в области теории государства и права, экологического права, земельного лрава, административного права.
В работе над диссертацией теоретической базой стали научные работы таких специалистов в области российской теории государства и права, как С.С. Алексеева, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, И.А. Гурвича, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.И. Матузова, А.В. Малько, Ю.К. Толстого, P.O. Халфиной, М.Д. Шаргородского и других ученых.
В сочетании с ними использованы научные исследования, сформированные в отечественной науке экологического и земельного права. К ним относятся работы С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, И.О. Красновой, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.И. Мапышко, Э.С. Навасардовой, Ф.М. Раянова, Ю.С. Шемшученко и других.
Теоретической базой для проведенного исследования стали также работы ученых, специализирующихся в области административного права, таких как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, И.А. Галаган, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, Г.А. Туманов, О.М. Якуба и других.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ норм Конституции Российской Федерации, актов федерального и регионального законодательства. Диссертантом использован опыт функционирования органов исполнительной власти регионального уровня (Оренбургской области). Документы, полученные в этих органах, применяются для аргументации и иллюстрации теоретических выводов и конструкций диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что данная работа является первым монографическим исследованием государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха в условиях практически завершившегося правового и организационного обновления действующего законодательства и реформы государственного экологического управления.
В работе сформулирован ряд теоретических выводов, обладающих
8 научной новизной. В целях повышения эффективности и совершенствования осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха предложены конкретные практические рекомендации.
В результате проведенного исследования получены следующие обладающие научной новизной основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1.В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» полномочиями по осуществлению государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха наделены Российская Федерация и ее субъекты. Это же положение закреплено в ст. 5 и 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха». Однако в ст. 24 этого же Закона при определении органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, упоминаются только федеральные органы государственной власти. Участие и сфера деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации не определены. Это создает неопределенность в определении контрольных полномочий субъектов Российской Федерации. Существующий пробел необходимо устранить путем внесения соответствующих изменений в ст. 24 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» и принятия соглашений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросу осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
2.Полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по вопросам осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха нуждаются в ясном и конкретном определении и разграничении. В настоящее время соответствующая норма Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, где предусмотрено заключение межведомственных соглашений по таким вопросам остается нереализованной.
3 .Практика создания экологической милиции положительно
9 зарекомендовала себя и поэтому заслуживает дальнейшего развития. Необходимо расширить сферу деятельности данных органов в области охраны атмосферного воздуха и наделить их функциями государственного экологического контроля за автотранспортными средствами.
4.Обоснована необходимость введения в территориальных органах Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору должности государственных инспекторов по контролю за газоочистными и пылеулавливающими сооружениями.
5 .Необходимо закрепить в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочие этого органа по осуществлению контроля за деятельностью особо опасных производственных объектов в рамках своей компетенции. Указанное дополнение автоматически распространит действие ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» на инспекторов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и позволит им при проведении контроля за опасными производственными объектами не применять норм указанного Закона, предусматривающих проведение плановых проверок не чаще 1 раза в 2 года.
б.Необходимо разработать механизм предоставления на государственную экологическую экспертизу проектов региональных программ, схем развития народного хозяйства, проектов правовых актов нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и иных документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, реализация которых может привести к негативным воздействиям на атмосферный воздух. Следует конкретизировать существующий перечень объектов, указав те из них, по которым государственная экологическая экспертиза должна проводиться в первую очередь и усилить государственный контроль за проведением таких экспертиз.
7.Необходимо принять нормативные правовые акты, закрепляющие
10 порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него стационарными и передвижными источниками. Принятие таких актов статьей 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» было возложено на Правительство Российской Федерации (в отношении стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха) и на МПР России (в отношении транспортных и иных передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха).
S.JB КоАП РФ составы административных правонарушений в области охраны атмосферного воздуха сформулированы нечетко, и в некоторых случаях не детализируются, что является существенным недостатком данного нормативного акта, так как точная квалификация административных правонарушений в области охраны атмосферного воздуха имеет определяющее значение при констатации факта нарушения и применения к нарушителю мер административной ответственности, предусмотренных КоАП РФ. В этой связи предлагается расширить перечень административных правонарушений в области охраны атмосферного воздуха.
9.В целях повышения эффективности, а также индивидуализации административного наказания за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха, целесообразно увеличить максимальный размер штрафных санкций за совершение правонарушений и дифференцировать их в зависимости от отраслей экономики и степени опасности объектов.
Теоретическая значимость исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа и систематизации научно-практического материала сформулирован ряд теоретических положений, которые в совокупности образуют концепцию осуществления государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
Практическая значимость диссертационного исследования
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в
11 том, что сформулированные теоретические определения и выводы могут быть использованы
для совершенствования действующего законодательства в области охраны атмосферного воздуха;
для формирования экологической политики в Российской Федерации и ее субъектах;
для подготовки учебного и методического материала по дисциплине «Экологическое право», «Административное право», при чтении спецкурсов в высших учебных заведениях;
для дальнейших теоретических разработок вопросов совершенствования государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха.
Апробация результатов исследования
Основные теоретические выводы, положения и рекомендации, сформулированные в диссертации, были обсуждены на заседаниях кафедры аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, кафедры экологического и земельного права Государственного образовательного учреждения «Оренбургский Государственный Университет».
Основные положения диссертации отражены в научных статьях, изданных в период с 2000 по 2004 г.г., а также апробированы в докладах на научно-практических конференциях: научно-практическая конференция «Человек и общество» (Оренбург, 200 І г.), региональная научно-практическая конференция молодых ученых и специалистов Оренбургской области (Оренбург, 2003 г.), научно-практическая конференция «Проблемы современного права в Российской Федерации» (Оренбург, 2003 г.), IX Международная конференция «Рэль университетской науки в региональном сообществе» (Москва - Оренбург, 2003 г.).
Материалы диссертационного исследования использовались при чтении лекций и для ведения практических семинарских занятий учебного курса «Экологическое право», «Административное право» в Государственном
12
образовательном учреждении «Оренбургский Государственный Университет», в
w Оренбургском институте Московской Государственной Юридической Академии
и в Оренбургском отделении факультета заочного обучения Челябинского юридического института МВД РФ.
Структура диссертационного исследования
Структура диссертационного исследования предопределена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Атмосферный воздух - объект правовой охраны
Атмосферный воздух определяет важнейшие климатические и экологические особенности нашей планеты. Благодаря специфическому составу данного вещества, его способности поглощать и отражать солнечную радиацию, благоприятному температурному режиму и наличию водяного пара атмосферный воздух можно назвать одним из главных источников жизни на Земле.
Этот природный элемент является жизненно необходимым для существования всех живых организмов, а также человека. Он выполняет множество незаменимых функций: защитную, биологическую, экономическую, транспортную, производственную и т.д. Особенно важен качественный состав атмосферного воздуха, от которого зависят как условия жизни на Земле, так и сама жизнь. Из всех газов, содержащихся в атмосфере, наибольшее значение для деятельности живых организмов имеют кислород, углекислый газ, озон и водяной пар. Содержание двух последних составляющих, в отличие от остальных, меняется в зависимости от различных факторов как природного, так и антропогенного характера. Именно поэтому важно сохранить атмосферный воздух на планете в состоянии, пригодном для его использования без ущерба для здоровья и других жизненно важных функций.
Научно-технический прогресс последних десятилетий привел к активному антропогенному загрязнению атмосферного воздуха, ухудшению его качественного состава. Основными проблемами в области охраны атмосферного воздуха в настоящее время можно считать: загрязнение атмосферного воздуха, разрушение озонового слоя, изменение климата, трансграничный перенос загрязняющих веществ.
В последнее время перед мировой общественностью остро встала проблема разрушения озонового слоя Земли, который защищает человека и природную среду от губительного воздействия ультрафиолетового излучения из Космоса. Главную опасность для озонового слоя представляют определенные химические вещества - фреоны, использование которых в промышленности в XX веке достигло огромных размеров. Малозаметные поначалу, но накапливающиеся изменения озонового слоя привели к тому, что стали появляться озоновые дыры - пространства в озоновом слое планеты с заметно пониженным (до 50 %) содержанием озона. По данным Всемирной Организации Здравоохранения, сокращение озонового слоя на 1% ведет к росту заболеваемости раком кожи на 6%, значительно ослабляется имунная система человека.
Разрушение озонового слоя — один из факторов, вызывающих глобальное изменение климата на нашей планете. Последствия этого явления, названного «парниковым эффектом», как считают ученые, крайне сложно прогнозировать. Ученые с тревогой говорят и о возможности изменения количества осадков, перераспределении их между зимой и летом, о перспективе превращения плодородных регионов в засушливые пустыни, повышении уровня Мирового океана в результате таяния полярных льдов. К сожалению, многие неутешительные прогнозы уже начали сбываться.
Глобальность проблемы загрязнения атмосферного воздуха привела к активным попыткам ее решения со стороны мирового сообщества. Многие страны мира разрабатывают и осуществляют мероприятия по выполнению Венской конвенции по охране озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г. и Конвенции ООН об изменении климата 1992 г.
Российская Федерация является участницей данных международных соглашений и проводит работы по прекращению производства фреонов и иных
озоноразрушающих веществ, по стабилизации концентраций парникових газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему . С і июля 2000 г. на территории Российской Федерации запрещено создание новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ.
Немаловажной проблемой является трансграничное загрязнение атмосферного воздуха. Загрязняющие вещества переносятся по воздуху от источников их появления к местам их разрушающего воздействия, зачастую на территорию других государств. Проведенные недавно на территории России исследования, показали, что загрязнение территории России свинцом и кадмием, переносимыми из других стран, в основном, из стран-участниц Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, значительно превышает загрязнение территории этих стран свинцом и кадмием от российских источников, что обусловлено доминированием западно-восточного переноса воздушных масс. «Импорт» этих металлов в Россию из западных стран более чем в 10 раз превышает их «экспорт» из России.3
Таким образом, наступает этап переосмысления основных приоритетов в формуле «экономика - экология» в пользу последней, а охрана атмосферного воздуха становится одной их первоочередных задач современности, решение которой не может быть отложено.
Для эффективного поиска решения поставленных проблем следует дать характеристику понятийному аппарату, который используется в теории и практической работе при решении существующих задач охраны атмосферного воздуха от загрязнения.
Понятие и значение государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха
Государственный экологический контроль - одна из функций государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. На это указывают многие ученые, занимающиеся проблемами экологического права. О.И. Крассов, рассматривая функции управления как особые виды деятельности по специальным направлениям и содержанию, необходимые для организации эффективной охраны окружающей среды, причисляет к ним и экологический контроль/ И.О. Краснова говоря о функциях государственного управлений, как о видах деятельности государственных органов исполнительной власти, необходимых для организации исполнения законодательства, выделяет наряду с другими функциями, функцию контроли.2
Трудно переоценить роль государственного экологического контроля в сфере охраны окружающей природной среды и рационального природопользования. С его помощью, в основном, обеспечивается принуждение соответствующих субъектов, осуществляющих воздействие на окружающую среду, к исполнению требований экологического законодательства различными средствами, в том числе через процедуру применения мер юридической ответственности к правонарушителям.
Термин «государственный экологический контроль» получил свое закрепление в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», введенном в действие с 1 марта 1992 года. Этот закон являлся основополагающим источником правового регулирования государственного контроля в области охраны окружшощей среды. Однако самого определения понятия государственный экологический контроль в данном законе не было дано, как не дано оно и в новом Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. В этом нормативном правовом акте определено только общее понятие контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля), который представляет собой систему мер, направленных на пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды (ст, 2 указанного Закона).
Кроме официального законодательного закрепления термина «экологический контроль», его понятие определяется многими учеными. В.В. Петров раскрывал его как проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности общества-1
М.М. Бринчук под экологическим контролем понимает деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства.2
Вместе с тем, в теории экологического права встречается мнение о тесной взаимосвязи контроля и надзора, вплоть до того, что административный надзор является специфической разновидностью государственного контроля. В законодательстве эти понятия зачастую также не разделяются. Например, Федеральный закон «О защите прав юридических лип; и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г,4 дает общее определение понятию государственный контроль и надзор, не разграничивая их.
Однако есть и другая точка зрения. В теории административного права административный надзор рассматривается как самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Авторы проводят разделение понятий контроль и надзор по следующим основаниям.
Если рассматривать содержание административного надзора, то оно связано с проверкой только законности действий объекта надзора, тогда как контроль осуществляется как за законностью, так и за целесообразностью принимаемых решений подконтрольных субъектов.
Административный надзор осуществляегся по определенному кругу вопросов в отношении всех субъектов хозяйственной деятельности. В отличие от этого, государственный контроль проводится только в отношении подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Поэтому можно говорить о «ведомственном контроле» и «надведомственном надзоре».
Можно разграничить эти понятия и по объему полномочий органов, их осуществляющих: в отличие от контрольной деятельности, при осуществлении надзора не происходит вмешательства в оперативно-хозяйственную производственную деятельность подконтрольного субъекта, органы административного надзора не могут применять дисциплинарную ответственность. Органы надзора, в отлитие от органов контроля, не несут никакой ответственности за результаты хозяйственной деятельности поднадзорных предприятий и организаций, не указывают конкретные способы устранения правонарушений, хотя и мотут давать рекомендации. Органы надзора только фиксируют правонарушение и дают предписание по его устранению в определенный срок под уірозой применения санкций.
Кроме всего вышеизложенного, органы административного надзора имеют возможность самостоятельно применять меры административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам.
Система и компетенция органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха
Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации но предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации.
Учитывая что исключительная компетенция Российской Федерации и ее совместная с субъектами компетенция покрывает основной объем государственных функций, можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабах всей страны. В настоящее время это влечет за собой излишнюю централизацию органов исполнительной власти. Например, Конституционный Суд РФ полагает, что «приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти.,., возглавляющего соответствующую систему»1
Создание стройной, единой системы органов исполнительной власти, обеспечивающих контрольные функции, в том числе и в области охраны атмосферного воздуха, необходимо для достижения целей охраны атмосферного воздуха.
Систему государственного контроля в области охраны атмосферного воздуха образуют органы государственной исполнительной власти, объектом контро;хьной деятельности которых выступают правоотношения и области охраны и рационального использования атмосферного воздуха.
В настоящее время особого внимания заслуживает проблема четкого разграничения полномочий и компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти в области контроля за состоянием и охраной атмосферного воздуха. На ее актуальность указывается в новой Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р\
Согласно п. 1 ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государственный контроль в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, закрепляется двухуровневая система органов государственного экологического контроля.
Федеральные органы государственной власти наделяются полномочиями по установлению порядка осуществления экологического контроля и осуществлению его на объектах, находящихся в ведении Российской Федерации,, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации (ст. 5 ФЗ «Об охране окружающей среды»). В целях реализации данных полномочий Правительством утверждено Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха и установлен Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю .
В свою очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями но государственному экологическому контролю за объектами, находящимися на территориях субъектов Российской
Федерации за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (ст. 6 ФЗ «Об охране окружающей среды»).
По-иному решен вопрос о системе органов, осуществляющих: государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха». Эта система представлена достаточно запутано. Так? органы государственной власти Российской Федерации уполномочены только устанавливать порядок организации и проведения государственного .контроля за охраной атмосферного воздуха, а полномочия по участию в его осуществлении и организации возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции (ст. 5, 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»). Таким образом, разграничивал компетенцию между указанными органами, Закон возлагает осуществление контрольных функций государства в области охраны атмосферного воздуха только на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, в и. 2 ст. 24 указанного Закона говоря об органах, осуществляющих государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, называется только специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и его территориальные органы, а об органах государственной власти субъектов Российской Федерации нет ни слова.
Налицо противоречие двух законов, которое необходимо изменить, В закон «Об охране атмосферного воздуха» следует внести поправки и наделить органы государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха помимо полномочии по установлению порядка организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, еще и полномочиями по осуществлению государственного контроля за объектами федерального значения, а также объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством
Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации но осуществлению государственного контроля, закрепленные в ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» можно оставить без изменений, однако внеся их в ст. 24 закона и заісрепив данные органы в качестве полпопрашшх участников контрольной деятельности. Обновленный пункт 2 статьи 24 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» может выглядеть следующим образом:
Понятие и состав административного правонарушения в области охраны атмосферного воздуха
Юридическая ответствешгость за экологические правонарушений — самостоятельный институт экологического права. Вместе с тем, привлечение специально уполномоченными органами государственной власти к такому виду ответственности, как административная ответственность - это еще и форма последующего контроля, осуществляемая названными органами.
Проблема юридической ответственности, в целом, исследуется многими учеными-юристами. Ей посвящены труды С.С. Алексеева, М.М. Агаркова, С.Н. Братуся, Й.А. Гурвича, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Б.М. Лазарева, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко и других. Вопросы юридической ответственности в области охраны окружающей среды также исследовались в отечественной правовой литературе. Изучались как проблема в целом, так и отдельные виды ответственности, ее эффективность1» Но до сих пор нет единой позиции относительно определения юридической ответственности и ее содержания.
Наиболее распространенной в литературе является трактовка юридической ответственности как меры государственного принуждения. Так, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский характеризуют юридическую ответственность как меру государственного принуждения, основанную на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя и выражающуюся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка. С ними солидарны другие авторы .
Так, по мнению О.С. Иоффе правовая ответственность - особая государственно-принудительная мера, обрушивающая на ответственного субъекта существенно новые, дополнительные обременения, заключающиеся либо в лишении права, либо в возложении обязанности, либо в лишении права, соединенном с возложением обязанности .
Об ответственности можно говорить в широком и узком смысле4. Широкое понимание ответственности сводится к тому, что наряду с ответственностью, возникающей вследствие правонарушения, признается ответственность : а совершение «положительных действий» путем осуществления деятельности, соответствующей «объективным требованиям данной ситуации и объективно обусловленным идеалам времени»5 Исходя из этого, выделяются два аспекта юридической ответственности: обязанность не совершать деяний, признаваемых законом правонарушением («позитивный» аспект); обязанность претерпеть меры государственного принудительного воздействия за совершенное правонарушение («негативный» аспект), т.е. традиционно понимаемая юридическая ответственность.
Для верного понимания ответственности необходимо разделить понятие ответственности в широком (философском, социальном) смысле и понятие юридической ответственности за правонарушение в узком (правовом) смысле. В понимании ответственности в широком смысле теряется специфика, суть юридического понимания ответственности, что вряд ли может дать положительный результат6. Таким образом для права характерно понимание ответственности как результат совершенного правонарушения.
Остановимся на рассмотрении института ответственности за экологические правонарушения. В связи с отсутствием единого подхода к определениям юридической ответственности нет и единого понимания ответственности за экологические правонарушения.
Ю.Г. Жариков отмечает, что ответственность за экологические правонарушения выражается в лишениях имущественного, организационного или личного характера1. Б.В. Ерофеев полагает, что это система принудительных мер, применяемых к нарушителям законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения такого рода правонарушений и восстановления нарушенных нрав2. М.М. Бринчук под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимает отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными управомоченными субъектами и совершившим экологическое правонарупіение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания3.
Приняв за основу приведенные выше понятия ответственности за экологические правонарушения, можно сформулировать определение ответственности за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха. Ответственность за правонарушения в области охраны атмосферного воздуха -это система мер принудительного характера, применяемых к нарушителям законодательства в области охраны атмосферного воздуха в целях наказания виновных, а также пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав.
